Supreme Administrative Court dismisses appeal against water authority's refusal of groundwater license for geothermal wells near protected area.

Asia

Valitus vesilain mukaisessa asiassa

Valittaja

Liikelaitos Porvoon vesi

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 20.5.2015 nro 15/0138/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto

on viraston ympäristölupavastuualueella 28.11.2013 tehdyllä päätöksellään nro 262/2013/2 hylännyt Asunto Oy Porvoon Kassun vesitalouslupahakemuksen kahden lämpökaivon rakentamiseen I -luokan pohjavesialueen rajan tuntumaan kiinteistölle 638-1-1104-5 osoitteessa Sillanmäki 6, Porvoo.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Lupaa on haettu kahden lämpökaivon rakentamiseen I -luokan pohjavesialueen Porvoo 0161251 A rajan tuntumassa sijaitsevalle kiinteistölle 638-1-1104-5. Hankkeen tarkoituksena on korvata vanhentuvat öljylämmityslaitteet, säästää energiakustannuksissa ja poistaa öljylämmityksestä tulevat savukaasupäästöt.

Pohjavesialueille tehtävien maalämpökaivojen pohjaveteen kohdistuvia haitallisia vaikutuksia ja vaikutusaluetta on etukäteen vaikea arvioida.

Maalämpökaivoja porattaessa muodostuva porausliete huuhdellaan paineilman avulla maanpinnalle. Tällöin kallioperän raot voivat tukkeutua porauslietteestä, mikä voi muuttaa kalliopohjaveden virtausta. Paineilma voi rakojen kautta työntää lika-aineita lähialueella mahdollisesti sijaitseviin porakaivoihin. Paineilma voi avata myös uusia rakoja, jolloin pohjaveden laatu voi heiketä, rengaskaivot voivat tyhjetä ja veden virtaussuunnat voivat muuttua. Lähellä merialuetta tapahtuvat poraamiset voivat aiheuttaa paitsi huonolaatuisten myös suolaisten vesikerrosten yhdistymisen puhtaisiin pohjavesikerroksiin. Lisäksi porauslaitteistojen öljyvuodot ovat mahdollisia. Lämmönsiirtoaineen pääsy pohjaveteen vahinkotapauksissa voi muodostaa myös pohjaveden pilaantumisvaaran.

Pohjavesialueen Porvoo 0161251 A kokonaispinta-ala on 2,84 km

, josta pohjaveden muodostumisaluetta on 0,09 km

. Pohjavesimuodostuman luonnollinen antoisuus jää siten pieneksi. Alueen antoisuus perustuu rantaimeytykseen ja tekopohjavesilaitoksen kautta imeytettyyn vesimäärään.

Porauskohde sijaitsee 480 metrin etäisyydellä pohjavesialueella Porvoo A sijaitsevasta Linnanmäen vedenottamosta, johon kuuluu viisi ottokaivoa. Länsi-Suomen vesioikeuden 24.4.1970 myöntämän luvan nojalla ottamosta saa ottaa pohjavettä asteittain korotettuna 4 000 m­

/d:sta 12 000 m

3­

/d:iin. Linnanmäen vedenottamo on toiminut vuodesta 1982 alkaen Porvoon Veden varavedenottamona, jonka toiminta käynnistyy automaattisesti, kun vesitornin vedenpinta Myllymäen painepiirissä laskee alle hälytysrajan. Kaikki vedenottamon kaivot sijaitsevat alle 650 metrin etäisyydellä porauskohteesta.

Linnanmäen pohjavedenottamolla ei ole vesilain mukaista suoja-aluetta. Porvoon vesi ja Uudenmaan ympäristökeskus ovat kuitenkin vuonna 2010 laatineet Porvoon pohjavesialueille suojelusuunnitelman. Suunnitelmassa on todettu, että maalämpöä tulee välttää, jos sitä ei voida rakentaa riskittömäksi.

Pohjaveden virtaus porauspaikasta ottamon suuntaan on mahdollinen pohjaveden oton aikana. Pohjavesialue on ympäristöhallinnon tietojärjestelmän (HERTTA) tietojen mukaan synkliininen eli vettä ympäristöstä keräävä. Porattavien lämpökaivojen etäisyys Linnanmäen vedenottamon kaivoihin ei ole ELY-keskuksen suositusten mukainen. Ottamon lähialueella (230 metriä - 380 metriä) sijaitsee maaperän tilan tietojärjestelmään (MATTI) merkittyjä alueita. Järjestelmään on koottu tietoa pilaantuneeksi epäillyistä alueista kunnostettuihin kohteisiin. Lisäksi Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 8.5.2013 myöntänyt luvan jo rakennetulle lämpökaivolle, joka sijaitsee Linnanmäen ottamon itäpuolella 250 metrin etäisyydellä.

Porvoon pohjavesialuetta 0161251 A koskee Kymijoen ja Suomenlahden vesienhoitosuunnitelma ja toimenpideohjelma. Vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman mukaan pohjavesimuodostumia tulee muun muassa suojella, parantaa ja ennallistaa sekä ehkäistä pilaavien aineiden pitoisuuksien pysyvää ja merkittävää kasvamista. Tavoitteena on lisäksi, että pohjavesimuodostumien tila ei nykyisestään heikkene ja on vähintään hyvä vuoteen 2015 mennessä. Maalämpöjärjestelmien käyttöönotto lisäisi pohjaveden likaantumisriskejä eikä siten tukisi vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 4 luvun 21 §:n vesienhoitosuunnitelman ympäristötavoitteiden saavuttamista.

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Aluehallintovirasto on katsonut, että hakemuksessa tarkoitettujen lämpökaivojen rakentaminen I ‑luokan pohjavesialueen 0161251A rajan tuntumaan voi heikentää vedenhankintaan käytettävän pohjavesialueen pohjaveden laatua ja lisätä pohjaveden pilaantumisvaaraa. Tästä johtuen hankkeesta saatavat hyödyt eivät ole siitä aiheutuvia menetyksiä huomattavasti suurempia. Hyötynä on otettu huomioon asunto-osakeyhtiön lämmityskustannusten säästö. Lämpökaivojen rakentamiselle ei siten ole vesilain mukaisia luvan myöntämisen edellytyksiä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on hyväksynyt Asunto Oy Porvoon Kassun valituksen, kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian Etelä-Suomen aluehallintovirastolle Asunto Oy Porvoon Kassun hakeman vesitalousluvan myöntämiseksi ja lupamääräysten määräämiseksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesilain 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan vesitaloushankkeella on oltava lupaviranomaisen lupa muun muassa, jos se voi muuttaa vesistön asemaa, syvyyttä, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä taikka pohjaveden laatua tai määrää, ja tämä muutos 2) aiheuttaa luonnon ja sen toiminnan vahingollista muuttumista taikka vesistön tai pohjavesiesiintymän tilan huononemista tai 5) olennaisesti vähentää tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesiesiintymän antoisuutta tai muutoin huonontaa sen käyttökelpoisuutta taikka muulla tavalla aiheuttaa vahinkoa tai haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä.

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Vesilain 3 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesilain 3 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta saatavana yksityisenä hyötynä otetaan huomioon maa- tai vesialueen tai muun omaisuuden tuottavuuden tai käytettävyyden parantumisesta aiheutuva omaisuuden käyttö­arvon lisääntyminen sekä hankkeen toteuttamisesta välittömästi saatava muu etu.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (

pohjaveden pilaamiskielto

).

Asiassa saatu selvitys

Asunto Oy Porvoon Kassu on hakenut vesilain mukaista lupaa kahden maalämpökaivon rakentamiseen kiinteistölle 638-1-1104-5 Porvoon kaupungissa, osoitteessa Sillanmäki 6. Hakemuksen mukaan tarkoituksena on porata kiinteistölle kaksi 190 metriä syvää maalämpökaivoa ja vaihtaa nykyinen öljylämmitys maalämpöön. Maalämpöjärjestelmällä lämmitettäisiin kiinteistöllä sijaitsevat kolme asuintaloa. Hakemuksen mukaan kaivojen putkistossa käytettävä lämmönkeräysliuos on E-Therm Bio KBS (30 %), jota on järjestelmässä noin 450 litraa.

Hankealueen länsipuolella sijaitsee I -luokan pohjavesialue Porvoo 0161251 A, jonka muodostaa pitkittäisharju, ja sen antoisuudeksi on arvioitu 8 400 m

/d. Porvoonjoen sekä hankealueen kohdalla pohjavesialuekartan sekä maaperäkartan mukaan harju tekee mutkan kääntyen lounaasta luoteeseen. Pohjavesialueen kokonaispinta-ala on 2,84 km

, jossa muodostumisaluetta on 0,9 km

.

Pohjavesialueen antoisuus perustuu rantaimeytykseen ja tekopohjavesilaitoksen kautta imeytettyyn vesimäärään. Pohjavesialueella sijaitsee Porvoon veden Linnanmäen vedenottamo, johon kuuluu viisi kaivoa. Lähin kaivo sijaitsee noin 480 metrin etäisyydellä luoteeseen hakijan kiinteistöstä. Vedenottamo on tällä hetkellä varavedenottamona, joka käynnistyy automaattisesti, kun Porvoon keskustassa tulee vedestä puutetta.

Valitukseen liitetyn tarkennetun hankesuunnitelman mukaan muun muassa kaivojen suojaputket upotetaan vähintään kuuden metrin syvyydelle ehyeen peruskallioon ja kallion ja suojaputken väli tiivistetään bentoniitillä, joka eristää porauskaivon maaperästä ja pohjavedestä. Vesieristysputki asennetaan vähintään kuusi metriä kallioon suojaputkea syvemmälle. Bentoniitti suojaa myös lämmönsiirtoputkea, joten lämmönsiirtoneste ei pääse vuotamaan ympäristöön. Suljettu lämmönsiirtonesteen putkisto varustetaan vuodonilmaisujärjestelmällä, joka pysäyttää laitteiston välittömästi mahdollisessa vuototilanteessa.

Valituksen täydennyksen liitteenä olevan Vahanen Environment Oy:n lausunnossa 18.2.2014 olevan GTK:n laatiman maaperäkartan mukaan rakennuspaikka sijaitsee kartoittamattomalla alueella, jota ympäröivät moreenialueet. Lausunnon mukaan maaperäkartoituksen perusteella on pääteltävissä, että myös hankealue on moreenialuetta, koska alueen geologisissa olosuhteissa mikään ei viittaa siihen, että hyvin vettä johtavat sora- ja hiekkakerrokset jatkuisivat sivusuunnassa yhtenäisinä rakennuspaikalle saakka. Porvoon pohjavesialueiden suojelusuunnitelman 18.2.2010 mukaan pohjavesialue Porvoo 0161251 A rajoittuu idässä moreenialueisiin ja pohjaveden virtaus alueella suuntautuu luontaisesti pohjoisesta etelään.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Suomen ympäristökeskuksen vuonna 2009 laatiman ympäristöoppaan "Pohjavesialueiden kartoitus ja luokitus" mukaan pohjavesialueiden rajaus perustuu pelkästään luonnontieteellisiin tekijöihin niiden tietojen pohjalta, jotka ovat kartoitushetkellä olleet käytettävissä. Myös mahdolliset rajausten muutokset perustuvat vain uuteen hydrologiseen tutkimustietoon. Pohjavesialueen raja osoittaa sitä aluetta, jolla on vaikutusta pohjavesimuodostuman veden laatuun tai muodostumiseen. Pohjavesialueen raja ulottuu tiiviiseen maaperään asti. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan Uudenmaan ELY-keskus (silloinen ympäristökeskus) on tarkistanut pohjavesialueen Porvoo 0161251 A rajat vuonna 2009.

Hallinto-oikeus on arvioinut pohjavesialueen rajauksen luotettavaksi ottaen huomioon, että se on tarkistettu vuonna 2009. Karttatarkastelun, maaperätietojen ja pohjavesialuekartan perusteella pitkittäisharju, joka muodostaa pohjavesialueen Porvoo 0161251 A, ei jatku hankealueen suuntaan, vaan kääntyy lounaasta luoteeseen. Hallinto-oikeus on todennut, että arvioitaessa pohjavesialueen rajausta suhteessa hankealueeseen on huomioitu Linnanmäen vedenottamon toiminta kokonaisuudessaan, vaikka se toimiikin varavedenottamona, sekä pohjavesialueen varsinaisen muodostumisalueen sijainti ja laajuus ja myös se, että pohjavesialueen antoisuus perustuu rantaimeytykseen tai tekopohjaveteen.

Hankkeesta hyötyy vain luvanhakija. Hankkeesta yleisille ja yksityisille aiheutuvat haitat koskevat pohjaveden pilaantumisriskiä kaivojen poraamisesta ja maalämpöputkistossa käytettävän lämmönsiirtoaineen mahdollisesta joutumisesta pohjaveteen.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus on valituksen hyväksyen kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle luvan myöntämistä ja lupamääräysten määräämistä varten, mikäli hakija haluaa edelleen jatkaa hakemustaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Raija Uusi-Niemi ja Juha Väisänen. Esittelijä Heli Ala-Tulijoki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Liikelaitos Porvoon vesi

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan.

Suunniteltu hanke aiheuttaa pilaantumisen vaaraa tärkeälle pohjavesiesiintymälle ja muutoksia kallioperässä, joiden vaikutukset pohjaveteen ovat ennakoimattomia ja todennäköisesti haitallisia. Maalämpötuotannosta pohjavedelle aiheutuvien riskien kartoittaminen ja arviointi on ensisijaisen tärkeää. Kallioon ulottuvaan rakentamiseen liittyy korkea riski siitä, että suolainen vesi sekoittuu makean veden kanssa, kun kallion poraaminen avaa kulkureittejä suolaiselle vedelle ja eri vesikerrokset pääsevät sekoittumaan. Suolaisen veden sekoittuminen makeaan veteen aiheuttaa merkittävän riskin pohjavesiesiintymän pilaantumisesta. Suolaista vettä sisältäviä maaonkaloita on mahdotonta kartoittaa tarkasti etukäteen.

Linnanmäen vedenottamo on varavedenottamo, josta ei tällä hetkellä pumpata vettä. Vaikka virtaussuunta saattaa tällä hetkellä olla vedenottamolta poispäin, veden pumppauksen käynnistämisen aikaansaama paine-ero muuttaisi pohjaveden virtaussuuntaa siten, että vesi saattaisi liikkua hankealueelta kohti vedenottamoa. Pohjaveden virtausolosuhteita tulee arvioida erityisesti Linnanmäen vedenottamon käyttö huomioon ottaen, eikä pelkästään pohjaveden luonnollisen virtaaman perusteella.

Hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa korkeimman hallinto-oikeuden viimeaikaisen pohjavesiä koskevan tulkintalinjan kanssa. Vuosikirjaratkaisussa KHO 2015:45 oli kyse I -luokan pohjavesialueelle sijoittuvaa polttonesteiden jakeluasematoimintaa koskevasta ympäristöluvasta. Siinä korkein hallinto-oikeus on katsonut, että erittäin epätodennäköisestikin toteutuvat riskit voivat estää pilaantumista aiheuttavan toiminnan sallimisen pohjavesialueella, koska pohjavedelle aiheutettu haitta on usein peruuttamaton.

Hallinto-oikeus on päätynyt luvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan täysin erilaiseen lopputulokseen kuin aluehallintovirasto ja ELY-keskus. Hallinto-oikeuden ratkaisu perustuu pääasiassa siihen oletukseen, että hankealue sijaitsee pohjavesialueen ulkopuolella, ja että pohjavesialueen virtaussuunta on joka tapauksessa vedenottamolta hankealueelle päin, jolloin mahdollinen kemikaali- tai muu päästö pohjaveteen ei aiheuttaisi haittaa veden ottamiselle. Hallinto-oikeuden tulkinta ei noudata samaa varovaisuutta, jolla korkein hallinto-oikeus on päätynyt arvioimaan I -luokan pohjavesialueelle sijoitettavien toimintojen luvallisuutta. Hankealue sijaitsee aivan I -luokan pohjavesialueen rajalla ja 140 metrin päässä pohjaveden muodostumisalueen reunasta.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto

on antanut lausunnon, jossa se on muun ohella todennut, että pohjavesiesiintymän veden laatuun, korkeuteen ja määrään voivat vaikuttaa pohjavesialueella ja myös sen ulkopuolella toteutetut toimenpiteet. Pohjavesialueen raja on usein käytännössä valistunut arvio, koska täsmällinen rajaus edellyttää tarkkoja maaperätutkimuksia. Usein alue rajataan tarkoituksenmukaisuussyistä kiinteistörajojen mukaan, kuten kyseessä oleva pohjavesialue. GTK:n laatiman maaperäkartan mukaan hankealueen maaperää ei ole kartoitettu, joten sen vedenjohtokyvystä ei ole tietoa.

Aluehallintoviraston lausunnossa todetaan lisäksi, että lupaharkinnassa ottamon ja energiakaivon välisellä etäisyydellä tai edes ottamon olemassaololla ei ole ollut ratkaisevaa merkitystä, vaan sillä, että hankkeella voi olla haitallisia vaikutuksia tärkeään vedenhankintakäyttöön soveltuvaan pohjavesiesiintymään. Hankkeesta saatava hyöty ei ole huomattava aiheutuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna eikä erityisesti yleiseltä kannalta katsottuna merkittävä.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualue

(ELY-keskus) on antanut lausunnon, jossa se on muun ohella todennut, että vettä johtavat kerrokset voivat jatkua Linnanmäen vedenottamolta rakennuspaikalle saakka, ja että hankealue ei ole huonosti vettä johtavaa moreenialuetta. Maaperäolosuhteiden perusteella on mahdollista, että pohjaveden virtaussuunta voi kääntyä kohti Linnanmäen vedenottamoa.

Porvoon rakennus- ja ympäristölautakunta

on antanut vastineen.

Vastineen liitteenä olevan Vahanen Environment Oy:n 31.3.2014 päivätyn lausunnon Naturet-maalämpönesteen pohjavesivaikutuksista mukaan, mikäli maalämpönestettä vahinkotilanteessa joutuu pohjaveteen, sen komponentit lähtevät heti hajoamaan biologisesti ja laimenemaan veden virtauksen mukana. Vahinkotilanteessakin maalämpönesteen vaikutukset pohjaveden laatuun ovat vähäisiä ja jäävät väliaikaisiksi. Pohjaveden muuttuminen vahinkotilanteessa terveydelle vaaralliseksi tai haitalliseksi on aineiden ominaisuuksien ja pienen määrän vuoksi epätodennäköistä.

Liikelaitos Porvoon vesi

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Harri Koivusalo. Asian esittelijä Elina Nyholm.