Supreme Administrative Court dismissed appeal against refusal of land registry data access due to technical system limitations.

Asia

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja

A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 30.10.2015 nro 15/0933/5

Asian aikaisempi käsittely

A

on pyytänyt Maanmittauslaitokselta tietoa Venäjän ja muiden valtioiden maanomistuksista Suomessa. Mikäli valmista aineistoa ei ole saatavissa, A on pyytänyt saada luvan itse tutustua Maanmittauslaitoksen tietokantaan mainittujen tietojen etsimiseksi.

Maanmittauslaitos

on päätöksellään 4.12.2014 diaarinumero MML 5042/05 0001/2014 kieltäytynyt antamasta pyydettyä tietoa. Maanmittauslaitos on todennut, että tietopyyntöä ei voida toteuttaa sen vuoksi, ettei vieraiden valtioiden omistustietoja ole mahdollista hakea Kiinteistötietopalvelun kautta valtion nimen tai muun valtion yksilöintitunnuksen perusteella.

Maanmittauslaitos on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maanmittauslaitoksella ei ole erillisinä tietoina valtioiden eikä minkään muidenkaan instituutioiden tai henkilöiden omistamien kiinteistöjen omistustietoja, vaan kaikki tietopyynnöt haetaan tapaus­kohtaisesti kiinteistötietojärjestelmästä Kiinteistötietopalvelu-nimisellä sovelluksella. Kiinteistötietojärjestelmästä on mahdollista hakea omistustietoja ja muita kiinteistötietojärjestelmään sisältyviä tietoja kohteen kiinteistötunnuksen tai muun vastaavan tunnuksen taikka henkilön Y-tunnuksen tai henkilötunnuksen perusteella. Järjestelmästä ei kuitenkaan ole mahdollista hakea tietoja henki­lön nimen perusteella.

Kiinteistötietojärjestelmään on rekisteröity tiedot noin 2,7 miljoonasta kiinteistöstä. Kiinteistöjen omistajatiedoiksi ei ole rekisteröity omistajan kansallisuutta. Mikäli kiinteistö on valtion omistuk­sessa, kiinteistöjen omistajatiedoksi ei pääsääntöisesti ole merkitty kyseistä valtiota (esimerkiksi "Venä­jän valtio"), vaan omistajana olevan kyseisen valtiollisen organisaation/instituution nimi (esimerkiksi "Sosialististen Neuvostotasavaltojen Liiton Suomessa oleva Kauppaedustusto"). Vieraalle valtiolle ei ole merkitty kiinteistötietojärjestelmään esimerkiksi sellaista yksilöintitunnusta, jonka perusteella val­tion omistustietoja olisi mahdollista hakea Kiinteistötietopalvelun kautta.

Koska vieraiden valtioiden omistustietoja edellä selostetun mukaisesti ei ole mahdollista hakea Kiinteistöpalvelun kautta valtion nimen tai muun valtion yksilöintitunnuksen perusteella, edellä se­lostettua, ensimmäistä tietopyyntöä ei ole mahdollista toteuttaa.

Lisäksi on syytä todeta Maanmittauslaitoksen käytäntönä olevan, ettei kiinteistötietojärjestelmän tietopalvelua anneta kiinteistön omistajan tai kiinteistöä hallitsevan tahon henkilötunnuksen tai Y-tunnuksen perusteella muulle kuin kyseiselle henkilölle itselleen. Tämä käytäntö perustuu kiinteis­tötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetun lain (453/2002, KTJ-laki) esitöissä olevaan mainintaan, jonka mukaan kiinteistötietojärjestelmän hakuperusteina toimivat yksikkökohtaiset tunnukset eli kiinteistötunnukset ja määräala- sekä laitostunnukset. Maanmittaus­laitos on katsonut edellä selostetun esitöissä olevan maininnan ilmentävän periaatetta, jonka mu­kaan kiinteistötietojärjestelmän tietopalvelun tarkoituksena ei ole tarjota tietoja siitä, mitä kiinteis­töjä joku omistaa tai hallitsee vaan ainoastaan kiinteistötietoja niistä kiinteistöistä, jotka löytyvät kiinteistötietojärjestelmästä.

Kuten edellä on jo todettu, Maanmittauslaitos on rajannut kiinteistötietojärjestelmään sisältyvien tietojen näyttöpäätteeltä lukemisen tai suullisen tiedoksisaannin palvelupisteessä koskemaan kymmentä kiinteistöä. Raja ei ole ehdoton, vaan pikemminkin ohje asiakaspalvelulle, mutta sen jälkeen kat­sotaan, että tietojen hakemiseen ja tutkimiseen käytettävä aika tulee aiheuttamaan julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaista kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle ottaen huomioon tietopalveluun käytettävissä olevat resurssit ja Kiinteistötietopalvelun hakuominaisuudet. Tämän jälkeen asiakkaalla on KTJ-lain 6 §:n 1 momentin pääsäännön mukaisesti mahdollisuus saada em. tietoja kiinteistötietojärjestelmän ot­teina tai todistuksina tai kiinteistöjen omistajatietoja koskevana selvityksenä, kiinteistötietojärjes­telmän sallittuun hakuperusteeseen perustuvan yksilöidyn tietopyynnön perusteella. Edellä mainitut otteet, todistukset ja selvitykset ovat maksullisia (KTJ-laki 6 ja 7 §).

Edellä selostetun mukaisesti toista tietopyyntöä on mahdollista toteuttaa esimerkiksi siten, että tiedon pyytäjä saapuu Maanmittauslaitoksen Pasilan palvelupisteeseen ja pyytää nähtäväksi yksilöimiään, enin­tään kymmentä kiinteistöä koskevia tietoja. Siltä osin kuin tietopyyntö koskee yli kymmenen kiinteistön tietoja, kyseiset tiedot voi­daan luovuttaa maksullisina otteina, todistuksina tai kiinteistöjen omistajatietoja koskevana selvityksenä. Tältäkin osin on kuitenkin syytä todeta, että tietoja ei voida hakea kiinteistön omistajana olevan valtion nimen tai muiden valtion yksilöintitietojen perusteella, vaan tietopyynnön on perustuttava kiinteistötunnuksella tai vastaavalla tunnuksella taikka karttarajauksen perusteella tehtävään yksilöintiin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Kiinteistörekisterilain 1 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöistä ja muista maa- ja vesialueiden rekisteriyksiköistä pidetään kiinteistörekisteriä. Kiinteistörekisteri sisältää tietoja yksiköiden ominaisuuksista ja sijainnista sekä yksilöitä koskevia muita tietoja sen mukaan kuin mainitussa laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistörekisteri on osa kiinteistötietojärjestelmää.

Kiinteistörekisterilain 9 §:n mukaan kiinteistörekisteritietojen julkisuuteen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999) ja niitä koskevasta tietopalvelusta on voimassa, mitä kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetussa laissa (453/2002) säädetään.

Maakaaren 7 luvussa säädetään lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin merkittävistä kiinteistöjä koskevista tiedoista. Luvun 2 §:n 1 momentin mukaan lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tiedot ovat julkisia. Kirjaamisviranomaisten on pyynnöstä annettava rekisteristä todistuksia. Pykälän 2 momentin mukaan lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tietojen luovuttamisesta tietopalveluna säädetään lisäksi kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetussa laissa (453/2002).

Kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetun lain (KTJ-laki) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on järjestää kiinteistöjä ja muita maa- ja vesialueiden yksiköitä koskevat tiedot käsittävä automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tapahtuva valtakunnallinen tietopalvelu. Tämä palvelu toteutetaan yleiseen käyttöön tarkoitetun yhtenäisen kiinteistötietojärjestelmän avulla.

KTJ-lain 2 §:n mukaan lakia sovelletaan muun ohella kiinteistötietojärjestelmään sisältyvien tietojen luovuttamiseen ja käyttämiseen. Lain 3 §:n mukaan kiinteistötietojärjestelmä käsittää muun ohella kiinteistörekisterilain (392/1985) mukaiset tiedot ja lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin merkittävät tiedot.

KTJ-lain 6 §:n 1 momentin mukaan Maanmittauslaitoksen on järjestettävä jokaiselle mahdollisuus saada Maanmittauslaitoksessa maksutta luettavakseen kiinteistötietojärjestelmässä olevat tiedot ja tehdä niistä muistiinpanoja. Maksua vastaan tietoja luovutetaan otteina, todistuksina ja muina tulosteina sekä teknisen käyttöyhteyden avulla. Jollei erityisestä syystä muuta johdu, voidaan tiedoista antaa maksua vastaan kopio sähköisessä muodossa.

KTJ-lain 10 §:n mukaan Maanmittauslaitos antaa tarvittaessa tarkempia määräyksiä kiinteistötietojärjestelmän ylläpitämisessä noudatettavasta teknisestä menettelystä, tietojen hakuperusteesta ja muista järjestelmän käyttöä koskevista ehdoista ja sen valvonnasta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 16 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Lainvalmisteluaineisto

Hallituksen esityksessä (HE 120/1994 vp) maakaareksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 2 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan muun ohella seuraavaa: "Lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tiedot ovat 1 momentin mukaan julkisia. Jokaisella on oikeus tutustua kirjaamisviranomaisen kansliassa rekisterin tietoihin ja asiakirjavihkoihin. Kirjaamisviranomainen antaa rekisteristä erilaisia todistuksia. Lainhuutotodistuksen sekä kiinnityksistä ja muista rasituksista annettavan rasitustodistuksen lisäksi voidaan antaa todistuksia, joihin on yhdistetty kiinteistörekisterin tietoja kiinteistön pinta-alasta ja rasitteista."

Hallituksen esityksessä kiinteistöjen kirjaamisasioiden siirtämistä käräjäoikeuksilta maanmittauslaitokselle koskevaksi lainsäädännöksi (HE 30/2009 vp) lausutaan yleisperusteluissa muun ohella seuraavaa: "Keskeisenä rekisterin tarkoituksena olisi turvata kiinteistöön kohdistuvia oikeuksia ja rasituksia koskevan tiedon saatavuus kiinteistöä koskevien oikeustoimien tekemisessä sekä kiinteistöihin liittyvissä viranomais- tai tuomioistuinasioissa."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, tuleeko Maanmittauslaitoksen luovuttaa A:n pyytämät sinänsä julkiseksi todetut tiedot kiinteistötietojärjestelmästä sellaisella esitetyllä hakuperusteella, jonka perusteella selviäisi Venäjän ja muiden valtioiden maaomistukset Suomessa. A on pyytänyt tietojen saamista joko valmiina aineistona tai siten, että hän itse rekisteriä selaamalla voisi etsiä pyytämiään tietoja kiinteistötietojärjestelmästä.

Maanmittauslaitoksen ilmoituksen mukaan A:n pyytämien tietojen toimittaminen ei ole teknisesti mahdollista, koska Maanmittauslaitoksella ei ole erillisinä tietoina valtioiden tai muiden instituutioiden omistustietoja. Tietojen hakeminen järjestelmästä on mahdollista vain kiinteistötunnuksen tai muun vastaavan tunnuksen, henkilötunnuksen tai Y-tunnuksen avulla. Henkilön tai yhteisön nimellä tiedon hakeminen ei ole mahdollista. Vieraalle valtiolle ei ole luotu järjestelmässä yksilöintitunnusta, jonka avulla järjestelmään voisi tehdä hakuja tietyn valtion maanomistuksista. Hallinto-oikeudella ei kiinteistötietojärjestelmää itsekin käyttävänä viranomaisena ole syytä epäillä Maanmittauslaitoksen ilmoitusta käytettävissä olevista hakuperusteista.

Koska pyydetyillä hakuperusteilla tietojen etsiminen kiinteistötietojärjestelmästä on teknisesti mahdotonta, A:n valitus on hylättävä.

Hallinto-oikeus toteaa lopuksi, ettei hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulu ottaa kantaa siihen, pitäisikö pyydettyjen tietojen selvittämisen olla esitetyillä hakuperusteilla mahdollista kiinteistötietojärjestelmästä ja ylläpidetäänkö kiinteistötietojärjestelmää sitä koskevien lakien edellyttämällä tavalla. Hallinto-oikeus ei myöskään tässä yhteydessä ota yleisellä tasolla kantaa siihen, millä tavoin tietojen antaminen käytännössä tulee toteuttaa siinä tilanteessa, että pyydettyjen tietojen antaminen sinänsä olisi mahdollista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen (eri mieltä), Marja Viima ja Pirita Pesonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maanmittauslaitoksen päätökset kumotaan ja hänet oikeutetaan saamaan pyytämänsä tiedot Maanmittauslaitoksen tietokannasta maksutta. Lisäksi A on vaatinut, että hän saa luvan lukea Maanmittauslaitoksen tietokannassa olevat tiedot sekä tehdä näistä tiedoista muistiinpanoja maksutta. A on vaatinut, että Maanmittauslaitos velvoitetaan korvaamaan hänelle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi A on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kiinteistöjen omistajatiedot myös valtiollisten omistusten osalta on todistetusti merkitty kiinteistörekisteriin. Kyse ei siis ole siitä, ettei pyydettyä tietoa olisi olemassa. Kyse on sen sijaan siitä, miten tämä olemassa oleva julkinen tieto saadaan järjestelmästä haettua.

Julkisen tietojärjestelmän käyttöön liittyvä tekniset rajoitteet, jotka johtuvat Maanmittauslaitoksen itsensä kehittämän järjestelmän epäkohdista, eivät ole riittävä syy kieltäytyä julkisen tiedon antamisesta.

Maanmittauslaitos on todennut, että sen tehtävä on antaa tietoa kiinteistöistä kiinteistötunnuksella, ei kiinteistöjen omistajista. Tämä argumentti on keinotekoinen. Kiinteistötieto koostuu siitä, mikä kiinteistö on kyseessä ja kuka sen omistaa. Ilman jompaakumpaa osaa kiinteistötieto ei ole tarkoituksenmukainen. Maanmittauslaitos on itsekin todennut, että kiinteistötietoja voidaan hakea omistajan tunnuksen perusteella.

Tiedon antamista ei voi rajoittaa tiedon pyytäjän henkilöllisyyden perusteella. Valtiollisen kiinteistöomistuksen määrän ja kiinteistöomistuksen sijainnin tulee olla julkista tietoa ja saatavilla kaikille. Se, että Maanmittauslaitos ei tietojärjestelmässään ole antanut valtio-omistajalle henkilötunnusta tai Y-tunnusta vastaavaa tunnusta, jolla haku voitaisiin suorittaa, ei voi tarkoittaa sitä, että tietoa valtio-omisteisista kiinteistöistä ei voisi pyytää samaan tapaan kuin yksityisen henkilön tai yrityksen kiinteistöomistuksesta.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon sitä, että Maanmittauslaitos on evännyt valittajalta myös tämän nimenomaisesti pyytämän oikeuden tarkastella julkista kiinteistötietojärjestelmää laajemmin, ja siten itse yrittää väitöskirjatyötään varten selvittää ulkomaalaista valtiollista maanomistuskäytäntöä Suomessa.

Hallinto-oikeus katsoi virheellisesti valituksen hylkäämisen perusteeksi riittävän sen, että pyydetyn tiedon toimittamiseen liittyy tekninen rajoite. Vaikka valtion nimen perusteella, ja ilman "valtiotunnusta", ei järjestelmässä voisikaan tehdä tietohakua, ei tämä tarkoita sitä, että ulkomaisesta valtio-omisteisesta kiinteistöomaisuudesta ei voisi järjestelmästä saada tietoja. On mahdollista, että kiinteistötietojärjestelmää selaamalla valittaja pystyy selvittämään vieraiden valtioiden kiinteistöomistusta Suomessa.

Hallinto-oikeus on erehtynyt todetessaan, että sen ei tarvitse tässä yhteydessä ottaa "yleisellä tavalla kantaa siihen, millä tavoin tietojen antaminen käytännössä tulee toteuttaa siinä tilanteessa, että pyydettyjen tietojen antaminen sinänsä olisi mahdollista". Kyse ei olisi ollut yleisestä arviosta, vaan juuri sen arvioimisesta, millä tavoin tässä tapauksessa Maanmittauslaitoksen tulee toteuttaa tietojen antaminen tai pääsy tietoihin käytännössä.

Vaikka Maanmittauslaitoksen ei tarvitse sallia, että tiedon pyytäjä itse käyttää laitetta tai näyttöpäätettä, tulee sen osoittaa miten se järjestää sen, että tiedon pyytäjä saa maksutta luettavakseen kiinteistöjärjestelmässä olevat tiedot (ei vain kymmentä tietoa). Julkisen tiedon myynti otteina ja tulosteina ei saa sulkea pois mahdollisuutta saada tutustua julkisen tiedon sisältöön maksutta.

Nykytilanteessa kiinteistötiedon pyytäjällä on mahdollisuus päästä käsiksi laajemmin kiinteistötietojärjestelmässä olevaan julkiseen tietoon ainoastaan maksamalla jokaisesta kymmenen tietopyynnön ylittävästä tiedosta erikseen. Tämä järjestely ei toteuta julkisen tiedon maksuttomuutta, avoimuutta ja yleistä saatavuutta eikä tiedon pyytäjien tasapuolista kohtelua.

Julkisuusperusoikeuden ja julkisuuslain tarkoituksena on, että tiedon tallentamistapa ei millään tavalla saa vaikuttaa oikeuteen saada siitä tieto. Tällä hetkellä kansalaisella ei ole pääsyä lukemaan sähköisessä järjestelmässä olevaa julkista kiinteistötietoa laajemmin, paitsi ostamalla tiedon otteina ja todisteina Maanmittauslaitokselta. Tilannetta voidaan pitää ilmeisesti perustuslain ja julkisuuslain vastaisena julkisuusperiaatteen rajoituksena.

Kiinteistötietojärjestelmässä olevat tiedot ovat yhteiskunnallisesti ja taloudellisesti erittäin merkittäviä. Vieraiden valtioiden kiinteistöomistus Suomessa on sekä yhteiskunnallisesti että tieteellisesti merkittävä tutkimuskohde. Valmista tutkimusaineistoa aiheesta ei ole saatavilla.

Maanmittauslaitos

on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, että valitus ja oikeudenkäyntikuluja koskeva vaatimus tulee hylätä. Maanmittauslaitos on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Merkkijonovertailun perusteella ei ole mahdollista saada kattavaa selvitystä kiinteistöjen omistustiedoista, sillä eri kirjaamisviranomaiset ovat merkin­neet lainhuutorekisteriin omistajatietoja epäyhtenäisesti.

Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri si­sältää tiedot kunkin kiinteistön sellaisesta omistajasta, joka on hakenut saannolleen lainhuutoa. Jos kiinteistön omistaja ei ole täyttänyt maakaaren 11 luvun 1 §:ssä säädettyä lainhuudatusvelvollisuuttaan, rekisteriin merkityt omistustiedot eivät ole ajantasai­sia eivätkä kattavia.

Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteristä annetaan tietopalvelua kiinteistötietojärjestelmän kautta. Oikeudellisesti relevantti kysymys valituksen kohteena olevassa asiassa on se, voidaanko tietojen julkisuudesta katsoa seuraavan Maanmittauslaitokselle velvollisuus antaa tietopalvelua valtioiden kiinteistöomistuksista.

Kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetun lain (KTJ-laki) säännöksissä ei määritellä millä tavalla tai millä hakuperusteella tietoja tulee voida hakea kiinteistötietojärjestelmästä. Maanmittauslaitos ei ole myöskään antanut tarkempia määräyksiä asiasta KTJ-lain 10 §:n nojalla. KTJ-lain esitöiden yleisperusteluista (HE 141/2001 vp) ilmenee kuitenkin selvä lähtökohta, jonka mukaan kiinteistötietojärjestelmään sisältyvien tietojen jul­kisuudesta säädetään julkisuuslaissa, kun taas tietojen antamista koske­vasta tietopalvelusta säädetään KTJ-laissa.

KTJ-lain esitöiden yleisperusteluissa (HE 141/2001 vp) on lausuttu, että kiinteistötietojärjestelmän tiedoista tuotettavassa tietopalvelussa tietojen hakupe­rusteina toimivat kiinteistöjen ja muiden kohteiden tunnukset, eli kiinteistö-, määräala- ja laitostunnukset. Maanmittauslaitos on katsonut esitöihin sisäl­tyvän KTJ-lain säännöksiä täsmentävän toteamuksen asettavan minimivaa­timuksen tietojen hakuperusteille. Koska Maanmittauslaitos ei ole antanut KTJ-lain 10 §:n nojalla määräystä tietojen hakuperusteesta, Maanmittauslai­toksessa on käytetty hakuperusteena lähtökohtaisesti kiinteistö-, määräala- ja laitostunnuksia. Tietopalvelun tarkoituksena on katsottu olevan näitä ha­kuperusteita käyttäen kiinteistötietojärjestelmästä poimittujen sinänsä julkis­ten tietojen antaminen niitä tarvitseville.

Hakuominaisuudet on luotu kiinteistötietojärjestelmään Maanmittauslaitok­sen lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi. Edellä mainittujen hakuperustei­den lisäksi tietojen hakeminen kiinteistötietojärjestelmästä on mahdollista henkilötunnuksella ja Y-tunnuksella sekä karttarajauksella. Haku henkilötun­nuksella on toteutettu järjestelmään henkilötietolain 26 §:ssä säädetyn omien tietojen tarkastusoikeuden toteut­tamiseksi. Henkilötietolain mukainen tietojen tarkastusoikeus ei koske valtioi­ta.

On epätodennäköistä, että lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut asettaa kiinteistötietojärjestelmän tiedoista tuotettavan tietopalvelun tehtäväksi tuottaa ja hakea tietoja tietyn valtion maaomistuksista näitä tietoja mahdollisesti pyytävälle taholle. KTJ-lain esitöiden yleisperusteluiden edellä viitattu mai­ninta ilmentää päinvastoin ajatusta, jonka mukaan hakuperusteina toimisi­vat nimenomaan kiinteistötietojärjestelmästä ilmenevien kohteiden yksilöintitunnukset, eivätkä kohteiden omistajien yksilöintitiedot. Mikäli kiinteistötietojärjestelmän hakuominaisuuksille olisi ollut tarkoitus asettaa mainitun kal­tainen vaatimus, asiasta olisi säädetty KTJ-laissa.

KTJ-lain 10 §:ssä annetaan Maanmittauslai­tokselle toimivalta antaa tarkempia määräyksiä kiinteistötietojärjestelmän yl­läpitämisessä noudatettavasta teknisestä menettelystä ja tietojen hakupe­rusteesta. Mikäli julkisuusperiaatteen olisi katsottu ulottuvan myös kiinteistötietojärjestelmässä käytettäviin hakuperusteisiin, mainittua delegointisäännöstä ei olisi säädetty. KTJ-laki, laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja Suomen perustuslaki on säädetty suurin piirtein samaan aikaan. Julkisuusnäkökohdat ovat vahvasti esillä myös KTJ-lain säätämiseen johtaneissa esitöissä. Tämä huomioon ottaen on erittäin epä­todennäköistä, että mainittujen lakien välillä vallitsisi kuvatun kaltainen risti­riita tietojen julkisuutta ja hakuperusteita koskien.

Maanmittauslaitoksella ei ole asiasta säädetyn erityislain eli KTJ-lain, eikä muunkaan voimassa olevan säädöksen mukaan velvollisuutta jär­jestää A:n pyytämän kaltaista tietopalvelua.

Kiinteistörekisterissä on noin 2,8 miljoonan kiinteistön ja muun rekisteriyksikön tiedot. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin on puolestaan merkitty omistusoikeutta osoittava lainhuuto yhteensä 2,7 miljoonalle kiinteistörekis­terilain mukaiselle kiinteistölle ja määräalalle. Nyt kysymyksessä olevien tietojen saaminen selaamalla rekisteriä Maanmittauslaitok­sen palvelupisteessä ei ole tosiasiallisesti käytännössä mahdollista ilman asiakkaiden selailukäyttöön varattavaa erillistä näyttöpäätettä. KTJ-lain esitöiden mukaan viranomaisella ei kuitenkaan ole velvollisuutta erilli­sen asiakkaiden käyttöön tarkoitetun näyttöpäätteen järjestämiseen.

Kiinteistötietojärjestelmän verkkopal­velun (Kiinteistötietopalvelun) käyttöönotto edellyttää sopimusta ja KTJ-lain mukaista Maanmittauslaitoksen lupaa. Mikäli KTJ-laissa säädetyt edellytyk­set täyttyvät, käyttölupa saadaan lain 6 §:n 3 momentin mukaan myöntää, mikäli tietoja tarvitaan yhdyskuntasuunnittelua, kiinteistönvälitystä, luoton myöntämistä tai valvontaa taikka muuta näihin verrattavaa kiinteistöihin liit­tyvää tarkoitusta varten. Kiinteistötietopalvelun käyttö on maksullista.

KTJ-lain lähtökohta on, että jokaisella on mahdollisuus saada Maanmittauslaitoksessa maksutta luettavakseen kiinteistötietojärjestelmässä olevat tiedot ja tehdä niistä muistiinpanoja. Tiedot voidaan antaa tietokoneen näyttölaitteella, mutta säännös ei velvoita Maanmittauslaitosta salli­maan, että tiedon pyytäjä itse käyttää laitetta. Käytännössä tavallisempia tietopalvelun toteuttamistapoja ovat tietojen antaminen maksua vastaan otteina, todistuksina tai muina tulosteina taikka teknisen käyttöyhteyden avulla.

Oikeudellisesti relevantti kysy­mys on tältä osin se, onko julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta riittä­vää, että henkilö voi saada maksutta luettavakseen Maanmittauslaitoksen palvelupisteessä kerrallaan enintään kymmenen kiinteistön tiedot kiinteistötietojärjestelmästä. Kysymyksessä olevan määrän ylittävältä osin tiedot on joka ta­pauksessa mahdollista saada muun muassa maksullisina otteina tai todis­tuksina.

Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verratta­van syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Kysymykses­sä olevan säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 30/1998) mu­kaan säännöksessä tarkoitetusta haitasta on kysymys esimerkiksi silloin, kun pyynnön täyttäminen olisi niin työlästä, että viranomainen ei voisi täyt­tää pyyntöä sen käytettävistä resursseista merkittävän osan joutumatta si­dotuksi pyyntöön vastaamiseen.

Maanmittauslaitoksella ei ole käytössään erillisiä asiakaspäätteitä, joiden avulla asiakas voisi selata kiinteistötietojärjestelmässä olevia tietoja. KTJ-lain esitöiden mukaan velvollisuutta erillisen asiakkaiden käyttöön tarkoitetun näyttöpäätteen järjestämiseen ei ole. Tä­män vuoksi Maanmittauslaitos on varannut A:lle mahdol­lisuuden saapua Maanmittauslaitoksen palvelupisteeseen ja pyytää siellä nähtäväkseen kymmenen yksilöidyn kiinteistön tiedot kerrallaan. Koska tie­dot näytetään asiakaspalvelun henkilökunnan työpäätteiltä, mahdollisuuden on mainittu rajoittuvan kerrallaan lähtökohtaisesti kymmenen kiinteistön tie­toihin. Rajoittamatonta, reaali­aikaista kiinteistötietojärjestelmän tiedoista annettavaa tietopalvelua ei ole mahdollista toteuttaa ilman, että tietopyynnöt aiheuttaisivat kohtuutonta haittaa asiakaspalvelun muulle toiminnalle.

Edellä kuvatuista syistä johtuen maksuttomien, reaaliaikaisten tietopyyntö­jen määrää on jouduttu rajoittamaan ohjeellisesti kymmenen kiinteistön tai muun kohteen tietoihin. Kyseisen määrän ylittäviltä osin tiedot annetaan maksua vastaan kirjallisesti. Näin asiakaspalvelussa työskentelevät henkilöt pystyvät huolehtimaan myös muista heille kuuluvista tehtävistä kuin kiinteistötietojärjestelmään sisältyvien julkisten tietojen tietopalvelusta. Menettely ei Maanmittauslaitoksen näkemyksen mukaan rajoita kiinteistötietojärjestelmään sisältyvien tietojen julkisuutta Maanmittauslaitos katsoo, että kiinteistötietojärjestelmän tietoja koskeva Maanmittauslaitoksen tietopalvelu täyttää KTJ-lain ja julkisuuslain vaati­mukset sekä muutenkin varmistaa julkisuusperiaatteen toteutumisen kaikis­sa käytännön tietopalvelutilanteissa.

A:n oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä, sillä valittajan oikeudenkäyntikulujen kor­vaamiselle ei ole perusteita. Siinäkin tapauksessa, että valitus hyväksyttäisiin joko osaksi tai kokonaan, asiaa koskevan lain­säädännön tulkinnanvaraisuuden vuoksi ei ole perusteltua velvoittaa Maanmittauslaitosta korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja.

A

on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maksullisen selvityksen tilaaminen akateemista väitöskirjatutkimustyötä varten ei tule kysymykseen tilanteessa, jossa Maanmittauslaitos itse toteaa, että valtiollinen kiinteistöomistustieto on puutteellisesti tai epäyhtenäisesti merkitty kiinteistötietojärjestelmään. Kiinteistötietoja katselemalla olisi sen sijaan mahdollisuus arvioida valtiollisen kiinteistötietojen kattavuutta, yhtenäisyyttä ja tämän tiedon tieteellistä relevanssia.

Se seikka, ettei merkkijonovertailun perusteella ole mahdollista saada kattavaa selvitystä kiinteistöjen omistustiedoista, ei voi toimia perusteena estää pääsy kiinteistötietojärjestelmässä oleviin julkisiin tietoihin. Se, kuinka kattavaa kiinteistötietojärjestelmässä oleva ulkomaista valtiollista kiinteistöomistusta koskeva tieto on, on tutkijan itsensä voitava arvioida tieteellisen työn itsenäisyyden ja riippumattomuuden nimissä. Tämän arvion voi tehdä ainoastaan katselemalla tietojärjestelmässä olevia kiinteistöomistustietoja tai esittämällä näihin tietoihin kohdistuva tietopyyntö.

Yhteiskunnan muuttuvat tietotarpeet on mainittu KTJ-lain esitöissä perusteena Maanmittauslaitoksen velvollisuudelle kehittää kiinteistötietopalvelua. Ulkomaisten valtio-omisteisten kiinteistötietojen yhteiskunnallista ja oikeudellista relevanssia on voitava arvioida nykytilanteesta käsin. Yli kymmenessä vuodessa lain säätämisestä ulkomaisen valtiollisen kiinteistöomistuksen määrä Suomessa on voinut kasvaa merkittävästikin. Ilman tutkimukseen pohjautuvaa tietoa kiinteistöomistuksesta ilmiötä ei pysty todentamaan eikä ilmiön merkittävyyttä ja sen mahdollisia syitä ja seurauksia voida osoittaa.

Maanmittauslaitos on velvoitettava korvaamaan valittajalle hallinto-oikeuden oikeudenkäyntimaksun 97 euroa sekä korkeimman hallinto-oikeuden oikeudenkäyntimaksun 500 euroa. Siinäkin tapauksessa, että valitus hylätään joko osaksi tai kokonaan, on asiaa koskevan lainsäädännön tulkinnanvaraisuuden vuoksi Maanmittauslaitos velvoitettava korvaamaan edellä mainitut oikeudenkäyntimaksut.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

A on vaatinut hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista vasta täällä. Tämän vuoksi vaatimus on myöhään tehtynä jätettävä tutkimatta

2. Valituksen hylkääminen

Asiassa on kyse sen arvioimisesta, onko Maanmittauslaitoksen tullut antaa A:lle hänen pyytämänsä tiedot Venäjän ja muiden valtioiden maanomistuksista Suomessa tai sallia hänen itse tutustua kiinteistötietojärjestelmän tietoihin mainittujen tietojen etsimiseksi.

Valtioiden maanomistuksia koskeva tietopyyntö

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 1 momentin mukaan asiakirjalla tarkoitetaan kyseisessä laissa kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla.

Julkisuuslain esitöissä (Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi, HE 30/1998 vp, s. 54) todetaan edellä mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa, että asiakirjan määritelmä merkitsee käytännössä sitä, että laki ja siten laissa tarkoitettu oikeus asiakirjan saamiseen ei ulotu kaikkiin niihin mahdollisiin merkkien yhdistelmiin, joita voitaisiin automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tuottaa. Laissa tarkoitettuna asiakirjana ei pidettäisi sellaista talletettujen merkintöjen kokonaisuutta, joka muodostuisi eri käyttötarkoituksia varten talletetuista tiedoista. Asiakirjan edellä kuvattu määrittely aiheuttaa esityksen mukaan sen, ettei viranomainen ole julkisuusperiaatteen mukaisen tiedonsaantioikeuden nojalla velvollinen muuttamaan tietokoneohjelmiaan tai yhdistelemään eri käyttötarkoituksia varten laadittujen tiedostojen tietoja.

Kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetun lain (KTJ-laki) mukaan Maanmittauslaitoksen ylläpitämä kiinteistötietojärjestelmä käsittää kiinteistörekisterilain mukaiset tiedot ja lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin merkittävät tiedot sekä muita tietoja sen mukaan kuin muualla laissa säädetään. Kiinteistötietojärjestelmän tiedot ovat julkisia.

Kiinteistötietojärjestelmään sisältyvät tiedot kiinteistöistä ja niiden omistajista myös siinä tapauksessa, että omistajana on vieras valtio tai sen organisaatio. Järjestelmästä on kuitenkin asiassa esitetyn selvityksen perusteella mahdollista hakea kiinteistötietoja omistajan perusteella vain käyttämällä omistajan henkilötunnusta tai Y-tunnusta. Vierailla valtioilla tai niiden organisaatioilla ei ole kiinteistötietojärjestelmässä tällaista tunnusta. Kiinteistötietojärjestelmästä ei siten ole mahdollista suoraan hakea A:n pyytämään tietoa.

Maanmittauslaitos on kertonut, että järjestelmässä voidaan tehdä myös niin sanottuja merkkijonovertailuja esimerkiksi omistajan nimellä. Maanmittauslaitoksen esittämän selvityksen mukaan kyse ei kuitenkaan ole tavanomaisessa käytössä olevasta ominaisuudesta ja sen käyttö vaatii erityiset käyttöoikeudet. Merkkijonovertailullakaan ei ole saatavissa kattavaa tietoa vieraiden valtioiden maanomistuksista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaikka kiinteistötietojärjestelmä sinänsä sisältää A:n pyytämät tiedot, ei niitä ole mahdollista tulostaa järjestelmästä vaan niiden tuottaminen vaatisi rekisterin tietojen seulontaa ja yhdistelemistä. Kysymys olisi sellaisesta uuden asiakirjan tuottamisesta, johon viranomaisella ei julkisuuslain ja sen esitöiden perusteella ole tietopyynnön johdosta velvollisuutta. Viranomaisella ei ole tietopyynnön johdosta myöskään velvollisuutta muuttaa tietojärjestelmiään siten, että pyydetyn tietoaineiston hakeminen olisi mahdollista.

Maanmittauslaitos voi julkisuuslain 21 §:n nojalla pyynnöstä ja maksua vastaan tuottaa ja luovuttaa kiinteistötietojärjestelmään talletetuista merkeistä muodostetun tietoaineiston. Laki ei kuitenkaan velvoita tuottamaan tällaista uutta tietoaineistoa.

Edellä sanotun perusteella Maanmittauslaitos on voinut hylätä A:n tietopyynnön siltä osin kuin se on koskenut tiedon saamista Venäjän ja muiden valtioiden maanomistuksista Suomessa.

Pyyntö päästä itse tutustumaan Kiinteistötietojärjestelmän tietoihin

Vaihtoehtoisesti A on pyytänyt saada tutustua itse kiinteistötietojärjestelmän tietoihin haluamiensa tietojen etsimiseksi. Maanmittauslaitos on todennut, ettei sillä ole käytössään asiakaspäätettä, jolla kiinteistötietojärjestelmää voisi vapaasti selata.

KTJ-lain 6 §:n 1 momentin mukaan Maanmittauslaitoksen on järjestettävä jokaiselle mahdollisuus saada Maanmittauslaitoksessa maksutta luettavakseen kiinteistötietojärjestelmässä olevat tiedot ja tehdä niistä muistiinpanoja. Lain esitöissä (HE 141/2001 vp) todetaan kyseisen lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa: "Tietopalvelun toteuttamisen vähimmäistasoksi ehdotetaan 1 momentissa, että maanmittauslaitoksen olisi järjestettävä jokaiselle mahdollisuus saada maanmittaustoimistossa maksutta luettavakseen kiinteistötietojärjestelmässä olevat kaikki tiedot ja tehdä niistä muistiinpanoja. Tiedot annettaisiin näyttämällä ne tietokoneen näyttölaitteella. Säännös ei velvoittaisi maanmittaustoimistoja sallimaan, että tiedon pyytäjä itse käyttää laitetta."

KTJ-lain esitöiden perusteella KTJ-lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeus kiinteistötietojärjestelmän tietoihin ei tarkoita, että Maanmittauslaitoksen tulisi tarjota tiedon pyytäjälle mahdollisuus itse tutustua järjestelmän tietoihin. Tällaisen mahdollisuuden tarjoaminen tarkoittaisi tosiasiallisesti teknisen käyttöyhteyden luovuttamista, jota koskevista edellytyksistä on säädetty mainitun pykälän 3 momentissa.

KTJ-lain 6 §:n 3 momentin mukaan Maanmittauslaitos saa teknisen käyttöyhteyden avulla luovuttaa 4 §:ssä tarkoitetun viranomaisen puolesta tietoja kiinteistötietojärjestelmästä oikeushallinnon viranomaiselle, aluehallintovirastolle, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, kunnalle, Verohallinnolle, esitutkintaviranomaiselle, kiinteistönmuodostamistehtäviä hoitavalle viranomaiselle, väestökirjahallinnon viranomaiselle ja kaupanvahvistajalle. Lisäksi hakemuksen perusteella Maanmittauslaitos saa myöntää luvan tietojen saamiseen ja välittämiseen teknisen käyttöyhteyden avulla. Tietoja saadaan luovuttaa ja välittää sille, joka tarvitsee tietoja yhdyskuntasuunnittelua, kiinteistönvälitystä, kiinteistönarviointia, luoton myöntämistä ja valvontaa taikka muuta näihin verrattavaa kiinteistöihin liittyvää tarkoitusta varten. Käyttölupaan voidaan ottaa tietojen hakuperustetta, muuta järjestelmän käyttöä ja sen valvontaa koskevia ehtoja.

Asiassa ei ole esitetty, että A olisi hakenut KTJ-lain 6 §:n 3 momentissa tarkoitettua lupaa tietojen saamiseen ja välittämiseen teknisen käyttöyhteyden avulla. Korkein hallinto-oikeus ei tämän tietopyyntöä koskevan asian yhteydessä ota kantaa siihen, ovatko edellytykset luvan myöntämiseksi olemassa.

Edellä sanotun perusteella Maanmittauslaitos on voinut hylätä A:n tietopyynnön myös siltä osin kuin se on koskenut oikeutta päästä itse tutustumaan kiinteistötietojärjestelmän tietoihin.

Lopputulos

Edellä kuvatuin perustein Maanmittauslaitos on voinut hylätä A:n tietopyynnön kokonaisuudessaan.

Koska Maanmittauslaitos on kieltäytynyt antamasta A:n pyytämiä tietoja, korkein hallinto-oikeus ei tämän tietopyyntöä koskevan valitusasian yhteydessä ota kantaa siihen, tulisiko Maanmittauslaitoksen luovuttaa kiinteistötietojärjestelmän tietoja maksutta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkääminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.