Supreme Administrative Court dismissed appeal regarding Natura 2000 site exemption for nuclear plant construction. Court upheld ELY Centre's decision to allow habitat destruction. Court found no need for separate environmental impact assessment. Court ruled existing evidence sufficient to prove no significant harm to amphibian population. Court rejected argument that later site plan changes invalidated original exemption. Court emphasized principle of legal certainty and finality of administrative decisions. Court held appeal lacked grounds for changing original ruling outcome.

Asia

Valitus luonnonsuojelulain mukaisista rauhoitusmääräyksistä poikkeamista koskevassa asiassa

Valittajat

Pro Hanhikivi ry, A, B ja C

Päätös, jota valitus koskee

Oulun hallinto-oikeus 7.10.2013 n:o 13/0446/1

Asian aikaisempi käsittely

Fennovoima Oy

(jäljempänä yhtiö) on hakenut lupaa heikentää ja hävittää viitasammakon (

Rana arvalis)

lisääntymis- ja levähdyspaikkoja Pyhäjoen kunnan Hanhikiven ranta-alueella.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on päätöksellään 4.7.2011 myöntänyt yhtiölle luvan hävittää hakemuksessa mainitut kaksi viitasammakon lisääntymis- ja levähdysaluetta Pyhäjoen Hanhikiven Sotalisun alueelta seuraavin ehdoin:

1) Tämä lupa koskee vain Fennovoima Oy:tä ja hakemuksessa esitetyn Pyhäjoen Hanhikiven ydinvoimahankkeen toteutusta. Hakija on velvollinen toimittamaan rakentamistoimet toteuttavalle urakoitsijalle kopion tästä lupapäätöksestä;

2) Tämä lupa koskee vain niitä kahta esiintymäaluetta, jotka on mainittu hakemuksessa Sotalisun läheisyydessä ja jotka sijoittuvat ydinvoimalaitoksen vedenottopaikan ja satamarakenteiden alueelle;

3) Viitasammakon elinympäristöä heikentäviin ja hävittäviin rakentamistoimenpiteisiin ei saa ryhtyä ennen kuin mainituille toimenpiteille on lainvoimaiset luvat ja tämä poikkeamislupa on lainvoimainen;

4) Hakijan on siirrettävä luvan mukaiselta alueelta viitasammakon yksilöt lajityypilliseen elinympäristöön Hanhikiven alueelle kohteille, jotka eivät joudu tiedossa olevien muuttamistoimenpiteiden alaisiksi. Hakijan on haettava erikseen viitasammakoiden siirtoon tarvittava poikkeamislupa ja toimitettava viitasammakoiden siirtosuunnitelma Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle hyväksyttäväksi ennen sammakoiden siirtoon ryhtymistä;

5) Mikäli Hanhikiven alueella voimalaitosrakentamisen suunnittelun ja toteuttamisen aikana paljastuu uusia viitasammakon esiintymiä, on niiden heikentämiseen ja hävittämiseen haettava lupa erikseen;

6) Lupa on voimassa 31.12.2020 asti.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen perusteluissa on todettu muun ohessa seuraavaa:

Viitasammakko on luokiteltu uhanalaisuusluokituksessa (IUCN) luokkaan elinvoimainen (LC). Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus katsoo, että tehtyjen ydinvoimala-alueen selvitysten ja viitasammakon esiintymisen ja runsauden perusteella poikkeuslupahakemuksen kohteena olevien viitasammakon elinympäristön ja lajin yksilöiden häviäminen ei heikennä viitasammakon kantojen suotuisaa suojelutasoa paikallisesti tai alueellisesti ottaen huomioon, että Hanhikiven alueella on viitasammakolle soveliasta elinympäristöä ja että lajin yksilöiden siirto soveliaille kohteille varmistaa lajin yksilöiden säilymisen alueella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Pro Hanhikivi ry:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on Fennovoima Oy:n valituksesta muuttanut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen lupaehdon 3 kuulumaan seuraavasti

(muutokset kursiivilla

):

3) Viitasammakon elinympäristöä heikentäviin ja hävittäviin rakentamistoimenpiteisiin ei saa ryhtyä ennen kuin tämä poikkeamislupa on lainvoimainen.

Lisäksi viitasammakon elinympäristöä heikentäviin ja hävittäviin rakentamistoimenpiteisiin saadaan ryhtyä vasta sitten, kun hakijalle on myönnetty kyseisten toimenpiteiden vaatimat muiden lakien mukaiset töidenaloittamisluvat. Mikäli kyseisiä muita lupia käsittelevät muutoksenhakuviranomaiset määräävät rakentamistoimenpiteiden jatkamisen keskeytettäväksi tai rajoitettavaksi, koskee kyseinen määräys myös töitä, joilla heikennetään tai hävitetään viitasammakon elinympäristöä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti siltä osin kuin nyt on kysymys:

Sovelletut oikeusohjeet

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä siinä säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

Lain 5 §:n mukaan lain tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Lain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin kuuluu viitasammakko (

Rana arvalis

).

Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, muun ohella kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission direktiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja

(Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version February 2007).

Asiassa saatu selvitys

Fennovoima on vuonna 2008 toteuttanut ympäristövaikutusten arviointimenettelyn, jossa arvioitiin sähköteholtaan noin 1 500-2 500 megawatin suuruisen, yksi tai kaksi reaktoria käsittävän, ydinvoimalaitoksen rakentamisen ja käytön aikaisia vaikutuksia kolmella vaihtoehtoisella teknisen soveltuvuuden ja ympäristöllisen soveltuvuustarkastelun perusteella valitulla sijoituspaikalla. Fennovoima Oy on katsonut, että ydinvoiman lisärakentaminen Suomessa on tarpeen muun muassa EU:n uusien kasvihuonekaasupäästöjä, uusiutuvien energiamuotojen lisäystä sekä energiatehokkuutta koskevien tavoitteiden täyttämiseksi. Fennovoima Oy on saanut 6.5.2010 valtioneuvostolta ydinenergialain (990/1987) 11 §:n mukaisen eduskunnan 1.7.2010 hyväksymän periaatepäätöksen, jonka mukaan uuden ydinvoimalaitoksen rakentaminen Pyhäjoen Hanhikiven tai Simon Karsikon voimalaitospaikalle on yhteiskunnan kokonaisedun mukainen. Yhtiö on valinnut laitoksen sijoituspaikaksi Hanhikiven alueen ja ilmoittanut päätöksestä 5.10.2011.

Hanhikiven alue sijaitsee Pyhäjoen kunnan ja Raahen kaupungin raja-alueella Perämeren rannikolla noin 20 kilometrin etäisyydellä Raahen kaupungin keskustasta lounaaseen ja noin seitsemän kilometrin etäisyydellä Pyhäjoen keskustasta pohjoiseen. Alueella sijaitseva Hanhikivenniemi on sekä pituudeltaan että leveydeltään noin kolmen kilometrin suuruinen niemi, joka erottuu ympäröivästä rantavyöhykkeestä työntyessään Perämeren avoimeen merimaisemaan.

Ympäristöministeriö on vahvistanut Pohjois-Pohjanmaan ydinvoimamaakuntakaavan vuonna 2010, ja kaava on tullut lainvoimaiseksi vuonna 2011. Pyhäjoen kunnanvaltuusto on hyväksynyt kuntansa uudet ydinvoima-asema- ja yleiskaavat vuonna 2010. Myös Raahen kaupunginvaltuusto on hyväksynyt hankkeeseen liittyvät kaavamuutokset omalta osaltaan. Asema- ja yleiskaavat ovat tulleet lainvoimaisiksi vuonna 2013. Pyhäjoen alueen ydinvoima-asemakaavan mukaan alueelle voidaan rakentaa energiantuotantoon tarkoitettu ydinvoimalaitos. Viitasammakon esiintymisalueet, joita Fennovoima Oy:n hakemus koskee, on osoitettu asemakaavassa energiahuollon korttelialueeksi (EN-1).

Poikkeamisluvan edellytysten täyttyminen

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista poikkeamislupaa on haettu uuden ydinvoimalaitoksen rakentamiseksi Pyhäjoen Hanhikiven alueelle. Lupaa on voitu hakea, koska hanke on riittävästi yksilöity ja poikkeamisluvan lupaharkintaan on riittävät selvitykset. Poikkeamislupa on edellytys muiden viranomaispäätösten tekemiselle, jotta ne eivät olisi ristiriidassa luonnonsuojelulain kanssa. Yhdistyksen valituksessa esitettyjen vesilain 15 a §:n ja luonnonsuojelulain 48 §:n mukaisten lupien saaminen ei ole edellytys luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetun poikkeuksen myöntämiselle. Poikkeamislupaa koskeva hakemus on voitu käsitellä ja haettu lupa myöntää, vaikka hakemuksen kohteena oleva alue ei ole yhtiön hallinnassa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pro Hanhikivi ry ja sen asiakumppanit

ovat valituksessaan vaatineet, että Oulun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen valmisteltavaksi. Lisäksi muutoksenhakijat ovat vaatineet, että heidät vapautetaan oikeudenkäyntimaksusta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat uudistaneet aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Viitasammakko (

Rana arvalis

) edellyttää EU:n luontodirektiivin liitteen IV mukaan tiukkaa suojelua, jolloin ELY-keskuksen myöntämä poikkeuslupa voidaan myöntää vain luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Artiklan 16 (1) c mukaisena perusteena voi olla kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskeva tai muu erittäin tärkeä, yleisen edun kannalta pakottava syy, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä se, jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle. Poikkeamisen myöntämisen edellytyksenä on, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja ettei poikkeus haittaa kyseisen lajin suotuisan suojelutason säilymistä luontaisella levinneisyysalueella.

Fennovoiman hankkeen tarpeellisuus

Arvion ydinvoimalaitoshankkeen tarpeellisuudesta maan energiahuollon kannalta voi perustellusti katsoa vaativan tarkempaa analysointia, perustuen uusimpiin arvioihin sähkön tarpeesta ja kokonaiskulutuksesta, sekä tulevaisuuden energiaskenaarioihin, jotka osoittavat sähkön tarpeen ja kulutuksen laskusuuntaa verrattuna hankkeen suunnittelun ja tarpeellisuuden arvioinnin lähtötilanteeseen vuonna 2008 laadittujen arvioiden perusteella.

Lapin ELY-keskuksen kielteisessä päätöksessä 10.4.2013 (LAPELY/587/07.01/2011), jossa poikkeuslupaa viitasammakon elinympäristön hävittämiseen oli haettu Ranuan Salosuon turpeenottohanketta varten, ELY-keskus on vedonnut muun muassa siihen, että energiantuotannossa on olemassa vaihtoehtoisia menetelmiä, jotka eivät perustu fossiilisiin polttoaineisiin ja jotka tukevat alueella haja-asutusalueiden työllisyyttä.

Myös Fennovoima Oy:n hankkeen osalta kielteistä poikkeuslupapäätöstä tukevana perusteluna voidaan esittää, että ydinvoimalaitoshankkeen sijaan voidaan energiantuotannossa toteuttaa muita, maan energiahuollon ja huoltovarmuuden, luonnonsuojelun ja kestävän kehityksen sekä koko maan haja-asutusalueiden pitkäaikaisen työllisyyden edistämisen kannalta suotuisampia hankkeita.

Edellä mainitut perustelut osoittavat ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden tulkinnan lainvastaiseksi ja virheelliseksi siinä, että Fennovoima Oy:n hanketta olisi pidettävä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavana syynä poiketa viitasammakon lisääntymis- ja levähdysalueita koskevista, luonnonsuojelulain mukaisista rauhoitusmääräyksistä Pyhäjoen kunnan Hanhikiven ranta-alueella.

Fennovoiman hankkeen tilanne vuonna 2013

Fennovoima Oy:n hanke ja suunnitelmat rakentamisen toteuttamistavasta ovat vuoteen 2013 mennessä muuttuneet alkuperäisistä, vuodesta 2007 alkaen laadituista suunnitelmista merkittävästi. Yhtiö on syyskuussa 2013 työ- ja elinkeinoministeriön edellyttämällä tavalla käynnistänyt uuden ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (jäljempänä YVA), hankkeessa tapahtuneiden olennaisten muutosten vuoksi. Aiemmin laadittu ydinvoimalaitoshankkeen ympäristövaikutusten arviointiohjelma (tammikuu 2008) ja arviointiselostus (lokakuu 2008) ovat hankkeesta vastaavan yhtiön ja ympäristövaikutusten arvioinnista vastaavana yhteysviranomaisena toimivan työ- ja elinkeinoministeriön mielestä vanhentuneita ja päivitystä vaativia tietoja, minkä vuoksi kokonaan uusi YVA-prosessi koko Hanhikiven alueella on käynnistetty.

Uudessa YVA-ohjelmassa esitetyn aikataulusuunnitelman mukaan prosessi etenee YVA-selostusvaiheeseen maalis-huhtikuussa 2014. Tämän jälkeen valtioneuvosto harkitsee uuden periaatepäätöskäsittelyn tarpeellisuutta, jonka jälkeen uudelleen arvioitavaksi tulee myös luontodirektiivin 16 artiklan edellyttämä harkinta ydinvoimalaitoksen tarpeesta ja rakentamisen toteuttamistavasta.

ELY-keskuksen myöntämä poikkeuslupa sekä hallinto-oikeuden ratkaisu perustuvat näin ollen vanhentuneisiin tietoihin, eivätkä vastaa poikkeusluvan hakemisen perusteena olevan ydinvoimalaitoshankkeen tilannetta

Ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 13 § mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Hanketta koskevasta lupapäätöksestä tai siihen rinnastettavasta muusta päätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon.

ELY-keskuksen hanketta koskeva poikkeuslupapäätös ei perustu Fennovoima Oy:n vuoden 2013 mukaisen hankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostukseen, jonka on arvioitu valmistuvan maalis-huhtikuussa 2014, eikä ELY-keskuksen perustelua poikkeuslupapäätökseen näin ollen voida pitää lainmukaisena. Samasta syystä valtioneuvoston vuonna 2010 Fennovoima Oy:n hankkeelle myöntämää periaatepäätöstä ei voida viitasammakon elinympäristön hävittämisen poikkeuslupaa koskevassa valitusasiassa pitää lainmukaisena perusteluna hankkeen tärkeydestä ja tarpeellisuudesta.

Uuden YVA-prosessin myötä valtioneuvoston periaatelupa Fennovoima Oy:n nykyiselle hankkeelle tulee YVA-lain 13 §:n mukaisesti käsiteltäväksi vasta uuden ympäristövaikutusten arviointiselostuksen valmistumisen myötä. Edellä mainitut muutokset Fennovoima Oy:n hankkeessa ovat tapahtuneet ja siitä seurannut uusi YVA-prosessi on alkanut ja tullut muutoksenhakijan tietoon vasta vuonna 2013, eikä niihin ole valitusasian perusteluissa näin ollen voitu vedota 26.7.2011 hallinto-oikeudelle jätetyssä valituksessa.

Hankkeen toteuttamistavan vaihtoehtoihin ja lajin suojelutasoon liittyvät perustelut

Fennovoima Oy ei ole hankkeen suunnittelun aikana tai alueen yleis- ja asemakaavoitusta laadittaessa missään vaiheessa esittänyt tai etsinyt vaihtoehtoista sijoitteluratkaisua viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikan alueelle Hanhikiven Sotalisuun sijoittuviksi suunnitelluille satamalle ja jäähdytysveden ottorakenteille. Näin ollen ei voida todeta, ettei satamaa ja jäähdytysvedenottoa voitaisi sijoittaa suunnittelualueella toisaalle välttäen luontodirektiivin liitteen IV (a) mukaisten, tiukkaa suojelua vaativien lajien lisääntymisalueiden tuhoutumista.

Muun ohella ELY-keskus on uudesta, syyskuussa 2013 käynnistetystä YVA-ohjelmasta jättämässään lausunnossa vaatinut, että YVA-selostuksessa tulee erityisesti arvioida sitä, aiheuttaako YVA-menettelyssä olevan hanke tarvetta muuttaa voimassa tai vireillä olevia alueen maankäyttösuunnitelmia (kaavoja). Muutoksenhakijat katsovat, että samoin tulee arvioida, aiheuttaako uudessa YVA-menettelyssä vuonna 2013 oleva hanke tarvetta muuttaa myönnettyjä ja voimassa olevia lupia luonnonsuojelulain rauhoitussäännöistä poikkeamiseen.

Viitasammakon esiintymisestä ei ole valtakunnallista inventointia ja myös Pohjois-Pohjanmaan esiintymistiedoissa on vakavia puutteellisuuksia. Selvitykset viitasammakon esiintymisestä Hanhikiven alueella ovat puutteellisia ja tiedot lajin suojelutason säilyvyydestä tämän vuoksi poikkeusluvan myöntämisen kannalta täysin riittämättömiä. Nämä seikat ja niiden merkitys lajisuojelun tarkoitus ja tavoitteet huomioon ottaen on arvioitu ELY-keskuksen päätöksessä virheellisesti. Perusteita poikkeamiselle viitasammakon rauhoitusmääräyksistä ei tässä kokonaistilanteessa ole olemassa.

Muutoksenhakijat ovat viitanneet Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen Nälkösuon turpeenottohankkeessa antamaan poikkeuslupapäätökseen 18.11.2011 (POPELY/395/07.00/2010), jossa ELY-keskus on yksityiskohtaisesti esittänyt, miten viitasammakon esiintyminen hankkeessa tulee selvittää. Nälkösuon tapauksessa poikkeuslupaa viitasammakon elinympäristön hävittämiseen ei myönnetty. Vasta huolellinen lajin ja sen elinympäristöjen maastokartoitus kertoo sen, miten vahva kanta alueella on, kuinka laaja on levinneisyys ja kuinka monta esiintymispaikkaa voidaan sallia tuhota, jotta laji silti säilyttää elinvoimaisuutensa.

Kattava selvitys lajin esiintymisestä tarvitaan myös ELY-keskuksen päätökseen sisällyttämää lajin yksilöiden Hanhikivellä tapahtuvaa siirtoa varten. Lisääntymispaikan heikentymisen käsite kattaa myös vähittäin tapahtuvan heikentymisen. Sammakkoeläimet ovat varsin herkkiä ympäristön laadun muutoksille. Jos siirtopaikka on hankkeen vaikutuspiirissä, siirrolla ei mahdollisesti saavuteta sille asetettuja tavoitteita ja myös lähialueen esiintymä heikkenee tai vahingoittuu.

Lapin ELY-keskuksen päätöksessä 10.4.2013 (LAPELY/587/07.01/2011) on todettu, että viitasammakko on Suomessa luokiteltu elinvoimaiseksi lajiksi (Suomen lajien uhanalaisuus 2010, Pertti Rassi et al.) ja Suomen raportissa EU:n komissiolle luontodirektiivin toimeenpanosta kaudelta 2001-2006 lajin suojelutasoksi on arvioitu suotuisa. Saman raportoinnin mukaan tiedon laatu sekä levinneisyysalueesta että populaatiosta on kuitenkin huono. Käsitys lajin suojelutasosta Suomessa perustuu osin kahden perättäisen sammakko- ja matelija-atlastutkimuksen tuloksiin. Atlasaineiston perusteella ei kuitenkaan voida arvioida paikallispopulaatioiden tilannetta tai yksilömäärissä tapahtuneita muutoksia (kannan kehityksen suuntaa). Viitasammakon levinneisyys ja runsaustiedot perustuvatkin lähinnä paikallisten harrastajien aktiivisuuteen ja hankkeiden yhteydessä tehtyihin suppeisiin inventointeihin. Näin ollen esiintymätiedoissa on alueellisia puutteita koko maassa ja etenkin Pohjois-Suomessa.

Poikkeuslupa-arviointiin voidaan soveltaa vain luontodirektiivin artiklan 16 kohtaa c, jonka kaikkien ehtojen tulee täyttyä, jotta poikkeuslupa voitaisiin myöntää. Erittäin tärkeä, yleisen edun kannalta pakottava syy on valituksessa edellä esitetyllä tavalla Fennovoiman hankkeen tapauksessa hyvin kyseenalainen ja valtioneuvoston mahdollisen uuden periaatepäätösharkinnan myötä selvittämättä, eikä myöskään lajin suotuisan suojelutason säilymistä Hanhikiven alueella voida varmuudella arvioida tietojen puutteellisuuden vuoksi. Alueelliseen ja maakunnalliseen suotuisan suojelutason säilymiseen liittyvän epävarmuuden takia varovaisuusperiaate huomioon ottaen poikkeuslupaa viitasammakon levähdys- ja lisääntymispaikan hävittämiseen ja sammakoiden vahingoittamiseen ei tule myöntää.

Asiassa ei voida myöskään osoittaa muun, hankkeen mukaisen rakentamisen toteuttamisen kannalta tyydyttävän ratkaisun puuttumista, jolloin mikään luontodirektiivin artiklan 16 (1) peruste suojelumääräyksistä poikkeamiseen ei voi tulla kyseeseen. Luontodirektiivin artiklan 16 mukaan lähtökohtaisesti on etsittävä muuta tyydyttävää ratkaisua kuin tiukasti suojellun lajin lisääntymispaikan hävittäminen sekä huomioitava ensisijaisesti myös lajin suotuisan suojelutason säilyminen luontaisella levinneisyysalueella. Vasta jos todetaan, ettei muuta ratkaisua ole löydettävissä ja lajin lisääntymispaikan hävittäminen ei vaaranna lajin säilymistä luontaisella levinneisyysalueellaan, voidaan ryhtyä tarkastelemaan perusteita poikkeamisluvan myöntämiseksi.

Valituksenalaisen poikkeusluvan hakemuksessaan Fennovoima Oy esittää perustelunaan, että viitasammakon nykyinen elinympäristö tuhoutuu ja tulee häviämään hankkeen rakentamistöiden yhteydessä. Muutoksenhakijat katsovat, ettei yhtiön viittaus rakentamiseen ja sen seurauksena aiheutuvaan viitasammakon esiintymispaikan tuhoutumiseen ole säädösten mukainen luotettava ja ylipäätään hyväksyttävä perustelu poikkeusluvan myöntämisehtojen täyttymiselle.

ELY-keskuksen poikkeuslupapäätös ja hallinto-oikeuden ratkaisu asiassa eivät perustu luontodirektiivin artiklan 16 edellyttämiin selvityksiin viitasammakon säilymiselle tärkeän esiintymispaikan ja lajin suotuisan suojelun tason alueella säilymisestä, voimassa oleviin ja luotettaviin perusteluihin hankkeen erittäin suuresta yleisestä merkityksestä eikä hankkeen rakentamistoimien nykyisiä suunnitelmia tai niiden vaihtoehtoisia toteuttamistapoja ole myöskään luotettavasti selvitetty ja esitetty.

Kiinteistöjen hallintaan ja muihin lupamenettelyihin liittyvät perustelut

Valitusasian kohteena oleva maa- ja vesialue Hanhikivenniemen Sotalisussa ei suureksi osaksi ole hankkeesta vastaavan yhtiön omistama tai hallinnoima. Maa- ja vesialueet ovat yksityisten omistuksessa ja hallinnassa. Yhtiöllä ei myöskään ole ydinvoimalahankkeelle valtioneuvoston myöntämää rakentamislupaa tai Pyhäjoen kunnan myöntämää rakennuslupaa. Fennovoima Oy on jättänyt toukokuussa 2012 työ- ja elinkeinoministeriöön hakemuksen lunastusmenettelyn käynnistämisestä Hanhikiven alueella, koskien yhteensä noin 110 hehtaarin maa- ja vesialueita, eikä lunastusprosessissa ole saatu valtioneuvoston päätöstä. Viitasammakon elinympäristöä koskeva poikkeamislupapäätös on siten ennenaikainen ja vailla kestäviä oikeudellisia perusteita.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy, ydinvoimalaitoksen tarpeellisuus ja vaihtoehtoinen ratkaisu

EU:n komissio on tulkintaohjeissaan todennut, että subsidiariteettiperiaatteen mukaisesti kansallisten viranomaisten tehtävä on vertailla ja arvioida vaihtoehtoisia ratkaisuja. Ydinvoiman rakentamisen osalta tarpeellisuuden ja vaihtoehtojen tarkastelu on tehty osana valtioneuvoston energiastrategiaa ja harkinta on tehty ydinenergialain 11 §:n ja 14 §:n mukaisesti. Ydinvoimalle vaihtoehtoisiin energiantuotantomuotoihin liittyvä harkinta on siten valtioneuvoston ja eduskunnan tehtävä, eikä sitä ole perusteltua tehdä osana luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisessa poikkeamisharkintaa. ELY-keskuksen poikkeamisluparatkaisu on tehtävä esitetyn, valtioneuvoston ja eduskunnan hyväksymän hankkeen pohjalta, ottaen huomioon hankkeen rakentamisen toteuttamistapa.

Lapin ELY-keskuksen kielteinen päätös evätä poikkeamislupa hävittää suunnitellulla yksittäisellä turvetuotantoalueella oleva viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikka ei ole verrannollinen Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen myönteiseen päätökseen antaa poikkeamislupa Hanhikiven alueelle. Lapin ELY-keskuksen kielteinen poikkeamislupapäätös on ollut lausuntoa annettaessa vailla lainvoimaa, eikä Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus voi enemmälti arvioida toisen ELY-keskuksen tekemää ratkaisua tai sen perusteluja.

Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on 16.12.2013 (Dnro POPELY/703/07.01/2011) tehnyt myönteisen ja lainvoiman saaneen poikkeamispäätöksen viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikan ja viitasammakkoyksilöiden hävittämistä koskevassa asiassa suunnitellulla turvetuotantoalueella. ELY-keskuksen päätös perustui siihen, että alueen voimalaitokset tarvitsevat teknisistä syistä tietyn määrän polttoturvetta. Suokohtaisten vaihtoehtoisten ratkaisujen osalta päätös perustui siihen, että Pohjois-Pohjanmaalla on tehty koko maakunnan kattava energiavaihemaakuntakaava, jossa on tarkasteltu erityisesti turvealueiden (soiden) käyttöä kokonaisvaltaisesti. Kaavassa on osoitettu luontoarvoiltaan vähäisimmät ja ympäristövaikutuksiltaan haitattomimmat suot turvetuotantoalueiksi ja merkittävimmät suojelualueiksi. Yleisesti voidaan todeta, että yhdeltä suureltakaan turvesuolta saatava energiamäärä ei ole verrannollinen ydinvoimalan energiantuotantokapasiteettiin ja merkitykseen.

Muillakin energiantuotantoratkaisuilla on viitasammakon kannalta lisääntymis- ja levähdyspaikkoja heikentäviä ja hävittäviä seurauksia, joten niitäkään ei ilman perusteellista tarkastelua voida pitää viitasammakon suojelun kannalta haitattomampina energiantuotannon vaihtoehtoina. Yksittäisen elinpiiriltään suppean lajin, kuten viitasammakon, suojelutason ja lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelun kannalta on todennäköisesti haitattomampaa rakentaa yhdelle rajatulle alueelle voimala, kuin harjoittaa laaja-alaista maankäyttöä edellyttävää energiantuotantoa: esimerkiksi Pohjois-Pohjanmaan alueella energiapuuksi soveltuvasta nuoren puuston kasvusta on merkittävä osa ojitetuilla turvemetsämailla, joiden kuivatuksesta on niin suoria- kuin vesistövaikutuksia myös viitasammakkojen elinympäristöihin. Myös turvetuotantoon suunnitelluilla soilla esiintyy usein viitasammakkoja.

Viitasammakon paikallinen suotuisa suojelutaso

Valituksessaan Pro Hanhikivi ry vetoaa heikkolaatuisiin tietoihin, joiden perusteella ei voida luotettavasti osoittaa, ettei poikkeus heikentäisi viitasammakon suotuisaa suojelutasoa.

Valituksessa on viitattu ELY-keskuksen Nälkösuon turvetuotantohankkeeseen liittyvään 18.11.2011 (Dnro POPEL Y/395/07.00/2010) annettuun poikkeuslupapäätökseen: Kyseessä ei ollut päätös, vaan lausunto luontodirektiivin liitteen IV(a) mukaisten lajien esiintymisselvityksestä ja poikkeusluvan tarpeesta.

Hanhikivenniemen alueella 2011 tehty viitasammakkoselvitys on luvan edellytysten harkinnan kannalta riittävä.

Fennovoiman hankkeen tilanne 2013

Luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista poikkeamislupaa ei voida rinnastaa ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 13 §:n tarkoittamaan lupaan hankkeen toteuttamiseen eikä siihen rinnastettavaan päätökseen. ELY-keskuksen lupapäätös on tehtävä tehdyn hakemuksen pohjalta, antohetkellä vallinneen tilanteen mukaisesti: valittajan esittämä vireillä olevan YVA-hankkeen tulosten ennakointi ei ole mahdollista. Hankkeen vaatimat maakuntakaava, yleiskaavat ja asemakaavat ovat lainvoimaisia.

Reaktorityypin muutos ei ole sellainen lupapäätöksen kannalta olennainen seikka, jolla olisi vaikutusta luvan kohteena oleviin viitasammakon elinympäristöihin; tältä osin hanke on säilynyt samana kuin luvanmyöntämishetkellä. Uudessa YVA-ohjelmassa esitetyn arvion mukaan vaikutukset kasvillisuuteen, eläimistöön ja suojelukohteisiin säilyvät ennallaan ja vaikutuksissa maankäyttöön, rakenteisiin ja maisemaan ei ole eroja. Lausunnossaan YVA-ohjelmasta 29.11.2013 Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus ei ole todennut uutta tarvetta arvioida hankkeen vaikutuksia luontodirektiivin liitteen IV lajeihin.

Myönnetty poikkeamislupa ei myöskään poista tarvetta hakea uutta lupaa, mikäli hanke jatkossa muuttuisi niin, että sillä olisi vaikutuksia toisiin lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin.

Fennovoima Oy on jättänyt Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon 12.2.2013 vireille tulleen Hanhikiven ydinvoimalaitoksen sataman ja jäähdytysveden ottorakenteiden rakentamista sekä meriväylän kaivamista koskevan hakemuksen ja lisäksi valmistelulupahakemuksen. Hakemuksessa esitetty hanke on lainvoimaisten kaavojen mukainen. Hankkeen sijainti on täsmentynyt niin, että rakenteet eivät karttatarkastelun perusteella näyttäisi suoraan sijoittuvan viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikoille. ELY-keskus katsoo kuitenkin luvan tarpeen olevan edelleen voimassa; hankealue sijoittuu erittäin lähelle viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkanaan käyttämää kosteikkoaluetta, eikä voida pois sulkea, ettei hankkeella olisi ainakin lisääntymis- ja levähdyspaikkaa heikentäviä vaikutuksia (esimerkiksi muutokset alueen hydrologiassa, mahdolliset rakentamistöiden aiheuttamat pöly-, kiintoaines- ynnä muut päästöt). Fennovoima Oy on myös vesilain lupahakemuksessaan ilmoittanut yhden lisääntymis- ja levähdyspaikan häviävän.

Nyt esitetty sataman ja jäähdytysveden ottorakenteiden sijoituspaikka on luonnonsuojelun kannalta kokonaisuutena haitattomin vaihtoehto; Hanhikivenniemen pohjois- ja itäosissa on erittäin arvokkaita maankohoamisrannikon suojelukohteita (muun muassa luonnonsuojelulain suojeltuja luontotyyppejä ja luonnonsuojelualue).

Hankkeen toteuttamiseksi tarvittavien lupien myöntämisen edellytykset harkitaan itsenäisesti erikseen ja lupien välillä on riippumattomuussuhde. Poikkeuslupa viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämis- ja heikentämiskiellosta on joko ratkaistava ennakkokysymyksenä vesilain mukaista lupaa harkittaessa tai asetettava vesitalouslupaan ehdoksi, että luonnonsuojelulain 49 §:n mukainen poikkeamislupa tulee saada ennen töiden aloittamista.

Oulun hallinto-oikeuden päätöksen lupamääräykseen 3 tekemä lisäys huomioon ottaen lupamääräyksellä turvataan lisääntymis- ja levähdyspaikan säilyminen myös tilanteessa, jossa hankesuunnitelmat merkittävästi muuttuisivat tai hanketta ei toteutettaisi lainkaan.

Kiinteistöjen hallinta

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin ja luontodirektiivin artiklan 16 (1) mukaan poikkeusluvan myöntämisen edellytykseksi ei ole säädetty sitä, että hakijalla tulee olla omistus-, hallinta- tai muu käyttöoikeus siihen maa- tai vesialueeseen, jolla viitasammakkoyksilöiden lisääntymispaikka- ja levähdyspaikka sijaitsee. Hakija kuitenkin vastaa siitä, että ennen hävittävien ja heikentävien toimenpiteiden aloittamista sillä on alueen muuttamiseen ja rakentamiseen tarvittavat alueen käyttöön liittyvät oikeudet, suostumukset, luvat tai sopimukset.

Edellä esitettyyn viitaten ELY-keskus on esittänyt, että luonnonsuojelulain 49 §:n ja luontodirektiivin 16 artiklan mukaiset luvan myöntämisen poikkeamisperusteet täyttyvät ja että valitus hylätään.

Fennovoima Oy

on antanut valituksen ja Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta selityksen. Yhtiö on yhtynyt ELY-keskuksen lausunnossa esitettyyn ja on esittänyt valituksen hylkäämistä perusteettomana.

Pro Hanhikivi ry ja sen asiakumppanit

ovat antaneet vastaselityksen Fennovoima Oy:n ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valitusta ei tutkita A:n, B:n ja C:n tekemänä.

Muutoin eli Pro Hanhikivi ry:n valituksesta korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Oulun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. A, B ja C eivät ole valittaneet ELY-keskuksen päätöksestä Oulun hallinto-oikeudelle, eikä hallinto-oikeus ole muuttanut ELY-keskuksen päätöstä heidän kannalta vahingolliseen suuntaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, valitus on heidän tekemänään jätettävä vasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtynä tutkimatta.

2. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan asetuksella tarkemmin säädettäviin hankkeisiin 1) joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka 2) joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:n 1 momentin 7 kohdan b alakohdan mukaan hankkeisiin, joihin sovelletaan arviointimenettelyä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla, kuuluvat muun muassa ydinvoimalaitokset.

Valituksenalaisessa asiassa on kysymys luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin ja luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan tarkoittamasta poikkeamisesta viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämistä ja heikentämistä koskevasta kiellosta. Tässä asiassa ei ole ollut tarpeen erikseen suorittaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, koska päätöksen kohteena ei ole ollut sellainen hanke, jolta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentti ja vastaavan valtioneuvoston asetuksen 6 §:n 1 momentin säännökset huomioon ottaen edellytetään arviointimenettelyä.

Ydinenergialain 11 §:n 1 momentin mukaan yleiseltä merkitykseltään huomattavan ydinlaitoksen rakentaminen edellyttää valtioneuvoston periaatepäätöstä siitä, että ydinlaitoksen rakentaminen on yhteiskunnan kokonaisedun mukaista. Saman lain 15 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston 11 §:n nojalla tekemä periaatepäätös, jossa ydinlaitoksen rakentamisen on katsottu olevan yhteiskunnan kokonaisedun mukaista, on valtioneuvoston viipymättä annettava eduskunnan tarkastettavaksi. Eduskunta voi kumota periaatepäätöksen sellaisenaan tai päättää, että se jää sellaisenaan voimaan.

ELY-keskuksen päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava päätöksen tekohetkellä vallinneen tilanteen mukaan. Siihen nähden valituksenalaisessa asiassa ei ole välitöntä oikeudellista merkitystä sillä seikalla, että täällä esitetyn selvityksen mukaan hankkeen sijaintia on sittemmin, vasta ELY-keskuksen nyt kysymyksessä olevan päätöksen tekemisen jälkeen ydinvoimalaitoksen sataman ja jäähdytysveden ottorakenteiden osalta Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa 12.2.2013 vireille tulleen vesilain mukaisen vesitalouslupahakemuksen suunnitelmassa täsmennetty siten, että rakenteet eivät tuon suunnitelman mukaan karttatarkastelun perusteella suoraan sijoittuisi valituksenalaisessa asiassa kysymyksessä oleville viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikoille.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevät selvitykset huomioon ottaen asiassa on esitetty riittävä selvitys sen arvioimiseksi, että poikkeuslupahakemukseen suostuminen ei haittaa lajin suotuisan suojelutason säilymistä lajin luontaisella levinneisyysalueella luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon Oulun hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja sovelletut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä maksuista annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan maksun määrää asian esittelijä. Esittelijän ratkaisu ilmenee päätöksen jakelusta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Hannu Ranta, Timo Viherkenttä, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Irene Mäenpää.