Supreme Administrative Court dismissed appeal; mineral extraction requires specific mining law purpose, not general construction use.

Asia

Valitus kaivoslain mukaisessa valtausasiassa

Valittaja

A

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 20.4.2015 nro 15/0112/3

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes)

on päätöksellään 28.10.2013 kaivosrekisterinumero 8951 hylännyt A:n hakemuksen, jolla on haettu Lappeenrannan kaupungin Ylijärven kylässä sijaitsevien neljän eri kiinteistön alueita käsittäviä valtausoikeuksia. Haettujen valtausalueiden Wolf´s Spectrolite 1 - 5 yhteispinta-ala on 74,08 hehtaaria. Hakija on Tukesin päätöksen mukaan otaksunut alueella olevan maasälpää (spektroliittia).

Päätöksen perusteluina on viitattu kaivoslain (503/1965) 1 §:n 1 momenttiin, 4 §:n 1 ja 2 momenttiin, 6 §:n 1 momentin 2 kohtaan, 8 §:n 1 momenttiin, 9 §:ään ja 10 §:n 1 ja 2 momenttiin, kaivosasetuksen (663/1967) 5 ja 6 §:ään sekä hallintolain 22 §:ään ja lausuttu seuraavaa:

Kaivoslain (503/1965) 2 §:ssä säädetään, että kaivoslain mukaisia kaivoskivennäisiä ovat 1) litium, rubidium, caesium, beryllium, magnesium, strontium, radium, boori, alumiini, skandium, ytrium, harvinaiset maametallit (lantanidit), aktinium, torium, uraani ja muut aktinidit, germanium, tina, lyijy, arseeni, antimoni, vismutti, rikki, seleeni, telluuri, kupari, hopea, kulta, sinkki, kadmium, elohopea, gallium, indium, tallium, titaani, zirkonium, hafnium, vanadiini, niobi, tantali, kromi, molybdeeni, volframi, mangaani, renium, rauta, koboltti, nikkeli sekä platina ja muut platinametallit; 2) grafiitti, timantti, korundi, kvartsi, boksiitti, oliviini, kyaniitti, andalusiitti, sillimaniitti, granaatti, wollastoniitti, asbesti, talkki, pyrofylliitti, muskoviitti, vermikuliitti, kaoliini, maasälpä, nefeliini, leusiitti, skapoliitti, apatiitti, baryytti, kalkkisälpä, dolomiitti, magnesiitti, fluorisälpä ja kryoliitti; 3) jalokivi; sekä 4) marmori ja vuolukivi.

Ennen lakimuutosta spektroliitti on edellä tarkoitetusta kauppa- ja teollisuusministeriön kannanotosta ilmenevällä tavalla ollut vallattavissa rakennus- ja korukivitarkoituksiin nimenomaisesti jalokiveksi kelpaavana kivennäisenä. Sitä ei siten ole yleisesti hyväksytty jalokiveksi. Kauppa- ja teollisuusministeriön spektroliittia sisältäviä esiintymiä koskeva soveltamiskäytäntö on lakimuutoksen jälkeen ollut yksiselitteinen. Spektroliittia koskevat valtaushakemukset on säännönmukaisesti hylätty kaivoslain soveltamisalaan kuulumattomina riippumatta siitä, onko niiden kaivoskivennäisten otaksuntaa koskevaksi kivennäiseksi nimetty maasälpä vai spektroliitti. Nyt tehty päätös on tämän tulkintakäytännön mukainen.

Hakija on hakenut valtausoikeutta spektroliittiin, joka sinänsä mineralogisesti kuuluu maasälpäryhmän mineraaleihin. Hakija on esittänyt vastineessaan, että spektroliittia voidaan hyödyntää sekä rakennus- että korukivenä. Maasälvän ja erityisesti spektroliitin kyseessä ollessa myös haettavan mineraalin (kaivoslaissa (503/1965) käytetyn terminologian mukaan kivennäisen) suunnitellulla käyttötarkoituksella on merkitystä harkittaessa sitä, kuuluuko se kaivoslain (503/1965) soveltamisalaan. Haettaessa valtausoikeutta maasälpään, valtausoikeuden myöntämiseksi hakijan tulisi voida osoittaa, että etsintätoiminnan tarkoituksena on löytää maasälpää kaivoslain mukaiseen tarkoitukseen. Yleisesti maasälpää käytetään kaivoskivennäisenä lasi- ja keraamisen teollisuuden tarpeisiin. Koska hakijan vastineesta on ymmärrettävä valtausta haetun rakennus- ja korukivien etsimistarkoituksessa, valtausta ei kaivoslain nojalla katsota voitavan myöntää.

Kaivoslain (503/1965) 9 §:n mukaan tapauksessa, jossa valtaushakemus on puutteellinen taikka asia muutoin kaipaa lisäselvityksen, hakijalle voidaan varata tilaisuus hakemuksen täydentämiseen ja lisäselvityksen esittämiseen määrätyssä ajassa uhalla, että hakemus muuten voidaan puutteellisena ja selvittämättömänä hylätä. Hakijalta on pyydetty vastinepyynnön yhteydessä erityisesti selvitystä otaksutusta esiintymästä, kaivoskivennäisestä ja sen suunnitellusta käyttötarkoituksesta. Edellä perusteluissa esitetyt seikat huomioiden kaivosviranomainen katsoo, että edellytykset valtauksen myöntämiselle olisivat jääneet puuttumaan, vaikka hakijaa olisi pyydetty täydentämään hakemustaan tai esittämään lisäselvitystä toimitetun vastineen lisäksi, mistä syystä kaivosviranomainen ei ole katsonut tarpeelliseksi pyytää hakijalta ennen päätöksentekoa lisätäydennystä hakemukseen.

Edellä esitetyt perusteet huomioiden kaivosviranomainen katsoo, että valtausta ei voida myöntää haetuille alueille. Valtaushakemus hylätään.

Koska hakemus hylätään kokonaisuudessaan, alueella sijaitsevien, mielipiteissä esiin tuotujen luontokohteiden sekä tutkimustoiminnan niille aiheuttamien vaikutusten yksityiskohtainen selvitys on katsottu tarpeettomaksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Kaivoslaki (621/2011) on tullut voimaan 1.7.2011. Kaivoslain 178 §:n 1 momentin mukaan kumottavan lain (kaivoslaki 503/1965) nojalla työ- ja elinkeinoministeriössä vireillä olevat asiat siirtyvät lain voimaan tullessa kaivosviranomaiseen. Asiat käsitellään ja ratkaistaan noudattaen tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei jäljempänä toisin säädetä. Kaivoslain 4 §:n 1 momentin mukaan kaivosviranomaisena toimii Turvallisuus- ja kemikaalivirasto.

A:n hakemus on tullut vireille 9.4.2010. Asiassa on näin ollen sovellettava kaivoslain (503/1965) säännöksiä.

Kaivoslain 2 §:n 1 momentin mukaan kaivoskivennäisiä ovat tämän lain mukaan:

1) litium, rubidium, caesium, beryllium, magnesium, strontium, radium, boori, alumiini, skandium, ytrium, harvinaiset maametallit (lantanidit), aktinium, torium, uraani ja muut aktinidit, germanium, tina, lyijy, arseeni, antimoni, vismutti, rikki, seleeni, telluuri, kupari, hopea, kulta, sinkki, kadmium, elohopea, gallium, indium, tallium, titaani, zirkonium, hafnium, vanadiini, niobi, tantali, kromi, molybdeeni, volframi, mangaani, renium, rauta, koboltti, nikkeli sekä platina ja muut platinametallit;

2) grafiitti, timantti, korundi, kvartsi, boksiitti, oliviini, kyaniitti, andalusiitti, sillimaniitti, granaatti, wollastoniitti, asbesti, talkki, pyrofylliitti, muskoviitti, vermikuliitti, kaoliini, maasälpä, nefeliini, leusiitti, skapoliitti, apatiitti, baryytti, kalkkisälpä, dolomiitti, magnesiitti, fluorisälpä ja kryoliitti;

3) jalokivi; sekä

4) marmori ja vuolukivi.

Pykälän 2 momentin mukaan kaivoskivennäisistä voidaan rautaa, alumiinia, kvartsia ja maasälpää etsiä, vallata ja hyväksikäyttää vain niiden esiintyessä kallioperässä.

Kaivoslain 10 §:n 1 momentin (503/1965) mukaan mikäli valtaushakemus täyttää tässä laissa säädetyt edellytykset, kauppa- ja teollisuusministeriön (nykyisin Turvallisuus- ja kemikaaliviraston) on annettava hakijalle valtauskirja hakemuksessa tarkoitettuun alueeseen tai siihen alueen osaan, johon ei ole valtauksen estettä.

Asiassa saatu selvitys

Hakijan hakemus on koskenut Lappeenrannan kaupungin Ylijärven kylässä sijaitsevaa viittä (oikeastaan neljää) eri tilaa. Wolf's Spectrolite 1 - 5 nimisten valtausten yhteispinta-ala on 74,08 hehtaaria.

Hakemuksen liitteenä olevassa tutkimussuunnitelmassa on mainittu, että spektroliittiä on havaittu aiemmin tehtyjen tutkimusten perusteella lähestulkoon maanpinnan läheisyydessä. Päätöksen jälkeen tullaan tekemään ympäristöä/maanomistajaa haittaamattomia kevyitä koeporauksia. GTK:n kanssa on alustavasti sovittu koeporauksista.

Tukes on pyytänyt eri viranomaisilta lausuntoja sekä varannut valtausalueen maanomistajille tilaisuuden lausua mielipiteensä hakemuksen johdosta.

Tukes on pyytänyt luvanhakijaa antamaan vastineensa lausuntojen ja mielipiteiden johdosta. Vastinepyynnössä, joka on päivätty 23.5.2013, luvanhakijaa on pyydetty erityisesti esittämään selvitystä otaksutusta esiintymästä, kaivoskivennäisestä ja sen suunnitellusta käyttötarkoituksesta. Luvanhakija on vastineessaan lausunut muun muassa, että spektroliitti kuuluu maasälpäryhmään, eli kyseessä on kaivoslaissa tarkoitettu kaivoskivennäinen. Spektroliittiä voidaan käyttää sekä rakennus- että korukivenä.

Tukesin päätös on perustunut siihen, ettei luvanhakija ole esittänyt selvitystä siitä, että haettavan mineraalin käyttötarkoitus olisi kaivoslain mukainen. Tukesin päätöksessä on selostettu 1.1.1994 voimaan tullut kaivoslain muutos, jossa kaivoslain 2 §:n 1 momentin 3 kohdasta on poistettu vallattavien kivennäisten luettelosta jalokiveksi kelpaava kivennäinen. Mainitun lainkohdan perusteella spektroliitin hyödyntäminen kaivoslain perusteella on mahdollista ennen 1.1.1994 saadun kaivoslakiin perustuvan oikeuden nojalla. Mainitun ajankohdan jälkeen viranomaisen käytännössä spektroliittiä koskevat valtaushakemukset on hylätty. Tukes on päätöksensä perusteluissa päätynyt siihen, että maasälpää ja erityisesti spektroliittiä koskeva hakemus voidaan hyväksyä siinä tapauksessa, että hakija esittää riittävän selvityksen etsinnän kohteena olevan maasälvän käyttämisestä kaivoslain mukaiseen tarkoitukseen.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko Tukes voinut hylätä luvanhakijan spektroliittiä koskeneen valtaushakemuksen.

Tukesin päätös on perustunut siihen, ettei luvanhakija ole esittänyt selvitystä siitä, että haettavan mineraalin käyttötarkoitus olisi kaivoslain mukainen. Päätös ei siten ole perustunut siihen, ettei spektroliittiä ole yleisesti hyväksytty jalokiveksi.

Asiaan sovellettavasta kaivoslaista on 1.1.1994 voimaan tulleella kaivoslain muutoksella poistettu kaivoslain perusteella hyödynnettävistä kaivoskivennäisistä jalokiveksi kelpaavat kivennäiset. Asiassa on ratkaistava kysymys siitä, miten kaivoslakia sovellettaessa on arvioitava sellaisen kiviaineksen hyödyntämistä, joka soveltuu useaan käyttötarkoitukseen.

Siitä, millä edellytyksillä maaperässä olevia aineksia voidaan hyödyntää, säädetään muun muassa maa-aineslaissa ja kaivoslaissa. Maa-aineslain ja kaivoslain soveltamisalat ovat toisensa poissulkevia, sillä maa-aines­laki ei koske kaivoslakiin perustuvaa maa-ainesten ottamista. Ottamisen kohteena voi kuitenkin olla sellainen esiintymä, joka sisältää kaivoslaissa mainittuja mineraaleja ja jota toisaalta voidaan käyttää esimerkiksi rakennuskivenä. Tällöin merkitystä voi olla sillä, mikä on otettavan aineksen käyttötarkoitus.

Spektroliitti kuuluu mineralogisesti maasälpäryhmään. Maasälpä on mineraali, jota käytetään esimerkiksi lasi- ja keraamisen teollisuuden raaka-aineena. Maasälpä kuuluu kaivoslain mukaisiin kaivosmineraaleihin. Spektroliittiä käytetään tyypillisesti rakennus- ja korukivenä.

Hakemuksen perusteella vallattavaksi on aiottu spektroliittiä. Luvanhakijalta on vastinepyynnön yhteydessä pyydetty selvitystä kaivoskivennäisestä ja sen käyttötarkoituksesta. Hakija ei ole esittänyt muuta selvitystä kuin sen, että spektroliittiä, joka kuuluu maasälpäryhmään, voidaan käyttää rakennus- ja korukivenä. Koska hakijalle on edellä kuvatulla tavalla varattu tilaisuus esittää selvitystä asian ratkaisuun vaikuttavista seikoista, asiaa on Tukesissa selvitetty riittävästi.

Hakija ei ole esittänyt sellaista selvitystä, joka osoittaisi etsittävänä olevan maasälpäryhmään kuuluvan spektroliitin käyttötarkoituksen olevan kaivoslain mukainen. Hakemuksen mukainen toiminta ei siten kuulu kaivoslain soveltamisalaan. Tukesin päätöstä ei ole valituksen johdosta aihetta kumota.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Helena Asikainen, Jaana Malinen ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan ja valtaushakemus hyväksytään.

Vaatimuksen perusteluina on lausuttu muun ohella, että spektroliitista on tarkoitus tehdä kiuaskiviä, pengerryskiviä ja rakennuselementtejä sekä käyttää sitä muutoinkin talonrakennuksessa. Tukesille on esitetty selvitys käyttötarkoituksesta.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto

on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Tukes on viitannut päätökseensä ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon.

A:lle

on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

A

on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.