Supreme Administrative Court dismisses Transport Agency's appeal regarding a land-use plan marking a rare plant site.

Asia

Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja

Liikennevirasto

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 22.5.2014 nro 14/5086/1

Asian aikaisempi käsittely

Siikajoen kunnanvaltuusto

on 16.1.2013 (§ 31) hyväksynyt Ruukin Asemanseudun osayleiskaavan.

Siikajoen kunnanvaltuusto

on 24.4.2013 (§ 69) Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) oikaisukehotuksen johdosta hyväksynyt osayleiskaavan osin muutettuna.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Liikenneviraston valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on tältä osin perustellut päätöstään seuraavasti:

---

Sovellettava säännös

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätös

Kaavaratkaisussa on rautatieliikenteen alueelle (LR) merkitty luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue merkinnällä luo5. Merkintä tarkoittaa kaavaselostuksen mukaan perämerenmarunan (

Artemisia campestris

subsp.

bottnica

) esiintymää ratapihalla. Kaavamääräyksen mukaan aluetta tulee hoitaa ja käyttää siten, että yleiset edellytykset alueen biologiselle monimuotoisuudelle ominaisten elinympäristöjen ja lajien säilymiselle turvataan. Hoito- ja käyttötoimenpiteet tulee tehdä elinympäristöjen ominaisuuspiirteet säilyttävällä tavalla.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on osayleiskaavaehdotuksesta 31.8.2012 antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että Hertta-tietokannan mukaan rautatieaseman ratapihan alueella sijaitsee äärimmäisen uhanalaisen perämerenmarunan (

Artemisia campestris

subsp.

bottnica

) esiintymä. Perämerenmaruna on erityisesti suojeltava, rauhoitettu, luontodirektiivin liitteiden II ja IV laji sekä Suomen vastuulaji. Esiintymä tulee inventoida ja ottaa huomioon maankäytön suunnittelussa eikä sen säilymistä tulisi kaavaratkaisuilla heikentää.

Tmi Pohjanmaan Luontotiedon 23.10.2012 laatiman muistion mukaan Siikajoen Ruukin tavarajunien lastausalueella sijaitseva perämerenmarunaesiintymä tarkastettiin 23.10.2012. Muistion mukaan vuodenajasta huolimatta kasvi oli helposti löydettävissä ja tunnistettavissa, koska se on monivuotinen ja nahkealehtinen. Tarkastuksessa marunaa löytyi vajaan hehtaarin alueelta yhteensä arviolta vajaat sata tupasta, joista arviolta noin puolet on kukkinut. Kasvupaikka on vanhan huoltorakennuksen hiekkainen piha, jolla on vain vähän sepeliä. Marunaa kasvaa paljaassa hiekassa. Havaintopaikan ulkopuolella ei ole kasville sopivaa kasvupaikkaa. Muistiossa todetaan edelleen, että perämerenmarunan luontaisia kasvupaikkoja ovat hiekka- ja somerikkorannat, dyynit ja nummet. Sisämaassa esiintymiä on hiekkaisilla tienpientareilla ja ratapihoilla.

Kun otetaan huomioon 23.10.2012 laaditusta tarkastusmuistiosta saatava selvitys Ruukin tavarajunien lastausalueen eli kaavassa rautatieliikenteen alueeksi (LR) osoitetun alueen perämerenmarunaesiintymästä ja kaavaratkaisussa luo5-merkintää koskevien kaavamääräysten sisältö, kaavaratkaisun on katsottava tältä osin perustuvan riittäviin selvityksiin siitäkin huolimatta, että mainitussa muistossa oli lisäksi todettu, että Suomen ainoa geneettisesti puhdas esiintymä sijaitsee Perämeren kansallispuistossa ja että sisämaan esiintymät ovat ketomarunan ja perämerenmarunan risteymiä.

Kaavaratkaisu ei ole tältä osin lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § 2 momentti 5, 7, 8 ja 9 kohta

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Anne Niemi, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Liikennevirasto

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Siikajoen kunnanvaltuuston kumotaan siltä osin kuin kaavassa on osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue (luo5).

Liikennevirasto on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Osayleiskaavassa on rautatieliikenteen alueen (LR) aluevarauksen sisäpuolelle osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue (luo5). Merkintä ei perustu riittäviin selvityksiin. Kaavaselostuksen mukaan luo5 -merkintä perustuu siihen, että ratapiha-alueella on perämerenmarunan (

Artemisia campestris

subsp.

bottnica

) esiintymä. Perämerenmaruna on luonnonsuojeluasetuksen mukainen erityisesti suojeltava ja rauhoitettu laji, luontodirektiivin liitteiden II ja IV mukainen laji sekä Suomen vastuulaji.

Kaavoituksen yhteydessä tehty tarkastusmuistio ja muu asiassa saatu selvitys eivät tue sitä, että Ruukin ratapiha-alueen esiintymä olisi geneettisesti puhdas perämerenmaruna. Kyseessä on todennäköisesti perämerenmarunan ja ketomarunan

(Artemisia campestris

) risteymä. Perämerenmarunan ja ketomarunan risteymään ei sovelleta vastaavia suojelusäännöksiä kuin puhtaaseen perämerenmarunaan.

Kaavaselostuksen luo5-merkintää koskevan yksilöinnin mukaan merkinnän perustana on ratapihalla esiintyvä perämerenmaruna, joka on erityisesti suojeltava ja äärimmäisen uhanalainen. Tämän luo5-merkintää koskeva yksilöinti on ristiriidassa kaavoituksen yhteydessä tehdyn Tmi Pohjanmaan luontotiedon laatiman tarkistusmuistion (23.10.2012) kanssa, sillä tarkastusmuistion mukaan geneettisesti puhdasta perämerenmarunaa kasvaa ainoastaan Perämeren kansallispuiston alueella. Se, että Suomessa on vain yksi geneettisesti puhdas perämerenmarunaesiintymä, todetaan myös Suomen ympäristökeskuksen perämerenmarunaa koskevassa lajiesitteessä sekä Metsähallituksen perämerenmarunaa koskevassa tietolomakkeessa.

Suomen ympäristökeskuksen perämerenmarunaa koskevan lajiesitteen mukaan radan- ja tienvarsilla uuslevinnän tuloksena kasvavan kasvin taksonominen asema ei ole selvillä. Kaavoituksen yhteydessä laaditussa tarkastusmuistiossa ratapiha-alueella esiintyvästä kasvista käytetään nimitystä "maruna", joten muistionkaan perusteella ei käy ilmi, että kyseessä olisi nimenomaan perämerenmaruna. Näyttää todennäköiseltä, ettei kaavan LR-alueella oleva esiintymä ole geneettisesti puhdas perämerenmaruna.

Kaavoituksen yhteydessä tehdyistä selvityksistä ei käy esille, mitä suojeluarvoja ja erityisiä ympäristöarvoja ketomarunan ja perämerenmarunan risteymillä on.

Euroopan unionin jäsenmaat raportoivat Euroopan komissiolle luontodirektiivin toimeenpanosta kuuden vuoden välein. Perämerenmarunan osalta Suomi on raportoinut kaudella 2001 - 2006 vain yhdestä, Perämeren kansallispuiston alueella sijaitsevasta geneettisesti puhtaasta, esiintymästä. Geneettisesti epäpuhtaita esiintymiä ei ole raportoitu.

Ainakin kauden 2001 - 2006 raportoinnin perusteella näyttäisi siltä, ettei epäpuhtaita esiintymiä pidetä luontodirektiivin liitteiden II ja IV perustella suojeltuna perämerenmarunana. Suomen ympäristökeskuksen perämerenmarunaa koskevan lajiesitteen mukaan perämerenmarunan säilymisen suurin uhka onkin nimenomaan risteytyminen ketomarunan kanssa.

Liikennevirasto rautatiealueita pitää kunnossa junaliikenteen edellyttämällä tavalla. Ruukin ratapihan kautta kulkee henkilö- ja tavaraliikenteen päärata. LR-alueella on voitava suorittaa normaaleja radan kunnossapito ja ylläpitotöitä. Junaturvallisuuden kannalta on välttämätöntä, että radan kunnossapitotyöt voidaan toteuttaa tarvittaessa nopealla aikataululla. Myös rautatien kehittämisen ja parantamisen on oltava jatkossa mahdollista.

Radan kunnossa- ja ylläpitoon kuuluu muun muassa kasvillisuuden kemiallinen torjunta raiteistojen alueella sekä mekaaninen torjunta; radan kuivatukseen kuuluva ojien perkaaminen ja perkausmassojen sijoittaminen; radan päällysrakenteen vaihtaminen; radan vaihteiden vaihtaminen ja siihen liittyvä maankaivu ja massojen sijoitus sekä rautatiealueen käyttö radanpidon töiden aikaisena materiaalien ja maa-ainesten varastoalueena. LR-alueen hoitaminen ja käyttäminen luo5-merkinnän mukaisesti siten, että yleiset edellytykset alueen biologiselle monimuotoisuudelle ominaisten elinympäristöjen ja lajien säilymiselle turvataan, on ristiriidassa alueen pääkäyttötarkoituksen mukaisen toiminnan kanssa.

Luo5-merkinnän osalta jää epäselväksi, edellyttäisikö yllä mainitut rautatiealueella tehtävät radanpidon työt poikkeamislupaa kaavamääräyksestä maankäyttö- ja rakennuslain 171 ja 173 §:ien mukaisesti. Junaturvallisuuden vuoksi olemassa olevalla rautatiealueella on voitava tehdä radanpitoon liittyviä ja sen edellyttämiä toimenpiteitä ilman maankäyttö- ja rakennuslain mukaista poikkeamislupaa. Mikäli ratapihalla olevilla marunaesiintymillä katsotaan olevan ympäristöarvoja, määräytyvät suojeluarvot luonnonsuojelulain ja -asetuksen perusteella. Tällöin luonnonsuojelulainsäädännön ohjauskeinot ja poikkeamismenettelyt ovat riittävät turvaamaan ympäristöarvojen säilymisen eikä LR-alueen sisäpuolelle sijoittuvaa luonnon monimuotoisuutta turvaavaa luo5 -merkintää tarvita. Mikäli perusteet LR-alueelle kohdistuvalle luo5-merkinnälle kuitenkin katsottaisiin olevan, tulisi kaavamerkinnän olla luonteeltaan informatiivinen. Rautatiealueita ei voida hoitaa suojelukohteina.

Luo5-alueen rajaus on esitetty joka tapauksessa liian laaja. Kaavoituksen yhteydessä laaditun tarkastusmuistion ilmakuvassa marunaesiintymä on rajattu pohjoisessa huoltorakennuksen päätyä pitkin ja radan suunnassa raidealueen reunaan. Kaavassa luo5-alue on sen sijaan esitetty tarkastusmuistion rajausta laajempana siten, että myös raiteistojen aluetta kuuluu luo5-alueeseen. Perusteita tarkastusmuistiota laajemmalle rajaukselle ei ole esitetty.

Siikajoen kaupunginvaltuusto

on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä. Luo5-merkintä perustuu laadittuihin selvityksiin ja ELY-keskuksen viranomaisohjaukseen.

Liikennevirasto

on antanut selityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Perämerenmaruna on luonnonsuojeluasetuksen 20 §:n tarkoittamassa liitteessä 3(a) mainittu koko maassa rauhoitettuna kasvilajina ja asetuksen 21 ja 22 §:n tarkoittamassa liitteessä 4 uhanalaisena ja erityisesti suojeltavana lajina. Se on myös luontodirektiivin liitteessä IV (b) tarkoitettu kasvilaji.

Asiassa on Liikenneviraston valituksesta arvioitava, onko osalle Ruukin ratapiha-alueelle osoitettu aluerajaus luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue (luo5) perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla riittäviin selvityksiin.

Kyseessä olevalle ratapiha-alueelle osoitettu aluerajaus luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue (luo5) on perustunut kaavan selvitysaineistoon sisältyvään 23.10.2012 päivättyyn tarkastusmuistioon samana päivänä tehdystä maastokäynnistä. Tmi Pohjanmaan Luontotiedon laatimassa muistiossa todetaan muun ohella, että perämerenmaruna-esiintymä oli helposti löydettävissä ja tunnistettavissa. Muistiossa on edelleen todettu, että Suomen ainoa geneettisesti puhdas perämerenmarunan esiintymä sijaitsee Perämeren kansallispuistossa.

Kyseinen muistio on tullut ottaa huomioon selvitysaineistona, johon kaavaratkaisun on tullut osaltaan perustua. Tähän nähden yleiskaava on voitu laatia siitä lähtökohdasta, että valituksessa kysymyksessä olevalla alueella saattaa esiintyä geneettisesti puhdasta perämerenmarunaa.

Edellä kerrotut suoraan luonnonsuojelulaista mahdollisesti johtuvat rajoitukset ovat voimassa yleiskaavasta riippumatta, sikäli kuin alueella esiintyy perämerenmarunaa. Yleiskaavan luo-rajauksen tarkoitus on ollut vain todeta nämä suoraan lain nojalla voimassa olevat rajaukset, jotka kaavaa laadittaessa käytettävissä olleen selvityksen mukaan saattavat koskea aluetta.

Kaavaselostuksen mukaan kyseessä olevalla alueella on voimassa asemakaava. Nyt kysymyksessä oleva yleiskaava on alueella siten voimassa ainoastaan maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Yleiskaavan rajausmerkinnästä ei aiheudu maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:ssä tarkoitettua rakentamisrajoitusta. Luo-rajauksella aluetta ei ole varattu mihinkään tarkoitukseen, mikä on otettava huomioon arvioitaessa maisematyöluvan myöntämisen 140 §:ssä säädettyjä edellytyksiä. Ratalain 10 §:n 1 momentti huomioon ottaen merkintä sellaisenaan ei rajoita radan suunnittelua ja rakentamista. Mahdollisen perämerenmarunan esiintymän vaikutukset johtuvat siten suoraan luonnonsuojelulaista, eikä kaavaa voida pitää lainvastaisena sillä perusteella, että perämerenmarunan esiintymää koskevan tiedon olemassaolo on todettu rajausmerkinnällä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Esa Hakkola.