Supreme Administrative Court dismissed appeal against dismissal of voluntary association leader due to lack of trust grounds.

Asia

Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja

Tampereen kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 29.10.2013 nro 13/0668/3

Asian aikaisempi käsittely

Kuntayhtymän hallitus

on 24.9.2009 (§ 164) päättänyt hyväksyä kuntayhtymän johtaja A:n virkasuhteen päättymistä koskevan 31.12.2007 allekirjoitetun sopimuksen. Sopimuksessa kuntayhtymä ja A ovat sopineet, että kuntayhtymä maksaa irtisanoutuvalle A:lle hänen palvelussuhteensa päättyessä 18 kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen eli yhteensä 115 394,40 euroa sekä A:n palvelussopimuksen mukaiset lomakorvaukset ja lomarahat yhteismäärältään 19 820,53 euroa.

B

oli hakenut päätökseen oikaisua kuntayhtymän hallitukselta, joka oli 26.11.2009 (§ 202) jättänyt oikaisuvaatimuksen liian myöhään saapuneena tutkimatta.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

on 21.1.2011 antamallaan päätöksellä nro 11/0034/3 kumonnut kuntayhtymän hallituksen B:n oikaisuvaatimukseen antaman päätöksen menettelyvirheperusteella ja palauttanut asian kuntayhtymän hallitukselle oikaisuvaatimuksena uudelleen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus

on 17.2.2012 antamallaan päätöksellä taltionumero 309 pysyttänyt hallinto-oikeuden päätöksen.

Kuntayhtymän hallitus

on 22.3.2012 (§ 40) käsitellyt hallinto-oikeuden sille palauttaman asian uudelleen ja hylännyt B:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

on, siltä osin kuin nyt on kysymys, B:n valituksesta kumonnut kuntayhtymän hallituksen päätökset 24.9.2009 (§ 164) ja 22.3.2012 (§ 40) sekä velvoittanut kuntayhtymän suorittamaan B:lle korvaukseksi oikeudenkäyntikuluista 200 euroa. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntayhtymän hallituksen asemaa sekä kuntayhtymän johtajan asemaa ja palkkausta koskeva sääntely

Kuntalain 86 §:n 1 momentin kuntayhtymästä on soveltuvin osin voimassa mitä kunnasta säädetään muun ohessa 23 §:ssä.

Kuntalain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta. Kunnanhallitus valvoo kunnan etua ja, jollei johtosäännössä toisin mainita, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa.

Kuntalaissa on säädetty kuntayhtymän johtavan viranhaltijan irtisanomisesta vain kuntalain 76 §:n 4 momentissa tarkoitettujen kuntayhtymien osalta. Kuntayhtymä ei ole tuollainen kuntayhtymä.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 35 §:n mukaan työnantaja ei saa irtisanoa virkasuhdetta viranhaltijasta johtuvasta syystä, ellei tämä syy ole asiallinen ja painava. Tällaisena syynä voidaan pitää virkasuhteesta, laista tai määräyksistä johtuvien, virkasuhteeseen olennaisesti vaikuttavien velvoitteiden vakavaa rikkomista tai laiminlyöntiä sekä sellaisten viranhaltijan henkilöön liittyvien työntekoedellytysten olennaista muuttumista, joiden vuoksi viranhaltija ei enää kykene selviytymään tehtävistään. Syyn asiallisuutta ja painavuutta arvioitaessa on otettava huomioon työnantajan ja viranhaltijan olosuhteet kokonaisuudessaan.

Kuntalaissa ei ole säännöksiä kuntayhtymän johtajan palkasta tai muista virkasuhteeseen liittyvistä eduista.

Kunnallisen virkaehtosopimuslain 2 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan palvelussuhteen ehdoista on sen estämättä, mitä laissa on säädetty, voimassa mitä niistä virkaehtosopimuksilla määrätään.

Kunnallisissa yleisissä virkaehtosopimuksissa kuntayhtymän johtajan palkan määrä on jätetty kunnan asianomaisen viranomaisen harkintaan. Vuosina 2007 - 2009 voimassa olleen kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen palkkausta koskevan II luvun 14 §:n mukaan kuntayhtymän asianomainen viranomainen voi harkintansa mukaan päättää kuntayhtymää työnantajana edustavan kuntayhtymän johtajan palkasta.

A:n virkasuhteen päättymiseen johtaneet tapahtumat

Kuntayhtymän hallitus on 18.6.2007 (§ 136) päättänyt asettaa työryhmän valmistelemaan kuntayhtymän johtajan viran hoidon järjestelyjä. Työryhmä on pitänyt ensimmäisen kokouksensa 30.7.2007. Kokouksesta laaditussa muistiossa on selostettu tapahtumia, joiden vuoksi kuntayhtymän johtaja A:n virkasuhteen jatkamisen edellytyksiä on harkittu. Muistion mukaan hallituksen ja johtoryhmän seminaarissa 22. - 23.3.2007 A:n oli pitänyt esittää uusi investointisuunnitelma vuosille 2008 - 2010. Hän ei esitellyt sitä, koska se ei ollut valmis. A ei tehnyt investointisuunnitelmaa myöskään 12.6.2007 pidettyyn täydentävään seminaariin. Investointisuunnitelmaa ei ollut käsitelty johtoryhmässä. Investointisuunnitelmaa piti käsitellä kuntayhtymän hallituksen talousseminaarissa 15.6.2007, mutta A ei tuolloinkaan esitellyt sitä. Seminaarin jälkeen kuntayhtymän hallitus kuuli johtoryhmää, joka ilmoitti yksimielisesti, että sen ja A:n välillä vallitsee luottamuspula.

Myös pääluottamusmies on 9.9.2007 päivätyssä selvityksessään tuonut esille A:n laiminlyöntejä asioiden valmistelussa ja päätösten tekemisessä. Pääluottamusmies on selvityksessään kertonut, että osa kuntayhtymän esimiestehtäviä hakeneista oli kertonut kokeneensa tehtävien täyttämisen yhteydessä syrjintää ja epäasiallista käytöstä. Työsuojelutoimikunnan kokouksessa pääluottamusmies oli hämmästyneenä todistanut A:n epäasiallista käytöstä työsuojelutoimikunnan puheenjohtajaa kohtaan.

Kuntayhtymän hallituksen toimivalta päättää erokorvauksen maksamisesta

Kuntayhtymän johtaja voidaan irtisanoa kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 35 §:n mukaisesti asiallisesta ja painavasta syystä. Kuntayhtymän johtajan irtisanomiseen tai hänen oma-aloitteeseen irtisanoutumiseensa liittyvät taloudelliset edut ja oikeudet määräytyvät niitä koskevien yleisten säännösten ja määräysten mukaisesti. Kunnallisissa yleisissä virka- ja työehtosopimuksissa kuntayhtymän johtajan palkan määrä on jätetty kuntayhtymän asianomaisen viranomaisen harkintaan. Virkasuhteen päättymisen yhteydessä mahdollisesti suoritettavista erityisistä korvauksista ei ollut valituksen kohteena olevaa päätöstä tehtäessä säädetty laissa tai määrätty muutoin. Tällaisia säännöksiä tai määräyksiä ei ole annettu myöhemminkään.

Valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä voimassa olleen kuntayhtymän hallintosäännön 2 luvun 3 §:n mukaan kuntayhtymän hallituksen päätösvaltaan on kuulunut muun muassa päättäminen ottamansa viranhaltijan irtisanomisesta ja eron myöntämisestä hänelle. Hallintosäännön mukaan kuntayhtymän hallitus on päättänyt myös ottamansa henkilöstön palkkauksesta harkinnanvaraisilta osin sekä työnantajan edustajan palkasta.

Kuntayhtymän hallituksen toimivaltaan on edellä todetun perusteella sinänsä kuulunut sopia kuntayhtymän johtajan virkasuhteen päättämiseen liittyvistä järjestelyistä, mukaan lukien niihin sisältyvistä palvelussuhteesta johtuvista eduista. Kuntayhtymän hallituksen toimivaltaa ovat rajoittaneet kuitenkin hallinnossa yleisesti noudatettavat harkintavallan käyttöä rajoittavat periaatteet, kuten yhdenvertaisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate.

Erokorvauksen määrä

Kuntayhtymän ja A:n välillä 31.12.2007 tehdyssä sopimuksessa virkasuhteen päättymisestä on sovittu, että kuntayhtymä maksaa kuntayhtymän johtajan virasta irtisanoutuvalle A:lle hänen palvelussuhteensa 31.12.2007 päättyessä 18 kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen eli yhteensä 115 394,40 euroa.

Kuntayhtymän hallitus on ilmoittanut ottaneensa korvauksen suuruuden kohtuullisuutta harkittaessa huomioon kuntayhtymän suurimman osakaskunnan Tampereen kaupungin erokorvauksia koskevan käytännön. Kuntayhtymän hallitus on esittänyt selvityksenä tästä käytännöstä Tampereen kaupungin konsernihallinnon 21.12.2010 antaman pysyväismääräyksen tukipakettitoimenpiteiden käyttämisestä palvelussuhteen päättämisen yhteydessä. Mainitun pysyväismääräyksen mukaan erokorvauksen enimmäismäärä voi olla sen saajan täyden työajan ja säännöllisesti maksettavien olosuhdelisien mukaisen vuosipalkan suuruinen. Kuntayhtymän hallitus on ilmoittanut ottaneensa korvauksen suuruuden kohtuullisuutta harkittaessa huomioon myös laittomasti irtisanotulle työntekijälle työsopimuslain mukaan maksettavan korvauksen suuruuteen vaikuttavat tekijät.

Kuntayhtymän hallitus ei ole esittänyt 24.9.2009 §:n 164 kohdalla tekemänsä päätöksensä tueksi sellaisia perusteita, jotka perustelisivat yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta hyväksyttävällä tavalla sen, että mainitulla päätöksellä hyväksytyn sopimuksen osana kuntayhtymän johtajan virasta eroavalle A:lle on maksettu irtisanoutumisesta erokorvaus, joka on oleellisesti irtisanottavalle viranhaltijalle maksettavaa irtisanomisajan palkkaa suurempi. Kuntayhtymän hallitus on siten päättäessään hyväksyä edellä mainitun sopimuksen käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se ollut käytettävissä. Kuntayhtymän hallituksen päätökset on tämän vuoksi lainvastaisina kumottava.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 2 § ja 90 §

Hallintolaki 6 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti, 74 § ja 75 § 2 momentti

Oikeudenkäymiskaari 21 luku 14 § 1 momentti

Merkitään

, että kuntayhtymä on purkautunut ja toiminta on siirtynyt Tampereen kaupungille 1.1.2013 lukien.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Reima Nieminen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupunginhallitus

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kaupunginhallitus on uudistaen asiassa aikaisemmin lausutun esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että kuntayhtymän päätös on ollut lainvastainen siitä syystä, että kuntayhtymän johtajan virasta eroavalle sopimuksella maksettu korvaus on ollut oleellisesti suurempi kuin irtisanottavalle viranhaltijalle maksettava irtisanomisajan palkka.

Laki kunnallisesta viranhaltijasta määrittelee ainoastaan irtisanomisajan vähimmäisajan. Tästä syystä irtisanomisaika voidaan sopia pidemmäksikin. Kuntayhtymän harkintavallassa on myös se, onko johtajalla työntekovelvollisuus irtisanomisaikana vai vapautetaanko hänet työntekovelvollisuudesta.

Erorahat ovat luonteeltaan irtisanomisajan palkkaa. Koska kyse on tosiasiasiassa irtisanomisajan palkasta, kuntayhtymällä on mahdollisuus sopia paitsi irtisanomisajasta, myös erokorvauksen määrästä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöksen lainvastaisuutta sillä, että A:lle maksettu korvaus olisi ollut oleellisesti irtisanottavalle viranhaltijalle maksettavaa palkkaa suurempi. Perustelu on virheellinen. A:lle maksettu korvaus on toki ollut irtisanottavalle viranhaltijalle vähintään maksettavaa palkkaa suurempi. Koska irtisanomisaika voidaan kuitenkin sopia pidemmäksikin, A:lle maksettava korvaus on ollut mahdollista sopia vastaamaan 18 kuukauden palkkaa.

Hallitus käytti päätöstä tehdessään kokonaisharkintaa. Kuntayhtymän toiminta oli kriisiytymässä ja riski pitkittyneestä oikeudenkäynnistä näytti todennäköiseltä. Tuossa tilanteessa asia oli välttämätöntä sopia mahdollisimman pian. Kuntayhtymän toimintakyky tuli turvata.

Mikäli kuntayhtymä olisi irtisanonut A:n ja tämä olisi valittanut asiasta ja valitus olisi menestynyt, olisi A palannut hoitamaan virkaansa. Tuossa tilanteessa kuntayhtymän olisi tullut useita vuosia varautua tähän teoreettiseen mahdollisuuteen. Tämä ei olisi ollut kuntayhtymän edun mukaista. Asian sopiminen A:n kanssa toi asialle nopean lopputuloksen.

Kuntayhtymän hallitus on käyttänyt sille kuuluvaa tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Valitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella.

B

on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa hän on muun ohella vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

A:lle

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Kaupunginhallitus

on antanut vastaselityksen, jossa on uudistettu asiassa aiemmin esitetty ja joka on annettu

B:lle

ja

A:lle

tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Tampereen kaupunki velvoitetaan korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi arvioidulla 100 eurolla.

Perustelut

Asiassa saatu selvitys

Asiakirjoista ilmenee, että johtoryhmän jäsenten tekemän selvityksen mukaan johtoryhmän ja kuntayhtymän johtajan väliselle yhteistyölle ei ollut edellytyksiä. Johtoryhmän työskentelyä olivat vaikeuttaneet muun muassa aikataulujen ja ohjeiden toistuvat muutokset, johtoryhmän jäsenten näkemysten puutteellinen huomioon ottaminen ja uusien tehtävien antaminen kiireellisessä aikataulussa. Lisäksi asioiden valmistelu oli ollut heikkoa ja kokoukset heikosti johdettuja.

Kuntayhtymän hallituksen asettama työryhmä on kokouksessaan 30.10.2007 päättänyt esittää kuntayhtymän hallitukselle kuntayhtymän johtaja A:n irtisanomista. A:n asiamiehen esittämän lääkärinlausunnon mukaan A:ta ei kuitenkaan voitu kuulla irtisanomista koskevassa asiassa tämän vuoden loppuun asti kestävän sairausloman johdosta.

Yhtymähallitus on hyväksynyt A:n asiamiehen tarjouksen asian sovinnollisesta ratkaisemisesta. Kuntayhtymän ja A:n 31.12.2007 tekemän sopimuksen mukaan A:n virkasuhde päättyy A:n terveydellisistä syistä suorittaman irtisanoutumisen johdosta ja hänelle maksetaan 18 kuukauden palkkaa vastaava korvaus sekä palvelusopimuksen mukaiset lomakorvaukset ja lomarahat.

Oikeudellinen arviointi

Kuntayhtymä on niin sanottu vapaaehtoinen kuntayhtymä, jonka johtajan irtisanomiseen sovelletaan kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) säännöksiä. Sen sijaan vapaaehtoisen kuntayhtymän johtajan irtisanomiseen ei sovelleta kuntalain mukaista sääntelyä, jonka mukaan kunnanjohtaja ja kuntalain (365/1995) 76 §:n 4 momentissa tarkoitetun kuntayhtymän johtaja voidaan kuntalain 25 ja 86 §:n 4 momentin nojalla irtisanoa tai siirtää muihin tehtäviin, jos he ovat menettäneet valtuuston tai kuntayhtymän ylimmän toimielimen luottamuksen. Tällainen asia vaatii myös kuntalain 22 §:ssä tarkoitetun tilapäisen valiokunnan valmistelun.

Erokorvauksen maksamisen tarkoituksena on välttää irtisanomismenettely tilanteessa, jossa kunnanjohtaja tai kuntalain 76 §:n 4 momentissa tarkoitetun kuntayhtymän johtaja itse irtisanoutuvat, kun ennakolta sovituin tavoin on todettu luottamuspulan olemassaolo. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että erokorvauksesta sopiminen ja sen maksaminen tulee lähtökohtaisesti kysymykseen vain silloin, kun kysymys on sellaisesta kunnan tai kuntayhtymän viranhaltijasta, joka voidaan irtisanoa tai siirtää muihin tehtäviin luottamuksen menetyksen johdosta.

Kuntayhtymä ja kuntayhtymän johtaja A olivat tehneet edellä mainitun sopimuksen A:n virkasuhteen päättymisestä. Sopimuksen mukaan A irtisanoutuu terveydellisistä syistä, vaikka asiassa saadun selvityksen mukaan irtisanoutumisen taustalla olivat monenlaiset ongelmat viran hoitamisessa. Asiassa ei myöskään ole selvitetty, että A:n irtisanomisajasta olisi sovittu laista tai virkaehtosopimuksesta poikkeavasti.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos B joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Tampereen kaupunki on velvoitettava hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.