Supreme Administrative Court dismisses appeal against municipal council's final decision on centralized social and health service restructuring.
Finland (FI)
Legislator summary
AI generatedThe Supreme Administrative Court dismissed the appellants' appeal against the Kuopio District Administrative Court's decision to leave the case unexamined. The appellants argued that the municipal council's 2012 decision to centralize health services was a final substantive ruling rather than a preparatory principle, citing specific cost calculations and citizen initiatives. The court agreed with the lower court that the decision constituted a binding choice between concrete alternatives, thereby precluding separate administrative review under the Municipal Code.
Legislator headnote
AI generatedKuntalaki 90 §; Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti: A decision by a municipal body is considered a preparatory principle and unreviewable if it merely sets out a general line of action for future decisions, but becomes a final, reviewable substantive decision if it binds the municipality to a specific solution model or makes a choice between distinct alternatives.
Keywords
AI generatedCited Legislation
AI generatedRelated Decisions
AI generatedFull text
Asia
Kunnallisasiaa koskeva valitus
Valittajat
A ja hänen asiakumppaninsa
Päätös, jota valitus koskee
Itä-Suomen hallinto-oikeus 6.6.2014 nro 14/5070/4
Asian aikaisempi käsittely
Kotkan kaupunginvaltuusto
on 24.9.2012 § 94 päättänyt hyväksyä Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä hyvinvointineuvoloiden tulevaisuuden rakenteen kehittämisen vaiheittain pääosin keskitetyn rakennevaihtoehdon (V2) mukaisesti päätöksestä tarkemmin ilmenevin lisäohjein.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Itä-Suomen hallinto-oikeus
on jättänyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen tutkimatta.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Asiassa saatu selvitys
Kotkan kaupungin eri toimielimet ovat käsitelleet kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä hyvinvointineuvoloiden tulevaa toimintaa ja rakennevaihtoehtoja. Asian valmisteluun liittyen kaupunki on tilannut neuvontapalveluja asiantuntijaorganisaatio KPMG:ltä, joka on 4.6.2012 päivätyssä toteutustapavaihtoehtojen kustannusvertailua koskevassa loppuraportissaan esittänyt kolme vaihtoehtoista palvelumallia (V0, V1 ja V2). Loppuraportin mukaan vaihtoehto V0 vastaa nykytilaa, vaihtoehto V1 on osittain keskitetty ja vaihtoehto V2 pääosin keskitetty palvelumalli. Valtuusto on 24.9.2012 päättänyt, että sosiaali- ja terveydenhuollon sekä hyvinvointineuvoloiden tulevaisuuden rakennetta kehitetään vaihtoehdon V2 mukaisesti. Asiassa on kysymys kaupunginvaltuuston päätöksen laillisuudesta.
Valittajat ovat vedonneet siihen, että päätöksen pohjana olleen KPMG:n loppuraportin (4.6.2012) laskelmat mallin V2 kustannuksista ja säästöistä ovat tarkoitushakuisia ja osin virheellisiä, esimerkiksi kiinteistökustannuksia ei ole selvitetty riittävästi. Lisäksi valtuusto on päätöstä tehdessään jättänyt huomioimatta kansalaisaloitteen, jossa on vaadittu terveyskeskuslääkärivastaanoton säilyttämistä Karhulassa, Karhuvuoressa ja Kotkansaarella huolimatta Kymenlaakson keskussairaalan peruskorjauksesta. Valittajat ovat vedonneet myös siihen, että terveyspalvelujen keskittämisellä on lukuisia kielteisiä seurauksia.
KPMG:n loppuraportin mukaan vaihtoehdossa V2 asiakkaat on nostettu keskiöön ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut on keskitetty hyvinvointipuistoon. Keskitettyjä ydinpalveluita ovat muun muassa ajanvaraus, neuvonta ja asiakasohjaus, jotka on keskitetty palveluohjauskeskukseen, sosiaalityön tiimi, lasten ja nuorten palvelut, ikääntyneiden palvelut, perusvastaanottopalvelut, perusterveydenhuollon (PTH) ja erikoissairaanhoidon (ESH) päivystykset mukaan lukien suun terveydenhuolto sekä tukipalvelut.
Valtuuston päätöksen mukaan kyseessä on pitkän aikavälin suunnitelma, joka toteutuu kokonaisuudessaan 5 - 10 vuoden kuluessa. Pääosin keskitettyyn toimintamalliin siirrytään vaiheittain. Päätöksen pohjalta tehdään erilliset, yksityiskohtaiset suunnitelmat täytäntöönpanon etenemisestä ja vaiheittaisesta toteuttamisesta sekä toiminnallisten muutosten että kiinteistöihin liittyvien ratkaisujen osalta. Edelleen valtuuston päätöksen mukaan lähipalvelut ovat jatkossa pääsääntöisesti hoitajatasoisia. Kyseessä on aivan uusi lähipalveluiden toimintamalli, joka tarkentuu jatkosuunnittelussa. Tulevaisuudessa terveydenhuollon lähipalvelut vastaavat yhä suuremmasta osasta kaupunkilaisten terveyspalveluista. Toimintamallissa voidaan hyödyntää esimerkiksi koulujen terveydenhoitajien tiloja laajemmalle väestöpohjalle tai luoda liikkuvia palveluita tarpeiden mukaan. Ennaltaehkäisevät palvelut ovat toiminnan keskeisin painopistealue. Päätöksen mukaan lähipalveluiden kokonaisuus tulee tuoda valtuuston päätettäväksi.
Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kyseessä on valtuuston tekemä periaatepäätös useita vuosia kestävästä sosiaali- ja terveydenhuollon rakennemuutoksesta. Rakennemuutoksen toteuttamisesta vaiheittain, terveyspalveluiden toiminnallisista muutoksista ja kiinteistöratkaisuista tehdään lausunnon mukaan aikanaan eri päätökset.
Oikeudellinen arviointi
Hallinto-oikeus toteaa, että kunnallisvalituksen voi tehdä ainoastaan kunnan viranomaisen lopullisesta päätöksestä. Valmistelua tai täytäntöönpanoa koskevista päätöksistä ei saa kuntalain 91 §:n mukaan hakea erikseen muutosta.
Kunnan toimielimet voivat hyväksyä periaatelinjauksia, joita on tarkoitus noudattaa tulevia päätöksiä tehtäessä. Periaatteelliset päätökset eivät yleensä ole lopullisia asiaratkaisuja, koska asiat tulevat vielä myöhemmin toimielimen ratkaistaviksi. Periaateratkaisut rinnastetaan asian valmistelua koskeviin päätöksiin, eikä niihin siten voi hakea muutosta. Jos päätöksellä sitoudutaan tiettyyn ratkaisumalliin tai tehdään ratkaisu eri vaihtoehtojen välillä, päätös voi kuitenkin olla siten lopullinen, että siihen saa hakea muutosta.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Kuntalaki 90 §
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A ja hänen asiakumppaninsa
ovat valituksessaan ja sen täydennyksessä vaatineet, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan, valitus tutkitaan ja Kotkan kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.
A ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Kaupunginvaltuuston päätöksessä on ollut kysymys yksityiskohtaisesta ja ratkaisevasta valinnasta kolmen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä hyvinvointineuvoloiden toiminta- ja rakennevaihtoehdon välillä. Kysymys ei ole periaatepäätöksestä, vaan lopullisesta asiaratkaisusta, johon sitä toteutettaessa on vedottu.
Päivystystoiminta on keskitetty jo 1.6. alkaen, eikä asiaa koskaan tuotu kaupunginhallitukseen eikä kaupunginhallituksen edellä mainittua päätöstä myöskään ole viety edelleen kaupunginvaltuustoon. Valtuuston kokouksessa 24.9.2012 äänestettiin vaihtoehtojen (V1 ja V2) välillä. Valtuuston päätöksellä kaupunki siis sitoutui ratkaisumalliin, jota kaupunginhallitus on päätöksellään 16.6.2014 (§ 168) toteuttanut. Päätös osoittaa näin valinnan eri vaihtoehtojen välillä olleen siten lopullinen, että päätökseen voi hakea muutosta.
Kaupunginvaltuuston päätöksellä 24.9.2012 on ratkaistu Kotkan terveyskeskuksen Länsi-Kotkan, Karhulan ja Kotkansaaren terveysasemien lääkäritoiminnan lopettaminen ja sen keskittäminen keskussairaalaan. Toisin kuin hallinto-oikeus on todennut, palvelujen järjestämistä ei päätetyssä mallissa (V2) jätetä merkittäviltä osin myöhempien päätösten varaan. Kaupungin johdon käyttämän konsulttiyrityksen KPMG:n suosittelema ja päätökseksi tullut vaihtoehto (V2) sisältää lääkäripalvelujen keskittämisen. Päätös on mainittujen kolmen terveysaseman lääkäripalvelujen lopettamisen osalta lopullinen.
A ja hänen asiakumppaninsa
ovat toimittaneet vielä lisäselvityksenä Kotkan kaupunginhallituksen pöytäkirjan 16.6.2014 (§ 168).
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
Perustelut
Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.