Supreme Administrative Court dismisses appeal as procedural defect prevents review of environmental permit necessity decision.

Asia

Ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaista hallintopakkoasiaa koskeva valitus

Valittaja

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.6.2015 n:o 15/0177/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on 17.10.2013 n:o EPOELY/680/07.00/2010 tehnyt päätöksen puolustusvoimien Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristönsuojelulaissa (86/2000) tarkoitettua luvan tarvetta koskevassa asiassa.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksessään velvoittanut puolustusvoimat hakemaan ympäristölupaa polttonesteiden jakeluasemalle sekä kuorma-autojen ja muun kaluston varikkoalueelle. Lisäksi päätöksessä on ympäristöluvan tarpeen arvioinnista muilla perusteilla todettu muun muassa seuraavaa:

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, Kokkolan kaupunginhallituksen ja Kokkolan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksista kumonnut ELY-keskuksen päätöksen siltä osin kuin päätöksessä ei ole velvoitettu hakemaan ympäristölupaa ja palauttanut asian ELY-keskukselle perusteluista ilmenevistä syistä uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000, voimaanpanolaki) 6 §:n mukaan muusta kuin 5 §:ssä tarkoitetusta ympäristöluvan varaisesta toiminnasta, jota on voitu harjoittaa 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen päätösten nojalla tai muutoin lain mukaisesti, on tehtävä ilmoitus alueelliselle ympäristökeskukselle ympäristönsuojelun tietojärjestelmään merkitsemistä varten vuoden kuluessa ympäristönsuojelulain voimaantulosta tai muuhun asetuksella säädettävään myöhempään ajankohtaan mennessä.

Voimaanpanolain 7 §:n 1 momentin mukaan, jos 6 §:ssä tarkoitettu toiminta ja sitä koskevat määräykset eivät kokonaisuutena arvioiden olennaisilta osin täytä ympäristönsuojelulain vaatimuksia, valvontaviranomaisen on omasta tai haitankärsijän aloitteesta velvoitettava toiminnanharjoittaja hakemaan ympäristölupaa määräajassa. Luvan tarvetta arvioitaessa on erityisesti otettava huomioon toiminnan luonne ja ympäristövaikutukset sekä vaikutusalueen vakiintunut maankäyttömuoto. Päätökseen, jolla on velvoitettu hakemaan lupaa, ei saa hakea erikseen muutosta.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi;

1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä;

2) määrätä sen, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

3) määrätä 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta;

4) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan tämän lain vastaista pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 91 §:n mukaan ennen ympäristönsuojelulain 13 luvussa tarkoitetun määräyksen antamista viranomaisen on varattava sille, jota määräys koskee, tilaisuus tulla kuulluksi asiassa siten kuin hallintolaissa säädetään. Tarvittaessa on kuultava myös muita asianosaisia, muita valvontaviranomaisia, lupaviranomaista ja yleistä etua valvovia viranomaisia.

Ympäristönsuojelulain 92 §:n 1 momentin mukaan, jollei muun muassa 84 §:ssä tarkoitettu asia ole tullut vireille valvontaviranomaisen omasta aloitteesta, asian voi panna kirjallisesti vireille:

1) se, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea;

2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;

3) toiminnan sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät;

4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen;

5) muu asiassa yleistä etua valvova viranomainen.

Ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus on;

1) sillä, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea;

2) rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;

3) toiminnan sijaintikunnalla ja muulla kunnalla, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät;

4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella;

5) muulla asiassa yleistä etua valvovalla viranomaisella.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on hallinto-oikeudessa valitusten johdosta ensin arvioitavana, minkä laatuisena asiana elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on käsitellyt puolustusvoimien Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristöluvan tarveasian siltä osin kuin ympäristölupaa ei ole edellytetty, ja onko kyseessä sellainen päätös, johon voidaan hakea muutosta valittamalla ja kenellä on valitusoikeus päätöksestä. Sen jälkeen on arvioitavana, onko asian käsittelyssä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa menetelty siten kuin asianomaisessa asiaa koskevassa lainsäädännössä on säädetty.

Asiakirjoista ilmenevät asian vaiheet

Puolustusvoimat oli 22.2.2002 tehnyt voimaanpanolain 6 §:n nojalla ilmoituksen Vattajan alueella sijaitsevasta polttoaineiden jakelupaikasta ja pistooliradasta alueelliselle ympäristökeskukselle. Silloinen valvontaviranomainen Länsi-Suomen ympäristökeskus oli merkinnyt jakelupaikan ympäristönsuojelun tietojärjestelmään 4.11.2002 ja pistooliradan 5.11.2002. Pistoolirata oli sittemmin poistettu käytöstä vuonna 2003. Ympäristökeskus oli tehnyt ilmoitusten johdosta alueella tarkastuskäynnin 8.12.2004 ja siitä laaditussa muistiossaan ilmoittanut, että ympäristökeskus tekee ratkaisun ilmoituksessa tarkoitetun polttoaine- ja kemikaalivarastoalueen luvantarveharkinnasta kuultuaan toiminnanharjoittajaa.

Asiakirjojen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle on 8.4.2009 saapunut Kokkolan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan kirje, jossa lautakunta on pyytänyt selvittämään lautakunnan pyynnössä mainitut Vattajan harjoitusalueen lupatarpeet ja ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin. Kirjeen liitteenä on lautakunnan 1.4.2009 tekemä päätös, jossa lautakunta on pyytänyt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta selvittämään, onko puolustusvoimien Vattajan harjoitusalueen eri toimintojen osalta tarvetta luvittaa toimintoja ympäristönsuojelulain mukaisesti erillisinä toimintoina tai toimintakokonaisuutena ja antamaan perustelut ratkaisulle.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 3.5.2013 ja 2.9.2013 tehnyt tarkastuskäynnit maastossa ja puolustusvoimat on vielä toimittanut useita ympäristöselvityksiä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 17.10.2013 tehnyt päätöksen asiassa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että asiassa ei selvyydellä ilmene, minkä laatuisena asiana Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen luvantarveasia on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa käsitelty. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksessä on asian taustana todettu, että asiassa on ollut tarpeen tarkistaa, vastaako ampuma- ja harjoitusalueen toiminta nykyisellään ympäristönsuojelulainsäädännön vaatimuksia ja vaatiiko toiminta ympäristöluvan. Päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 6 ja 7 §. Päätöksessä puolustusvoimat on velvoitettu hakemaan ympäristölupa polttonesteen jakeluasemalle ja varikkoalueelle.

Päätöksessä on arvioitu ampuma- ja harjoitusalueen toiminnan luvantarvetta muiltakin osin, kuten ampumapaikkojen ja helikopterikentän osalta, eri perustein, ja esitetty elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen käsityksenä, että luvan hakemisen tarvetta ei muuhun toimintaan ole. Päätöksessä on annettu vastaus Kokkolan kaupunginhallituksen lausuntoon ja Kokkolan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan tiedusteluun ja muihinkin tarkemmin yksilöimättömiin mielipiteisiin. Tältä osin asiassa ei siten ole selvää, onko elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksellä annettu oikeudellisesti sitova ratkaisu puolustusvoimien Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen luvantarveasiassa jonkun tahon hakemuksesta.

Voimaanpanolain sovellettavuudesta tässä asiassa hallinto-oikeus toteaa, että puolustusvoimat on tehnyt voimaanpanolain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun ilmoituksen polttonesteiden jakelupaikasta, ei Vattajan alueella harjoitettavasta ampuma- ja harjoitusalueen toiminnasta. Ilmoituksen tekeminen ei sinällään ole edellytys ympäristöluvan hakemiseen velvoittamiseksi, vaan valvontaviranomainen harkitsee luvan tarpeen omasta aloitteestaan. Kyseessä olevassa päätöksessä ympäristöluvan hakemiseen velvoittaminen kohdistuu kuitenkin vain polttonesteen jakeluasemaan ja varikkoalueeseen. Luvan tarvetta koskevan voimaanpanolain mukaisen vaatimuksen voi panna vireille myös asianosainen tai yleistä etua valvova viranomainen. Mikäli asianosaisen tai yleisen edun valvontaviranomaisen vaatimus luvan hakemiseen velvoittamisesta on hylätty, nuo tahot voivat hakea muutosta päätökseen valittamalla.

Asiakirjojen perusteella on todettavissa, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on tosiasiassa ryhtynyt selvittämään ampuma- ja harjoitusalueen toiminnan ympäristöluvanvaraisuutta rakennus- ja ympäristölautakunnan selvityspyynnön 8.4.2009 jälkeen. Puolustusvoimille oli varattu tilaisuus antaa vastaus rakennus- ja ympäristölautakunnan selvityspyynnön johdosta ja puolustusvoimat oli myöhemminkin toimittanut useita ympäristöselvityksiä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Asiassa ei ole asiakirjojen mukaan varattu rakennus- ja ympäristölautakunnalle tilaisuutta lausua asiassa eikä asiassa ole suoritettu muitakaan kuulemistoimenpiteitä puolustusvoimien vastauksen ja sen antamien ympäristöselvitysten perusteella. Myöskään kaupunginhallituksen vaatimuksesta ei ole suoritettu kuulemistoimenpiteitä.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleisesti ottaen viranomaiselle toimitettu kirjelmä, jossa viranomaista pyydetään asian selvittämiseen tai pyydetään viranomaisen toimenpiteitä, on viranomaiseen kohdistuva vaatimus valvontatoimenpiteisiin ryhtymisestä. Asian selvittämistä tai viranomaisen toimenpiteitä koskevan pyynnön johdosta viranomaisen on hallintolain säännökset huomioon ottaen annettava vastaus, mihin toimenpiteisiin viranomainen on pyynnön johdosta ryhtynyt. Tällaiseen kirjelmään annettu vastaus ei kuitenkaan lähtökohtaisesti ole hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu asiaratkaisun sisältävä valituskelpoinen päätös. Mikäli viranomaiselle saapuneen kirjelmän luonne on epäselvä, viranomaisella on tarvittaessa velvollisuus selvittää asia.

Erityislaeissa on erikseen säädetty asianosaiselle ja mahdollisille muille tahoille nimenomainen vireillepano-oikeus, kuten ympäristönsuojelulain 92 §:ssä on säädetty. Kun asia on tullut vireille lakisääteisen vireillepano-oikeuden perusteella, sen johdosta on annettava valituskelpoinen päätös.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiakirjojen perusteella ei ole selvyydellä arvioitavissa rakennus- ja ympäristölautakunnan 8.4.2009 tekemän selvityspyynnön luonne ja se, onko lautakunnalla ollut tarkoitus esittää varsinainen ympäristönsuojelulain 92 §:ssä tarkoitettu vireillepano. Edellä todetusti selvityspyyntö on yleisesti ottaen pyyntö valvontaviranomaiselle toimenpiteisiin ryhtymisestä. Kyseessä olevassa lautakunnan pyynnössä on toisaalta pyydetty perusteltua ratkaisua asiassa.

Kokkolan kaupunginhallituksen päätöksessä 8.4.2013 on kuitenkin hallinto-oikeuden käsityksen mukaan esitetty yksiselitteinen vaatimus siitä, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla velvoitettava puolustusvoimat hakemaan ympäristölupaa Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnoille. Vaatimukseen liittyy asianmukaiset perusteet, kaupunginhallituksen päätöksen tekstiosassa on esitetty useita perusteita ympäristöluvan hakemiseen velvoittamiseksi. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että viimeistään kaupunginhallituksen päätöksessä 8.4.2013 esitetty vaatimus ympäristöluvan hakemiseen velvoittamisesta on, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksessä olevasta sanamuodosta huolimatta, ympäristönsuojelulain 92 §:ssä tarkoitettu vireillepano, ottaen lisäksi huomioon, että Kokkolan kaupunginhallitus on ympäristönsuojelulain 92 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti vireillepanoon oikeutettu taho.

Kun ympäristönsuojelulain 92 §:ssä tarkoitetun vireillepanon johdosta on annettava kirjallinen valituskelpoinen hallintopäätös, hallinto-oikeus on tässä vaiheessa tutkinut asian hallintopakkohakemuksen tehneen kaupunginhallituksen valituksena sekä yleisen edun valvontaviranomaisena toimivan Kokkolan kaupungin rakennus- ja valvontaviranomaisen valituksena elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä. Päätöksessä todetulla vastauksella kaupunginhallituksen lausuntoon on tosiasiassa hylätty ainakin kaupunginhallituksen vireillepano, vaikka vaatimusta ei ole elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa varsinaisesti käsitelty vireillepanona.

Ympäristönsuojelulain 92 §:ssä säädetyn vireillepanon johdosta on ryhdyttävä ympäristönsuojelulain 91 §:n ja hallintolain säännösten mukaisesti kuulemistoimenpiteisiin. Säännöksen mukaan tarvittaessa on kuultava myös muita asianosaisia, muita valvontaviranomaisia, lupaviranomaista ja yleistä etua valvovia viranomaisia. Kuulemistoimenpiteiden laajuutta harkittaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja ympäristövaikutusten ulottuvuus.

= = =

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Yrjänä Honkavaara, Kirsi Stark ja Pirjo-Liisa Saloranta. Esittelijä Ilona Leinonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle ratkaisun antamiseksi asiassa.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen päätöksessä on kyse ympäristöluvan tarpeen harkinnasta, joka on ollut valvontaviranomaisella valmistelussa useita vuosia. Kaupungin 8.4.2009 tekemä tiedustelu luvan tarpeesta oli yleisluonteinen selvityspyyntö useista eri ympäristöasioista. Koska Vattajan ampuma-alueen luvan tarpeesta oli meneillään päätöksentekoprosessi, kerrottiin lupaharkinnan tilanteesta ja oltiin yhteydessä kaupungin viranhaltijoihin. Vaikka kaupunki on myöhemmissä yhteydenotoissa viitannut vuoden 2009 yhteydenottoon, se ei myöhemmin tapahtuneiden asioiden perusteella ole voinut muuttua kysymyksestä vaatimukseksi puhumattakaan siitä, että asia olisi jäänyt niin epäselväksi, että viranomaisella olisi ollut velvollisuus lisäselvityksiin niin kuin hallinto-oikeus on katsonut.

Ympäristönsuojelulain 92 §:n mukaan lain 84 §:ssä tarkoitettu asia voidaan panna vireille vain, jos se ei ole tullut vireille valvontaviranomaisen omasta aloitteesta. Tässä tapauksessa asia oli jo vireillä. Kokkolan kaupunki on ollut tietoinen lupaharkinnan vireilläolosta ja se on kiirehtinyt päätöksen tekemistä. ELY-keskus on ottanut kaupunginhallituksen päätöksen huomioon ilman eri pyyntöä lähetettynä lupaharkintaa koskevana kannanottona ja pyrkinyt mahdollisimman hyvin tarkastelemaan kaikkia niitä perusteita, joilla toiminta kokonaisuudessaan tai erillisinä toimintoina voisi olla luvanvaraista.

Yleisen ympäristönsuojelun edun kannalla on tärkeää saada Vattajan ampuma-alueen ympäristöluvan tarpeesta ratkaisu viivytyksettä ottaen huomioon toiminta-alueen ympäristölliset arvot sekä toiminnan laajuus ja luonne.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen valitusta ei tutkita.

Perustelut

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on oikeus valittaa yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi sellaisesta päätöksestä, jolla Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut sen tekemää päätöstä tai kumonnut päätöksen.

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) 17.10.2013 tekemän päätöksen siltä osin kuin päätöksessä ei puolustusvoimia ole velvoitettu hakemaan ympäristölupaa ja palauttanut asian perusteluista ilmenevistä syistä ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on katsonut, että Kokkolan kaupunginhallituksen vireillepanon johdosta asiassa ei ole ryhdytty laissa säädettyihin kuulemis- ja muihin asian selvittämistoimenpiteisiin. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on menettelyssä tapahtuneen virheen vuoksi, siltä osin kuin ELY-keskuksen päätöksessä ei ole edellytetty ympäristöluvan hakemista, palauttanut asian mainituilta osin ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut sekä ELY-keskuksen esittämät vaatimukset ja valituksensa tueksi esittämät perustelut, valitusta ei ole tehty yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi. Valitusta ei näin ollen tästä syystä voida tutkia.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Irene Mäenpää.