Supreme Administrative Court dismissed appeal against mining permit conditions including annual fishing compensation fee.

Asia

Valitus ympäristö- ja vesitalouslupa-asiassa

Valittaja

A

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 7.11.2013 nro 13/0318/1

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös sikäli kuin nyt on kysymys

Aluehallintovirasto

on päätöksellään 23.8.2012 nro 87/12/1 myöntänyt A:lle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan, joka koskee niiltä osin kuin päätöksellä ei toisin määrätä, hakemuksen mukaista ja laajuista koneellista kullankaivuuta Kolli Miessi -nimisellä kaivospiirillä nro 4769/1a Inarin kunnassa.

Luvan saajalle on määrätty vuosittainen kalatalousmaksu toiminnasta kalastolle ja kalastukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi. Ennalta arvioiden lupamääräysten mukainen toiminta ei aiheuta muuta vesistöön tai sen käyttöön kohdistuvaa toimenpitein estettävää tai ympäristönsuojelulain mukaisesti korvattavaa vahinkoa. Ennakoimattoman vahingon varalta on annettu ohjaus.

Toiminnassa on noudatettava päätöksessä annettuja lupamääräyksiä.

Aluehallintovirasto on samalla päätöksellä myöntänyt A:lle vesilaissa (264/1961) tarkoitetun luvan johtaa hakemuksen mukaisesti tarvittaessa vettä Miessijoesta Kolli Miessi -nimisellä kaivospiirillä nro 4769/1a Inarin kunnassa.

Luvan saajan on noudatettava päätöksessä annettuja lupamääräyksiä.

Päätöksen lupamääräykset 1 ja 20 kuuluvat seuraavasti:

1. Kultaa saa koneellisesti kaivaa ja huuhtoa kaivospiirillä Kolli Miessi vuosittain 15.5. - 30.9. enintään kahdella, hakemuksessa esitetyllä kaivuyksiköllä.

20. Luvan saajan on maksettava kalatalousmaksua vuosittain tammikuun aikana 350 euroa Lapin ELY-keskukselle käytettäväksi vesistöön johdettavien päästöjen vaikutusalueen kalastolle ja kalastukselle aiheutuvan vahingon ehkäisemiseksi. Maksun käytöstä on kuultava Metsähallitusta.

Ensimmäinen maksu on suoritettava kuukauden kuluessa toiminnan aloittamisesta.

Aluehallintovirasto on perustellut ratkaisuaan vesitalousluvan osalta muun muassa seuraavasti:

Veden johtaminen Miessijoesta on tarpeen kaivoskivennäisten hyödyntämistä varten. Veden johtaminen ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua.

Lupamääräysten 1 ja 20 perustelut

1. Huuhdonta-aika ja vesistön kannalta haitallisimpien vesistötöiden suorittamisaika on rajattu muun muassa Vaskojoen vesistön kalaston suojelemiseksi.

20. Hakemuksen ja lupamääräysten mukainen kiertovesi- ja selkeytysallasjärjestelmä sekä muut esitetyt vesiensuojelutoimenpiteet vähentävät tehokkaasti toiminta-alueelta huuhdonta-, sade- ja valumavesien mukana alapuoliseen vesistöön kulkeutuvia päästöjä. Ne eivät kuitenkaan estä täydellisesti esimerkiksi ravinteiden, kiintoaineen ja siihen sitoutuneiden metallien pääsemistä alapuoliseen vesistöön etenkään poikkeustilanteissa, lumien sulamisvaiheessa ja runsaiden sateiden aikana. Luvan saajan toiminnasta aiheutuvat päästöt yhdessä muilta koneellisen kullankaivuun alueilta tulevien päästöjen kanssa heikentävät alapuolisen vesistön veden ja kalojen elinympäristön laatua sekä vähentävät kalojen poikastuotantoa. Kalastolle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi on näin ollen tarpeen määrätä vesilain (264/1961) 2 luvun 22 §:n 1 momentissa tarkoitettu kalatalousvelvoite.

Tässä tapauksessa kalanpoikasten istuttaminen, liettyvien kalojen lisääntymis- tai poikastuotantoalueiden kunnostaminen tai muun vastaavan toimenpiteen suorittaminen yksittäisen vesistön pilaantumista aiheuttavan toiminnanharjoittajan toimesta aiheuttaisi niillä saatavaan hyötyyn verrattuna kohtuuttomat kustannukset toiminnanharjoittajalle. Tästä syystä toiminnanharjoittaja on vesilain (264/1961) 2 luvun 22 §:n 3 momentin nojalla määrätty suorittamaan kalatalousvelvoitteen asemasta velvoitteen kohtuullisia kustannuksia vastaava kalatalousmaksu kalatalousviranomaisen käytettäväksi. Maksun suuruutta määrättäessä on otettu huomioon vesilain edellyttämä kohtuullisuusvaatimus, luvan saajan esittämät ja tässä päätöksessä määrätyt toimenpiteet vesistöön joutuvien päästöjen rajoittamiseksi ja tiedot niiden toimivuudesta sekä viime aikoina saadut tarkentuneet tiedot koneellisen kullankaivun vaikutuksista Miessijoen ja sen alapuolisten jokien kalastoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu sikäli kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus

on hylännyt A:n aluehallintoviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta ja muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Lainkohdan 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa.

Ympäristönsuojelulain 44 §:n mukaan, jos jäteveden tai muun aineen päästämisestä saattaa aiheutua sellaisia vaikutuksia, joita tarkoitetaan vesilain (264/1961) 2 luvun 22 §:ssä, ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset kalatalousvelvoitteista tai kalatalousmaksusta. Määräyksiin sovelletaan vesilain (264/1961) 2 luvun 22 ja 22 b §:ää.

Vesilain (264/1961) 2 luvun 22 §:n 1 momentin mukaan jos vesistöön rakentamisesta aiheutuu kalastolle tai kalastukselle ilmeistä vahinkoa, on luvan saaja velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin kalastolle tai kalastukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi sekä tarvittaessa toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailuun sillä vesialueella, johon toimenpiteen vahingollinen vaikutus ulottuu (

kalatalousvelvoite

). Toimenpiteenä voi rakentamisen ja sen vaikutusten laadun mukaan olla kalanistutus, kalatie tai muu toimenpide tai näiden yhdistelmä.

Saman lainkohdan 2 momentin mukaan jos kysymyksessä olevaa vesistöä varten on laadittu kalatalousviranomaisen hyväksymä suunnitelma kalaston suojelemiseksi, aluehallintoviraston on otettava se tarpeen mukaan huomioon kalatalousvelvoitteesta määrättäessä. Sama on voimassa kalastuslaissa (286/1982) tarkoitetusta kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelmasta.

Saman lainkohdan 3 momentin mukaan jos 1 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden suorittaminen rakentajan toimesta aiheuttaisi niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hänelle kohtuuttomia kustannuksia taikka kalatalousvelvoitteen määräämistä ei muusta syystä ole pidettävä tarkoituksenmukaisena, rakentaja on määrättävä suorittamaan kalatalousvelvoitteen tai sen osan asemesta siten korvattavan velvoitteen kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaisen käytettäväksi 1 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamiseen (kalatalousmaksu) sillä vesialueella, johon toimenpiteen vahingollinen vaikutus ulottuu. Aluehallintovirasto voi tarvittaessa antaa maksunsaajalle määräyksiä maksun käytöstä.

Lupamääräys 1

Lupamääräys 20

Kalatalousmaksun määräämisestä ja sen suuruudesta päätetään tapauskohtaisesti edellä mainittujen sovellettavien lainkohtien nojalla. Kalatalousmaksun määrä perustuu toiminnan aiheuttamaan kalataloudelliseen vahinkoon ja vahinkoa estävien toimenpiteiden kustannuksiin. Erityistä merkitystä maksun asettamisessa on alapuolisen vesistön kalataloudellisella arvolla. Hakijan harjoittama kullankaivu heikentää omalta osaltaan alapuolisen vesistön veden laatua, josta aiheutuu kalojen elinympäristön heikentymistä ja kalojen poikastuotannon vähentymistä. Kalastolle aiheutuvien haittojen osalta hallinto-oikeus on viitannut Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousyksikön valituksen johdosta antamassa vastineessa esitettyyn sekä hallinto-oikeuden edellä lupamääräyksen 1 poistamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen yhteydessä esitettyihin perusteluihin. Perustetta kalatalousmaksun poistamiselle tai muuttamiselle ei ole.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että lupamääräystä 1 muutetaan siten, että lupa koneelliseen kullankaivuun ja kullan huuhtominen kaivospiirillä sallitaan ilman ajallista rajoitusta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että lupamääräys 20 kumotaan. Suomen valtio on määrättävä korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valittaja on perustellut vaatimuksiaan muun muassa seuraavasti:

Perustuslain takaamat perusoikeudet ovat loukkaamattomia. Elin­keinon harjoittaminen ja elinkeino-omaisuus sekä ammatin harjoittaminen kuuluvat perusoikeuksiin ja loukkaamattoman omistusoikeuden piiriin. Elinkeinoa ja ammattia pitää voida saada harjoittaa lähtökohtaisesti vapaasti. Niihin puuttuminen tai niiden rajoittaminen on poikkeuksellista ja sellaisen salliminen tulee tapahtua tarkasti rajattuna erityislain­säädännön perusteella. Tällöinkään ketään ei saa asettaa eriarvoiseen asemaan muihin samanlaisessa tilanteessa oleviin verrattuna.

Asiassa ei ole kysymys ympäristönsuojelulain 43 §:ssä tarkoitetusta toiminnasta, vaan kaivoslain 2 §:n tarkoittamasta valtausalueella tapahtuvasta kullanhuuhdonnasta, jossa tietyllä kaivosluvassa tarkemmin osoitetulla valtausalueella etsitään tiettyä kaivoskivennäistä eli kultaa. Toiminnasta ei aiheudu päästöjä. Ympäristöön ei johdeta mitään sellaista ainetta, energiaa tai muutakaan ympäristönsuojelulain 3 §:ssä tarkoitettuja, päästöksi luokiteltavia ja ihmisen toiminnasta johtuvia päästöjä, jotka yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa aiheuttaisivat ympäristön pilaantumista. Toiminnassa seulotaan joessa olevaa kiviperäistä ainetta, joka seulonnan jälkeen lasketaan takaisin vesistöön. Vain kulta otetaan talteen.

Lupamääräyksessä 1 on rajoitettu toiminta-aikaa Lapin ELY-keskuksen kalatalousyksikön lausuntoon perustuen siten, että toiminta ajoittuu talvikutuisten arvokalojen herkimpien elinvaiheiden ulkopuolelle. Lausunto on vastakkainen ja ristiriitainen saman yksikön ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen lausunnon kanssa, jossa todetaan, että mikäli kalataloudellisesti ei ole perusteita rajoittaa toiminta-aikaa 15.5.-30.9. väliselle ajalle, ei sille ole ympäristönsuojelullista tarvetta, koska lupamääräysten mukainen toiminta ei muunakaan aikana aiheuttane poikkeavaa ympäristöhaittaa.

Toimintaa harjoitetaan enintään kahdella kaivinkoneella, joiden kaivukapasiteetti on niin pieni, että kaivamisen veden sekoittamisvaikutus ja hienojakoisen kiintoaineen sedimentoituminen ei voi tukkia kutusoraikon huokosrakennetta enempää kuin esimerkiksi luonnon oma toiminta voimakkaine myrskyineen. Luvan mukainen kullanhuuhdontatoiminta on niin vähäistä, ettei sillä ole ympäristön pilaamisvaikutusta. Silloin ei ole myöskään kalataloudellisia perusteita rajoittaa oikeutta harjoittaa toimintaa ajallisesti.

Ajallisesti rajoitettu kullanhuuhdonnan kohtuuton vaikutus elinkeinolle ja toimeentulolle ilmenee siitä, kun arvioidaan, kuinka paljon vuosittain ajalla 1.10. - 14.5. välisenä aikana menetetään tuloja. Vuonna 2012 yhden kuukauden huuhdontatulos oli 1,6 kiloa kultaa. Kun nykyinen kullan hinta on noin 45 000 euroa/kg, menetys olisi keskimäärin vuosittain arviolta 540 000 euroa. Vaikka talvihuuhdonta ei ole yhtä tehokasta kuin kesäinen toiminta, elinkeinotulonmenetys oikaistunakin on merkittävä.

On lisäksi otettava huomioon, että kyseessä on niin sanottu vanha kaivoslupa 27.12.1996 ajalta ennen asetuksen 583/1991 voimaantuloa. Siten koneellista kullankaivua koskeva kielto ei voi taannehtivasti tulla voimaan. Uusilla, luonnon- ja ympäristönsuojelua koskevilla lainsäännöksillä ei voida syrjäyttää vanhempaa myönnettyä oikeutta eikä uusilla lupamääräyksillä voida rajoittaa perustuslain suojaamaa omaisuuden turvaa ilman, että siitä suoritetaan täysi korvaus. Koska asiassa ei ole edes kyse tällaisesta korvauksesta, on rajoitus lain vastaisena poistettava.

Kullanhuuhdonta on vastaavaa toimintaa kuin muukin kaivostoiminta. Koska esimerkiksi Talvivaaran kaivokselle sekä Kittilän ja Raahen kultakaivoksille ei ole tiettävästi asetettu vuosittain ajallisesti mitään rajoituksia, ei myöskään nyt puheena olevalle toiminnalle saa asettaa mitään vuosittain ajallisia rajoituksia.

Vuosittaisen kalatalousmaksun määräämiselle ei ole perusteita. Vesilain (264/1961) 2 luvun 22 § edellyttää, että rakentamisesta aiheutuu ilmeistä vahinkoa kalastolle tai kalastukselle. Hallintoviranomaisen on perustettava velvoite selvään, yksiselitteiseen ja riidattomaan seikkaan. Viranomaiselta on jäänyt näyttämättä perusteet velvoitteelle ja sen sijaan tulleelle kalatalousmaksulle.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto

on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa valituksesta.

Inarin kunnan ympäristöyksikkö

on vastineessaan todennut, ettei valituksessa ole esitetty sellaisia perusteita, joiden takia hallinto-oikeuden päätöstä tulisi muuttaa.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousyksikkö

on lausunnossaan todennut, että koska valituksessa ei ole esitetty mitään oleellisesti uutta, ELY-keskus viittaa asiassa aikaisemmin lausumaansa.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

on ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää asian käsittelyn aikaisemmissa vaiheissa annettuihin lausuntoihin.

A

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Hakemuksessa tarkoitetusta koneellisesta kullankaivusta aiheutuu hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitettuja kiintoainespäästöjä, joista yhdessä muiden toimintojen päästöjen kanssa aiheutuu muun ohella Miessijoen veden samentumista ja sen seurauksena kalojen lisääntymis- ja poikastuotantoalueiden liettymistä. Tämän haitan rajoittamiseksi ja kompensoimiseksi aluehallintovirasto on voinut antaa valituksenalaiset lupamääräykset ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla. Pilaantumisvaikutusten rajoittaminen mainitun lain säännösten nojalla ei ole valituksessa viitattujen perusoikeussäännösten vastaista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Taina Nystén. Asian esittelijä Tuulia Träskelin.