Supreme Administrative Court dismissed appeal against zoning plan amendment exceeding general plan efficiency limits due to valid functional and urban design reasons.

Asia

Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja

Kokkolan kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 9.4.2014 nro 14/0205/3

Asian aikaisempi käsittely

Kokkolan kaupunginvaltuusto

on 27.5.2013 tekemällään päätöksellä (§ 66) hyväksynyt Kokkolan 10. kaupunginosan korttelin 13 osaa, korttelia 14 sekä yleistä pysäköintialuetta koskevan asemakaavan muutoksen. Asemakaavan muutoksella muodostuu 10. kaupunginosan korttelin 13 osa sekä katualue.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Kokkolan kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston päätös on maankäyttö- ja rakennuslain sekä alueella voimassa olevan Keskikaupungin yleiskaavan ja sen liitteiden vastainen.

Asemakaavan muutoksessa alue on osoitettu AK-korttelialueeksi ja korttelialueen tehokkuusluvuksi e=1,79 eli 11 130 neliömetriä. Pitkänsillankadun varteen jo rakennetun tontin rakennusoikeus on 830 neliömetriä ja korttelialueen uudisrakennettavan osan 10 300 neliömetriä. Näin ollen korttelialueen uudisrakennettavan osan tehokkuusluku ylittää merkittävästi koko korttelialueen tehokkuusluvun ja ainoastaan tällä on merkitystä asiaa ratkaistaessa. Uudisrakennettavan korttelialueen osan tehokkuusluku on noin kaksinkertainen alueen voimassa olevan kaavan tehokkuuslukuun e=1,14 verrattuna. Uudisrakennettavan korttelialueen osan tehokkuusluku on noin kolminkertainen yleiskaavan määräysten maksimitehokkuuslukuun e=0,8 verrattuna.

Erityisiä toiminnallisia ja kaupunkikuvallisia syitä kaavoittaa yleiskaavaa tai voimassa olevaa kaavaa korkeampia tehokkuuksia ei ole esitetty. Valmistelussa esiin tuotu rakennuttajan taloudellisesti kannattava ja voittoa tuottava rakentaminen ei kuulu niihin syihin, joiden perusteella voidaan kaavoittaa korkeampia tehokkuuksia. Pihatilat ovat ahtaat ja asukkaiden oleskelualueet ovat riittämättömät 130 asunnon ja ainakin 260 henkilön tarpeisiin. Autopaikkoja ei ole riittävästi, koska kysymys on suuremmista huoneistoista, joissa asuu enemmän kuin yksi aikuinen, ja nykyisissä talouksissa on ainakin kaksi autoa. VI/VII-kerroksinen talo aiheuttaa lisäksi lähiympäristöön varjostushaittaa.

Yleiskaavan lähtökohtana kerrosluvun määräytymiselle ovat lähiympäristön asettamat vaatimukset kauniin ja yhtenäisen kaupunki- ja katukuvan luomiseksi. Asemakaavan muutoksessa osoitetuista VI/VII-, V- ja IV-kerroksisista taloista seuraa epäyhtenäinen kaupunki- ja katukuva, joka on yleiskaavan johtoajatuksen vastainen. Alueella on vallitsevana kolmikerroksinen rakentaminen, josta ovat esimerkkeinä äskettäin rakennetut naapurikerrostalot Pitkänsillankadulla ja Hakalahdenkadulla.

Hagströmin entinen nahkatehdas on III-V-kerroksinen kellotornin muodostaessa V-kerroksen. Kun naapuriin kaavoitetaan V- ja VI/VII-kerroksiset talot, entinen SR-merkitty tehdasrakennus kellotorneineen jäisi alisteiseen asemaan ja pimentoon, eikä kaavoitus täyttäisi vaatimusta kauniin kaupunkikuvan luomisesta. Kaavoittajalla ei ole ollut esteettistä silmää. Kaavassa pitäisi olla tavoitteena kauttaaltaan kolme- ja maksimissaan nelikerroksiset talot, jotka olisivat sopusoinnussa arvokkaan lähiympäristön kanssa.

Yleiskaavan selostuksessa on niin sanottua Hagströmin kulmaa koskien todettu seuraavaa: Risteysalue on tärkeä paikka kaupungista poistuttaessa ja varsinkin kaupunkiin tultaessa. Hagströmin kulma on kaikkien tuntema orientoitumispiste. Pitkänsillankadun ja Torikadun välinen alue tulisi rakentaa kaupunkimaiseksi, rikkonaisen katukuvan korjaavaksi maamerkiksi ja vaikutukseltaan samantehoiseksi kuin risteyksen vastakkaisella puolella oleva kulmatalo.

Valmisteluaineistoon sisältyvistä kuvista, joista kaksi on kaavoitettavasta tontista ja kaksi risteyksen vastakkaisella puolella olevasta kolmikerroksisesta kulmatalosta, selviää, että voimassa olevan yleiskaavan erityismääräys ei salli VI/VII-kerrosta asemakaavoitettavalle alueelle, vaan korkeintaan III-kerrosta. Tällöin Hagströmin entisen tehtaan kellotorni säilyisi edelleen kaupunkilaisten orientoitumispisteenä, mikä on ilmeisesti ollut tarkoituskin yleiskaavaa ja sen selostusta laadittaessa.

Ylikorkean ja ylitehokkaan rakentamisen salliminen kaavassa johtaa muihin vastaaviin rakennushankkeisiin Keskikaupungin yleiskaavan alueella, joista kaavoittaja ei voi yhdenvertaisuusperiaatteen vuoksi kieltäytyä. Tästä seuraa ahdasta, rumaa ja varjostavaa rakentamista kaikkialla kaupungin ytimessä. Yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta ei riitä, että kaupungin mukaan jokaisella tontinomistajalla on samat mahdollisuudet ylitehokkaaseen ja ylikorkeaan rakentamiseen yleiskaavan puitteissa, jos kuten tässäkin tapauksessa naapurikiinteistöille on äskettäin rakennettu uudet rakennukset, joiden purkaminen ei ole kansan- tai yksityistaloudellisesti kannattavaa.

Kokkolan kaupunginhallitus

on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus hylätään.

Lemminkäinen Talo Oy

on valituksen ja kaupunginhallituksen lausunnon johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään.

A:lle

on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksen asemakaavan muuttamisesta siltä osin kuin se koskee voimassa olevan asemakaavan korttelin 14 tontteja 1 ja 47.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Yleistä

Asemakaavan muutoksen tarkoituksena on kaavaselostuksen mukaan muuttaa asemakaavaa alueen omistajien hakemuksesta. Asemakaavan muutos on tehty Lemminkäinen Talo Oy:n aloitteesta.

Suunnittelualue käsittää Kokkolan kaupungin 10. kaupunginosan korttelin 13 tontin 46, korttelin 14 sekä kortteleiden välisen yleisen pysäköintialueen Torikadun, Hakalahdenkadun ja Pitkänsillankadun sekä korttelin 13 tonttien 45 ja 47 rajaamalla alueella Kokkolan ydinkeskustan itäosassa.

Voimassa olevan asemakaavan mukaisen korttelin 13 tontilla 46 sijaitsee uudehko kolmikerroksinen asuinkerrostalo. Korttelissa 14 sijaitsevat huoltoasemarakennus sekä nelikerroksinen liike-, toimisto- ja asuinkerrostalo on tarkoitus purkaa asemakaavan muutosta toteutettaessa. Korttelien väliin osoitettu yleinen pysäköintialue on rakentamaton.

Kaavoitustilanne

Keski-Pohjanmaan maakuntakaavassa alue on osoitettu keskustatoimintojen alueeksi (C).

Vuonna 2006 hyväksytyn Keskikaupungin yleiskaavan tarkoituksena on kaavaselostuksen mukaan ohjata asemakaavojen muuttamisprosesseja ja kaupunkiympäristön rakentamiseen liittyvää toteuttamissuunnittelua. Kaavamääräyksiin sisällytetyn yleiskaavan johtoajatuksen mukaan yleiskaavan merkinnöillä ja määräyksillä ohjataan keskikaupungin kaupunkikuvallista ja toiminnallista kehittämistä. Niillä määritellään ne reunaehdot, joiden avulla voidaan joustavasti varmistaa yksittäisten hankkeiden yhteydessä asemakaavoituksen, liikenteen ja kaupungin julkisen tilan suunnittelussa hyvän kaupunkiympäristön toteutuminen.

Yleiskaavassa suunnittelualue on osoitettu asemakaavan muutostarpeen alueeksi. Korttelien 13 ja 14 välille on osoitettu katualue, joka voimassa olevan asemakaavan mukaisesti on kuitenkin yleistä pysäköintialuetta. Korttelin 14 käyttötarkoitukseksi on osoitettu kaupallisten palvelujen korttelialue K tai vaihtoehtoisesti kerrostalovaltainen asuinalue AK. (---)

Asuinrakennusten korttelialueiden autopaikkojen määräksi Keskikaupungin yleiskaavassa on osoitettu 1 autopaikka asuntoa tai 80 - 100 asuntokerrosalaneliömetriä kohden. Asuinkerrosalan edellyttämät autopaikat tulee osoittaa tontille tai sen välittömään läheisyyteen. Muista autopaikoista saa tontille sijoittaa sillä työskentelevien käyttöön tulevat autopaikat.

Voimassa olevassa vuonna 1983 vahvistetussa asemakaavassa suunnittelualueen Torikadun, Hakalahdenkadun ja Pitkänsillankadun sekä yleisen pysäköintialueen rajaama kortteli 14 on osoitettu liike-, toimisto- ja huoltoasemarakennusten korttelialueeksi (KLH). Torikadun varteen ja suunnittelualueen osan keskiosaan osoitetuilla kahdella päärakennuksen rakennusalalla rakennuksen rakennusoikeudeksi on määrätty 930 kerrosalaneliömetriä ja 820 kerrosalaneliömetriä sekä suurimmaksi sallituksi kerrosluvuksi II ja I/II, Torikadun, Hakalahdenkadun ja Pitkänsillankadun kulmaukseen osoitetulla päärakennuksen rakennusalalla 660 kerrosalaneliömetriä ja I sekä Pitkänsillankadun varteen osoitetuilla kahdella päärakennuksen rakennusalalla 1 000 kerrosalaneliömetriä ja 1 440 kerrosalaneliömetriä sekä III1/2 ja 1/2III1/2. Korttelin 14 yhteenlaskettu rakennusoikeus on 5 030 kerrosalaneliömetriä ja toteutunut tehokkuus noin e = 1.14.

Suunnittelualueen lounaisen osan muodostavan korttelin 13 tontille 46 osoitetun päärakennuksen rakennusalan rakennusoikeudeksi on määrätty 780 kerrosalaneliömetriä ja suurimmaksi sallituksi kerrosluvuksi III.

Asemakaavan muutoksen suunnittelualueen yhteenlaskettu rakennusoikeus voimassa olevassa asemakaavassa on edellä esitetyn perusteella 5 810 kerrosalaneliömetriä.

Asemakaavaratkaisun arviointi

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa. 3 momentin mukaan yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa oikeusvaikutteinen yleiskaava on otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan tarkoitus ja sen sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita. Yhdenvertaisuusperiaate ja siitä johtuva maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus on sisällytetty maankäyttö- ja rakennuslain kaavoitusta ja rakentamista ohjaaviin säännöksiin, vaikkei sitä niissä olekaan nimenomaisesti lausuttu julki. Maankäyttö- ja rakennuslain säännösten vaatimukset täyttävän kaavan on siten lähtökohtaisesti katsottava olevan myös maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen mukainen.

Asemakaavan muutos

Asemakaavan muutoksessa suunnittelualue on kokonaisuudessaan osoitettu kortteliin 13 kuuluvaksi asuinkerrostalojen korttelialueeksi AK. Ohjeellisen tonttijaon mukaan suunnittelualueelle muodostetaan tontit 1, 46 ja 47. Kaavaselostuksen liitteenä on esitetty havainnekuvin asemakaavan muutoksen tarkoittaman rakentamisen vaikutus kaupunkikuvaan.

Torikadun varteen on osoitettu ohjeellisille tonteille 1 ja 47 rakennusala päärakennukselle, jonka suurin sallittu kerrosluku on IV ja rakennusoikeus 3 000 kerrosalaneliömetriä. Rakennus on osoitettu rakennettavaksi kiinni rakennusalan katualueeseen rajoittuvaan sivuun. Rakennuksen julkisivupinnan ja vesikaton leikkauskohdan ylimmäksi korkeusasemaksi on määrätty +22,5.

Torikadun, Hakalahdenkadun ja Pitkänsillankadun kulmaukseen on osoitettu ohjeelliselle tontille 1 rakennusala päärakennukselle, jonka suurin sallittu kerrosluku on VII ja rakennusoikeus 2 750 kerrosalaneliömetriä. Rakennuksen julkisivupinnan ja vesikaton leikkauskohdan ylintä korkeusasemaa ei ole määrätty.

Pitkänsillankadun varteen on osoitettu ohjeellisille tonteille 1 ja 47 rakennusala päärakennukselle, jonka suurin sallittu kerrosluku on V ja rakennusoikeus 4 550 kerrosalaneliömetriä. Rakennus on osoitettu rakennettavaksi kiinni rakennusalan katualueeseen rajoittuvaan sivuun. Rakennusalan keskiosaan on osoitettu rakennukseen jätettävä kulkuaukko. Rakennuksen julkisivupinnan ja vesikaton leikkauskohdan ylimmäksi korkeusasemaksi on määrätty +26,0.

Pitkänsillankadun varteen on lisäksi osoitettu tontille 46 rakennusala jo rakennetulle päärakennukselle, jonka suurin sallittu kerrosluku on III ja rakennusoikeus 830 kerrosalaneliömetriä.

Kaavamääräyksissä on vielä määrätty AK-korttelialueen osalta, että rakennuksien tulee olla arkkitehtuuriltaan korkealuokkaisia. Pitkänsillankatuun rajoittuvan viisikerroksisen ja Hakalahdenkatuun rajoittuvan seitsemänkerroksisen rakennuksen ylimmän kerroksen kaupunkikuvallista ilmettä on kevennettävä joko sisäänvedolla tai julkisivumateriaalin vaihdolla. Rakennusten pääasiallisina julkisivumateriaaleina tulee käyttää lasia, vaaleaa hienopestyä väribetonia, vaaleaa rappausta tai rappausta vastaavaa pintakäsittelyä. Betonielementtien saumat tulee häivyttää. Rakennuslupia haettaessa tulee havainnekuvin osoittaa korttelialueen tavoiteltu kaupunkikuvallinen laatu. Rakennusluvan yhteydessä on esitettävä yksityiskohtainen pihasuunnitelma, jossa on suunniteltu piha-alueiden toiminnallinen jäsentely, aitaus sekä pihapintojen korkeusasemat, materiaalit, istutukset ja kalustus. Parveke ei saa ulottua katualueelle.

Autopaikkoja AK-korttelialueelle on osoitettu varattavaksi yksi asuinkerrosalan 80 neliömetriä kohti. Koko korttelialueelle saa rakentaa maanalaisia autojen pysäköintitiloja. Nämä tilat saa rakentaa asemakaavassa osoitetun kerrosalan lisäksi. Tontille 47 on osoitettu rakennusala autojen säilytyskatokselle merkinnällä akt, minkä lisäksi tontin länsiosa on osoitettu Torikadulta Pitkänsillankadulle ulottuvaksi pysäköimispaikaksi merkinnällä p. Tontille 46 on osoitettu rakennusala autojen säilytyspaikalle merkinnällä a.

Rakennusoikeuden yhteenlaskettu määrä uudisrakennettavaksi tarkoitetulla suunnittelualueen osalla (entinen kortteli 14) on 10 300 kerrosalaneliömetriä ja koko suunnittelualueella 11 130 kerrosalaneliömetriä. AK-korttelialueen pinta-ala on 6 226 neliömetriä ja osoitettu rakennustehokkuus siten 1,79.

Oikeudellinen harkinta

1. Yleiskaavan ohjausvaikutus

Kaupunginhallitus on lausunnossaan perustellut asemakaavan muutoksessa osoitettua rakennustehokkuutta kysymyksessä olevan korttelialueen rajautumisella kolmelta sivulta katualueisiin, jonka vuoksi kauniin kaupunki- ja katukuvan kannalta on tarpeen sijoittaa rakennusmassoja sekä Pitkänsillankadun että Torikadun varteen. Rakennustehokkuutta on perusteltu myös piha-alueiden toiminnallisuuden ja autopaikkojen rakentamisen asettamilla asuinrakentamisen taloudellisilla reunaehdoilla.

Suunnittelualuetta koskeva Keskikaupungin yleiskaava ohjaa Kokkolan kaupunkikuvallista ja toiminnallista kehittämistä alueen asemakaavaa laadittaessa ja muutettaessa. Yleiskaavan määräyksillä on pyritty kaavamääräyksissä lausutun johtoajatuksen mukaisesti vaikuttamaan keskustan kaupunkikuvan ja toiminnallisuuden kehittämiseen. Yleiskaavan määräyksillä ja merkinnöillä määritellään ne reunaehdot, joiden avulla voidaan joustavasti varmistaa yksittäisten hankkeiden yhteydessä asemakaavoituksen, liikenteen ja kaupungin julkisen tilan suunnittelussa hyvän kaupunkiympäristön toteutuminen. Rakennusoikeus määritellään yleiskaavan mukaan kullekin korttelialueelle erikseen pitäen lähtökohtana toiminnan edellyttämiä tarpeita, rakennusoikeuden sopeutumista koko keskustan kokonaisrakentamistarpeeseen sekä kauniin kaupunki- ja katukuvan luomista, kuitenkin yleiskaavassa osoitetun rakennustehokkuuden rajoissa, joka on asuinalueilla Ek = 0,2 - 0,8.

Arvioitaessa asemakaavan muutoksen tarkoittaman rakentamisen vaikutusta kaupunkikuvaan on erityisesti otettava huomioon yleiskaavassa Hagströminkulmaan osoitettu ulkotilan kehittämisen tarve. Yleiskaavan liitteiden mukaan tarkoituksena on yleiskaavaa laadittaessa ollut Hagströminkulmaa kehitettäessä Pitkänsillankadun ja Torikadun välisen alueen rakentaminen kaupunkimaiseksi, rikkonaisen katukuvan korjaavaksi maamerkiksi ja vaikutukseltaan samantehoiseksi kuin risteyksen vastakkaisella puolella oleva kolmikerroksinen kulmatalo.

Hallinto-oikeus on todennut, että Kokkolan ydinkeskustaa ympäröivät Keskikaupungin yleiskaava-alueeseen sisältyvät asuinkerrostalojen alueet, mukaan lukien suunnittelualueen ympäristö, ovat tyypillisesti hyvin väljästi ja maltillisella kerroskorkeudella rakennettuja. Yleiskaavan määräykset asuinkerrostalojen korttelialueiden rakennustehokkuudesta ovat jo sellaisenaan väljät yksittäisten hankkeiden joustavan toteuttamisen mahdollistamiseksi yleiskaavan asettamien reunaehtojen mukaisesti. Asemakaavan muutoksen suunnittelualueen kolmeen katualueeseen rajautuva kapea ja kiilamainen muoto sekä suunnittelualueen keskeinen asema kaupungin keskustan sisääntuloväylän varressa asettavat kuitenkin tavanomaisesta poikkeavia vaatimuksia suunnittelualueen rakennusmassojen ryhmittelylle ja koolle.

Asemakaavan muutoksessa osoitetun rakennusoikeuden mukainen rakennustehokkuus 1,78 on yli kaksinkertainen yleiskaavassa määriteltyyn enimmäistehokkuuteen verrattuna. Verrattaessa suunnittelualueelle osoitettua rakennusoikeutta ympäristöönsä ja sen toteuttamisesta aiheutuvaa, muun muassa esitetyistä havainnekuvista ilmenevää vaikutusta alueen kaupunki- ja katukuvaan voidaan havaita, että asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden toteuttaminen johtaisi korttelin 13 tonteilla 1 ja 47 kokonaisuutena katsoen muuta yleiskaavan suunnittelualuetta tehokkaampaan ja massiivisempaan rakentamiseen. Asemakaavan muutoksessa osoitetun rakentamisen määrän on siten katsottava olevan ristiriidassa yleiskaavassa tavoitellun yhtenäisen kaupunki- ja katukuvan kanssa. Asemakaavan muutoksessa tonteille 1 ja 47 osoitetulle yleiskaavasta poikkeavalle rakennustehokkuudelle ei ole yleiskaavan reunaehdot huomioon ottaen riittäviä erityisiä toiminnallisia ja kaupunkikuvallisia syitä.

(---)

2. Yhdenvertaisuus kaavoituksessa

Suomen perustuslain 6 §:ssä taattu yhdenvertaisuus lain edessä ilmenee kaavoituksessa muun muassa maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksena, jonka keskeinen osa on rakennusoikeuden tasapuolinen jakautuminen kaavan tarkoituksen ja maankäyttö- ja rakennuslain sen sisällölle asettamien reunaehtojen rajoissa.

Maanomistajien tasapuolisen kohtelun toteutumista on tässä asiassa tarkasteltava ensisijaisesti Keskikaupungin yleiskaavan suunnittelualueen puitteissa. Hallinto-oikeus on todennut ensinnäkin kaupunginhallituksen lausunnossa esitetyn johdosta, että rakennusoikeuden korottaminen asemakaavan muutoksen suunnittelualueella ei takaa yleiskaavan suunnittelualueen muille maanomistajille subjektiivista oikeutta vaatia vastaavaa rakennusoikeutta eikä heidän tasapuolista kohteluaan yleiskaavan muun suunnittelualueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Asemakaavan muutoksessa korttelin 13 tonttien 1 ja 47 rakennusoikeutta on korotettu merkittävästi yli yleiskaavassa osoitetun rakennusoikeuden enimmäismäärän ja yli suunnittelualueen jo toteutuneen rakennusoikeuden. Suunnittelualueen suppeudesta johtuen asemakaavoituksessa ei ole tutkittu eikä voitukaan tutkia, onko rakennusoikeuksien vastaava korottaminen mahdollista muualla yleiskaavan suunnittelualueella vaarantamatta yleiskaavan ohjaustavoitteita ja yleiskaavan sisällölle asetettavia muita vaatimuksia. Asemakaavan muutoksen on siten katsottava vaarantavan maanomistajien tasapuolisen kohtelun toteutumisen Keskikaupungin yleiskaavan suunnittelualueella. Voimassa olevasta yleiskaavasta merkittävästi poikkeavien rakennusoikeuksien osoittaminen yleiskaavan suunnittelualueelle tulisikin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa suunnittelujärjestelmässä selvittää yleiskaavaa muuttamalla.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus on katsonut edellä lausutun perusteella, että oikeusvaikutteista Keskikaupungin yleiskaavaa ja maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatetta ei ole asemakaavan muutoksessa otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 ja 3 momentissa sekä 54 §:n 1 momentissa edellytetyin tavoin. Kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä tämän johdosta on kumottava lainvastaisena ratkaisuosasta ilmenevin osin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 42 § 1 ja 3 momentti sekä 54 § 1 ja 2 momentti

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Riitta Fränti ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kokkolan kaupunginhallitus

on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksen ja kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehty valitus hylätään myös näiltä osin. Kaupunginhallitus on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta ratkaisemaan asian kokonaisuudessaan palauttamatta sitä hallinto-oikeudelle.

Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on uudistanut asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Keskikaupungin yleiskaava noudattaa yhdenvertaisuusperiaatetta siinä laajuudessa kuin maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää ja mahdollistaa. Asemakaavoitus ei perustu maanomistajien oikeuteen vaatia tiettyjä subjektiivisia rakennusoikeuksia. Keskikaupungin jokaisella tontilla ei voi olla sama tehokkuus, mutta tonttitehokkuuksien määrittelemisen periaatteet ovat koko Keskikaupungin yleiskaava-alueella lähtökohtaisesti samat ja siten maanomistajia tasapuolisesti kohtelevat.

Keskikaupungin eri osissa asemakaavoitetut tonttitehokkuudet vaihtelevat suuresti eli välillä noin e=0,2 - 4,9. Vaihtelulle on historialliset, toiminnalliset ja kaupunkikuvalliset selityksensä. Keskikaupungin yleiskaavan johtoajatuksessa ja kaavamääräyksissä näkyy tämän vaihtelun vaikutus tulevien rakennusoikeuksien ja käyttötarkoituksien määrittelyyn siten, että asemakaavoituksen yhteydessä rakennusoikeus tulee joustavasti määritellä kaikkia maanomistajia tasapuolisesti kohtelevista lähtökohdista. Asemakaavoituksen johtoajatuksena on kaunis kaupunkikuva ja kuntalaisten kannalta hyvin toimiva kaupunkiympäristö. Tavoitteena ei siten ole rakennusoikeuksien tonttikohtainen maksimointi, vaan kaupunkikuvan ja sen toiminnallisten ominaisuuksien optimointi. Rakennusoikeus on seuraus asemakaavaehdotuksen erityisistä kaupunkikuvallisista ja toiminnallisista ominaisuuksista sen ylittäessä yleiskaavamääräyksissä esitetyn perusvaihteluvälin.

Yleiskaavassa ei ole esitetty sitovia tonttitehokkuuksia, vaan siinä on määritelty sellainen tonttitehokkuuden vaihteluväli, jonka ylittäminen edellyttää asemakaavoituksen yhteydessä tutkittavia erityisiä toiminnallisia ja kaupunkikuvallisia syitä. Maanomistajilla on siten koko yleiskaava-alueella oikeus saada kaupunginvaltuuston asemakaavoituksen tarkoituksenmukaisuuteen liittyvän harkinnan mukaisesti vastaava rakennusoikeus riippuen asemakaavoitettavien tonttien ja korttelialueiden toiminnallisesta ja kaupunkikuvallisesta sijainnista. Hallinto-oikeuden tulkinta yleiskaavan ohjausvaikutuksesta veisi keskikaupungin kaikilta maanomistajilta mahdollisuuden saada vastaava rakennusoikeuden arviointi ja lisäys Keskikaupungin yleiskaavan mukaisin reunaehdoin, jolloin tasapuolisuus ei toteudu yleiskaavan ohjaustavoitteiden mukaisesti jo aiemmin laadittuihin asemakaavoihin verrattuna.

Rakennusoikeuden määrää ohjaavat yleiskaavamerkinnät sallivat joustavan ja laajan rakennusoikeuksien vaihteluvälin lähtökohtina tonttien käyttötarkoitukset, toimintojen sijoittuminen ja kaupunkikuva. Asemakaavan muutoksessa tonteille 1 ja 47 osoitetuille rakennustehokkuudelle ja toiminnallisille järjestelyille on yleiskaavan johtoajatus ja reunaehdot huomioiden riittävät erityiset toiminnalliset ja kaupunkikuvalliset syyt. Yleiskaavamääräyksissä ohjausvaikutuksen mukaisia erityisiä toiminnallisia ja kaupunkikuvallisia syitä ovat pihatilojen ja asukkaiden oleskelualueiden suunnittelu, autopaikkojen sijoittuminen joko maantasoon tai maanalaiseen pysäköintitilaan sekä jätehuolto ja kulkuyhteydet.

Kumotun kaavaosan rakennusoikeus on määritelty siten, että sen käyttötarkoitus on AK ja että rakennusoikeudesta vähintään 70 prosenttia on asuinrakennusoikeutta ja enintään 30 prosenttia toimisto- ja liikerakennusoikeutta. Näillä tunnusluvuilla saadaan laskennallisesti enimmäistonttitehokkuudeksi e=1,01, jonka lisäämiseksi tarvitaan erityiset toiminnalliset ja kaupunkikuvalliset syyt.

Keskikaupungille tarvitaan lähivuosina merkittävästi lisää asuinrakennusoikeutta ikääntyvän väestön asumistarpeisiin. Joukkoliikenteen vähäisyyden vuoksi asumisen asemakaavoituksen keskeinen ongelma on riittävän autopaikkamäärän toteutuminen. Nykyisessä kaupungin asuntotuotannon kehitystarpeessa tämä merkitsee, että maanalainen pysäköinti edellyttää kerrostalotonteilla tonttikohtaisen rakennusoikeuden lähes kaksinkertaistumista verrattuna maantasopaikoitukseen.

Keskikaupungin yleiskaavaan liittyy erityinen paikkojen järjestelmä. Tämän mukaisesti tulee risteystä korostaa korkeammalla maamerkkinä toimivalla rakennusmassalla, joka on samantehoinen suhteessa korttelin muihin rakennusmassoihin kuin risteyksen vastapuolella korttelissa 11-1 oleva kolmikerroksinen rakennus on suhteessa oman korttelinsa rakennuksiin. Keskikaupungin yleiskaavan kaupunkikuvallisia tavoitteita ovat rakennusten sijoittuminen katujen varsille, pysäköintialueiden häivyttäminen katukuvasta, kauniit katunäkymät sekä korttelissa ja kortteliin avautuvat kaupunkinäkymät.

Asemakaavan muutoksessa on kysymys oikeusvaikutteisen yleiskaavan sisällön täsmentymisestä. Asemakaavan muutoksessa osoitettu rakennusoikeuden nosto ei ole Keskikaupungin yleiskaavan vastainen, vaan sen rakennusoikeutta ohjaavien määräysten mukainen. Keskikaupungilla asemakaavojen muutosalueet ovat pääsääntöisesti joko tontti- tai korttelikohtaisia hankekaavoja. Keskikaupungin yleiskaava määräyksineen ohjaa valmistelua painottaen yleiskaavan johtoajatuksen mukaisesti kaupunkikuvallisia ja toiminnallisia ominaisuuksia ja maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n toteuttamista.

Kumotun kaavaosan rakennusoikeuden ollessa 10 300 kerrosalaneliömetriä autopaikat ovat pääosin maan alla ja maan päällä on laajat oleskelualueet. Korttelialueen rajoittuminen kolmelta sivulta katualueisiin mahdollistaa asemakaavamuutoksessa esitetyn rakennusoikeuden Keskikaupungin yleiskaavassa esitetyin reunaehdoin.

A:lle

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen kaupunginhallituksen valituksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksen. A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus otetaan näiltä osin välittömästi tutkittavaksi ja hylätään. Kokkolan kaupunginvaltuuston 27.5.2013 tekemä päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä jää näin ollen voimaan kaikilta osin.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

2. Tosiseikat

2.1 Keskikaupungin yleiskaava

Yleiskaavassa kaupunginvaltuuston hyväksymän asemakaavan muutoksen kaava-alue on nyt kysymyksessä olevilta osin osoitettu uudeksi ja olennaisesti muuttuvaksi alueeksi, jolla on asemakaavan muutostarve. Alueen käyttötarkoitukseksi on osoitettu kaupallisten palvelujen korttelialue (K) ja vaihtoehtoiseksi käyttötarkoitukseksi kerrostalovaltainen asuntoalue (AK).

Yleiskaavassa on annettu asemakaavamuutosten laatimista ohjaavia erityismääräyksiä muun ohella rakennusoikeuden ja kerrosluvun määräytymisestä sekä autopaikoista.

Rakennusoikeuden määräytymistä koskevien yleiskaavamääräysten mukaan asuinrakennusten korttelialueilla (A ja AK) tehokkuus on ek = 0,2 - 0,8. Rakennusoikeus määritellään kullekin korttelialueelle erikseen pitäen lähtökohtana toiminnan edellyttämiä tarpeita, rakennusoikeuden sopeutumista koko keskustan kokonaisrakentamistarpeeseen sekä kauniin kaupunki- ja katukuvan luomista. Erityisistä toiminnallisista ja kaupunkikuvallisista syistä voidaan asemakaavoittaa yleiskaavamääräyksissä esitettyjä korkeampia kortteli- ja tonttitehokkuuksia mikäli pihatilat, asukkaiden oleskelualueet, autopaikoitus ja muut toiminnan ja ympäristön kannalta keskeiset vaatimukset voidaan osoittaa hyvin toteutettaviksi.

Kerrosluvun määräytymistä koskevien yleiskaavamääräysten mukaan kerrosluku ja rakennuksen korkeus määritellään kullekin tontille ja rakennusalalle asemakaavoituksen yhteydessä. Lähtökohtana on lähiympäristön asettamat vaatimukset kauniin ja yhtenäisen kaupunki- ja katukuvan luomiseksi. Asemakaavoituksen yhteydessä ja rakennuslupia myönnettäessä tulee havainnekuvin osoittaa tavoiteltu kaupunkikuvallinen laatu.

Autopaikkoja koskevien yleiskaavamääräysten mukaan asuinrakennusten korttelialueilla ja asunnoissa (A) tulee olla yksi autopaikka asuntoa tai 80 - 100 asuntokerrosalaneliömetriä kohden. Asuinkerrosalan edellyttämät autopaikat tulee osoittaa tontille tai sen välittömään läheisyyteen.

Yleiskaavassa osoitetaan myös keskustan paikkojen järjestelmään liittyviä erityisiä olemassa olevia tai kehitettäviä ulkotiloja. Kysymyksessä olevan asemakaavan muutosalueen välittömässä läheisyydessä sen itäpuolella sijaitsee kohde nimeltä "Hagströminkulma". Yleiskaavan selostuksen liitteessä olevan kuvauksen mukaan risteysalue on tärkeä paikka kaupungista poistuttaessa ja varsinkin kaupunkiin tultaessa. Hagströminkulma on kaikkien tuntema orientoitumispiste. Pitkänsillankadun ja Torikadun välinen alue tulisi rakentaa kaupunkimaiseksi, rikkonaisen katukuvan korjaavaksi maamerkiksi ja vaikutukseltaan samantehoiseksi kuin risteyksen vastakkaisella puolella oleva kulmatalo.

Yleiskaavan selostuksessa on rakennusoikeuden määräytymisen osalta todettu, että rakentamattomien tonttien rakennusoikeuden määrä on yleiskaavassa määritelty riippuvaksi käyttötarkoituksen edellyttämästä rakentamistavasta sekä tarvittavien autopaikkojen ja leikki- ja oleskelualueiden määrästä ja sijoittumisesta. Lisäksi rakennusoikeuden määrää ohjaa jo rakentunut lähiympäristö ja siitä seuraavat kaupunkikuvalliset lähtökohdat. Yleiskaavamääräyksissä rakennusoikeus on liitetty käyttötarkoitukseen ja rakennusoikeudet on esitetty vaihteluvälinä siten, että kullekin korttelille rakennusoikeus määritellään toiminnan sekä kauniin katu- ja kaupunkikuvan luomisen asettamista lähtökohdista.

2.2 Kaupunginvaltuuston hyväksymä asemakaavan muutos

Asemakaavan muutoksessa voimassa olevan asemakaavan korttelin 14 tontit 1 ja 47 on osoitettu lähes kokonaan asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK). Torikatuun rajoittuen on osoitettu rakennusala kerrostalolle, jonka rakennusoikeus on 3 000 kerrosalaneliömetriä ja suurin sallittu kerrosluku IV. Pitkänsillankatuun rajoittuen on osoitettu rakennusala kerrostalolle, jonka rakennusoikeus on 4 550 kerrosalaneliömetriä ja suurin sallittu kerrosluku V. Hakalahdenkatuun rajoittuen on osoitettu rakennusala kerrostalolle, jonka rakennusoikeus on 2 750 kerrosalaneliömetriä ja suurin sallittu kerrosluku pääosin VII. Asemakaavan muutoksen selostuksen liitteenä olevan seurantalomakkeen mukaan koko kaava-alueen AK-alueiden tehokkuus on 1,79.

AK-merkintään liittyvien kaavamääräysten mukaan rakennuksien tulee olla arkkitehtuuriltaan korkealuokkaisia. Pitkänsillankatuun rajoittuvan viisikerroksisen ja Hakalahdenkatuun rajoittuvan seitsemänkerroksisen rakennuksen ylimmän kerroksen kaupunkikuvallista ilmettä on kevennettävä joko sisäänvedolla tai julkisivumateriaalin vaihdolla. Rakennusten pääasiallisena julkisivumateriaalina tulee käyttää lasia, vaaleaa hienopestyä väribetonia, vaaleaa rappausta tai rappausta vastaavaa pintakäsittelyä. Betonielementtien saumat tulee häivyttää. Rakennuslupia haettaessa tulee havainnekuvin osoittaa korttelialueen tavoiteltu kaupunkikuvallinen laatu.

AK-merkintään liittyvän kaavamääräysten mukaan autopaikkoja on varattava asuntojen osalta yksi kerrosalan 80 neliömetriä kohden. Koko korttelialueelle saa rakentaa maanalaisia autojen pysäköintitiloja. Nämä tilat saa rakentaa asemakaavassa osoitetun kerrosalan lisäksi.

Asemakaavan muutos mahdollistaa uuden asuinkerrostalokorttelin rakentumisen, mikä asemakaavan muutoksen selostuksen mukaan eheyttää nykyistä keskeneräistä ja vajaasti rakennettua kaupunkikuvaa. Kaavaselostuksessa on todettu, että Hakalahdenkadun ja Pitkänsillankadun risteykseen rajoittuvaa korttelin 14 kulmausta on rakennusten massoittelussa kaupunkikuvallisesti maltillisesti korostettu suhteessa Pitkänsillankadun varteen kaavoitettuun rakennukseen. Kapenevan korttelin päätteeksi on mahdollista rakentaa muita asuinrakennuksia hieman korkeampi rakennus. Tavoiteltu kaupunkikuva on esitetty selostuksen liitteenä olevissa havainnekuvissa.

Kaavaselostuksen mukaan autopaikkoja tarvitaan runsaat 130. Valtaosa sijoitetaan maan alle, jolloin sisäpihasta muodostuu yhtenäinen autoton piha-alue.

Kokkolan kaupunginhallitus on A:n valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että kysymyksessä oleva korttelialue rajautuu kolmelta sivulta katualueisiin ja kauniin kaupunki- ja katukuvan kannalta on tarpeen sijoittaa rakennusmassat sekä Pitkänsillankadun että Torikadun varteen. Kaupunginhallituksen mukaan Torikadun ja Pitkänsillankadun varteen tulevat rakennusmassat, Hakalahdenkadun risteysaluetta korostava rakennusmassa sekä piha-alueiden varaaminen yhtenäiseksi oleskelualueeksi ja autopaikkojen rakentaminen pääosin maan alle ovat edellä mainitussa yleiskaavamääräyksessä tarkoitettuja toiminnallisia ja kaupunkikuvallisia syitä.

3. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kokkolan Keskikaupungin yleiskaavan tarkoituksena on asemakaavoituksen ohjaaminen. Yleiskaavalla on tavoiteltu joustavaa ohjaustapaa. Toisaalta yleiskaavassa on kuitenkin kaavamääräyksin määritelty rakentamistehokkuudet eri käyttötarkoituksille. Tämän lisäksi yleiskaavamääräyksellä on mahdollistettu asemakaavassa korkeampikin rakentamistehokkuus erityisistä toiminnallisista ja kaupunkikuvallisista syistä kaavamääräyksessä määriteltyjen lisäedellytysten täyttyessä. Keskikaupungin yleiskaavan ohjausvaikutus asemakaavoitukseen on siten näiltä osin tavanomaisesta poikkeava.

Kaupunginvaltuuston hyväksymässä asemakaavan muutoksessa osoitettu rakennusoikeuden määrä ylittää selvästi Keskikaupungin yleiskaavassa asuinrakennusten korttelialueille määrätyn enimmäistehokkuuden. Yleiskaavassa on kuitenkin määrätty, että tämä enimmäistehokkuus voidaan asemakaavassa ylittää erityisistä toiminnallisista ja kaupunkikuvallisista syistä. Lisäksi edellytyksenä on, että pihatilat, asukkaiden oleskelualueet, autopaikoitus ja muut toiminnan ja ympäristön kannalta keskeiset vaatimukset voidaan osoittaa hyvin toteutettaviksi.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella asemakaavan muutoksessa osoitetun AK-alueen edellyttämät autopaikat sijoitetaan pääosin maan alle, jolloin sisäpihalle muodostuu yhtenäinen autoton piha-alue. Yleiskaavaan liittyvässä Keskustan paikkojen järjestelmässä on Hagströminkulman osalta todettu, että Pitkänsillankadun ja Torikadun välinen alue tulisi rakentaa kaupunkimaiseksi, rikkonaisen katukuvan korjaavaksi maamerkiksi ja vaikutukseltaan samantehoiseksi kuin risteyksen vastakkaisella puolella oleva kulmatalo. Suunnitellun rakentamisen kaupunkikuvallisia vaikutuksia on tarkasteltu asemakaavan muutoksen selostuksen liitteenä olevissa havainnekuvissa, joiden perusteella suunniteltu rakentaminen ei olennaisella tavalla poikkea suunnittelualueen läheisyydessä olevasta kaupunkiympäristöstä.

Asemakaavan muutoksessa autopaikkojen määrästä annettu kaavamääräys on yleiskaavan autopaikkojen määrää koskevan kaavamääräyksen mukainen.

Asemakaavan muutoksessa osoitettu pääosin seitsemänkerroksinen asuinkerrostalo rajoittuu Hakalahdenkatuun ja Pitkänsillankatuun. Rakennus ei ole kaupunkiympäristössä poikkeuksellisen korkea ja se rajoittuu kolmelta sivultaan katualueeseen. Näin ollen asemakaavan muutos luo rakennuksen aiheuttamasta mahdollisesta varjostuksesta huolimatta edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, eikä asemakaavan muutoksesta aiheudu maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa kiellettyjä seurauksia.

Edellä lausutuilla perusteilla Kokkolan kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä ei ole A:n hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esittämillä perusteilla kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi Vaasan hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.