Supreme Administrative Court dismisses request for oral hearing and site inspection regarding zoning plan legality. The court finds existing documentation sufficient for the legal review. No further procedural steps are deemed necessary for the case resolution.

Asia

LNG-terminaalia koskeva asemakaavamuutos, Pansion satama

Valittajat

1. A

2. As Oy B

3. C

Päätös, jota valitukset koskevat

Turun hallinto-oikeus 30.4.2014 nro 14/0107/1

Asian aikaisempi käsittely

Turun kaupunginvaltuusto

on 23.9.2013 tekemällään päätöksellä (§ 181) hyväksynyt Turun kaupungin Pansion (66.) kaupunginosan Pansion sataman liikennealuetta (osa) koskevan asemakaavamuutoksen (LNG-terminaali). Asemakaavamuutoksella muodostuu osa Turun kaupungin Pansion (66.) kaupunginosan Pansion satama-aluetta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt C:n vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta sekä kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Katselmus

Hallintolainkäyttölain mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus.

Hallinto-oikeuden ratkaistavana on kysymys hyväksytyn asemakaavamuutoksen laillisuuden arvioinnista. C on vaatinut katselmuksen toimittamista sen arvioimiseksi, onko tietyn meluselvityksen mittauspiste valittu asianmukaisesti. Kun otetaan huomioon asiakirjoissa oleva selvitys ja se, mitä tässä päätöksessä muutoin on kaavamuutoksen pohjana olevien selvitysten riittävyydestä lausuttu, katselmuksen toimittaminen ei ole vaaditun seikan selvittämiseksi tarpeen.

Kaavaselvityksiä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan edellä mainittuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön sekä kasvi- ja eläinlajeihin ja luonnon monimuotoisuuteen.

Kaavan sisältöä koskevat säädökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvoston 13.11.2008 vahvistamien tarkastettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden eheytyvän yhdyskuntarakenteen ja elinympäristön laatua koskevan erityistavoitteen mukaan haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Suuronnettomuusvaaraa aiheuttavat laitokset on sijoitettava riittävän etäälle asuinalueista, yleisten toimintojen alueista ja luonnon kannalta herkistä alueista. Toimivia yhteysverkostoja ja energiahuoltoa koskevan erityistavoitteen mukaan alueidenkäytössä on turvattava muun ohella valtakunnallisesti merkittävien satamien kehittämismahdollisuudet.

Asemakaava on laadittava muun ohella siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Luonnonympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

Asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset).

Kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa muuten säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään.

Luonnonsuojelulain mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset.

Seveso II -direktiivi

EU:n neuvosto on antanut direktiivin 96/82/EY vaarallisista aineista aiheutuvien suur­onnettomuusvaarojen torjunnasta. Tämän ns. Seveso II -direktii­vin maankäytön suunnittelua ja tuotantolaitosten turvallisuutta koskeva osuus on Suomessa saatettu voimaan kemikaali- sekä maankäyttö- ja rakennuslainsää­dännöllä. Näiden molempien lainsäädäntöalueiden yhteise­nä tavoitteena on, että onnettomuuksien vaara otetaan huomioon sekä uusia tuotantolaitoksia sijoitettaessa ja niitä laajennettaessa että suunniteltaessa alu­eidenkäyttöä ja rakentamista olemassa olevien tuotantolaitosten läheisyydes­sä. Erityisesti tämä vaara on otettava huomioon, jos teolliseen käsittelyyn liit­tyy suuronnettomuusvaara.

Kaava-alueen olosuhteet ja kaavan tarkoitus

Pinta-alaltaan noin 2 hehtaarin suuruinen kaavamuutosalue sijaitsee Turun Pansion öljy- ja kemikaalisatamassa, Oravaisten niemessä. Kaavamuutosalue ja sen lähiympäristö on satama-aluetta, jolla sijaitsee satamatoimintoihin liittyviä rakennuksia ja rakennelmia kuten useita kookkaita betonirakenteisia säiliöitä palavien nesteiden varastointiin. Kaavamuutosaluetta vastapäätä lähimmillään noin 300 metrin etäisyydellä sijaitsee Ruissalon saari, joka on pääosin Ruissalon lehdot (FI0200057) Natura 2000 -aluetta. Saaren pohjoisrannalla on myös yksittäisiä asuinrakennuksia, mukaan lukien C:n asuinrakennus. Kaavamuutosalueen pohjoispuolella kulkee Pansiontie ja sen pohjoispuolella, noin 400 metrin etäisyydellä kaavamuutosalueesta on tiiviisti rakennettu Laivarakentajainkylä-niminen asuinalue. Tuolla alueella sijaitsevat muiden ohella valittajina olevien A:n asunto sekä As Oy B:n omistamat ja hallitsemat asuinrakennukset.

Kaavamuutoksen tarkoituksena on mahdollistaa nesteytetyn maakaasun varastoimiseen tarkoitetun terminaalin rakentaminen satama-alueelle. Sataman käyttötarkoitusta ei muuteta. Suunnitelma poikkeaa voimassa olevasta asemakaavasta säiliörakennuksen suuremman korkeuden sekä vaarallisten kemikaalien laajemman varastoinnin osalta.

Kaavamuutosalue on maakuntakaavassa satama-aluetta (LS), joka on määritelty valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti merkittäväksi vesiliikenteen alueeksi sekä niitä palvelevien toimintojen alueeksi. Pansion satamaa koskevan suunnittelumääräyksen mukaan satamatoiminta tulee suunnitella niin, että toiminnasta aiheutuvat typenoksidipäästöt eivät yhdessä muista lähteistä peräisin olevien päästöjen kanssa merkittävästi rehevöitä Natura 2000 -alueen

Ruissalon lehdot

luontaisesti karuja luontotyyppejä.

Alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Alueella on voimassa vuonna 2009 lainvoimaiseksi tullut asemakaava, jossa alue on satama-aluetta (LS-1). Aluetta koskevat muun ohella seuraavat kaavamääräykset: Alueella ei saa pitkäkestoisesti varastoida vaaralliseksi luokiteltuja aineita. Alueen toiminnasta ei saa yhdessä vallitsevan taustapitoisuuden kanssa aiheutua lähiympäristöön voimassa olevia ilmanlaadun ohje- tai raja-arvoja ylittäviä rikkidioksidi- tai typenoksidipitoisuuksia. Alueen toiminnasta mukaan lukien laivaliikenne ja muut satamatoiminnot ei saa aiheutua lähiympäristöön voimassa olevia melutasojen ohjearvoja ylittäviä ekvivalenttisia melutasoja. Rakennuksen ylin korkeusasema on +18.0. Kaavamuutosalueen eteläosassa sijaitseva rinnealue on osittain voimassa olevan asemakaavan mav-1-aluetta, johon saa rakentaa maanalaisen tilan väestönsuojalle ja varastoille. Noin 300 m2:n kokoinen alue on myös osa säilytettävää rinnettä (s-1), joka on luontaisin puulajein täydennysistutettava.

Hyväksytty asemakaavamuutos

Kaavamuutosalue on osoitettu satama-alueeksi, jolla saa käsitellä nesteytettyä maakaasua (LS-1/kem). Aluetta koskevat muun ohella seuraavat kaavamääräykset:

Kaavamuutosta varten laaditut selvitykset valitusten tarkoittamin osin

Meluselvitykset

TL akustiikka on vuonna 2013 laatinut kaavamuutosta varten erillisen meluselvityksen, jossa on selvitetty suunnitellun nesteytetyn maakaasun varastoterminaalin ja satamamelun laskennallisia arvoja.

Meluselvityksessä alueen maksimimelutasoa osoittava laskelma, jossa oli otettu huomioon LNG-terminaalin, ro-ro-sataman sekä ro-ro-aluksen yhteismelu, osoitti, että melutasojen ohjearvot olivat saavutettavissa Ruissalossa sijaitsevilla tarkastelupisteillä, mikäli satamassa operoivan LNG-aluksen melupäästö on enintään LWA 100 dB. Natura-alueiden osalta selvityksessä todettiin, että luonnonsuojelualueet ovat satamasta katsoen kauempana kuin asuntotontit ja niillä olevat laskentapisteet, joten Natura-alueilla melutasot ovat pienempiä.

Meluselvityksen johtopäätöksissä on todettu, että LNG-terminaalin yksinään aiheuttama melu on suurimmillaan, eli Ruissalon lähimmän asuinrakennuksen luona, yhtä suuri kuin sataman nykyisen ympäristöluvan tiukempi meluraja-arvo 45 dB. Melun aiheuttaa LNG-säiliöaluksen purkaminen. Säiliöautojen lastaamisen ja liikkumisen sekä maissa olevien kiinteiden melulähteiden osuus on merkityksettömän pieni. Ennen toiminnan käynnistymistä on varmistettava, että liikenteeseen tulevan säiliölaivan purkauksen aikainen kokonaismelupäästö täyttää tavoitteet LWA 104 dB (ei ro-ro-alusta samanaikaisesti) tai LWA 100 dB (ro-ro-alus samanaikaisesti). Tavoitteet ovat selvityksen mukaan helposti teknisesti saavutettavissa. Lisäksi purkauksesta vain alle 2 tuntia saa ajoittua yöajalle.

Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että C:n valituksessa mainittu Vaasan hallinto-oikeuden päätös 8.6.2012, joka on koskenut Pansion sataman ympäristölupaa, on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 28.2.2014 nro 608 kumottu. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että asiassa ei ole ollut sellaisia perusteita, joiden nojalla aluehallintoviraston päätös olisi kumottava hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla meluntorjuntaan liittyvillä seikoilla.

Turvallisuusselvitys

Pöyry Finland Oy on kaavamuutosta varten laatinut Turvallisuusyhteenveto-nimisen asiakirjan, johon on koottu yhteen LNG-terminaalin rakentamisesta ja toiminnasta laadittujen riskiarviointien tuloksia ja johtopäätöksiä.

Analyysi laadittiin ryhmätyönä. Ryhmässä oli edustettuina eri alojen ja osaamisalueiden asiantuntijoita eri organisaatioista. Osallistujat olivat LNG-laitosten suunnittelun sekä LNG:n käytön ja kuljetuksen asiantuntijoita, turvallisuusalan ja riskianalyysin asiantuntijoita sekä hankkeen vastuuhenkilöitä. LNG-terminaalin aiheuttamia vaaroja ihmisille ja ympäristölle tarkasteltiin potentiaalisten ongelmien analyysimenetelmällä sekä arvioimalla vaarojen ja toimintojen yhteisvaikutuksia alueen muiden toimijoiden kanssa. Analyyseissä tunnistettiin mahdollisia vaaratekijöitä ja arvioitiin niiden riskiluokka todennäköisyyden ja seurauksen vakavuuden avulla.

Selvityksessä analysoitiin seuraavia vaaratilanteita: vuototapaukset, leimahduksen aiheuttama ylipaine, kaasun leviäminen vuototapauksessa, toimintovirheet, sähkö- ja käyttöhyödykekatkokset, säiliörekkojen lastauksen ja liikenteen yhteydessä mahdollisesti aihetuvat onnettomuustilanteet, ilkivalta, tulipalot ympäristössä sekä luonnonilmiöistä aiheutuvat vaaratilanteet. Riskianalyysien yhteydessä ei käsitelty tahallisesti aiheutettuja onnettomuuksia, kuten terrorismia, sabotaasia tai sotatilaa.

Selvityksen johtopäätöksissä on todettu, että yhteisvaikutusten arvioinnissa vakavimmat vaaratilanteet liittyvät palavan nesteen hallitsemattomaan vuotoon putkilinjassa tai laivassa sekä sen syttymisherkkyyteen. Alueella on useampia toimijoita, jotka käsittelevät palavia nesteitä. Erilaisten putkivuotojen todennäköisyyttä pienentää kuitenkin täyttö- ja purkupaikkojen Ex-luokittelu ja sen mukainen toiminta. Alkuvaiheen riskien kartoituksen perusteella ei löydetty esteitä LNG-terminaalin sijoittamiseksi tarkasteltuun paikkaan. Joka tapauksessa vaikutukset käsitellyissä onnettomuustapauksissa jäävät terminaalialueen rajojen sisäpuolelle. Suunnittelun edetessä suunnitelmia tarkennetaan ja täydennetään, jotta riskit saadaan poistettua ja pienennettyä hyväksyttävälle tasolle jo suunnitteluvaiheessa.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes, joka valvoo kemikaalilainsäädännössä säädetyn lupamenettelyn avulla tuotantolaitosten sijoittamista ja niiden ja muun toiminnan välisten suojaetäisyyksien riittävyyttä, on katsonut, että kysymyksessä oleva LNG-säiliö tullaan luokittelemaan suuronnettomuusvaaralliseksi laitokseksi. Tukes on kaavamuutoksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että sillä ei ole huomautettavaa Pansion satama-alueen asemakaavan muutoksesta.

Natura-tarvearviointi

Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueen eteläpuolella, noin 300 metrin etäisyydellä sijaitsee Ruissalon saari, joka on lähes kokonaan Natura 2000 -aluetta. Ruissalon Natura-alueen suojelun perusteena ovat 12 luontodirektiivin luontotyyppiä sekä 4 luontodirektiivin liitteen II lajia, 8 lintudirektiivin liitteen I lintulajia sekä 2 säännöllisesti esiintyvää muuttolintulajia.

Pöyry Finland Oy on kaavamuutosta varten laatinut Natura-tarvearvioinnin, jonka tarkoituksena oli selvittää, kohdistuuko LNG-terminaalihankkeesta Ruissalon lehtoihin sellaisia vaikutuksia, että siitä olisi tarpeen tehdä varsinainen Natura-arviointi.

Terminaalihankkeen osalta tarkasteltiin sen rakentamisen ja toiminnan aikaisia vaikutuksia sekä LNG:n käytöstä energialähteenä tulevia vaikutuksia. Yhteisvaikutuksina otettiin huomioon Pansion sataman toiminnasta Natura-alueelle kohdistuvat vaikutukset.

Natura-tarvearviointi tehtiin olemassa olevan aineiston pohjalta asiantuntija-arvioina. Arvioinnissa otettiin huomioon ympäristöhallinnon ohjeistus Natura-arvioinnin suoritustavasta. Selvityksen pohjana käytettiin LNG-terminaalin ympäristömeluselvitystä (TL akustiikka, 2013) ja LNG-terminaalin rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen leviämismalleja vuosille 2007 ja 2016 (Ilmatieteen laitos, 2012). Lisäksi terminaalista tehtiin toteutettavuusselvitys ja alustava päästöselvitys sekä arvio liikennemääristä (Pöyry Finland Oy, 2011 ja 2012). Ruissalon lehtojen Natura-alueesta oli käytettävissä kohdekuvaus, virallinen Natura-tietolomake sekä Ruissalon käyttö- ja hoitosuunnitelma (Turun kaupunki 2006).

Selvityksen johtopäätöksenä on todettu, että tehtyjen selvitysten perusteella LNG-terminaalin toiminnan ja Pansion sataman muiden toimintojen yhteisvaikutukset Ruissalon lehtojen Natura-alueelle eivät todennäköisesti merkittävästi heikennä sen luontoarvoja, mutta melulle asetettu raja-arvo tulee ottaa huomioon LNG-aluksen valinnassa. Melun ja ilmapäästöjen lisäksi toiminnoilla ei arvioida olevan muita Natura-alueelle ulottuvia yhteisvaikutuksia.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on kaavamuutosta koskevassa lausunnossaan todennut, että tarvearvioinnin johtopäätösten ja kaavamääräysten sisällön perusteella kaavamuutos ei todennäköisesti merkittävästi heikennä Ruissalon Natura-alueen luontoarvoja eikä varsinaista tarkempaa Natura-arviointia tässä yhteydessä tarvita.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Selvitysten riittävyys

LNG-säiliön sijoittamisen turvallisuusvaikutuksia on tarkasteltu monialaisessa asiantuntijaryhmässä. Turvallisuusselvityksessä on aluksi arvioitu potentiaaliset tavanomaisessa käytössä mahdollisesti syntyvät vaaratilanteet ja sen jälkeen arvioitu mahdollisen onnettomuuden vaikutuksia alueen ympäristölle. Riskianalyyseissä on otettu huomioon myös alueen muut toimijat ja riskejä on arvioitu yhdessä muiden toimijoiden kanssa. Kun otetaan huomioon, että nyt on arvioitavana vasta asemakaavamuutoksen lainmukaisuus, alueen muuttuvan maankäytön vaikutuksia ei ole ollut tarpeen arvioida tahallisesti aiheutettujen onnettomuuksien, kuten terrorismin, sabotaasin tai sotatilan osalta. Turvallisuusselvityksiä tarkennetaan ja täsmennetään myöhemmin terminaalin varsinaisen suunnitteluvaiheen aikana.

Kaavamuutosta varten on laadittu uusi, ajantasainen ympäristömeluselvitys, joka osittain pohjautuu alueella aiemmin laadittuihin meluselvityksiin. Melua on nyt tehdyssä selvityksessä mitattu useista häiriintyvistä kohteista Ruissalon saaressa. Mallinnukset on laadittu sekä siinä tilanteessa, jossa LNG-alus on satamassa yksin, että siinä tilanteessa, jossa satamassa on samanaikaisesti purkava ro-ro-alus. Melun laskennallisia arvoja on selvitetty yö- ja päiväaikana.

Natura-tarvearviointi on tehty olemassa olevan aineiston pohjalta asiantuntija-arvioina ja se on laadittu ympäristöhallinnon ohjeen mukaisesti. Aiemmin tehtyjen Natura-aluetta koskevien meluselvitysten asianmukaisuus on tutkittu muun ohella Turun hallinto-oikeuden päätöksellä 20.11.2007 nro 07/0339/1, eikä asiassa ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella niiden oikeellisuutta olisi C:n vastaselityksessään esittämillä perusteilla nyt arvioitava toisin.

Valituksissa on esitetty, että kaavamuutosta laadittaessa ei ole menetelty Seveso II -direktiivissä edellytetyllä tavalla. Seveso II -direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä kemikaali- sekä maankäyttö- ja rakennuslainsää­dännöllä. Kaavamuutosta varten hankkeelle on määritelty konsultointivyöhyke ja asiassa on sen edellyttämällä tavalla hankittu lausunnot alan asiantuntijoilta.

Asiassa ei ole menetelty valituksessa mainituin tavoin virheellisesti ja kaavamuutosta varten tehdyt selvitykset ovat riittävät. Selvitysten perusteella voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, ilmaan, kasvi- ja eläinlajeihin sekä luonnon monimuotoisuuteen.

Kaavamuutoksen sisällön laillisuus

Meluselvitys osoittaa, että LNG-terminaalin toteuttaminen tulee ajoittain aiheuttamaan melutasoja, jotka ilman toiminnalle asetettuja rajoituksia tulevat ylittämään valtioneuvoston melutasosta antamat ohjearvot. Selvityksen mukaan riittävän alhaiset melutasot ovat kuitenkin teknisesti saavutettavissa. Kaavassa on tästä syystä kaavamääräys, jonka mukaan alueen toiminnasta mukaan lukien laivaliikenne ja muut satamatoiminnot ei saa aiheutua lähiympäristöön voimassa olevia valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaisia melutasojen ohjearvoja ylittäviä ekvivalenttisia melutasoja. Kaavamääräys ohjaa hankkeen edellyttämää ympäristölupamenettelyä. Toiminnan sallittavuus ylipäänsä sekä toimintaa tarkemmin sääntelevät lupaehdot selvitetään hankkeelle mahdollisesti myönnettävässä ympäristöluvassa.

Turvallisuusselvityksen mukaan mahdollisessa onnettomuustilanteessa vaikutukset käsitellyissä onnettomuustapauksissa jäävät terminaalialueen rajojen sisäpuolelle. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että lähimmät asuinalueet sijaitsevat kaavamuutosalueesta lähimmillään noin 300 metrin etäisyydellä, kaavamuutoksessa on otettu huomioon valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa mainittu riittävä suojaetäisyys. Kaavamuutosta varten laadittujen selvitysten perusteella kaavamuutos täyttää siltä edellytetyn terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön sisältövaatimuksen.

Kaavamuutos mahdollistaa uuden, muuta ympäristöä korkeamman säiliön ja siihen liittyvän flare-piipun rakentamisen, mikä vaikuttaa alueen maisemakuvaan. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että kysymyksessä on olemassa oleva satama-alue, ja se, että valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät valtakunnallisesti merkittävien satamien kehittämismahdollisuuksien turvaamisen, kaavamuutos ei merkitse kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

Kun otetaan huomioon Natura-tarvearvioinnin johtopäätökset, edellä mainittu alueen enimmäismelutasoja koskeva kaavamääräys sekä kaavamääräys, jonka mukaan alueen toiminnasta ei saa vallitsevan taustapitoisuuden kanssa aiheutua lähiympäristöön voimassa olevia valtioneuvoston päätöksen (480/1996) ja valtioneuvoston asetuksen (38/2011) mukaisia ilmanlaadun ohje- tai raja-arvoja ylittäviä rikkidioksidi- tai typenoksidipitoisuuksia, kaavamuutos ei ole ristiriidassa luonnonympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen kanssa eikä se hävitä luonnonympäristöön liittyviä erityisiä arvoja.

Kunta päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä. Kunnan ratkaisuvaltaa rajoittavat ainoastaan maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt kaavan sisältövaatimukset sekä yleiset harkintavaltaa rajoittavat periaatteet. Näin ollen niillä valituksissa esiintuoduilla perusteilla, että LNG-terminaali olisi ollut turvallisempaa sijoittaa jonnekin muualle, kauemmaksi asuinalueista, ei ole merkitystä arvioitaessa valitun kaavaratkaisun laillisuutta. Koska hallinto-oikeudessa kaavamuutoksen edellytysten arviointi on laillisuusharkintaa, hallinto-oikeus ei voi kumota tai muuttaa päätöstä sillä perusteella, että jokin toinen ratkaisu olisi valittajien mielestä parempi tai tarkoituksenmukaisempi.

Asemakaavan sisältövaatimuksista on tyhjentävästi säädetty maankäyttö- ja rakennuslaissa. Näin ollen As Oy B:n valituksessa mainitulla Turun kaupunkiseudun kuntien ja valtion välisen maankäyttöä, asumista ja liikennettä koskevalla aiesopimuksella ei ole kaavan laillisuutta arvioitaessa merkitystä.

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki 41 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 24 § 2 momentti 54 §, 57 § 1 momentti, 188 § 1 momentti ja 197 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti 1 ja 3 kohdat

Luonnonsuojelulaki 65 §

Kuntalaki 90 §

Valtioneuvoston 13.11.2008 hyväksymät tarkastetut valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja A:n oikeudenkäyntikulut korvataan.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asemakaava ei luo edellytyksiä terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Laitos on kooltaan huomattavasti ympäröivää rakennuskantaa suurempi. Se tulee hallitsemaan ympäristöä ja maisemaa. Lähin asutus on 300 metrin etäisyydellä kaavamuutosalueesta. Sijoituspaikkoja löytyy muualtakin kuin asutuksen välittömästä läheisyydestä.

Tukes luokittelee LNG-säiliön suuronnettomuusvaaralliseksi laitokseksi. Alueella sijaitsee useita primäärionnettomuuden mahdollistavia suuronnettomuusvaarallisia laitoksia. Mahdollisessa dominoefektin aiheuttamassa suuronnettomuustilanteessa eivät vaikutukset jää terminaalialueelle. Tällöin puhutaan jo konsultointivyöhykkeen evakuoimisesta. Konsultointivyöhykkeellä on noin 3 400 ihmistä. A on lisäksi viitannut korkeimman hallinto-oikeuden asioissa 2323/1/05 ja 3589/1/08 antamiin ratkaisuihin.

2. As Oy B

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan viittaamalla maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momenttiin ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asemakaavamuutos aiheuttaa asuinympäristön heikkenemistä. Korkein hallinto-oikeus on asioissa 2323/1/05 sekä 3589/1/08 antamissaan ratkaisuissa katsonut, että vaarallisia laitoksia ei saa sijoittaa asutuksen läheisyyteen.

Suuronnettomuuksien mahdollisuuksia ei saa luoda kaavoituksella. Asemakaavan muutos on harhaanjohtava riskeihin liittyvien viittausten osalta, eikä se siten ole hyvän hallintotavan mukainen.

3. C

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Asiassa on toimitettava suullinen käsittely ja katselmus.

C on perustellut vaatimuksiaan muun ohella viittaamalla kaava-aluetta koskeviin aikaisempiin ympäristöluparatkaisuihin ja korkeimman hallinto-oikeuden menettelyyn sen käsitellessä aluetta koskevaa ympäristölupaa (28.2.2014 taltionumero 608), selostamalla laadittujen meluselvitysten ja muiden selvitysten puutteita, esittämällä selvitystä alueen sataman nykyisen toiminnan aiheuttamasta melusta ja lausumalla muun ohella seuraavaa:

Suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa on tarpeen kaavan vaikutusarvioiden virheiden toteamiseksi. Suullinen käsittely on tarpeen myös siksi, että hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on viitattu korkeimman hallinto-oikeuden muissa asioissa antamiin ratkaisuihin, jotka perustuvat osin samoille virheellisille selvityksille kuin nyt valituksen kohteena oleva ratkaisu. Suullinen käsittely ja katselmus olisi tullut järjestää jo hallinto-oikeudessa.

Turun kaupunginhallitus

on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valitusten hylkäämistä.

A

on antanut vastaselityksen.

Yhtiö

on antanut vastaselityksen.

C

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää C:n vaatimuksen suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta.

2. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi C on pyytänyt suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut niissä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn tai katselmuksen toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Asiassa on kysymys kaupunginvaltuuston tekemän asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskevan päätöksen lainmukaisuuden arvioimisesta. Asemakaavan valmistelun yhteydessä laadittuja selvityksiä on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyin tavoin riittävinä. Näiden selvitysten perusteella voidaan arvioida LNG-terminaalin rakentamista tarkoittavan hankkeen olevan toteutettavissa myöntämällä tarvittavat luvat, kun muun ohella otetaan huomioon mahdollisuus antaa hanketta koskevan ympäristöluvan käsittelyn yhteydessä tarvittavat lupamääräykset. Kaavaratkaisu ei ole asemakaavalle asetettujen sisältövaatimusten vastainen, kun otetaan huomioon kaavaan otetut haitallisia ympäristövaikutuksia rajoittavat määräykset.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Esa Hakkola.