Supreme Administrative Court dismisses appeal against municipal loan guarantees and injunctions for company debt restructuring.

Asia

Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja

A, B, C, D ja E, Raasepori

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.2.2014 nro 14/0096/2

Asian aikaisempi käsittely

Raaseporin kaupunginhallituksen

päätöspöytäkirjan 3.9.2012 (§ 350) mukaan Fab Bruksbostäder - Koy Ruukkiasunnot ei pitkään aikaan ole voinut lyhentää valtiokonttorilta ottamaansa lainaa. Valtiokonttori on hyväksynyt, että lyhennykset lykkääntyvät vuoden 2012 loppuun osakkeiden käynnissä olevan myynnin johdosta. Kaupunginhallitus on päättänyt myydä sanotut Ruukkiasuntojen osakkeet (100-prosenttisesti Raaseporin kaupungin omistuksessa). Myynnin ehtona on, että yhtiö maksaa valtiokonttorille pitkäaikaiset lainansa, joiden määrä oli 3 585 382,91 euroa 31.12.2011. Jotta näin voidaan tehdä, kaupungin täytyy antaa Fab Bruksbostäder - Koy Ruukkiasunnoille vastaava määrä lyhytaikaista lainaa.

Järjestelyn toteuttamiseksi kaupunginhallitus ehdotti kaupunginvaltuustolle, että valtuusto tekee vuoden 2012 talousarvion rahoitusosaan talousarviomuutoksen, jonka mukaan lyhytaikaisten luottojen ottamista korotetaan 3 600 000 euroa. Lisäksi kaupunginhallitus päätti antaa Fab Bruksbostäder - Koy Ruukkiasunnoille 3 600 000 lyhytaikaisen lainan, jonka korko on sama kuin valtiokonttorin antaman lainan korko. Luotto on tarkoitettu käytettäväksi valtiokonttorilta otetun lainan maksamiseen. Yhtiö maksaa luoton takaisin Raaseporin kaupungille, kun yhtiön osakkeet myydään.

Raaseporin kaupunginvaltuusto

on päätöksellään 10.9.2012 (§ 95) tehnyt vuoden 2012 talousarvion rahoitusosaan talousarviomuutoksen, jonka mukaan lyhytaikaisten luottojen ottamista korotetaan 3 600 000 eurolla.

Raaseporin kaupunginvaltuusto

on päätöksellään 10.9.2012 (§ 96) hyväksynyt sen, että Raaseporin kaupunki suostuu ottamaan vastatakseen tertiäärilainojen takaussitoumukset (729 299 euroa). Lisäksi päätöksessä on todettu, että Raaseporin kaupunki ei ole halukas osallistumaan omistajakunnille suunnattuun osakeantiin Kunta-asunnot Oy:n pääomarakenteen vahvistamiseksi.

Muun ohella

B, E, D

ja

A

ovat Helsingin hallinto-oikeudelle osoittamassaan valituksessa vaatineet, että päätökset on kumottava ja niiden täytäntöönpano kiellettävä, kunnes asiasta on lainvoimainen päätös. Valittajat ovat vielä vaatineet, että Raaseporin kaupunki on määrättävä maksamaan kirjelmän laatijalle oikeudenkäyntikuluina 150 euroa.

Muun ohella

C

on Helsingin hallinto-oikeudelle osoittamassaan valituksessa vaatinut, että päätökset on kumottava ja määrättävä kiireellisesti täytäntöönpanokieltoon, kunnes asiasta on annettu lainvoimainen päätös. Valittaja on vielä vaatinut, että Raaseporin kaupunki on määrättävä maksamaan kirjelmän laatijalle asialliset ja kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt 29.8.2013 toimitetussa täytäntöönpanokieltovaatimuksessa esitetyn pyynnön katselmuksen toimittamisesta Billnäsin Ruukissa. Hallinto-oikeus on nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajina olleiden valittajien osalta hylännyt valitukset. Hallinto-oikeus on hylännyt täytäntöönpanon kieltämistä ja oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin asiasta on kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa, seuraavasti:

Perustelut

Katselmus

Hallintolainkäyttölain 41§:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Katselmuksesta on soveltuvin osin voimassa, mitä tässä laissa säädetään suullisesta käsittelystä.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat hallinto-oikeudelle 29.8.2013 toimittamansa uudistetun täytäntöönpanokieltopyynnön yhteydessä esittäneet pyynnön hallinto-oikeuden jalkautumisesta Billnäsin Ruukkiin. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys ja pääasian ratkaisun perusteet ja siinä ratkaistavana olleet oikeuskysymykset, hallinto-oikeus katsoo, että katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

(- - -)

Pöytäkirjan nähtävänä pitäminen

Muiden ohella B, E, D, A ja C ovat vaatineet päätösten kumoamista virheellisinä ja lainvastaisina muun ohella sen vuoksi, ettei valtuusto ole päättänyt päätösten julkipanosta ja julkipanoajasta. Raaseporin kaupunginhallituksen lausunnosta ja asiakirjoista kuitenkin ilmenee, että Raaseporin kaupunginvaltuuston 10.9.2012 tekemät päätökset § 95 ja § 96 ja niitä koskeva valitusosoitus ovat olleet nähtävänä Raaseporin kaupunginkansliassa 20.9.2012 ja kaupungin kotisivulla. Hallinto-oikeus toteaa, ettei päätösten nähtävänäpidolla ole merkitystä sanottujen päätösten lainmukaisuutta arvioitaessa.

Muut valitusperusteet

Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. Lähtökohta asianosaisen aseman määräytymisessä on, etteivät asiaan liittyvät tosiasialliset intressit sellaisenaan riitä tuottamaan laissa tarkoitettua asianosaisasemaa. Vaikutusten tulee olla oikeudellisia. Hallinto-oikeus katsoo, ettei valituksenalaisilla talousarviomuutosta ja takaussitoumusta koskevilla Raaseporin kaupunginvaltuuston päätöksillä ole valittajiin ulottuvia oikeudellisia vaikutuksia siten, että heitä olisi tullut kuulla asianosaisina.

Kuntalain 2 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.

Kuntalakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 192/1994 vp) annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä HaVM 18/1994 vp todetaan muun ohessa seuraavaa: "Kuntien elinkeinopolitiikkaan ei sovellu varsinaisen yritysriskin ottaminen. - - - Takauksia ja muuta suoraa taloudellista tukea tulisi yleensä antaa vain sellaisille yhteisöille, jotka ovat kunnan määräämisvallassa tai joiden toiminta läheisesti liittyy kunnan omaan toimintaan."

Siltä osin kuin valituksissa on katsottu, että päätöksillä pyritään välillisesti siirtämään kuntalaisten varoja ja takausvastuita ei-yleishyödyllisille tahoille, kuten Kunta-asunnot Oy:lle ja Billnäs Ruukki Oy:lle, ja että näiden yhtiöiden tukeminen ei kuulu kunnan perustehtäviin, hallinto-oikeus toteaa, että päätökset, joiden mukaan kaupunki korottaa luottojen ottamista ja ottaa vastatakseen tertiäärilainojen takaussitoumukset, kohdistuvat kunnan itsensä kokonaan omistamaan kiinteistöyhtiöön (Kiinteistö Oy Ruukkiasunnot - Fastighets Ab Bruksbostäder). Päätöksiä lyhytaikaisten luottojen ottamisen korottamisesta 3 600 000 eurolla ja siitä, että kaupunki suostuu ottamaan vastatakseen tertiäärilainojen takaussitoumukset (729 299 euroa), on siten pidettävä sellaisina itsehallintoon kuuluvina asioina, jotka kuuluvat kunnan toimialaan.

Muutoinkaan ei ole valituksessa tarkoitetuilla perusteilla katsottava, että valtuusto olisi valituksenalaiset päätökset tehdessään ylittänyt sillä olevan harkintavallan ja toimivallan rajat.

Hallinto-oikeuden yhteenveto

Kaupunginvaltuuston päätökset eivät mene sen toimivaltaa ulommaksi eivätkä ole muutenkaan valituksissa esitetyistä syistä lainvastaisia. Kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella.

Täytäntöönpanon kieltäminen

Täytäntöönpanon kieltämiseen ei ole ilmennyt aihetta.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:stä ilmenevät periaatteet huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että B ja F asiakumppaneineen saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Kuntalaki 90 §, 98 § ja 100 §

Hallintolaki 34 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sampo Jokinen, Rita Ruuhimäki ja Jaana Hemminki, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A, B, C, D

ja

E

ovat valituksessaan uudistaneet hallinto-oikeudelle esittämänsä vaatimukset ja vaatineet, että valituksenalaisten päätösten täytäntöönpano kielletään, hallinto-oikeuden päätökset kumotaan, valitukset hyväksytään ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen tutkittavaksi A, B, C, D ja E ovat perusteluina vaatimuksilleen uudistaneet asiassa aiemmin esittämänsä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asian käsittelyn aikana on olennaisia asiakirjoja ollut hallinto-oikeudessa hukassa, kuten esimerkiksi Raaseporin kaupungin hallinto-oikeudelle 20.11.2012 toimittama lisälausunto. Asiakirja on ollut prosessin aikana kadoksissa lähes vuoden. Asiakirja on sisältänyt ne erityiset syyt, jotka valittajat olisivat halunneet ilmoittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ennen kuin se on antanut asiaa koskevan välipäätöksen 15.2.2013.

Hallinto-oikeudessa päätökset tehnyt tuomari on vaihdettu tehtävään kesken jutun käsittelyn, mikä ilmeisesti on saattanut vaikuttanut siihen, että hän ei ole pystynyt perehtymään aikaisemman tuomarin keräämiin asiakirjoihin ja asiaan riittävästi.

Ratkaisussa on jätetty olennaisia päivämääriä kirjaamatta, kuten edellä mainittu Raaseporin kaupungin 20.11.2012 oikeudelle toimittama lisälausunto, joka oli postitettu tiedoksi ja lausuttavaksi B:lle ja asiakumppaneille vasta 23.10.2013. Tämän ilmeisen virheen vuoksi valittajilta on evätty mahdollisuus oikeudenmukaiseen oikeuskäsittelyyn.

Tuomarinvaihdos sekä asiakirjojen katoaminen ovat haitanneet asian käsittelyä. Kuntalaiset ovat useaan kertaa kirjallisesti pyytäneet hallinto-oikeudelta oikeussuojaa. Oikeussuojan tarve on yhä ilmeinen, sillä kunta pyrkii kaikin tavoin tekemään muutoksenhaun mitättömäksi. Lainan takaisinmaksun myötä Kiinteistö Oy Ruukkiasuntojen asukkaat ovat menettäneet asumissuojan ja perusoikeutensa.

Korkeinta hallinto-oikeutta pyydetään ottamaan asiaa käsiteltäessä huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan ylimääräisen muutoksenhaun valitusajan palauttamiseksi, koskien Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen päätöstä purkaa aravarajoitukset Kiinteistö Oy Ruukkiasunnot kohdalta.

Raaseporin kaupunki

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään.

Raaseporin kaupunki on perusteluina vaatimuksilleen viitannut asiassa hallinto-oikeudelle esittämäänsä, hallinto-oikeuden päätökseen ja sen perusteluihin ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on antanut asiassa perustellun ratkaisun, jossa on otettu huomioon Raaseporin kaupungin 20.11.2012 hallinto-oikeudelle toimittama lisäselvitys. Päätöksestä käy myös ilmi, että kyseisestä lisäselvityksestä on valittajille annettu tilaisuus lausua.

Valituksenalaisissa päätöksissä on kyse talousarviomuutoksesta ja takaussitoumuksesta. Näillä päätöksillä ei ole vaikutusta Kiinteistö Oy Ruukkiasuntojen asukkaiden asumissuojaan. Asuminen perustuu vuokrasopimuksiin, joihin valituksenalaisilla päätöksillä ei ole puututtu eikä ole voitukaan puuttua, sillä vuokrasopimukset ovat yksityisoikeudellisia sopimuksia.

Valittajat viittaavat perusteluissaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARA:n päätöksiin 25.11.2011 poistaa aravarajoituslain 16 §:n nojalla Kiinteistö Oy Ruukkiasuntojen omistamia vuokra-asuntoja koskevat aravarajoitukset. Nämä päätökset olivat ehdollisia siten, että lainat tuli maksaa takaisin kokonaan ja Raaseporin kaupungin tuli osoittaa asuntojen nykyisille vuokralaisille korvaava vuokra-asunto kiinteistöosakeyhtiön omistamien asuntojen myynnin jälkeisiksi kahdeksi vuodeksi.

Raaseporin kaupunki on hallinto-oikeudelle antamissaan lausunnoissa selvittänyt taustoja ja syitä kaupunginvaltuuston päätöksiin tehdä talousarviomuutos lainanannon mahdollistamiseksi ja antaa takaussitoumus. Päätökset kuuluvat kuntalain mukaisesti valtuuston toimivaltaan.

Korkein hallinto-oikeus on jo päätöksellään 13.2.2013 taltionumero 566 hylännyt vaatimukset valitustenalaisten päätösten täytäntöönpanon kiellosta.

Kaupunginvaltuuston valituksenalaiset päätökset kuuluvat kaupungin toimialaan ja ne on tehty valtuuston toimivallan puitteissa. Näin ollen kaupunginvaltuuston päätökset eivät ole syntyneet virheellisessä järjestyksessä, kaupunginvaltuusto ei ole päätöksiä tehdessään ylittänyt toimivaltaansa eivätkä päätökset ole muutenkaan lainvastaisia.

A

asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen ja lisäkirjelmän.

Hallinto-oikeudessa on asian käsittelyssä tapahtunut oikeudenkäyntivirhe. Kunnan virkamies esitteli ja hyväksytti luottamusmiehillä kuntalain 98 §:n vastaisen talousarvion täydennyksen, jossa pyydettiin lupaa toteuttaa 3,6 miljoonan euron lainan nosto.

Hallinto-oikeus on käytännössä hyväksynyt kyseisen lainvastaisen menettelyn. Valituksenalaisessa hallinto-oikeuden päätöksessä ei mainita myöskään olennaisia päivämääriä. Hallinto-oikeus on antanut Raaseporin panna täytäntöön muutoksenhaun kohteena olevat päätökset siten, että koko hallinto-oikeusprosessi on vain muodollinen.

Lakiin perustuvilla aravarajoituslain päätöksillä tulee olla pysyvyyttä, eikä näitä aravarajoituslaissa säädettyjä rajoitteita voida purkaa Raaseporin kaupungin antamien harhaanjohtavien ja virheellisten tietojen pohjalta.

Kunta-asunnot Oy:lle annetun takauksen ehtona on nimenomaisesti ollut se, että muut kunnat antavat myös kyseisen takauksen. Helsinki ja erityisesti Ylöjärven kunta eivät ole takauksessa mukana, joten päätöksessä mainittu ehto ei toteudu. Valittajat viittaavat lisäksi Ylöjärven kunnan Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa asiassa esittämään.

Raaseporin kaupunginhallituksen pöytäkirjoista 2012 (§ 350 ja § 502) käy ilmi, että kaupunginhallitus on tehnyt ostajayhtiön hyväksi 3,6 miljoonan euron velan, jotta aravarajoituslakia voidaan kiertää. Velka on nostettu ilman lainvoimaista valtuuston päätöstä kuntalain 98 §:n vastaisesti. Lisäksi Kiinteistö Oy Ruukkiasunnot -nimisestä yhtiöstä on annettu erehdyttäviä tietoja päätösasian (§ 502) valmistelussa. Virheellisten tietojen lisäksi valmistelussa on kokonaan syrjäytetty osakeyhtiölain ja hallintolainkäyttölain määräykset.

Pöytäkirjoista tulee ilmi se, että esittelijä salaa sen, että käytännössä Kiinteistö Oy Ruukkiasunnot osakeyhtiö oli jo konkurssitilassa, kun kunta teki sille lisää velkavastuita. Esittelijä on selvästi sekoittanut pääomalainan ja normaalin lainan merkityksen. Kunta on myös laiminlyönyt selvitystilan edellyttämän menettelyn ja kaupparekisteriin tehtävän ilmoituksen. Raasepori on kuntalakia rikkomalla kasvattanut kunnan velkaantumista kohtuuttomasti ja toiminut ostajayhtiölle pankkina. Yrityslainan välittäminen ja pankkitoiminta eivät kuulu kunnan toimialaan. Kauppakirjasta tulee myöskin ilmi, ettei 3,6 miljoonalle eurolle ole määrätty eräpäivää tai edes viimeistä maksuvuotta eikä vakuutta. Kunnanhallitus on itse EU:n edellyttämä valtiontukia valvova viranomainen ja siten myös lähtökohtaisestikin jäävi yritysrahoittajataho.

Valittajat viittaavat lisäksi Raaseporin kaupungin Arava-asiaan liittyviin muihin korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä oleviin asioihin ja niiden perusteluihin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen A:n ja hänen asiankumppaneiden Raaseporin kaupunginvaltuuston 10.9.2012 päätösten (§ 95) sekä (§ 96) ja hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Raaseporin kaupunki on toimittanut 20.11.2012 hallinto-oikeudelle kaupunginhallituksen täydennyksen 19.11.2012 (§ 502) sen 5.1.2012 antamaan lausuntoon (§ 470). Sisällöltään täydennys on koskenut valittajien asiassa vaatimaa täytäntöönpanokieltoa.

Hallinto-oikeus on 26.11.2012 hylännyt valittajien täytäntöönpanokieltoa koskevan vaatimuksen.

Valittajat ovat 29.8.2013 hallinto-oikeudessa edelleen vaatineet täytäntöönpanokieltoa.

Raaseporin kaupungin 20.11.2012 hallinto-oikeudelle toimittama täydennys 19.11.2012 (§ 502) on lähetetty 24.10.2013 valittajille tiedoksi ja mahdollista lausuman antamista varten.

Valittajat ovat 4.11.2013, 8.11.2013 ja 15.11.2013 hallinto-oikeudelle lähettämissään kirjelmissä vaatineet täytäntöönpanokieltoa.

Hallinto-oikeus on 17.2.2014 antamallaan pääasiaratkaisulla hylännyt valitukset, jättänyt ne osin tutkimatta ja todennut, ettei täytäntöönpanon kieltämiseen ole ilmennyt aihetta.

Takaussitoumusta koskeva päätös

Kun otetaan huomioon takausvaltuuden myöntämisen perusteet ja takauksen käyttötarkoitus sekä se, että Kunta-asunnot Oy:n toiminnan on nyt kysymyksessä olevilta osin katsottava liittyvän läheisesti kunnan omaan toimintaan, kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa takausvaltuuden myöntäessään.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Täytäntöönpanon kieltäminen

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Matti Halén, Eila Rother, Alice Guimaraes-Purokoski ja Leena Äärilä. Asian esittelijä Saija Laitinen.