Swedish Supreme Administrative Court dismisses appeal where environmental permit was revoked due to insufficient waste application data.

Asia

Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja

A Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 20.12.2013 nro 13/0787/2

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto

on päätöksellään 13.6.2012 nro 79/2012/1 myöntänyt A Oy:lle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan voimalaitostuhkien hyödyntämiseen energiapuun käsittelyalueen pohjarakenteissa sekä puu- ja peltoenergiajakeiden varastointiin ja murskaukseen Mustasaaren kunnan Tölbyn kylässä sijaitsevalla Töliksin tilalla RN:o 7:4 sekä Vikbyn kylässä sijaitsevilla Källbergin tilalla RN:o 4:30 ja Björklundin tilalla RN:o 5:7.

Ympäristölupaan on liitetty muun ohella seuraavat lupamääräykset:

Tuhkien käyttö rakenteissa

1. Rakennettavan käsittelyalueen pohjarakenteissa voidaan käyttää hakemuksessa mainitun turvevoimalan lentotuhkaa (jätekoodi 10 01 03) ja pohjatuhkaa (10 01 01) sekä kivihiilivoimalaitosten lentotuhkaa (10 01 02), pohjatuhkaa ja prosessikipsiä (10 01 01) yhteensä enintään 156 900 tonnia. Lisäksi pohjarakenteissa voidaan käyttää betonimursketta 60 000 tonnia.

2. Käsittelyalueen tulee olla rakennettu valmiiksi vuoden 2021 loppuun mennessä. Tämän jälkeen alueella ei saa varastoida tai muuten käsitellä tuhkia.

3. Rakentamisessa voidaan käyttää edellä mainittujen voimalaitosten tuhkia, joiden koostumus ja haitta-aineiden liukoisuudet vastaavat hakemuksessa esitettyjen tuhkien laatua. Tuhkien laatu tulee tutkia vähintään vuosittain ja aina tuhkien laadun muuttuessa valtioneuvoston asetuksen 591/2006 mukaisesti. Näytteenottajalla tulee olla tehtävän edellyttämä pätevyys.

Käytettävän betonimurskeen tulee hakemuksen mukaisesti täyttää valtioneuvoston asetuksen 591/2006 vaatimukset. Samoin käytettävän prosessikipsin tulee olla hakemuksessa esitetyn laatuista. Betonimurskeen ja prosessikipsin laatu tulee tutkia vuosittain sekä niiden laadun muuttuessa.

4. Alue tulee ojittaa sekä salaojittaa siten, ettei tuhkakerros joudu missään olosuhteissa kosketukseen pohjaveden kanssa. Rakennetut alueet on tiivistettävä ja päällystettävä mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään ennen alueen tai alueen osan käyttöönottoa, asfaltilla, jonka tyhjätila on enintään 5 %, tai sitä tiiviimmällä materiaalilla.

5. Rakenteista ja rakentamisesta tulee hakemuksen mukaisesti lähettää tarkemmat suunnitelmat Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen (ELY-keskus) tarkistettavaksi kolme kuukautta ennen töiden aloittamista. Suunnitelmista tulee käydä ilmi myös tarkemmat tiedot tuhkien varastoinnista ja stabiloinnista sekä ojien sekä salaojien ja kokoojakaivojen paikat sekä rakentamisen työnaikainen laadunseuranta.

6. Tuhkat tulee kuljettaa alueelle joko peitettyinä tai säiliöissä pölyämisen estämiseksi. Tuhkien kuljettajan tulee olla merkitty ELY-keskuksen jätetiedostoon.

7. Käsittelyalueen rakenteisiin käytettävää tuhkaa saa varastoida alueella kerrallaan enintään 20 000 tonnia. Muuhun tarkoitukseen menevän tuhkan varastointi alueella on kielletty. Tuhkat tulee stabiloida hakemuksessa esitetyllä tavalla. Tuhkia varastoitaessa, stabiloitaessa tai muuten käsiteltäessä on pidettävä erityisesti huolta, etteivät ne pääse leviämään ympäristöön esimerkiksi tuulten tai sadevesien mukana. Mikäli tuhkia uhkaa levitä ympäristöön, tulee toiminta keskeyttää ja ryhtyä välittömästi tarvittaviin suojaustoimenpiteisiin tuhkien leviämisen estämiseksi. Poikkeuksellisista tilanteista on ilmoitettava välittömästi Mustasaaren kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle.

Energiajakeiden varastointi ja murskaus

8. Alueella saa varastoida ja murskata energiajakeita, hakkuutähteitä, kantoja, runkopuuta, kuitupuuta ja pienpuuta sekä ruokohelpeä ja olkea, yhteensä 250 000 m

­3

vuodessa.

9. Energiajakeita saa murskata arkipäivisin (ma - pe) klo 07.00 - 20.00 välisenä aikana.

10. Energiajakeiden varastoinnista ja käsittelystä aiheutuvat pölypäästöt tulee pitää mahdollisimman pieninä. Pölyämistä tulee tarvittaessa estää esimerkiksi peittämällä tai kastelemalla toiminta-aluetta tai pölyävää materiaalia. Poikkeuksellisesta pölyämisestä on ilmoitettava välittömästi Mustasaaren kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle.

11. Toiminnasta aiheutuva melu lähimmässä häiriintyvässä kohteessa ei saa ylittää klo 07.00 - 22.00 ekvivalenttimelutasoa 55 dB (L

Aeq

) eikä klo 22.00 - 07.00 ekvivalenttimelutasoa 50 dB (L

Aeq

). Toiminnassa tulee mahdollisuuksien mukaan käyttää mahdollisimman vähän meluavia laitteita. Mikäli mahdollista, laitteet tulee varustaa äänenvaimentimin.

12. Ennen murskaustoiminnan aloittamista tulee alueen itä- ja koillisreunalle lähimmän asutuksen suuntaan rakentaa alueen pintamaista melu/ suojavalli hakemuksen ja aluehallintoviraston päätöksen liitteenä olevan suunnitelmakartan mukaisesti. Vallin tulee olla 7 metriä korkea ja se tulee rakentaa niin, että sen päälle on tarvittaessa mahdollista sijoittaa vielä meluaita, mahdollisten melu- ja pölyhaittojen vähentämiseksi.

Pintavesien johtaminen

13. Sade- ja sulamisvedet tulee johtaa käsittelyalueelta niin, ettei niistä aiheudu metsä- tai peltomaan vettymishaittaa. Hakijan on osallistuttava ojien kunnossapitoon.

14. Murskaustoiminnan alettua toiminta-alue tulee pitää siistinä, niin ettei sade- ja sulamisvesien mukana kulkeudu pölyä, hakkeita tai muuta roskaa vesistöön tai ympäristöön. Rakennusvaiheen aikana palovesialtaan tulee toimia alueen valumavesien laskeutusaltaana, joka kerää muun muassa sadevesien mukana alueelta irtoavat maa-ainekset. Allas tulee tyhjentää tarvittaessa maa-aineksesta. Altaasta vedet tulee rakentamisen aikana johtaa suodattimeen, joka on rakennettu esimerkiksi sepelistä. Suodattimessa tulee olla ylivuotomahdollisuus.

= = =

Toiminnan tarkkailu

19. Luvan saajan tulee mittauttaa ulkopuolisella asiantuntijalla murskauksesta aiheutuvan melun taso lähimmissä häiriintyvissä kohteissa kun murskaustoiminta alueella on alkanut. Melumittaus on tehtävä kuukausittain kuuden kuukauden ajan. Melu on mitattava lähimpien melulle altistuvien asuinrakennusten piha-alueella ja mittausten aikana on murskattava erilaisia toiminnassa käytettäviä materiaaleja.

20. Suunnitelma melumittauksista tulee toimittaa kuukautta aikaisemmin Etelä-Pohjanmaan ELY:lle tarkistettavaksi. Melumittauksen tuloksista tulee laatia yhteenvetoraportti, joka tulee toimittaa Etelä-Pohjanmaan ELY:lle sekä Mustasaaren kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Mikäli sallitut melutasot ylittyvät, tulee yhteenvetoraporttiin liittää meluntorjuntasuunnitelma, jossa esitetään meluntorjuntatoimenpiteet melutasojen laskemiseksi sallitulle tasolle.

21. Tuhkarakenteen laadun tarkkailua on tehtävä mm. vesivolymetrisin mittauksin ja työtapatarkkailuna (yliajokertojen määrä).

22. Toiminnanharjoittajan tulee olla selvillä hyödynnettävien jätteiden laaduista ja määristä ja pitää niistä kirjaa. Vuosittain, helmikuun loppuun mennessä, tulee raportoida (vuosiraportti) Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle sekä Mustasaaren kunnan ympäristöviranomaiselle rakentamisessa käytettyjen jätemateriaalien (tuhkat, prosessikipsi ja betonimurske) määrät ja -laadut sekä vuodenvaihteessa alueella varastossa olevien jätemateriaalien laatu ja määrä. Samoin tulee raportoida vuoden aikana murskattujen energiajakeiden määrä, murskauspäivien lukumäärä sekä varastoitujen energiajakeiden laatu ja määrä. Lisäksi tulee raportoida toiminnassa syntyneiden ja muualle toimitettujen jätteiden laatu, määrä ja toimituspaikka. Yhteenvetoraportti toimitetaan soveltuvin osin sähköisesti ympäristöhallinnossa käytössä olevalla tavalla.

= = =

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään C:n ja hänen asiakumppaniensa, B:n ja hänen asiakumppaniensa sekä Mustasaaren kunnanhallituksen valituksista kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Sovellettuja oikeusohjeita

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua toimintaa, hakemukseen on liitettävä mainitun lain mukainen arviointiselostus ennen päätöksentekoa.

Hallintolain 22 §:ssä säädetään asiakirjan täydentämisestä. Pykälän 1 momentissa säädetään, että jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Ympäristölupa on ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Lupaviranomaisen on saman pykälän 2 momentin mukaan tutkittava asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset sekä luvan myöntämisen edellytykset. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7 - 9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi sijoittamisessa on noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi muun muassa päästöistä, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta, jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä.

= = =

Hankkeen sijainti ja laatu

A Oy:n hakemus tarkoittaa energiapuun käsittelyalueen rakentamista hyödyntämällä voimalaitostuhkia käsittelyalueen pohjarakenteissa sekä puu- ja peltoenergiajakeiden varastointia ja murskausta Mustasaaren kunnan Tölbyn kylässä sijaitsevalla Töliksin tilalla RN:o 7:4 sekä Vikbyn kylässä sijaitsevilla Källbergin tilalla RN:o 4:30 ja Björklundin tilalla RN:o 5:7.

Hakemuksen mukainen sijoituspaikka sijaitsee alueella, jolla ei ole voimassa olevaa kaavaa. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan sijoituspaikka sisältyy osittain Tölby-Vikbyn osayleiskaavaehdotukseen, jossa se on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi M-2, jolla sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä rakentaminen. Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan sijoituspaikan itäpuolella sijaitsevilla kiinteistöillä harjoitetaan luomuviljelyä. Lähin asuinrakennus sijaitsee noin 480 metrin etäisyydellä idässä. Sijoituspaikan itä-, koillis- ja pohjoispuolilla sijaitsee lisää asutusta. 250 metrin etäisyydellä hankkeen sijoituspaikasta sijaitsee 16 kiinteistöä.

Suunnitellun 6,6 hehtaarin suuruisen energiapuun käsittelyalueen rakentaminen kestää vuoden 2021 loppuun. Rakentamisen aikana alueella on tarkoitus varastoida pohjarakenteisiin käytettävää tuhkaa enintään 20 000 tonnia. Pohjarakenteille on hakemuksessa esitetty kolme vaihtoehtoista rakennemallia, joissa kaikissa on noin 0,5 - 1,5 metrin paksuinen tuhkakerros käsittelyalueen asfalttipinnoituksen alla. Hakemuksen mukaan pohjarakenteissa käytettäisiin noin 100 000 - 150 000 tonnia voimalaitostuhkaa. Hakemuksessa ei ole esitetty suunnitelmapiirroksia käsittelyalueen rakenteista ja kerroksista. Luvan hakija on valitusten johdosta antamassaan vastineessa ilmoittanut käyttävänsä rakenteisiin noin 60 000 tonnia tuhkaa, eli huomattavasti vähemmän verrattuna ympäristöluvan enimmäismäärään 156 900 tonnia.

Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan voimalaitostuhkilla on tarkoitus korvata suodatinkerroksen hiekkaa sekä jakavan ja kantavan kerroksen murskeita. Hakemuksesta ei ilmene, missä määrin tuhkakerros on tarpeen biopolttoaineen käsittelyalueen rakentamisessa ja miltä osin kyse on jätteeksi luokiteltavan tuhkan sijoittamisesta. Hallinto-oikeus pitää hakemuksen perusteella ilmeisenä, että rakenteisiin käytetään enemmän tuhkaa kuin rakennusteknisesti olisi tarpeen. Lisäksi käsittelyalueen suunniteltu rakentamisaika on pitkä eikä käsittelyaluetta pyritä rakentamaan yhtäjaksoisesti valmiiksi. Näistä syistä hallinto-oikeus katsoo, että hankkeessa on osittain kyse jätteen loppusijoittamisesta, johon sovelletaan jätelainsäädännön kaatopaikkoja koskevia säännöksiä.

Hakemuksen mukaisen hankkeen vaikutukset ja niiden selvittäminen

Aluehallintovirasto on lupapäätöksessä määrännyt, että tarkemmat suunnitelmat muun muassa käsittelyalueen rakenteista, tuhkan varastoinnista ja salaojituksesta on lähetettävä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen tarkistettavaksi kolme kuukautta ennen töiden aloittamista. Hallinto-oikeus toteaa, että tarkat suunnitelmat kentän rakenteista sekä pinta- ja suotovesien johtamisesta ja käsittelystä ovat tarpeen hakemuksen lupakäsittelyssä, jotta luvan myöntämisen edellytyksiä voidaan arvioida. Aluehallintoviraston olisi tullut vaatia hakijaa täydentämään hakemustaan tältä osin ennen lupa-asian ratkaisemista. Hakemuksen perusteella ei ole mahdollista arvioida, onko käsittelyalueen rakenne riittävä estämään metallien ja muiden haitta-aineiden liukenemisen veteen ja kulkeutumisen maaperään ja pohjaveteen.

Hankealueen läheisyydessä on asutusta ja viljelmiä lähimmillään alle 500 metrin etäisyydellä. Hallinto-oikeus arvioi, että hankkeesta kokonaisuudessaan aiheutuu melua ja pölypäästöjä paitsi biopolttoaineen käsittelystä myös käsittelyalueen rakentamisesta, tuhkan käsittelystä ja näihin liittyvistä kuljetuksista. Myös tuhkan varastoinnista aiheutuu pölypäästöjä.

Hakemuksen johdosta tehdyssä meluselvityksessä on laskennallisesti tutkittu vain biopolttoaineiden käsittelytoiminnan synnyttämää melua, vaikka biopolttoaineen käsittelyalueen rakentamisen on arvioitu kestävän kymmenen vuotta ja luvassa on sallittu alueen käyttö ja rakentaminen samanaikaisesti. Meluselvityksessä melulähteinä on murskaimen lisäksi ollut kaivuri ja pyöräkuormaaja. Mallinnuksissa on lisäksi otettu huomioon biopolttoaineen käsittelyalueen tuleva ja lähtevä rekkaliikenne, joka arvion mukaan on ollut neljä ajoneuvoa/tunti. Meluselvityksen johtopäätöksissä on todettu, että meluisammalla murskaimella ja ilman melunsuojaustoimia 55 dB:n melualue yltää idässä lähimpien asuinkiinteistöjen alueille. Johtopäätöksissä on lisäksi todettu, että melu leviää tasaisessa maastossa melko esteettömästi, eivätkä mallinnetut 5,0 ja 7,0 metriä korkeat meluesteet vaikuta merkittävästi melutasoon yli puolen kilometrin päässä oleville kiinteistöille.

Hallinto-oikeus katsoo, että hankkeen kokonaismelurasituksen arvioimiseksi olisi kyseessä olevaan paikkaan tullut tehdä melumallinnus, joka olisi sisältänyt myös muut hankkeen melua aiheuttavat toiminnot kuin biopolttoaineiden käsittelytoiminnan synnyttämä melu ja jonka perusteella lupaharkinnassa olisi voitu arvioida kokonaismelurasituksen määrää ja mahdollisia keinoja vähentää melua. Lupaedellytysten arvioimiseksi olisi myös ollut tarpeen tehdä koko toiminnan kattava selvitys aiheutuvista pölypäästöistä ja mahdollisuuksista vähentää pölyämistä.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksen mukaisessa käsittelyalueen rakentamisessa on edellä mainituista syistä osittain kyse jätteen loppusijoittamisesta. Kun hakemuksessa ei ole esitetty kaatopaikoilta edellytettävää suojaustasoa muun muassa maaperän ja pohjaveden suojaamiseksi ja kun otetaan huomioon hakemuksen edellä mainitut muut huomattavat puutteet, etenkin hankkeen vaikutusten selvittämisessä, on aluehallintoviraston päätös kumottava ja hakemus hylättävä.

= = =

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Reeta-Kaisa Eriksson, joka on myös esitellyt asian, Varpu Kujanpää ja Jan Eklund.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan.

Yhtiö on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Toiminnan sijoituspaikka on valittu erityisesti ympäristövaikutusten perusteella. Valintaa tehtäessä on otettu huomioon asutuksen vähäisyys, logistiikan tehokkuus, liikennemelun minimointi ja kaavoitus.

Hallinto-oikeuden päätelmä, että kysymys olisi jätteiden loppusijoituksesta, on kestämätön ja uhkaa jätelain tavoitteiden mukaista jätteiden hyödyntämistä. Uusiomateriaalien käyttö maarakentamissa on valtakunnallisen jätesuunnitelman mukaista.

Suunnitelma käsittelyalueen rakenteista on esitetty alkuperäisessä ympäristölupahakemuksessa. Suunnitelmaa kerrosrakenteista on tarkennettu hakemuksen täydennyksessä. Selvityksen mukaan pohjatuhkaa käytetään 20 cm:n paksuudelta kapillaarikatkon muodostamiseksi. Riittävän kantavuuden ja routamitoituksen saavuttamiseksi lentotuhkakerroksen vähimmäisvahvuus on 50 cm. Rakenteesta, maastonmuodoista ja pinnan kuivatustasauksen toteutuksesta johtuen lentotuhkaa käytetään rakenteen jakavana kerroksena 50 - 105 cm:n paksuudelta. Vaihteluväli ilmenee hakemuksen liitteiksi toimitetuissa piirustuksista. Muotoilu jouduttaisiin toteuttamaan vastaavasti, vaikka rakentaminen toteutettaisiin neitseellisiä luonnonmateriaaleja käyttäen. Osassa vaihtoehdoista on lisäksi 30 - 40 cm:n paksuinen stabiloitu lentotuhkarakenne, jo­ka korvaa kantavaa murskekerrosta.

Hakemusasiakirjoissa on mainittu, että tuhkarakenteen kantavuuden mitoituksessa käytetyt moduulit on arvioitu "Tuhkien hyötykäytön tuotteistus ja liiketoiminnan kehittäminen Seinäjoki - Vaasa-alueella" -hankkeen yhteydessä tehtyjen tutkimusten tulosten perusteella. Vastaavanlaisia tuhkarakenteita on viime vuosikymmeninä toteutettu pelkästään Seinäjoki - Vaasa-alueella kymmeniä, esimerkkeinä samaa suuruusluokkaa olevat Kurjennevan bioterminaali ja Seinäjoen kaupungin monitoimialue. Hakemuksesta ja lupapäätöksestä ilmenee jätejakeiden käytön tarkoitus: pohjatuhka soveltuu suodatinkerroksen materiaaliksi, lentotuhka korvaa kantavan ja jakavan kerroksen murskeita ja stabiloinnilla rakennetta saadaan lujitettua entisestään.

Käytettävän tuhkan enimmäismäärä 156 900 tonnia perustuu teoreettiseen laskelmaan, jossa oletuksena on, että tuhkakerroksen paksuus on koko alaltaan suurin mahdollisesti tarvittava. Jakavan kerroksen lentotuhkarakenteen paksuus kuitenkin vaihtelee maastonmuotojen mukaan, mikä on todettu yhtiön aluehallintovirastolle antamassa vastineessa. Todellisuudessa tuhkaa tarvitaan 60 000 tonnia, mikä on sittemmin selvinnyt, kun alueen pinnanmuodot ja pohjamaan ominaisuudet on kartoitettu. Hakija on toimittanut Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle lupamääräyksen 5 mukaiset suunnitelmat rakenteista ja rakentamisesta. Tarvittaessa lupamääräystä 1 voidaan täsmentää kuulumaan esimerkiksi seuraavasti: Jätemateriaaleja tulee käyttää vain maarakenteen tasauksen, kantavuuden ja kestävyyden kannalta tarpeellinen määrä niin, että lentotuhkan, pohjatuhkan ja prosessikipsin määrä koko alueella on yhteensä enintään 60 000 tonnia.

Kentän rakentaminen kestää jaksoittainkin toteutettaessa 3 - 4 vuotta. Lupahakemusta täydennettäessä on ilmoitettu, että rakentaminen ajoittuu vuosille 2011 - 2021. Lupaa haettaessa asetettiin riittävän pitkä toteutusaikataulu, koska terminaalialue toteutetaan vaiheittain, eikä tuolloin vielä voinut olla tarkkaa tietoa kaikkien vaiheiden käyttöönoton ajankohdasta. Rakentamisajan pituudella ei ole merkitystä sen kannalta, onko kysymyksessä jätteiden hyödyntäminen.

Hakemukseen sisältyvän suunnitelman mukaan alueen kuivatusvedet johdetaan laskeutusaltaaseen ja edelleen rajaojien kautta Tölbynjokeen. Toiminta ei sijoitu pohjavesialueelle. Lähimmälle pohjavesialueelle on noin 2,5 km. Lupamääräyksen 4 mukaan alue tulee ojittaa ja salaojittaa niin, että tuhkakerros ei missään olosuhteissa joudu kosketukseen pohjaveden kanssa. Vastaava rakenne voitaisiin toteuttaa asetuksen 591/2006 perusteella ilman ympäristölupaa. Asetus ei edellytä käytännössä lainkaan selvitystä vesien johtamisesta. Hakemuksessa on kuitenkin esitetty selvitys pintavesien johtamisesta. Lisäksi terminaalialueen yhteyteen on esitetty rakennettavaksi palovesiallas. Kyseessä on päällystetty rakenne, joka ei ole pohjavesialueiden lähellä, joten erillinen selvitys suotovesien johtamisesta ei ole tarpeen.

Vaikka rakentamisen on ilmoitettu ajoittuvan vuosiin 2011 - 2021, rakentaminen ei ole yhtäjaksoista, vaan vaatii käytännössä noin 10 kuukauden ajan. Rakentaminen voi tapahtua vaiheittain 3 - 4 eri vuoden aikana, kestäen niistä kunakin 2 - 4 kuukautta. Meluselvityksessä on otettu huomioon jatkuva biopolttoaineiden kuljetus. Kuljetusten määräksi on arvioitu neljä ajoneuvoa tunnissa. Selvityksessä on todettu, että alueen ohi kulkee valtatie 8 ja alueen liikenne on siihen suhteutettuna vähäistä eikä toiminta siten vaikuta valtatien meluun. Meluselvityksen mukaan alueelta tuleva melu aiheutuu murskaimista eikä liikenteestä. Luvan mukaisiin melun päästörajoihin voidaan päästä melumallinnuksessa esitetyillä toimenpiteillä.

Meluselvityksessä ei ole erikseen otettu huomioon tuhkakuljetusten aiheuttamaa melua. Kuljetuksia on koko rakennusaikana noin 3 000. Tuo määrä ei riipu siitä, kuinka monen vuoden ajalle kuljetukset jakautuvat. Kuljetukset jakautuvat muutaman vuoden ja noin 200 - 300 rakentamispäivän ajalle. Yhtä rakentamispäivää kohden on alle 20 rakentamiseen liittyvää kuljetusta, eli vähemmän kuin biopolttoaineiden kuljetuksia. Lupahakemusaineiston perusteella on siis todettavissa, että tuhkakuljetusten aiheuttama melu ei vaikuta toiminnan kokonaismelutasoon.

Rakentamisen aiheuttama melu on muutoinkin vähäistä. Tuhkan jyräystä tehdään noin 60 päivän aikana, ja kaivinkone työskentelee alueella noin 10 kuukautta. Alueen louhinta ei liity suoraan tuhkan hyödyntämiseen, mutta senkin määrä on vähäistä. Louhintaa ja kivien rikkomista tarvitaan koko rakennusaikana arviolta 30 päivän ajan, ja rikkominen jakautuu usealle vuodelle. Alue sijaitsee vilkasliikenteisen valtatien varrella. Meluhaitat, siltä osin kuin niitä ilmenee, aiheutuvat biopolttoaineiden murskauksesta. Rakentamiseen liittyvä melu on äänenvoimakkuuksiltaan murskauksen meluun nähden marginaalista. Lisäksi se on lyhytaikaista: noin 200 - 300 päivää, jakaantuen usean vuoden ajalle.

Toteutetuissa kohteissa ei ole aiheutunut lähiympäristölle pölyongelmia. Tuhkan tulee rakennettaessa olla optimikosteudessa jo sen vuoksi, että rakenne voidaan tiivistää vaadittuun tiiviystasoon. Meluesteellä on merkitystä myös pölysuojana. Kun otetaan huomioon toiminnan luonne ja etäisyys lähimpään asutukseen, toiminnasta mahdollisesti aiheutuva pölyäminen ei ole luvan myöntämisen este. Pölyämistä on selvitetty hakemuksessa parhaalla mahdollisella tavalla.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue

on lausunnossaan esittänyt muun ohella, että hakemukseen on sisältynyt ratkaisun tekemiseen tarvittava selvitys. Selvityksen mukaan toiminta voidaan sijoittaa hakemuksessa esitettyyn paikkaan aiheuttamatta kohtuutonta haittaa naapureille tai ympäristön pilaantumisen vaaraa.

Länsirannikon valvontalautakunnan ympäristöjaosto Mustasaaren kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena

on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään.

Mustasaaren kunnanhallitus

on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

on lausunnossaan yhtynyt hallinto-oikeuden päätöksessä esitettyyn kantaan, jonka mukaan hakemuksesta ei ilmene, missä määrin tuhkakerrosta tarvitaan rakentamisessa ja että aluehallintoviraston päätöksen mukaisesti rakennettaessa tuhkaa käytetään ilmeisesti enemmän kuin rakennusteknisesti olisi tarpeellista. ELY-keskus on esittänyt muun ohella, että valtioneuvoston asetuksen 591/2006 valmistelumuistion mukaan asetuksen 5 §:n 3 kohdan mukainen rakenteen 150 cm:n enimmäispaksuus useimmissa tapauksissa ylittää teknisin perustein määräytyvän suositellun kerrospaksuuden. Ympäristönsuojelulain mukaisessa lupaharkinnassa teknisin perustein määräytyvä kerrospaksuus on otettava huomioon. Lupamääräyksen 1 täsmentäminen valituksessa esitetyllä tavalla niin, että lento- ja pohjatuhkan sekä prosessikipsin määrä alueella saa olla yhteensä enintään 60 000 tonnia, voidaan hyväksyä, jos luvan myöntämisen edellytykset muutoin täyttyvät.

Jätteen loppusijoituksesta ja epätavallisen pitkästä rakentamisajasta voi olla kysymys ainakin silloin, jos tuhkaa käytetään sitä mukaa kuin sitä asianomaisissa laitoksissa muodostuu ja jos pitkälle rakentamisajalle ei ole esitetty toiminnasta tai rakennustekniikoista johtuvia syitä.

Valvontaviranomaisen hyväksyttäviksi ei voida siirtää suunnitelmia, joita hyväksyessään tämä joutuisi arvioimaan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä. Ympäristölupa ei myöskään saa sisältää hankkeen vaihtoehtoista toteutusta tarkoittavia tai muutoin vaihtoehtoisia lupamääräyksiä.

B ja hänen asiakumppaninsa

ovat selityksessään vaatineet, että valitus hylätään.

C ja hänen asiakumppaninsa

ovat selityksessään vaatineet, että valitus hylätään.

A Oy

on antanut lausuntojen ja selitysten johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Jätteiden hyödyntäminen käyttämällä niitä maarakentamisessa edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä ja on siten asiaa arvioitaessa huomioon otettavien jätelain (1072/1993) ja ympäristönsuojelulain (86/2000) tavoitteiden mukaista. Ympäristölupaa on haettu voimalaitostuhkien käyttämiseen hiekan ja murskeiden korvaajina energiapuun käsittelyalueen pohjarakenteissa. Lisäksi lupaa on haettu puu- ja polttoenergiajakeiden varastointiin ja murskaukseen.

Ympäristölupahakemuksessa on toiminnan luonteesta ja tarkoituksesta riippumatta oltava asianmukaisen lupaharkinnan mahdollistavat riittävät tiedot toiminnasta. Tässä tapauksessa käsittelyalueen pohjarakenteissa käytettävien voimalaitostuhkien määräksi esitettiin hakemuksessa noin 100 000 - 150 000 tonnia. Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 1 mukaan rakentamisessa käytettävien tuhkien ja kipsin määrä saa olla yhteensä enintään 156 900 tonnia. Aluehallintoviraston annettua päätöksensä käytettävien tuhkien määräksi on kuitenkin täsmentynyt noin 60 000 tonnia. Hakemus on siten antanut käytettävän tuhkan määrän osalta täysin virheellisen kuvan hankkeen laajuudesta.

Kuten aluehallintoviraston päätöksestä ilmenee, hakemuksen mukaisen toiminnan mahdollisia vaikutuksia toiminnan sijoituspaikan ympäristöön ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarvittavia toimia ei ole voitu lupaharkintaa tehtäessä muutoinkaan asianmukaisesti arvioida. Tämän vuoksi osa lupamääräyksistä on jäänyt yleisiksi ja luvan myöntämisen yhteyteen kuuluvaa harkintaa on siirretty valvontaviranomaiselle, jälkikäteen tehtäväksi.

Hakemuksen puutteellisuuden vuoksi asianmukaista lupaharkintaa ei ole voitu tehdä eikä luvan myöntämisen edellytyksiä näin ollen todeta, minkä vuoksi hakemus on tullut hylätä. Hakemuksen hylkääminen ei ole esteenä lupa-asian saattamiseen riittävien tietojen ja selvitysten perusteella uudelleen aluehallintoviraston ratkaistavaksi.

Näillä perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Liisa Heikkilä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Varis. Asian esittelijä Petri Leinonen.

---

[SV]

Ärende

Besvär som gäller miljötillstånd

Ändringssökande

A Ab

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstol 25.6.2014 nr 14/0230/1

Ärendets tidigare handläggning

Regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland

har med sitt beslut 13.6.2012 nr 79/2012/1 beviljat A Ab miljötillstånd enligt miljöskyddslagen (86/2000) för att använda kraftverksaskor i bottenkonstruktionen på ett hanteringsområde för energived samt lagra och krossa energived och energigrödor på lägenheterna Tölkis Rnr 7:4 i Tölby samt Källberg Rnr 4:30 och Björklund Rnr 5:7 i Vikby i Korsholm.

Till miljötillståndet har fogats bland annat följande tillståndsvillkor:

Användning av aska i konstruktionerna

1. I bottenkonstruktionerna på det hanteringsområde som ska byggas kan användas sammanlagt högst 156 900 ton flygaska (avfallskod 10 01 03) och bottenaska (10 01 01) från det torvkraftverk som nämns i ansökan samt flygaska (10 01 02), bottenaska och processgips (10 01 01) från stenkolskraftverken. I bottenkonstruktionerna kan dessutom användas 60 000 ton betongkross.

2. Hanteringsområdet ska vara färdigbyggt före utgången av 2021. Efter detta får aska inte lagras eller annars hanteras på området.

3. Vid byggandet kan användas aska från ovannämnda kraftverk, vilken vad sammansättningen och utlakningen av skadliga ämnen motsvarar beskaffenheten hos den aska som presenterats i ansökan. Askans beskaffenhet ska undersökas åtminstone varje år och alltid när askans beskaffenhet förändras i enlighet med statsrådets förordning 591/2006. Provtagaren ska ha den behörighet som krävs för uppgiften.

Det betongkross som används ska i enlighet med ansökan uppfylla kraven i statsrådets förordning 591/2006. Likaså ska det processgips som används ha den beskaffenhet som anges i ansökan. Betongkrossets och processgipsets beskaffenhet ska undersökas varje år samt när beskaffenheten förändras.

4. Området ska dikas samt täckdikas så att askskiktet inte under några omständigheter kommer i kontakt med grundvattnet. De byggda områdena ska komprimeras och så snabbt som möjligt, dock senast innan området eller ett delområde tas i bruk, beläggas med asfalt vars hålrum är mindre än 5 % eller med tätare material.

5. I enlighet med ansökan ska närmare planer för konstruktionerna och byggandet sändas till närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) i Södra Österbotten för granskning tre månader innan arbetet inleds. Av planerna ska också framgå närmare uppgifter om lagringen och stabiliseringen av aska samt platserna för täckdiken och samlingsbrunnar samt kvalitetskontrollen under byggtiden.

6. Askan ska transporteras till området antingen så att den är täckt eller i behållare för att förhindra dammbildning. Den som transporterar askan ska vara antecknad i NTM-centralens avfallsregister.

7. På området får samtidigt lagras högst 20 000 ton sådan aska som används i hanteringsområdets konstruktioner. Det är förbjudet att lagra aska för annat ändamål på området. Askan ska stabiliseras på det sätt som anges i ansökan. När askan lagras, stabiliseras eller annars hanteras ska man särskilt se till att den inte kommer åt att sprida sig i omgivningen med t.ex. vind eller regnvatten. Ifall askan hotar att sprida sig i omgivningen ska verksamheten avbrytas och nödvändiga skyddsåtgärder för att förhindra spridningen av aska vidtas omedelbart. Undantagssituationer ska omedelbart anmälas till miljövårdsmyndigheten i Korsholms kommun samt NTM-centralen i Södra Österbotten.

Lagring och krossning av energifraktioner

8. På området får man lagra och krossa energifraktioner, avverkningsavfall, stubbar, stammar, massaved och småträd samt rörflen och halm, sammanlagt 250 000 m

om året.

9. Energifraktioner får krossas vardagar (mån. — fre.) mellan klockan 07.00 och 20.00.

10. Dammutsläppen till följd av lagringen och hanteringen av energifraktioner ska hållas så låga som möjligt. Dammbildning ska vid behov förhindras t.ex. genom att verksamhetsområdet eller material som dammar täcks eller bevattnas. Exceptionell dammbildning ska omedelbart anmälas till miljövårdsmyndigheten i Korsholms kommun samt NTM-centralen i Södra Österbotten.

11. Det buller som verksamheten orsakar på det närmaste objekt som störs får mellan klockan 07.00 och 22.00 inte överskrida ekvivalentbullernivån 55 dB (L

Aeq

) och mellan klockan 22.00 och 07.00 inte ekvivalentbullernivån 50 dB (L

Aeq

). I verksamheten ska i mån av möjlighet användas anordningar som bullrar så litet som möjligt. Om möjligt ska anordningarna utrustas med ljuddämpare.

12. Innan krossningsverksamheten inleds ska i den östra och nordöstra kanten av området i riktning mot den närmaste bosättningen byggas en buller/skyddsvall av ytjorden från området i enlighet med ansökan och den plankarta som bifogas detta beslut. Vallen ska vara 7 meter hög och den ska byggas så att det ovanpå den vid behov är möjligt att ytterligare placera ett bullerstängsel, för att minska eventuella buller- och dammolägenheter.

Avledning av ytvatten

13. Regn- och smältvatten ska avledas från hanteringsområdet så att det inte medför olägenheter i form av vattendränkt skogs- eller åkermark. Sökanden ska delta i underhållet av dikena.

14. Efter att krossningsverksamheten inletts ska verksamhetsområdet hållas snyggt så att damm, flis eller annat skräp inte transporteras med regn- och smältvatten till vattendrag eller omgivningen. Under byggtiden ska släckvattenbassängen fungera som sedimenteringsbassäng för avrinnande vatten från området, som samlar upp bl.a. jordmaterial som lossnar från området med regnvattnet. Bassängen ska vid behov tömmas på jordmaterial. Under byggtiden ska vattnet från bassängen ledas till ett filter som byggts av t.ex. makadam. Filtret ska vara försett med möjlighet till överflöde.

= = =

Kontroll av verksamheten

19. Tillståndshavaren ska ha en utomstående expert att mäta nivån på bullret från krossningen i de närmaste objekten som störs när krossningsverksamheten har inletts på området. Bullermätningen ska göras varje månad under sex månader. Bullret ska mätas på gårdsplanen till de närmaste bostadsbyggnaderna som exponeras för bullret och under mätningarna ska man krossa olika material som används i verksamheten.

20. Planen för bullermätningarna ska tillställas NTM-centralen i Södra Österbotten en månad på förhand för kontroll. Över resultaten av bullermätningen ska upprättas en sammandragsrapport som ska tillställas NTM-centralen i Södra Österbotten samt miljövårdsmyndigheten i Korsholms kommun. Om de tillåtna bullernivåerna överskrids, ska till sammandragsrapporten fogas en bullerbekämpningsplan där man föreslår bullerbekämpningsåtgärder för att få ner bullernivåerna till godkänd nivå.

21. Askkonstruktionens beskaffenhet ska kontrolleras med bl.a. vattenvolymetriska mätningar och kontroll av arbetsmetoden (antalet gånger som askan körs över).

22. Verksamhetsutövaren ska vara informerad om beskaffenheten och mängden av det avfall som återvinns och föra bok över det. Årligen, före utgången av februari, ska man rapportera (årsrapport) till NTM-centralen i Södra Österbotten samt miljömyndigheten i Korsholms kommun mängderna och beskaffenheten av det avfallsmaterial (aska, processgips och betongkross) som använts vid byggandet samt vid årsskiftet beskaffenheten och mängden av det avfallsmaterial som finns i lager. Likaså ska man rapportera mängden energifraktioner som krossats under året, antalet krossningsdagar samt beskaffenheten och mängden av de lagrade energifraktionerna. Dessutom ska man rapportera beskaffenheten och mängden av samt leveransplatsen för avfall som uppkommit i verksamheten och levererats till andra ställen. Sammandragsrapporten ska i tillämpliga delar lämnas in elektroniskt på det sätt som tillämpas inom miljöförvaltningen.

= = =

Förvaltningsdomstolens avgörande

Vasa förvaltningsdomstol

har med sitt överklagade beslut på besvär av C och hans medparter, B och hans medparter samt kommunstyrelsen i Korsholm upphävt regionförvaltningsverkets beslut och avslagit ansökan.

Förvaltningsdomstolen har anfört bland annat följande skäl till stöd för sitt beslut:

Tillämpade lagrum

Enligt 35 § 2 mom. i miljöskyddslagen ska till ansökan fogas för tillståndsprövningen behövlig utredning om verksamheten och dess konsekvenser, om parterna samt om andra relevanta omständigheter, enligt vad som närmare föreskrivs genom förordning. Om ansökan gäller verksamhet som avses i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (468/1994), ska enligt 3 mom. i samma paragraf till ansökan före beslutsfattandet fogas en sådan miljökonsekvensbeskrivning som avses i den nämnda lagen.

Förvaltningslagen 22 § stadgar om komplettering av handlingar. Om en handling som har tillställts en myndighet är bristfällig, ska enligt paragrafens 1 mom. myndigheten uppmana avsändaren att komplettera handlingen inom en viss tid, om det inte är onödigt med tanke på avgörandet av ärendet. Avsändaren av handlingen skall upplysas om hur handlingen skall kompletteras.

Enligt 31 § 1 mom. i förvaltningslagen ska myndigheten se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt genom att skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet skall kunna avgöras. Enligt paragrafens 2 mom. ska en part lägga fram utredning om grunderna för sina yrkanden. Parten ska också i övrigt medverka till utredningen av ett ärende som han eller hon har inlett.

Enligt 41 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska miljötillstånd beviljas om verksamheten uppfyller de krav som ställs i denna lag och i avfallslagen samt i de förordningar som har utfärdats med stöd av dem. Enligt paragrafens 2 mom. ska tillståndsmyndigheten pröva utlåtandena och anmärkningarna i ärendet samt förutsättningarna för beviljande av tillstånd. Tillståndsmyndigheten skall också annars beakta vad som föreskrivs om bevakande av allmänt eller enskilt intresse.

För att tillstånd ska kunna beviljas krävs enligt 42 § 1 mom. i miljöskyddslagen att verksamheten, med beaktande av tillståndsvillkoren och verksamhetens placering, inte i sig eller tillsammans med andra verksamheter medför olägenhet för hälsan, medför annan betydande förorening av miljön eller risk för sådan, har konsekvenser som förbjuds i 7 — 9 §, leder till försämring av speciella naturförhållanden eller till att vattenförsörjningen eller någon annan från allmän synpunkt viktig användningsmöjlighet äventyras inom det område som påverkas av verksamheten eller medför oskäligt besvär som avses i 17 § 1 mom. i lagen angående vissa grannelagsförhållanden. Enligt paragrafens 2 mom. får verksamheten inte placeras i strid med detaljplanen. Vid placeringen ska dessutom iakttas vad som stadgas i miljöskyddslagen 6 §.

Enligt 6 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska verksamhet som medför risk för förorening av miljön om möjligt placeras så att verksamheten inte orsakar förorening eller risk för förorening samt så att förorening kan motverkas. Enligt 2 mom. ska vid bedömningen av platsens lämplighet beaktas verksamhetens art, sannolikheten för förorening samt olycksrisken, områdets och dess omgivningars nuvarande och framtida, i en plan med rättsverkningar angivna användningsändamål samt planbestämmelserna för området samt andra tänkbara platser inom området.

Enligt 17 § 1 mom. i lagen om vissa grannelagsförhållanden får en fastighet, byggnad eller lägenhet inte användas så att grannarna eller de som bor eller innehar fastigheter, byggnader eller lägenheter i närheten orsakas oskäligt besvär av ämnen som är skadliga för miljön, sot, smuts, damm, lukt, fukt, buller, skakning, strålning, ljus, värme eller annan motsvarande påverkan. Enligt paragrafens 2 mom. ska vid bedömningen av hur oskäligt besväret är de lokala förhållandena, hur vanligt besväret är i övrigt, hur kraftigt och varaktigt besväret är, den tidpunkt då besväret uppstod samt andra motsvarande omständigheter beaktas.

Enligt 43 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska i tillståndet ges behövliga föreskrifter för att förhindra förorening, bland annat om utsläpp, utsläppsgränsvärden, hindrande och begränsning av utsläpp, om avfall samt om minskning av avfallets mängd och skadlighet.

= = =

Projektets placering och art

Bolaget A Ab:s ansökan gäller dels anläggandet av ett hanteringsområde för energived så att kraftverksaska används i hanteringsområdets bottenkonstruktion samt dels lagring och krossning av energived och energigrödor på lägenheterna Töliks 7:4 i Tölby samt Källberg 4:30 och Björklund 5:7 i Vikby, alla i Korsholms kommun.

Anläggningsplatsen ligger i ett område som saknar gällande plan. Enligt handlingarna ligger platsen delvis i området för förslaget till delgeneralplan för Tölby-Vikby, där området har anvisats som jord-och skogsbruksdominerat område M-2, där byggande i samband med jord- och skogsbruk tillåts. På lägenheterna öster om anläggningsplatsen bedrivs enligt handlingarna ekologisk odling. Närmaste bostadshus ligger cirka 480 meter österut. Ytterligare bostäder finns öster, nordost och norr om anläggningsplatsen. Inom 250 meter från anläggningsplatsen finns 16 fastigheter.

Anläggandet av det planerade 6,6 hektar stora hanteringsområdet för energived varar till utgången av 2021. Under byggtiden kommer högst 20 000 ton aska för bottenkonstruktionen att lagras på platsen. För bottenkonstruktionen har i ansökan föreslagits tre alternativa konstruktioner, alla med ett cirka 0,5 — 1,5 meter tjockt asklager under asfaltbeläggningen. Enligt ansökan skulle cirka 100 000 — 150 000 ton kraftverksaska användas i bottenkonstruktionen. Planritningar över hanteringsområdets konstruktion och markskikt finns inte i ansökan. Sökanden har i sitt bemötande till besvären meddelat att i konstruktionen används cirka 60 000 ton aska, alltså avsevärt mindre än den maximala mängd om 156 900 ton som miljötillståndet medger.

Enligt handlingarna används aska i konstruktionen i stället för sand i dräneringsskiktet och i stället för kross i fördelande och bärande skikt. I ansökan framgår inte till vilken del askan behövs för byggandet av hanteringsområdet och till vilken del det är fråga om deponering av sådan aska som bör klassificeras som avfall. Förvaltningsdomstolen finner det på basen av ansökan uppenbart att aska används i större mängd än vad som byggnadstekniskt är motiverat. Anläggningstiden är dessutom lång och sökanden strävar inte till att göra hanteringsområdet färdigt med en gång. Därför anser förvaltningsdomstolen att ansökan till en del gäller deponering av avfallsaska, där avfallslagstiftningens stadganden om deponier tillämpas.

Utredning av det ansökta projektets konsekvenser

Regionförvaltningsverket har i tillståndsbeslutet bestämt att noggrannare planer för bland annat hanteringsområdets konstruktion, lagringen av aska samt om dräneringen ska ges till närings-, trafik- och miljöcentralen för granskning tre månader innan arbetet påbörjas. Förvaltningsdomstolen konstaterar att noggranna planer för hanteringsområdets konstruktion samt avledandet och hanteringen av dag- och läckvatten behövs redan vid handläggningen av tillståndsansökan för att förutsättningarna för beviljande av tillstånd ska kunna bedömas. Regionförvaltningsverket borde ha bett sökanden komplettera ansökan till denna del före avgörandet. Utgående från ansökan är det omöjligt att bedöma om hanteringsområdets konstruktion är tillräcklig för att hindra att metaller och andra skadliga substanser löses i vatten och sprids i marken och grundvattnet.

I anläggningens närområde finns bosättning och odlingar på mindre än 500 meters håll. Förvaltningsdomstolen bedömer att projektet i sin helhet orsakar buller och dammutsläpp inte bara vid hanteringen av biobränslen utan också vid anläggningsarbetet, vid hanteringen av askan samt vid transporter i samband med dessa. Dammutsläpp uppstår också då aska lagras.

I bullerutredningen som fogats till ansökan har bara det buller som uppstår vid hanteringen av biobränsle bedömts, trots att anläggandet av hanteringsområdet varar tio år och tillståndet medger att området byggs och används samtidigt. De bullerkällor som beaktas i bullerutredningen är förutom krossanläggningen en grävskopa och en frontlastare. Bullerkalkylen har dessutom beaktat lastbilstrafiken till och från hanteringsområdet för biobränsle, enligt uppskattning 4 fordon/timme. Slutsatsen av bullerutredningen är att med en bullersam kross och utan bullerskydd sträcker sig området för 55 dB ekvivalentbuller i öster till de närmaste bostäderna. Utredningen konstaterar dessutom att bullret sprids tämligen obehindrat i den jämna terrängen och att de planerade bullervallarna på 5 eller 7 meter inte har någon betydande inverkan på bullernivån vid de bostäder som ligger längre än 500 meter bort.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att den totala bullerbelastningen i projektets influensområde borde ha bedömts i en bullerkalkyl för det aktuella området där inte bara bullret från hanteringen av biobränslen utan också projektets övriga bullerkällor ingår. Därigenom kunde vid tillståndsprövningen bedömas den totala bullerbelastningen och möjligheterna att minska bullret. För tillståndsprövningen hade också behövts en utredning av dammutsläppen från hela verksamheten och möjligheterna att minska utsläppen.

Slutsatser

Förvaltningsdomstolen bedömer på ovanstående grunder att anläggandet av hanteringsområdet delvis innebär slutdeponering av avfall. Emedan konstruktionen enligt ansökan inte uppfyller den skyddsnivå som krävs för avfallsdeponier bland annat för att skydda mark och grundvatten och i betraktande av de ovannämnda betydande bristerna i ansökan, särskilt beträffande utredningen av projektets inverkan, bör regionförvaltningsverkets beslut upphävas och ansökan avslås.

= = =

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Johan Hagman, Reeta-Kaisa Eriksson, som även föredragit ärendet samt Varpu Kujanpää och Jan Eklund.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A Ab

har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut ska upphävas och regionförvaltningsverkets beslut ska sättas i kraft.

Till stöd för sitt yrkande har bolaget anfört bland annat följande:

Platsen för verksamheten har valts särskilt med miljökonsekvenserna som utgångspunkt. Vid valet av plats har man beaktat att bosättningen på området är liten, att logistisk effektivitet uppnås samt att trafikbullret kan minimeras. Även planläggningen på området har beaktats.

Förvaltningsdomstolens slutledning att det vore fråga om slutdeponering av avfall är ohållbar och äventyrar en sådan återvinning av avfall som motsvarar målsättningarna i avfallslagen. Markbyggnad med återvunnet material förordas också i den riksomfattande avfallsplanen.

I sin ursprungliga ansökan om miljötillstånd har bolaget presenterat sin plan för hanteringsområdets konstruktion. De planerade markskikten har preciserats i bolagets komplettering av ansökan. Enligt utredningen används ett 20 cm tjockt skikt bottenaska som kapillärbrytande skikt. För tillräcklig bärighets- och tjäldimensionering behövs ett minst 50 cm tjockt skikt flygaska. Flygaska läggs i ett 50 — 105 cm tjockt fördelningsskikt, så att tjockleken varierar beroende på konstruktion, terrängens topografi samt ytans dränerande utjämningsskikt. Variationsintervallet framgår av de ritningar som fogats till tillståndsansökan. Konstruktionen skulle byggas upp på samma sätt även i det fall att man skulle använda jungfruliga naturmaterial. I en del av alternativen förekommer dessutom ett 30 — 40 cm tjockt skikt stabiliserad flygaska, som används för att ersätta bärande lager av krossat material.

I ansökningshandlingarna nämns att de moduler som används för dimensioneringen av den askbaserade konstruktionens bärighet har härletts ur resultat från undersökningar som utförts inom ramen för projektet "Tuhkien hyötykäytön tuotteistus ja liikennetoiminnan kehittäminen Seinäjoki — Vaasa -alueella". Under de senaste årtiondena har man enbart i Seinäjoki — Vasa -regionen byggt tiotals motsvarande anläggningar, där aska använts i lager av samma tjocklek. Nämnas kan till exempel bioterminalen i Kurjenneva, som är av samma storleksordning som den nu avsedda anläggningen, samt multifunktionsområdet i Seinäjoki. Av ansökan och av tillståndsbeslutet framgår hur de olika avfallsfraktionerna är avsedda att användas: bottenaskan lämpar sig väl som material för filtreringsskiktet, flygaskan ersätter ett bärande och fördelande skikt av krossat material och genom stabilisering kan konstruktionen förstärkas ytterligare.

Uppfattningen att den maximala mängd aska som kommer att användas är 156 900 ton grundar sig på en teoretisk kalkyl, som utgår från antagandet att att man överallt kommer att lägga ett så tjockt skikt av aska som det möjligtvis behövs. Tjockleken av det fördelningsskikt i vilket flygaska används varierar dock enligt topografin på området, vilket konstaterats i bolagets bemötande till regionförvaltningsverket. I verkligheten behövs 60 000 ton aska, vilket sedermera har framgått när markytans topografi och markens beskaffenhet har kartlagts. Sökanden har tillställt närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten de planer för konstruktionen och uppförandet av den som föreskrivs i tillståndsvillkor 5. Vid behov kan tillståndsvillkoret 1 preciseras så att det lyder till exempel: Avfallsmaterial ska användas endast i sådan mängd som markkonstruktionens utjämning, bärighet och hållfasthet förutsätter, så att mängden flygaska, bottenaska och processgips på hela området inte överstiger 60 000 ton.

Byggtiden för hanteringsområdet kommer att vara 3 — 4 år, även i det fall att anläggningen byggs stegvis. I sin komplettering av ansökan har bolaget meddelat att anläggningen kommer att byggas åren 2011 — 2021. När tillståndet söktes, satte bolaget en tillräckligt generös tidtabell för projektet, eftersom terminalområdet byggs stegvis och det vid nämnda tidpunkt ännu inte var möjligt för bolaget att ha exakta uppgifter om när de olika skedena kunde färdigställas för att tas i bruk. Byggtidens längd saknar betydelse för bedömningen av huruvida det är fråga om återvinning av avfall eller inte.

Enligt den plan som ingår i ansökan avleds dräneringsvattnet från området till en sedimenteringsbassäng och därifrån längs rådiken ut i Tölby å. Verksamheten förläggs inte till ett grundvattenområde och det närmaste grundvattenområdet ligger cirka 2,5 kilometer från platsen. Enligt tillståndsvillkoret 4 bör området dikas och täckdikas så att askskiktet inte under några omständigheter kommer i kontakt med grundvattnet. Motsvarande konstruktion kunde med stöd av förordningen 591/2006 anläggas utan miljötillstånd. Förordningen förutsätter i praktiken inte någon utredning om hur vattnet avleds. I sin ansökan har sökanden ändå presenterat utredning om hur ytvattnet avleds. I anslutning till terminalområdet föreslås dessutom en släckvattenbassäng. Det är fråga om en täckt konstruktion, som inte ligger i närheten av ett grundvattenområde, varför någon separat utredning om hur läckvatten avleds inte behövs.

Fastän byggandet har meddelats äga rum åren 2011 — 2021, pågår det inte oavbrutet. Anläggningen av området tar i praktiken cirka 10 månader i anspråk och kan ske stegvis under 3 — 4 år, 2 — 4 månader åt gången. I bullerutredningen har beaktats den fortlöpande transporten av biobränsle till området, som har bedömts innebära 4 fordon per timme. I utredningen konstateras att riksväg 8 löper förbi området och att trafiken på området i proportion till detta är anspråkslös och att verksamheten inte har betydelse för bullret från riksvägen. Enligt bullerutredningen beror bullret från området på krossningen, inte på trafiken. Genom de åtgärder som föreslås i bullermodelleringen kan bullret hållas inom de gränser som föreskrivs i miljötillståndet.

I bullerutredningen har man inte separat beaktat det buller som asktransporterna medför. Dessa är till antalet sammanlagt cirka 3 000 under hela byggnadstiden. Antalet påverkas inte av den omständigheten under hur många år transporterna sker. Transporterna kommer att inträffa under en period av några år och sammanlagt cirka 200 — 300 byggdagar. Per byggdag kommer antalet transporter som hänför sig till byggandet att vara färre än 20, det vill säga färre än biobränsletransporterna. Av ansökningshandlingarna framgår således att det buller som asktransporterna förorsakar inte medför någon ändring av verksamhetens totala bullernivå.

Byggbullret kommer också annars att vara litet. Askan kommer att vältras i ungefär 60 dagars tid och grävmaskinsarbetet kommer att ta cirka 10 månader i anspråk. Den bergsbrytning som blir nödvändig hänför sig inte heller direkt till återvinningen av askan, men är också den av anspråkslös omfattning; bergsbrytning och stenkrossning kommer att behöva utföras i ungefär 30 dagar under hela byggtiden och dessa dagar kommer att infalla över en period av flera år. Området är beläget vid en livligt trafikerad riksväg. Bullerolägenheterna, till den del som sådana yppar sig, förorsakas av krossningen av biobränsle. Byggbullret har en ljudnivå som är marginell i jämförelse med bullret från krossningen. Dessutom är det kortvarigt; det förekommer bara under 200 — 300 dagar, vilka fördelar sig på flera år.

De anläggningar som man hittills byggt har inte vållat dammproblem för omgivningen. När aska används som byggmaterial, måste den ha optimal fukthalt, annars kan askskiktet inte ens förtätas i den grad som krävs. Bullerskyddet har betydelse också som dammskydd. Med hänsyn till verksamhetens art och avstånd till närmaste bosättning är den dammbildning som verksamheten eventuellt förorsakar inte ett hinder för tillståndet. Frågan har utretts så väl som möjligt i tillståndsansökan.

Regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland, ansvarsområdet för miljötillstånd

, har i sitt utlåtande anfört bland annat att ansökan har innehållit den utredning som behövs för att ansökan skulle kunna avgöras. Enligt utredningen kan verksamheten förläggas till den planerade platsen utan att detta medför oskäligt besvär för grannarna eller risk för förorening av miljön.

Västkustens tillsynsnämnds miljösektion i egenskap av Korsholms kommuns miljövårdsmyndighet

har i sin förklaring anfört att besvären ska avslås.

Kommunstyrelsen i Korsholm

har i sin förklaring anfört att besvären ska avslås.

Det kan vara frågan om slutdeponering och osedvanligt lång byggtid åtminstone i det fall att aska används allteftersom sådan bildas i de ifrågavarande anläggningarna och att den långa byggtiden inte har motiverats med skäl som ansluter till verksamheten eller byggnads­tekniken.

Till en tillsynsmyndighet kan inte för godkännande överföras planer som är sådana att myndigheten samtidigt blir tvungen att bedöma om det finns förutsättningar att bevilja miljötillstånd. Ett miljötillstånd kan inte heller innehålla tillståndsbestämmelser som syftar till alternativ realisering av projektet eller bestämmelser som annars är alternativa.

B och hans medparter

har i sin förklaring yrkat att besvären ska avslås.

C och hans medparter

ha i sin förklaring yrkat att besvären ska avslås.

A Ab

har gett genmäle till utlåtandena och förklaringarna.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat saken. Besvären avslås. Saken slutar så som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Användning av avfall i markbyggnad främjar hållbar användning av naturresurser och motsvarar således målsättningarna i avfallslagen (1072/1993) och miljöskyddslagen (86/2000), vilka ska beaktas vid bedömningen. Miljötillstånd har sökts för att i bottenkonstruktionen för ett hanteringsområde för energived ska få användas kraftverksaskor i stället för sand och krossat material. Tillstånd har också sökts för lagring och krossning av energived och energigrödor.

En ansökan om miljötillstånd ska oberoende av verksamhetens karaktär och syfte uppta sådana tillräckliga uppgifter om verksamheten att tillståndsprövningen kan göras på behörigt sätt. I detta fall har i ansökan anförts att i hanteringsområdets bottenkonstruktion kommer att användas cirka 100 000 — 150 000 ton kraftverksaska. Enligt tillståndsvillkor 1 i regionförvaltningsverkets beslut får sammanlagt högst 156 900 ton aska och gips användas vid bygget. Efter att regionförvaltningsverket gett sitt beslut har den askmängd som skulle användas dock preciserats till cirka 60 000 ton. I fråga om den askmängd som skulle användas har ansökan således gett en helt felaktig bild av projektets omfattning.

Såsom av regionförvaltningsverkets beslut framgår, har det inte heller annars varit möjligt att vid tillståndsprövningen på behörigt sätt bedöma hur den verksamhet som avses i ansökan skulle komma att inverka på omgivningen kring verksamhetsplatsen eller vilka åtgärder som skulle behövas för att att förhindra förorening av miljön. Av denna anledning har en del av tillståndsvillkoren förblivit allmänna och den prövning som hör samman med beviljandet av tillstånd har överförts till att i efterhand utföras av tillsynsmyndigheten.

Bristerna i ansökan har medfört att en behörig tillståndsprövning inte kunnat ske och följaktligen har man inte heller kunnat konstatera om det funnits förutsättningar att bevilja tillstånd, varför ansökan skulle avslås. Avslaget hindrar inte sökanden att med tillräckliga uppgifter och utredningar på nytt föra saken till regionförvaltningsverket för avgörande.

Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Liisa Heikkilä och Janne Aer samt miljösakkunnigråden Janne Hukkinen och Olli Varis. Föredragande Petri Leinonen.