Supreme Administrative Court allows appeal against ban modification, ruling mere time lapse insufficient for substantive change under Forest Law.

Asia

Valitus moottorikäyttöisten ajoneuvojen maastokäytön rajoittamisesta koskevasta päätöksestä

Valittaja

Hollolan ympäristöyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Kouvolan hallinto-oikeus 17.3.2014 nro 14/0161/2

Asian aikaisemmat vaiheet

Hämeen lääninhallitus

oli päätöksellään 21.2.1980 nro 11/A331 kieltänyt moottorikäyttöisten ajoneuvojen maastokäytön 8.3.1980 alkaen päätöksen liitekarttaan merkityllä alueella Hollolan kunnassa Läntisen Salpausselän virkistysalueella. Päätöksen mukaan kielto ei koskenut ulkoilureittien rakentamiseen ja kunnossapitoon liittyvää, maa- ja metsätalouden ja muutoin työnteon tai asunnon sijainnin vuoksi tarpeellista ja virka-, sairaankuljetus- tai pelastustoimen vuoksi välttämätöntä käyttöä sekä puolustusvoimien toimintaa.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (myöhemmin ELY-keskus)

on päätöksellään 8.2.2012 Nro LUO/49A/2012 Dnro HAMELY/892/07.01/2011 muuttanut Hämeen lääninhallituksen moottorikäyttöisten ajoneuvojen maastokäytön rajoittamista koskevaa päätöstä siten, että moottorikäyttöisten ajoneuvojen maastokäyttö ei koske myöskään järjestettäviä ja ohjattuja moottoriurheilutapahtumia eikä moottoriajoneuvoilla suoritettuja ohjattuja vaelluksia, joille on saatu maastoliikennelain 30 §:n mukainen lupa.

ELY-keskus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Kouvolan hallinto-oikeus

on päätöksellään 2.10.2012 nro 12/0403/1 jättänyt tutkimatta Hollolan ympäristöyhdistys ry:n valituksen ja täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen asiassa.

Korkein hallinto-oikeus

on päätöksellään 7.3.2013 taltionumero 818 kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Kouvolan hallinto-oikeus

on päätöksellään 19.3.2013 nro 13/0098/1 kieltänyt päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on ratkaistu hallinto-oikeudessa tai kunnes hallinto-oikeus sitä ennen toisin määrää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kouvolan hallinto-oikeus

on hylännyt Hollolan ympäristöyhdistys ry:n ELY-keskuksen päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maastoliikennelain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä haittoja, joita luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle aiheutuu moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa ja moottorikelkkailureitillä, sekä edistää liikenneturvallisuutta.

Maastoliikennelain 8 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi mainitun lain 1 §:ssä tarkoitettujen haittojen ehkäisemiseksi kieltää moottorikäyttöisen ajoneuvon käyttämisen tietyllä maa-alueella tai jääpeitteisellä vesialueella muuhun kuin 4 §:n 2 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettuun liikkumiseen taikka rajoittaa sitä. Kielto tai rajoitus on voimassa määräajan tai toistaiseksi.

Maastoliikennelain 12 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi muuttaa 8 §:n nojalla annettua päätöstä, jos sitä tehtäessä vallinneet olot ovat olennaisesti muuttuneet tai jos päätöksen perusteiden myöhemmin todetaan olleen olennaisesti erilaiset kuin päätöstä annettaessa on edellytetty. Tällöin on soveltuvin osin noudatettava, mitä 9 - 11 §:ssä säädetään.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Asiassa on arvioitavana, onko ELY-keskus voinut valituksenalaisella päätöksellään muuttaa lääninhallituksen 21.2.1980 tekemää moottorikäyttöisten ajoneuvojen maastokäytön rajoittamista koskevaa päätöstä siten, että moottorikäyttöisten ajoneuvojen maastokäyttökielto ei koske lääninhallituksen päätöksessä yksilöityjen käyttötarkoitusten lisäksi myöskään järjestettäviä ja ohjattuja moottoriurheilutapahtumia eikä moottoriajoneuvoilla suoritettuja ohjattuja vaelluksia, joille on saatu maastoliikennelain 30 §:n mukainen lupa.

Lääninhallituksen päätöksessä on kielletty moottorikäyttöisten ajoneuvojen maastokäyttö päätöksen liitekarttaan merkityllä alueella Hollolan kunnassa eli Messilän, Tiirismaan, Tiilikankaan, Soramäen ja Salpakankaan muodostamalla alueella. Valituksenalaisella ELY-keskuksen päätöksellä ei ole muutettu kieltoaluetta, eikä päätöksen voida katsoa olevan ristiriidassa alueen perustamiseen saadun avustuspäätöksen kanssa.

ELY-keskus on asiaa selvittäessä pyytänyt lausunnon myös Lahden seudun ympäristöpalveluilta. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä senkään valituksessa esitetyn seikan vuoksi, ettei aloitetta rajoituspäätöksen muuttamiseksi ole käsitelty Hollolan, Lahden ja Nastolan yhteisessä ympäristölautakunnassa.

Nyt kyseessä olevalla alueella on ollut ja on edelleen seudullisesti ja valtakunnallisesti tärkeä retkeily- ja virkistysalue. Alue on myös matkailun kannalta merkittävä. Valituksenalaisen ELY-keskuksen päätöksen perustelujen mukaan lääninhallituksen alkuperäisellä päätöksellä on tavoiteltu ohjaamattoman moottorikelkkailun kieltämistä virkistysalueella. Tätä ei ole syytä epäillä. Valituksenalaisen ELY-keskuksen päätöksen perusteena on ollut alueen eri käyttötarkoitusten eli toisaalta retkeilyn ja virkistäytymisen sekä toisaalta matkailun yhteensovittaminen. Päätöksen perustelujen mukaan järjestettyjen, ohjeistettujen ja ajallisesti rajoitettujen moottoriurheilutapahtumien sekä moottoriajoneuvoilla suoritettujen ohjattujen vaellusten, joille on saatu maastoliikennelain 30 §:n mukainen lupa, salliminen kieltoalueella ei ole ristiriidassa alueen virkistyskäytön kanssa ja näin ollen päätöksen muuttaminen kunnanhallituksen esittämällä tavalla on perusteltua.

Kyseessä on varsin laaja alue, jolle on noin 35 vuotta sitten asetettu kattava maastoliikennerajoitus. Jo ajan kulumisen vuoksi päätöstä tehtäessä vallinneet olot ja alueen virkistyskäyttötarpeet ovat lähtökohtaisesti saattaneet olennaisesti muuttua. Maastoliikennelain 12 §:ssä tarkoitetut vallitsevat olot voivat käsittää muitakin seikkoja kuin alueen virkistysarvoja. Valituksessa esitetyt alueen luonto- ja ympäristöarvot tulevat riittävällä tavalla huomioiduiksi, koska päätöksen mukaan järjestettäville tapahtumille ja vaelluksille edellytetään haettavaksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen lupa.

ELY-keskus on voinut muuttaa lääninhallituksen päätöstä. ELY-keskuksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Täytäntöönpanokielto

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpanokieltoa ei ole syytä pitää enää voimassa.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Hallintolainkäyttölaki 32 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hollolan ympäristöyhdistys ry

on valituksessaan vaatinut, että ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan, Hollolan kunnanhallituksen hakemus hylätään ja päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Yhdistys on perustellut valitustaan muun muassa seuraavasti:

Yhdistys on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä. Hämeen lääninhallituksen 21.2.1980 tekemän päätöksen aikaan vallinneet olosuhteet eivät ole muuttuneet siten kuin maastoliikennelain 12 §:ssä tarkoitetaan, vaan perusteet kiellon määräämiselle ovat vahvistuneet päätöksen antamisen jälkeen. Hollolan keskustaajama on huomattavasti kasvanut yli kolmessakymmenessä vuodessa, joten virkistysalueen reunamille on tullut ja tulee yhä enemmän ihmisiä, joilla on tarve virkistäytyä hiljaisessa ja häiriöttömässä luonnossa.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ajan kulumisen vuoksi lääninhallituksen päätöstä tehtäessä vallinneet olot ja alueen virkistyskäyttötarpeet ovat lähtökohtaisesti saattaneet olennaisesti muuttua. Lausumasta ei ilmene, miten alueen virkistystarpeet olisivat olennaisesti muuttuneet. Hallinto-oikeuden olisi todetessaan, että vallitsevat olot voivat käsittää muitakin seikkoja kuin alueen virkistysarvoja, tullut myös kertoa, mitä nämä seikat tässä tapauksessa ovat.

Perusteet poiketa moottoriajoneuvojen maastokäyttökiellosta eivät ole maastoliikennelain mukaisia. Päätöksissä on sivuutettu maastoliikennelain 12 §:n perusteet kiellon muuttamiselle.

ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätöksissä ei ole esitetty laillisia perusteita kiellon muuttamiselle. On myös epäselvää, soveltuuko maastoliikennelain 30 §:n lupamenettely lainkaan moottoriajoneuvovaelluksiin. Pykälä koskee kilpailuja ja harjoituksia. Vaellukset eivät ole kumpaakaan. Toistuvasti ja mahdollisesti päivittäin järjestettävät vaellukset eivät myöskään ole yksittäisiä tapahtumia, joita pykälän 2 momentissa tarkoitetaan. Vaellukset ovat huvitarkoituksessa toteutettua tavanomaista ajamista moottorikelkoilla ja mönkijöillä.

ELY-keskuksen päätöksessä on delegoitu kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ELY-keskukselle kuuluvaa maastoliikennelain mukaista toimivaltaa, joka tähtää ympäristölle ja virkistyskäytölle aiheutuvien haittojen ehkäisyyn. ELY-keskus ei ole voinut päätöstä tehdessään tietää etukäteen, millaisia lupapäätöksiä kunnan ympäristönsuojeluviranomainen antaa. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella ei näyttäisi edes olevan toimivaltaa antaa lupaa moottoriajoneuvovaellusten järjestämiseen.

Jos verrataan ohjaamattoman kelkkailun ja mahdollisesti jopa päivittäin järjestettävien moottorikelkka- ja mönkijäsafarien aiheuttamia melu- ja saastepäästöjä, ovat jälkimmäisen toiminnan päästöt suuruusluokaltaan isommat. Tiirismaan alueen virkistysarvo on lisääntynyt lääninhallituksen päätöksen jälkeen. ELY-keskuksen päätös tarkoittaisi todellisuudessa lääninhallituksen antaman kiellon kumoamista, joten lääninhallituksen kieltopäätöksen muuttamiselle ei ole esitetty olevan lainmukaisia edellytyksiä.

ELY-keskuksen 3.5.2012 päivätyssä lausunnossa esitetty väite, että ratkaisu on tehty maastoliikennelain 9 §:n mukaisesti, koska muutoksen hakijana on ollut Hollolan kunnanhallitus, tulee jättää tutkimatta, koska sitä ei ole esitetty ELY-keskuksen päätöksessä, vaan myöhemmin annetussa lausunnossa. Lisäksi nyt on kysymys maastoliikennelain 12 §:n mukaisen jo asetetun kiellon muuttamisesta. Joka tapauksessa kunnan esityksestä poikkeaminen olisi tarpeen maastoliikennelain 9 §:n 3 momentissa mainitusta syystä.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on lausunnossaan muun muassa esittänyt, että kysymyksessä olevat Messilä - Tiirismaan retkeily- ja virkistysalueet ovat valtakunnallisesti ja seudullisesti tärkeitä ja merkittäviä myös matkailun kannalta. Lääninhallituksen alkuperäisellä päätöksellä on tavoiteltu ohjaamattoman moottorikeikkailun kieltämistä virkistysalueella. Järjestettyjen, ohjeistettujen ja ajallisesti rajoitettujen moottoriurheilutapahtumien sekä moottoriajoneuvoilla suoritettujen ohjattujen vaellusten, joille on saatu maastoliikennelain 30 §:n mukainen lupa, salliminen kieltoalueella ei ole ristiriidassa alueen virkistyskäytön kanssa. Lääninhallituksen kieltopäätöksen muuttaminen on ollut perusteltua edellyttäen, että lupaehdoin otetaan huomioon riittävät turvallisuuden vaatimukset eikä luonnolle ja muulle ympäristölle, asutukselle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle aiheuteta kohtuutonta haittaa.

Valituksessa ei ole tuotu esiin mitään sellaista, mikä ei olisi ollut ELY-keskuksen tiedossa päätöstä tehtäessä. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

Hollolan kunnanhallitus

on vastineessaan esittänyt, että Hämeen lääninhallitus on 21.2.1980 antanut päätöksen moottorikäyttöisten ajoneuvojen maastokäytön rajoitusasiassa. Hakijana oli tuolloin Päijät-Hämeen seutukaavaliitto. Lääninhallitus teki päätöksen Hollolan kunnanhallituksen esittämän suunnitelman mukaisesti. Läntisen Salpausselän virkistysalueella oli tuolloin havaittu moottoriajoneuvojen maastokäytöstä aiheutuvia haittoja.

Maastoliikennelaissa ei ole määritelty, mitä 30 §:n mukaisilla harjoituksilla tarkoitetaan. Moottorikelkalla, mönkijällä tai moottoripyörällä maastossa vaelluksilla tapahtuvaa ajo on mahdollista rinnastaa harjoituksiin, vaikka nopeudet eivät nousisikaan lähelle kilpailuissa ajettavia nopeuksia. Koska lääninhallituksen tekemä päätös on tehty Hollolan kunnanhallituksen esittämän suunnitelman mukaisesti, on kunnanhallituksella oltava mahdollisuus tehdä uusi hakemus päätöksen muuttamiseksi siltä osin kuin se katsoo olosuhteiden ja perustelujen muuttuneen noin 34 vuoden aikana.

Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi tulevissa päätöksissään rajoittaa moottorikäyttöisten ajoneuvojen maastoajon tapahtuvaksi Messilän laskettelurinteeseen ja sen läheisyydessä oleville olemassa oleville reiteille, jolloin haitat ovat myös kestoltaan ja sijainniltaan rajoitettuja. Tällöin ohjaamattoman maastoajon haitat saadaan estettyä ja päätöksen tekemisen jälkeen kasvaneen matkailuelinkeinon tarvitsemat tapahtumat voidaan järjestää.

Hollolan ympäristöyhdistys ry:n valitus on hylättävä.

Hollolan ympäristöyhdistys ry

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hallinto-oikeuden ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja Hollolan kunnanhallituksen hakemus hylätään.

2. Lausuminen Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet ja niiden perusteluja

Maastoliikennelain (1710/1995) 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä haittoja, joita luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle aiheutuu moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa ja moottorikelkkailureitillä, sekä edistää liikenneturvallisuutta.

Maastoliikennelain 8 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi mainitun lain 1 §:ssä tarkoitettujen haittojen ehkäisemiseksi kieltää moottorikäyttöisen ajoneuvon käyttämisen tietyllä maa-alueella tai jääpeitteisellä vesialueella muuhun kuin 4 §:n 2 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettuun liikkumiseen taikka rajoittaa sitä. Kielto tai rajoitus on voimassa määräajan tai toistaiseksi.

Maastoliikennelain 12 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi muuttaa 8 §:n nojalla annettua päätöstä, jos sitä tehtäessä vallinneet olot ovat olennaisesti muuttuneet tai jos päätöksen perusteiden myöhemmin todetaan olleen olennaisesti erilaiset kuin päätöstä annettaessa on edellytetty. Tällöin on soveltuvin osin noudatettava, mitä 9 - 11 §:ssä säädetään.

Maastoliikennelain (670/1991) 11 § oli samansisältöinen kuin edellä selostettu maastoliikennelain (1710/1995) 12 §.

Maastoliikennelakia koskevan hallituksenesityksen (HE 95/1990 vp) 11 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan "Lääninhallituksen päätöstä kiellosta tai rajoituksesta saattaa olla tarpeen muuttaa olojen muututtua olennaisesti taikka niitä koskevien uusien tietojen johdosta. Erityisesti luontaiselinkeinojen suojelemiseksi tarpeellisten alueiden sijainti saattaa muuttua. Tutkimusten ja selvitysten myötä saattaa tulla uusia tietoja sellaisista seikoista, jotka olisi pitänyt ottaa huomioon päätöksen perusteina. Tällöin lääninhallitus voi asianomaisen esityksestä tai omasta aloitteestaan muuttaa päätöstä."

Maastoliikennelaista annetun hallituksen esityksen (163/1995 vp) 12 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan päätöksen muuttamisperusteista esitetään poistettavaksi myöhemmin todettu päätöksen perusteiden virheellisyys tarpeettomana. Hallintomenettelylain (598/82) 26 §:ssä on säädetty vastaavasta asiavirheen korjaamisesta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Messilän ja Tiirismaan ulkoilu- ja virkistysalueella on ollut ja on valtakunnallinen ja kansainvälinen merkitys erilaisia vapaa-ajan viettomahdollisuuksia tarjoavana aluekokonaisuutena. Lääninhallituksen päätös on tehty moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa aiheutuvien haittojen vähentämiseksi kyseisellä alueella.

Maastoliikennelain 12 §:n mukaan puheena olevaa lääninhallituksen päätöstä voidaan muuttaa, jos sitä tehtäessä vallinneet olot ovat olennaisesti muuttuneet tai jos päätöksen perusteiden myöhemmin todetaan olleen olennaisesti erilaiset kuin päätöstä annettaessa on edellytetty. Lääninhallituksen päätöksen muuttaminen edellyttää kuitenkin, että muuttamisen tueksi esitetään hyväksyttävät perusteet olosuhteiden muuttumisesta esimerkiksi matkailuelinkeinojen kehittämisen vuoksi.

Kunnanhallituksen hakemuksen perusteluina lääninhallituksen päätöksen muuttamiselle on esitetty, että päätös estää valvottujen tapahtumien järjestämisen eikä valvottujen ajallisten tapahtumien kieltämiseen ole varsinaisesti perusteita. Päijät-Hämeen liitto on hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa pitänyt kunnanhallituksen muutoshakemusta sikäli perusteltuna, että mahdollisuus järjestää monipuolisia tapahtumia voi lisätä alueen elinvoimaisuutta.

Mainitut seikat voivat sinänsä olla hyväksyttäviä arvioitaessa kieltoja ja rajoitusta koskevan päätöksen muuttamisen tavoitteita. Päätöksen muuttamisen perusteiden osoittamiseksi selvitysten ei tule välttämättä olla laajoja ja erityisen tarkkoja. Pelkästään ajan kuluminen päätöksen tekemisestä ja viittaus edellä mainittuihin seikkoihin ilman muita selvityksiä ei kuitenkaan ole riittävää osoittamaan, että päätöstä tehtäessä vallinneet olot olisivat olennaisesti muuttuneet siten kuin maastoliikennelain 12 §:ssä säädetään. Asiassa ei muutoinkaan ole esitetty, että päätöksen perusteiden olisi myöhemmin todettu olleen erilaiset kuin lääninhallituksen päätöstä annettaessa on edellytetty.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset on kumottava ja kunnanhallituksen hakemus hylättävä.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Tuulia Träskelin.