Supreme Administrative Court dismisses appeal as municipal council decision was merely preparatory under Municipal Code.

Asia

Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja

A, Rauma

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 27.12.2013 nro 13/0370/1

Asian aikaisempi käsittely

Rauman kaupunginvaltuusto

on 28.10.2013 (§ 121) päättänyt antaa kaupungin edustajalle Rauman Energia Oy:n yhtiökokoukseen konserniohjeen, jonka mukaan Rauman Energia Oy antaa sitoumuksen Fenn­ovoima-hankkeessa jatkamiseen siten, että yhtiö sitoutuu hankkeen jatkorahoitukseen nykyistä 5,03 prosentin osuutta 50 prosenttia pienemmällä omistusosuudella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus

on jättänyt tutkimatta A:n valituksen Rauman kaupunginvaltuuston päätöksestä sekä täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain mukaan valtuuston tulee päättää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista.

Yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta, on kunnan tytäryhteisö. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Mitä laissa säädetään kunnan tytäryhteisöstä, sovelletaan myös kunnan määräysvaltaan kuuluvaan säätiöön.

Kunnanhallitus tai johtosäännössä määrätty kunnan muu viranomainen antaa tarvittaessa ohjeita kuntaa eri yhteisöjen, laitosten ja säätiöiden hallintoelimissä edustaville henkilöille kunnan kannan ottamisesta käsiteltäviin asioihin.

Päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Kaupunginvaltuusto on kuntalain nojalla antanut kokonaan omistamalleen Rauman Energia Oy:lle ennakkonäkemyksen yhtiön osallistumisesta Fennovoima Oy:n Hanhikivi 1 -ydinvoimalahankkeen jatkorahoitukseen Voimaosakeyhtiö SF:n osakkaana yhtiön nykyistä omistusosuutta 50 prosenttia pienemmällä omistusosuudella. Kaupunginvaltuusto ei ole kuitenkaan oikeudellisesti sitovasti voinut päättää hankkeeseen osallistumisesta eikä valtuuston päätöksellä ole muutenkaan välittömiä energiayhtiötä sitovia vaikutuksia, vaan yhtiö päättää hankkeeseen osallistumisesta. Valtuuston päätös koskee vain valmistelua, eikä siitä näin ollen saa tehdä kunnallisvalitusta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 13 § 2 momentti 1 kohta, 16 a §, 23 § 2 momentti ja 91 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että hänen valituksensa tutkitaan ja Rauman kaupunginvaltuuston päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään.

A on esittänyt valituksen tutkimista koskevan vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Rauman kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään antanut sitovan konserniohjeen yhtiökokousedustajalle, ei ennakkonäkemystä. Valtuusto on sanellut yhtiökokouspäätöksen. Yhtiökokouspäätös sitoo osakeyhtiötä.

Kysymyksessä on suuri, sitova investointipäätös, jonka Rauman kaupunki on sitovalla konserniohjeella määrännyt konserniyhtiön tehtäväksi. Lisäksi sitoumukseen kuuluu niin sanottu Mankala-vastuu Fennovoiman sähkön kiinteistä ja muuttuvista kustannuksista. Päätös ei voi olla vain valmistelua.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen Rauman kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asiaan liittyvät oikeusohjeet ja niiden esityöt

Kuntalain 13 §:n 2 momentin 1 kohdan (519/2007) mukaan valtuuston tulee päättää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista.

Kuntalain 16 a §:n mukaan yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta, on kunnan tytäryhteisö. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Mitä laissa säädetään kunnan tytäryhteisöstä, sovelletaan myös kunnan määräysvaltaan kuuluvaan säätiöön.

Kuntalain 25 a §:n (519/2007) 1 momentin mukaan kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt viranomaiset. Pykälän 2 momentin mukaan konsernijohto vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä.

Kuntalain 23 §:n 2 momentin mukaan kunnanhallitus tai johtosäännössä määrätty kunnan muu viranomainen antaa tarvittaessa ohjeita kuntaa eri yhteisöjen, laitosten ja säätiöiden hallintoelimissä edustaville henkilöille kunnan kannan ottamisesta käsiteltäviin asioihin.

Hallituksen esityksessä laiksi kuntalain muuttamisesta (HE 263/2006 vp) on yleisperusteluissa todettu muun ohella, että konserniin kuuluvien tytäryhteisöjen ohjaus- ja valvontakeinot poikkeavat kunnan oman organisaation ohjauksessa käytettävissä olevista hallinnollisista ohjauskeinoista. Valtuusto ja kunnanhallitus eivät voi antaa kuntakonserniin kuuluvan yhteisön toimielimille oikeudellisesti sitovia määräyksiä. Esimerkiksi osakeyhtiön hallituksen jäsen toimii tehtävässään osakeyhtiölain mukaisessa vastuussa ja hänen on osakeyhtiön johtoon kuuluvana toimittava yhtiön edun mukaisesti. Osakeyhtiölain (624/2006) 22 luvun 1 §:n mukaan hallituksen jäsen, hallintoneuvoston jäsen ja toimitusjohtaja ovat velvollisia korvaamaan vahingon, jonka hän on toimessaan tahallisesti tai tuottamuksellisesti aiheuttanut yhtiölle. Sama koskee vahinkoa, joka on aiheutettu osakkeenomistajalle tai muulle henkilölle osakeyhtiölakia tai yhtiöjärjestystä rikkomalla.

Mainitun hallituksen esityksen 13 §:n 2 momentin 1 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Valtuuston tehtäviä koskevaan 13 § 2 momentin 1 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi konserniohjausta koskevat valtuuston tehtävät.

Valtuuston asettamat tavoitteet ohjaisivat kuntaa eri yhteisöissä edustavia henkilöitä. Valtuuston tavoitteet ohjaisivat myös tytäryhteisöjä niiden tavoitteenasettelussa, vaikka ne eivät olisikaan oikeudellisesti sitovia."

Mainitun hallituksen esityksen 25 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on puolestaan todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 1 momentin mukaan konsernijohdolla tarkoitettaisiin kunnanhallituksen lisäksi kunnanjohtajaa tai pormestaria sekä muita kunnan johtosäännössä määrättyjä viranomaisia.

Kunnanhallitukselle ja kunnanjohtajalle tai pormestarille kuuluu kuntalain mukaan tyypillisesti konsernijohdolle kuuluvia tehtäviä. Kunnanhallitus antaa kuntalain 23 §:n 2 momentin mukaan ohjeita kuntaa eri yhteisöjen, laitosten tai säätiöiden hallintoelimissä edustaville henkilöille kunnan kannan ottamisesta käsiteltäviin asioihin.

Pykälän 2 momentin mukaan konsernijohto vastaisi kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä.

Konserniohjauksella tarkoitettaisiin omistajaohjausta ja tytäryhteisöjen valvontaa koskevien ohjeiden antamista. Omistajaohjaus on kunnan edustajien päätösvallan käytön ohjaamista yhtiökokouksessa tai vastaavassa toimielimessä. Tytäryhtiöiden valvontaa koskevia ohjeita taas annetaan kunnan omille toimielimille ja viranhaltijoille. Kunta voisi antaa teknisluonteista ohjeistusta tytäryhteisöille sovituissa konsernin toiminnoissa kuten tilinpäätösraportoinnissa tai rahoituksen taikka hankintojen järjestämisessä. Konsernijohdon päätökset eivät oikeudellisesti sido tytäryhteisöjen toimielimiä. Yhteisöjen ja säätiöiden toimielinten tai toimitusjohtajan sekä toimielinten jäsenten velvoitteet ja vastuut määräytyvät kyseistä yhteisöä koskevan lainsäädännön mukaan. Konsernijohto voisi kuitenkin ohjata kunnan valitsemien edustajien kannanottoja ilmaisemalla kunnan kannan käsiteltävään asiaan."

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

1.2 Asiakirjoista saatu selvitys

Kaupunginvaltuuston pöytäkirjan 28.10.2013 (§ 121) esittelytekstin mukaan Rauman Energia Oy, joka on mukana Fennovoima-hankkeessa Voimaosakeyhtiö SF:n kautta, oli Rauman kaupungille osoittamassaan kirjeessä 16.10.2013 ilmoittanut, että esitys yhtiön sitoutumisesta Fennovoima-hankkeen jatkorahoitukseen nykyistä osuutta 50 prosenttia pienemmällä omistusosuudella käsitellään Rauman Energia Oy:n hallituksen kokouksessa 21.10.2013.

Valtuuston päätöksen esittelytekstissä on edelleen todettu, että Rauman Energia Oy:n osallistuminen Fennovoima Oy:n ydinvoimalaitokseen käsitellään periaatteellisella tasolla yhtiön ylimääräisessä yhtiökokouksessa 30.10.2013. Rauman kaupungin edustajat eri yhtiökokouksiin valitsee kaupunginhallitus, joka antaa myös ohjeet edustajalleen yhtiökokoukseen liittyvissä asioissa. Kyseisessä asiassa, joka on merkitykseltään Rauman Energia Oy:lle ja sen ainoalle omistajalle eli Rauman kaupungille poikkeavan suuri, on katsottu, että omistajaohjauksen mukainen periaatepäätös tulisi käsitellä kaupunginvaltuustossa.

Rauman kaupunginhallitus on 21.10.2013 päättänyt valita ja valtuuttaa edustajansa Rauman Energia Oy:n ylimääräiseen yhtiökokoukseen 30.10.2013. Yhtiökokousedustajaksi on valittu kaupunginhallituksen puheenjohtaja. Lisäksi kaupunginhallitus on päättänyt esittää kaupunginvaltuustolle, että valtuusto antaisi konserniohjeena yhtiökokousedustajalle yhtiökokoukseen, että Rauman Energia Oy antaa sitoumuksen Fennovoima-hankkeessa jatkamiseen siten, että Rauman Energia Oy sitoutuu hankkeen jatkorahoitukseen nykyistä (5,03 prosenttia) osuutta 50 prosenttia pienemmällä omistusosuudella.

Kaupunginvaltuusto on 28.10.2013 (§ 121) päättänyt hyväksyä kaupunginhallituksen edellä mainitun ehdotuksen.

1.3 Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistava, onko valtuuston päätöksessä kysymys kuntalain 91 §:n tarkoittamasta vain valmistelua koskevasta päätöksestä, josta ei saa tehdä kunnallisvalitusta.

Kun otetaan huomioon edellä kohdassa 1.1 "Asiaan liittyvät oikeusohjeet ja niiden esityöt" mainitut kuntalain säännökset kunnan eri toimielinten toimivallasta konserniohjauksessa sekä asian esittelyteksti, kaupunginvaltuuston päätöksen on sen sanamuodosta huolimatta katsottava sisältävän kuntalain 13 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun valtuuston toimivaltaan kuuluvan periaateluonteisen kannanoton Rauman Energia Oy:n osallistumisesta Fennovoima-hankkeen jatkorahoitukseen. Valtuuston päätös ei siten sisällä kuntalain 23 §:n 2 momentissa tarkoitettua kunnan konsernijohdon kunnan edustajalle antamaa toimintaohjetta.

Näillä perusteilla kaupunginvaltuuston päätöstä on pidettävä kuntalain 91 §:n tarkoittamalla tavalla vain valmistelua koskevana, eikä päätöksestä sen vuoksi saa tehdä kunnallisvalitusta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.