Supreme Administrative Court dismissed appeal against minister's decision to reduce refund amount due to statute of limitations interpretation.

Asia

Lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskeva hakemus

Hakija

Jalasjärven kunnanhallitus

Päätökset, joita hakemus koskee

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös 5.10.2011 nro 10/203/2011 ja korkeimman hallinto-oikeuden päätös 8.5.2013 taltionumero 1639

Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö

on opetus- ja kulttuuritoimen rahoituk­sesta annetun lain (635/1998, rahoituslaki) 57 §:n 1 momentin 2 kohdan ja kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n nojalla päättänyt, että Jalasjärven kunnan on palautettava sille liikaa maksettua rahoitusta vuosilta 2005 - 2009 yhteensä 40 359 123 euroa, kunnan nettomääräisen suoritusvelvollisuuden ollessa 34 847 164 euroa.

Ministeriön päätöksen mukaan Jalasjärven kunnalle on myönnetty vuosina 2005 - 2009 liikaa rahoitusta seuraavasti:

1) vuodelta 2005 203,5:n ammatillista peruskoulutusta koskevan oppi­sopimuksen osalta yhteensä 1 243 837 euroa,

2) vuodelta 2006 609:n ammatillista peruskoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 3 877 241 euroa,

3) vuodelta 2007 1 269:n ammatillista peruskoulutusta koskevan oppi­sopimuksen osalta yhteensä 8 303 727 euroa ja 47:n ammatillista lisäkoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 117 564 euroa,

4) vuodelta 2008 2 307:n ammatillista peruskoulutusta koskevan oppi­sopimuksen osalta yhteensä 17 097 975 euroa ja 114:n ammatillista lisäkoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 348 149 euroa, sekä

5) vuodelta 2009 2 520:n ammatillista peruskoulutusta koskevan oppi­sopimuksen osalta yhteensä 16 258 513 euroa ja 126,5:n ammatillista lisäkoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 412 117 euroa.

Perusteettoman edun määrä on siten yhteensä 47 659 123 euroa.

Palautettavista määristä peritään kuntien valtionosuuslain 19 §:n perusteella korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Koron määrä on päätöksen liitteenä olevan laskelman mukaisesti yhteensä 1 801 775 euroa.

Kun otetaan huomioon täysimääräisen takaisinperinnän vaikutukset yksittäisenä kuntana toimivan koulutuksen järjestäjän peruspalveluiden järjestämiseen, erityisesti opetustoimen yleissivistävän koulutuksen lakisääteisiin velvoitteisiin sekä ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen järjestämis­lupien puitteissa järjestettävään koulutukseen, opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt alentaa takaisinperittävää määrää. Päätöksenteossa on otettu lisäksi huomioon se, että Jalasjärven kunta on ryhtynyt toimenpiteisiin Opetushallituksen tarkastuskertomuksissa havaittujen virheiden ja puutteellisuuksien korjaamiseksi.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on kokonaisharkinnan perusteella päättänyt alentaa perusteettoman etuuden takaisinperittävää määrää 7,3 miljoonalla eurolla. Lisäksi ministeriö on päättänyt olla perimättä perusteettomasta etuudesta kertynyttä korkoa. Asian oltua valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsiteltävänä 5.10.2011 ministeriö on päättänyt, että Jalasjärven kunnan perusteettomana etuna palautettava määrä on yhteensä 40 359 123 euroa.

Edellä kuntien valtionosuuslain 19 §:n 3 momentin perusteella palautettavaksi päätetystä määrästä vähennetään euromäärä, joka vastaa opetus- ja kulttuuriministeriön 25.9.2009 ja 26.3.2010 tekemien päätösten perusteella Jalasjärven kunnalle vuosilta 2009 ja 2010 maksamatta olevia valtionosuuksia, yhteensä 5 511 959 euroa. Näin ollen Jalasjärven kunnan nettomääräiseksi suoritusvelvollisuudeksi opetus- ja kulttuuriministeriölle jää 34 847 164 euroa.

Opetus- ja kulttuuriministeriölle palautettavan määrän maksaminen alkaa 1.12.2011, ja se tulee maksaa viimeistään 15.1.2013. Tarkemmasta maksuaikataulusta sovitaan erikseen.

Korkein hallinto-oikeus

on 8.5.2013 antamallaan päätöksellä taltionumero 1639 hylännyt Jalasjärven kunnanhallituksen valituksen edellä mainitusta opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin kysymys on takaisinperinnän vanhentumisesta seuraavasti:

(---)

1.2 Oikeudellinen arviointi

1.2.1 Takaisinperinnän vanhentuminen

Valtionapuviranomainen myöntää kysymyksessä olevan rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle. Rahoitus määräytyy laskennallisin perustein ja se maksetaan heti varainhoitovuoden alusta kuukausittain yhtä suurina erinä kunakin kuukautena. Tämä ennakollisesti myönnetty rahoitus tarkistetaan varainhoitovuoden loppuun mennessä rahoituslain 45 §:n 2 momentin perusteella varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi laskentapäivinä toteutuneiden opiskelijamäärän/oppisopimusten määrän perusteella. Tässä niin sanotussa tarkistuspäätöksessä rahoitus tarkistetaan koulutuksen järjestäjän toteutuneen opiskelijamäärän ja siten todellisen rahoituslain 5 §:ssä tarkoitetun laskentaperusteen mukaiseksi.

Valtionosuuslain 20 §:n mukaan velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu. Rahoituslain mukaisesti varainhoitovuoden (2005) ennakollisen rahoituksen saman vuoden joulukuussa tapahtuvan tarkistuksen edellyttämät todellisen laskentaperusteen mukaiset suoritukset on maksettu valtionosuuden saajille varainhoitovuotta seuraavan vuoden (2006) helmikuun loppuun mennessä. Näin ollen todellisen laskentaperusteen mukainen varainhoitovuotta 2005 koskeva suoritus on tapahtunut vuonna 2006 ja viiden vuoden aika perusteettoman edun palauttamiselle alkaa tuota vuotta seuraavan vuoden alusta. Velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus ei siten ole ollut valituksenalaista päätöstä tehtäessä rauennut myöskään varainhoitovuoden 2005 aikana ennakollisina maksettujen, vuoden 2004 opiskelijamäärien perusteella laskettujen suoritusten osalta.

(---)

Korkein hallinto-oikeus on muutoin arvioinut valituksen perusteita pääasiaa koskevassa oikeudellisessa arvioinnissaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Jalasjärven kunnanhallitus

on tänne 10.4.2014 saapuneessa hakemuksessa pyytänyt korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 8.5.2013 taltionumero 1639 ja opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen 5.10.2011 nro 10/203/2011 purkamista.

Kunnanhallitus on perustellut hakemustaan muun ohella seuraavasti:

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös on purettava, koska asian käsittelyssä on sattunut menettelyvirhe ja koska sekä opetus- ja kulttuuriministeriön päätös 5.10.2011 että korkeimman hallinto-oikeuden päätös 8.5.2013 ovat ilmeisen lainvastaisia.

Menettelyvirhe

Korkein hallinto-oikeus ei ole tutkinut Jalasjärven valitusperusteita eikä perustellut ratkaisuaan. Jalasjärvi on esittänyt valituksessaan lukuisia oikeudellisia perusteita siitä, miten oppisopimuslainsäädäntöä tulee vastoin Opetushallituksen ja ministeriön esitystä tulkita. Tämän ohella Jalasjärvi on esittänyt huomattavan määrän asiakirjanäyttöä siitä, että sen toiminta ja asiakirjahallinto täyttävät oppisopimuskoulutusta koskevan lainsäädännön vaatimukset, toisin kuin päätöksessä ja sen perustana olevissa tarkastuskertomuksissa virheellisesti esitetään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluosuutta lukemalla on vaikea päätyä muuhun tulokseen kuin siihen, että korkein hallinto-oikeus ei ole tosiasiallisesti tutkinut valitusperusteita lainkaan. Ainakaan se ei ole ottanut perusteluissaan suoraan kantaa valituksessa ja sitä tukeneessa vastaselityksessä esitettyihin perusteisiin. Korkein hallinto-oikeus on sen sijaan toistanut valituksenalaisen päätöksen päätelmiä oman ratkaisunsa perusteluna niin, ettei ainakaan lukijalle välity kuvaa minkäänlaisesta valitusperusteiden arvioimisesta. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu ei näytä perustuvan valitusperusteiden ja ministeriön vastaväitteiden keskinäiseen punnintaan vaan käytännössä täysin suoraan päätökseen ja sen perusteena oleviin tarkastuskertomuksiin. Korkeimman hallinto-oikeuden perustelut vaikuttavat sitä paitsi olevan paikoin lähes sanatarkkoja lainauksia valituksenalaisesta päätöksestä ja sen pohjana olevista tarkastuskertomuksista.

Valitusperusteiden tutkimatta jättäminen ja perusteluiden puuttuminen ovat todennäköisesti vaikuttaneet asian lopputulokseen. Jalasjärvi on onnistunut vähintään horjuttamaan ministeriön päätöksen perusteluita siinä määrin, että korkeimman hallinto-oikeuden olisi tullut hyväksyä valitus. Ainakin korkein hallinto-oikeus olisi tarvinnut lisää selvitystä ratkaisunsa perusteeksi tai sen olisi tullut Jalasjärven toissijaisen vaatimuksen mukaisesti palauttaa asia ministeriöön uudelleen käsiteltäväksi.

Jalasjärvi katsoo, että tuomion purkamiseen on edellä esitetyn johdosta hallintolainkäyttölain 63 §:n nojalla painavat perusteet. Jalasjärvi edellyttää joka tapauksessa, että laiminlyönnin vaikutus ratkaisuun selvitetään käymällä tarvittaessa huolellisesti läpi ne perusteet ja se näyttö, jotka Jalasjärvi on valituksensa yhteydessä esittänyt.

Jalasjärvi on valituksessaan vaatinut päätöksen kumoamista muun muassa sillä perusteella, että toisin kuin päätöksessä väitetään, aikuiskoulutuskeskuksen henkilökohtaisissa opiskeluohjelmissa on kirjattuna ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen mukaiset keskeiset työtehtävät. Asialla on ollut keskeinen merkitys muun muassa sen vuoksi, että takaisinperintäpäätös on perustunut olennaisesti väitteeseen keskeisten työtehtävien merkitsemättä jättämisestä ja toisaalta siksi, että korkein hallinto-oikeus on toista koulutuksen järjestäjää koskeneessa aikaisemmassa ratkaisussaan (niin sanottu Adulta-asia, dnro 1140/3/10) korostanut nimenomaan työtehtävien merkitsemisen tärkeyttä. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisunsa perusteluissa tältä osin käytännössä siteerannut tarkastuskertomuksia arvioimatta Jalasjärven esittämiä perusteita.

Valituksenalainen päätös on perustunut myös siihen, että tietopuolinen koulutus olisi dokumentoitu puutteellisesti ja järjestetty sisällöltään väärin. Kiistanalainen väite on ollut se, että tietopuolisen koulutuksen sisältö on ollut täydennyskoulutusta eikä se ole perustunut perustutkinnon perusteisiin. Korkein hallinto-oikeus ei ole arvioinut päätöksensä perusteluissa Jalasjärven esittämää näyttöä, vaan on tältä osin vain lyhyesti viitannut tietopuoliseen koulutukseen käytännössä suoralla siteerauksella tarkastuskertomuksesta kytkemättä tarkastelua valitusperusteisiin.

Lisäksi Jalasjärvi on esittänyt valituksessaan mittavaa selvitystä ja näyttöä työpaikan soveltuvuudesta, niin sanotusta ryhmäkohtaisuudesta, koulutuksen henkilökohtaistamisesta ja osaamisen tunnistamisesta. Korkein hallinto-oikeus ei kuitenkaan näytä arvioineen Jalasjärven näihin liittyvää selvitystä ja näyttöä lainkaan. Korkein hallinto-oikeus on ottanut ratkaisunsa perusteeksi suoraan lainaukset niistä tarkastuskertomusten väitteistä, joita valituksen perustelut koskevat.

Ilmeinen lainvastaisuus

Jalasjärven asiassa esittämä selvitys ja näyttö ovat niin vahvoja, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätös olisi jo oikeudenkäyntiaineiston perusteella tullut kumota tai ainakin palauttaa ministeriöön uudelleen käsiteltäväksi. Sekä ministeriön päätös että korkeimman hallinto-oikeuden päätös ovat tämän vuoksi ilmeisesti lainvastaisia ja ne tulisi näin ollen purkaa.

Ministeriön päätös on ilmeisesti lainvastainen myös siltä osin kuin siinä on päätetty periä takaisin vuoden 2005 aikana maksettuja valtionosuuksia, koska takaisinperinnän olisi tullut tältä osin raueta kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 20 §:n perusteella. Ministeriön päätös ja korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen vahvistava ratkaisu loukkaavat tältä osin lakisidonnaisuuden vaatimusta ja ovat siten ilmeisen lainvastaisia. Jalasjärvi viittaa kuntien valtionosuuslain 20 §:n tulkinnan osalta paitsi hakemuksen kohteena olevassa asiassa tekemässään valituksessa esitettyyn selvitykseen myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa, samaa oikeuskysymystä koskevassa MJK-koulutuskeskus ry:n purkuhakemuksessa sekä Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön valituksessa esitettyyn selvitykseen, johon sisältyy myös neljän oikeustieteen professorin lausunnot.

Lisäksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu on ilmeisen lainvastaisena purettava sillä perusteella, että Jalasjärveä ei ole kohdeltu yhdenvertaisesti. Korkein hallinto-oikeus on vain hetkeä ennen Jalasjärven asian ratkaisemista antamassaan MJK-koulutuskeskus ry:tä koskevassa päätöksessä alentanut takaisinperittävää määrää 20 % arvionvaraisesti sillä perusteella, ettei kaikkia väitettyjä puutteita voida pitää niin vakavana, että niiden perusteella voitaisiin periä koko valtionosuuskertymä takaisin. Vaikka vastoin Jalasjärven käsitystä katsottaisiin, että Jalasjärveä koskevan ratkaisun poikkeavuus yllä esitetystä ratkaisusta ei olisikaan sellaisenaan olennainen lainvastaisuus, MJK-koulutuskeskus ry:tä koskeva ratkaisu tulee ottaa huomioon arvioitaessa sitä, olisiko Jalasjärven valitusperusteiden tutkiminen ja ratkaisun perusteleminen asianmukaisesti vaikuttanut asian lopputulokseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskeva hakemus hylätään.

Perustelut

Purkua koskeva säännös

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Asian tutkiminen ja päätöksen perusteleminen

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty.

Jalasjärven kunnanhallituksen esittämä selvitys samoin kuin muun ohella opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen pohjana olevat Opetushallituksen tarkastuskertomukset ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä ja arvioitavana, kun se on tutkinut ja ratkaissut asian. Jalasjärven kunnanhallitus ei ole edes väittänyt esittäneensä asiassa suullisen käsittelyn toimittamista koskevaa pyyntöä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Oikeudenkäyntimenettelyä tai korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluja ei voida pitää kunnanhallituksen esittämistä syistä sillä tavoin puutteellisina, että asiassa olisi tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Suoritusvelvollisuuden raukeaminen

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituk­sesta annetun lain (635/1998) 57 §:n 1 momentin mukaan rahoituslaissa tarkoitettuun rahoitukseen sovelletaan kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n säännöksiä perusteettoman edun palauttamisesta.

Kuntien valtionosuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu.

Kuntien valtionosuuslain 19 §:n 2 momentin mukaan etuus voidaan jättää määräämättä palautettavaksi, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana. Valtionapuviranomainen tai muu asianomainen ministeriö voi pykälän 3 momentin mukaan päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavien valtionosuuksien yhteydessä.

Kuntien valtionosuuslain 20 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.

Muutoksenhakijan mukaan kuntien valtionosuuslain 20 §:ää tulisi tulkita siten, että suoritusvelvollisuus oli opetus- ja kulttuuriministeriön päättäessä takaisinperinnästä rauennut vuonna 2005 maksettujen valtionosuuksien osalta. Tulkintansa tueksi muutoksenhakija on viitannut hakemuksen kohteena olevaa opetus- ja kulttuuriministeriön päätöstä koskevaan valitukseensa sekä eräitä muita asianosaisia koskevien, korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevien asioiden yhteydessä esitettyyn selvitykseen.

Korkeimmalla hallinto-oikeudella on hallintolainkäytön alalla ylintä tuomiovaltaa käyttävänä tuomioistuimena harkintavaltaa lain säännöksiä soveltaessaan. Lainvoiman saaneen päätöksen purkaminen sillä perusteella, että lakia on sovellettu ilmeisesti väärin, edellyttää, että hakemuksen kohteena olevassa päätöksessä lakia on sovellettu selvästi ja kiistatta päätöksen antamisen aikaan vallinneen oikeustilan vastaisesti. Lain soveltamiskysymyksen tulkinnanvaraisuus ei sen sijaan muodosta perustetta tuomioistuimen lainvoimaisen päätöksen purkamiselle.

Hakemuksen kohteena olevassa päätöksessään tarkemmin esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus on tulkinnut kuntien valtionosuuslain 20 §:ää siten, että myös varain­hoitovuoden (2005) ennakollisen rahoituksen saman vuoden joulukuussa tapah­tuvan tarkistuksen edellyttämät todellisen laskenta­perusteen mukaiset suoritukset, jotka on maksettu valtionosuu­den saajille varainhoitovuotta seuraavan kalenterivuoden (2006) helmikuun loppuun mennessä, otetaan takaisinperinnän vanhentumista arvioitaessa huomioon. Samaan johtopäätökseen korkein hallinto-oikeus on tullut myös tätä aiemmin annetussa päätöksessään 29.1.2013 taltionumero 351. Kun otetaan huomioon kuntien valtionosuuslain 20 §:n oikeudellisen arvioinnin osalta hakemuksen kohteena olevassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä tarkemmin lausuttu, ei korkeimman hallinto-oikeuden päätös ole perustunut ilmeisesti väärään lain soveltamiseen sillä perusteella, että muutoksenhakijan mukaan säännöstä on tulkittava toisella tavoin.

Yhteenveto

Purkuhakemuksen tueksi ei ole esitetty Jalasjärven kunnan yhdenvertaista ja tasapuolista kohtelua koskevaa tai mitään muitakaan sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 63 §, voitaisiin suostua. Tämän vuoksi hakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Antti Jukarainen.