Supreme Administrative Court allows public access to draft research reports and case studies under the Public Access to Information Act.

Asia

Valitus asiakirjajulkisuutta koskevassa asiassa

Valittaja

Annikka Mutanen

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvoston kanslia 20.5.2013 nro VNK/238/71/2013

Asian käsittely valtioneuvoston kansliassa

Toimituspäällikkö

Annikka Mutanen

on 25.2.2013 pyytänyt saada valtioneuvoston kanslialta kansainväliseen tutkimushankkeeseen "Kestävän kasvun malli" liittyvät datankeruun teknisen vaiheen kuvaavan väliraportin, case studyt sekä osateemojen analyysit.

Valtioneuvoston kanslian politiikka-analyysiyksikön erityisasiantuntija

on 11.3.2013 kieltäytynyt antamasta Mutaselle tämän pyytämiä asiakirjoja. Ratkaisussa on viitattu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 6 §:n 1 momentin 5 kohtaan sekä todettu, että koska pyydetyt asiakirjat ovat luonnoksia eivätkä ne vielä ole valmiita käyttötarkoitukseensa, niitä ei voida toimittaa Mutasen käyttöön.

Mutanen

on 19.4.2013 saattanut asian valtioneuvoston kanslian viranomaisena ratkaistavaksi.

Valtioneuvoston kanslia

on valituksenalaisella päätöksellään 20.5.2013 hylännyt Mutasen asiakirjapyynnön.

Päätöksen perusteluina on lausuttu, että pyydetyt asiakirjat ovat tutkimukseen liittyviä luonnoksia eivätkä ne ole valmiita käyttötarkoitukseensa. Asiakirjat eivät ole julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan tulleet julkisiksi. Sovellettuina oikeusohjeina päätöksessä on viitattu edellä mainitun lainkohdan lisäksi julkisuuslain 5 §:ään.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Annikka Mutanen

on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston kanslian päätös kumotaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiakirjat eivät ole eivätkä voi olla julkisuuslaissa tarkoitettuja luonnoksia, koska ne ovat osa konsultilta tilattua kokonaisuutta ja oletettavasti tulevat sellaisina myös arkistoitaviksi. Julkisuuslaki koskee kaikkia arkistointivelvoitteen piiriin kuuluvia asiakirjoja.

Mutanen on oheistanut valitukseensa kansainvälistä tutkimushanketta "Kestävän kasvun malli" koskevan yhteistyösopimuksen sekä sen ohjausryhmäliitteen ja hankesuunnitelman.

Valtioneuvoston kanslia

on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pyydetyt asiakirjat ovat tutkimukseen liittyviä luonnoksia eivätkä ne ole vielä valmiita käyttötarkoitukseensa. Ne eivät siten ole vielä tulleet julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella julkisiksi.

Asiakirjat ovat lisäksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Ne koskevat tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa ja perusaineistoa ja niiden antaminen aiheuttaisi haittaa tutkimuksen suorittamiselle.

Suunnitellun aikataulun mukaan tutkimus valmistuu marraskuussa 2013. Kun tutkimus on valmistunut, pyydetyt asiakirjat ovat valtioneuvoston kanslian käsityksen mukaan julkisia.

Mutaselle

on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valtioneuvoston kanslian päätös kumotaan ja asia palautetaan sille pyydettyjen asiakirjojen antamiseksi Annikka Mutaselle.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti­oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tar­koitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 6 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta mainitussa tai muussa laissa säädetä, seuraavasti:

(- - -)

5) tutkimus ja tilasto sekä niihin verrattavissa oleva yleisesti merkittävän ratkaisun tai suunnitelman esillä olevia vaihtoehtoja, niiden perusteita ja vaikutuksia kuvaava itsenäisen kokonaisuuden muodostava selvitys, silloinkin kun se liittyy muuten keskeneräiseen asiaan, kun se on valmis käyttötarkoitukseensa;

(- - -)

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n 1. virkkeen mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

21) asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa;

(- - -)

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin mukaan ministeriön mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Oikeudellinen arviointi

Mutasen pyytämät asiakirjat eli 18.3.2012 päivätty tutkimushankkeen vaihetta ja seuraavia askelia koskeva suomenkielinen tekninen raportti sekä päiväämättömät englanninkieliset case-tutkimukset ("Case Studies") ja osateemojen analyysit ("Issues Papers") on laadittu kansainvälisen tutkimushankkeen "Kestävän kasvun malli" yhteydessä. Hanketta koskevasta yhteistyösopimuksesta ja sen liitteenä olevasta hankesuunnitelmasta ilmenee, että hankkeen tarkoituksena on ollut luoda korkeimman tason analyysiä ja synteesiä uudesta kansainvälisestä kehyksestä, johon kasvun mallien tulee vastata. Lisäksi tutkimustyön tarkoituksena on ollut tukea valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelua. Tutkimushankkeen tilaaja on ollut valtioneuvoston kanslia ja toteuttaja Sofos Oy.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavassa asiassa on kysymys siitä, ovatko Mutasen pyytämät asiakirjat olleet julkiset siinä vaiheessa kun valtioneuvoston kanslia 20.5.2013 antoi päätöksen hänen asiakirjapyyntöönsä ja olisiko asiakirjat näin ollen tullut hänelle tuolloin luovuttaa. Asiakirjat ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä.

Tutkimukselliseen sisältöönsä nähden ja sen perusteella, mitä hankkeen yhteydessä tuotettavasta aineistosta ja sen laatimisesta ja käsittelystä yhteistyösopimuksesta ilmenee, case-tutkimuksia ja osateemojen analyysejä on sellaisenaankin pidettävä julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuina tutkimuksina, vaikka ne onkin laadittu osana kansain­välistä tutkimushanketta. Teknisen raportin voidaan katsoa kuuluvan näiden tutkimusten asiakirjoihin.

Hankkeen vaiheita koskevan aikataulun ja yhteistyösopimuksesta muutoin pääteltävissä olevan perusteella ja viimeisteltyyn sisältöönsä ja muotoonsa nähden pyydettyjen asiakirjojen on katsottava olleen valmiita käyttötarkoitukseensa sekä osana kansainvälistä tutkimushanketta että valtioneuvoston tulevaisuusselonteon valmistelua palvelevina siinä vaiheessa, kun Mutasen asiakirjapyyntö ratkaistiin. Pyydetyt asiakirjat ovat siten julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella olleet jo tuolloin lähtökohtaisesti julkiset, vaikka tulevaisuusselontekoa ei vielä ollut hyväksytty eikä tutkimushankeen loppuraporttia ollut julkaistu. Valtioneuvoston kanslia ei siten ole voinut mainitun lainkohdan perusteella hylätä Mutasen asiakirjapyyntöä.

Case-tutkimukset, osateemojen analyysit ja tekninen raportti eivät ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettuja tutkimussuunnitelmia eivätkä muokattuun sisältöönsä nähden myöskään lainkohdassa tarkoitettua tutkimuksen perusaineistoa. Ne eivät siten ole olleet mainitun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä Mutasen asiakirjapyyntöä ratkaistaessa.

Koska Mutasen pyytämät asiakirjat ovat olleet julkiset, hänellä on julkisuuslain 9 §:n 1 momentti huomioon ottaen ollut oikeus saada niistä tieto. Valtioneuvoston kanslian päätös asiakirjapyynnön hylkäämisestä on lainvastainen.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi valtioneuvoston kanslian päätös on kumottava ja asia on palautettava sille pyydettyjen asiakirjojen antamiseksi Mutaselle.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.