Supreme Administrative Court dismisses appeal against regional plan designation for landscape areas lacking specific construction restrictions.

Asia

Maakuntakaavan vahvistamista koskeva valitus

Valittajat

A ja hänen asiakumppaninsa

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 20.3.2013 nro YM1/5222/2011

Asian aikaisempi käsittely

Varsinais-Suomen liiton maakuntavaltuusto

on 13.12.2010 (§ 29) hyväksynyt Vakka-Suomen maakuntakaavan. Vakka-Suomen maakuntakaava on osa Varsinais-Suomen maakuntakaavaa. Maakuntavaltuusto on samana päivänä tekemillään eri päätöksillä hyväksynyt osana Varsinais-Suomen maakuntakaavaa myös Loimaan seudun, Turun seudun kehyskuntien ja Turunmaan maakuntakaavat.

Vakka-Suomen maakuntakaava on kokonaismaakuntakaava, joka vahvistuessaan kumoaa alueella voimassa olevat seutukaavat.

Varsinais-Suomen liitto

on saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Asian käsittely ympäristöministeriössä siltä osin kuin nyt on kysymys

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat muiden ohella valittaneet maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle.

Puolustusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö

ovat antaneet maakuntakaavasta lausunnon.

Sisäasiainministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö

ovat ilmoittaneet, ettei niillä ole lausuttavaa maakuntakaavasta.

Valtiovarainministeriö

on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa.

Kaavasta on antanut lausuntonsa myös

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus

on antanut selityksen lausuntojen ja valitusten johdosta.

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat antaneet vastaselityksen.

Ympäristöministeriön ratkaisu

Ympäristöministeriö

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt

A:n ja hänen asiakumppaneidensa

valituksen.

Ympäristöministeriö on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Ympäristöministeriö on 31.3.2000 antanut asetuksen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä. Asetus on tarkoitettu perustaksi kaavojen merkintäjärjestelmälle. Yksittäisen maakuntakaavan sisältö määräytyy kuitenkin sille asetetuista tavoitteista sekä edellä selostetuista sisältövaatimuksista.

Maakuntakaavassa on osoitettu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavalla rasterimerkinnällä valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti arvokkaat maisema-alueet. Merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille. Suunnitelmien ja toimenpiteiden alueella tulee olla maiseman arvoja turvaavia ja edistäviä ja ottaa huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet. Maisemaan vaikuttavien suunnitelmien ja hankkeiden (korkeiden rakennelmien) yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Rakentamisen manneralueella tulee kohdistua aukeamien reunoille olemassa olevaan rakenteeseen tukeutuen ja edistää peltojen, niittyjen ja muiden avoimien maisematilojen säilymistä. Rakentamisen rannikolla ja saaristossa tulee olla alueen kulttuuriperintöön tukeutuvaa.

Maakuntakaavaa laadittaessa on tehty Varsinais-Suomen kulttuurimaisemaselvitys (Anni Järvitalo & Matleena Muhonen, 30.9.2008). Selvityksessä on otettu huomioon muun muassa alueille ominaiset maisemat kuten jokilaaksot, maankohoamisrannat ja sisäsaaristo, maisemarakenne, historiallinen jatkuvuus, monimuotoisuus sekä elävyys ja säilymisedellytykset. Selvitykseen sisältyy yhteensä 13 laajaa kulttuurimaisemakokonaisuutta Varsinais-Suomen maakunnassa. Osalle näistä alueista sisältyy myös valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita ja valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä.

Maakuntakaava perustuu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavan merkinnän osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittava merkintä on alueen erityisominaisuutta tarkoittava merkintä. Merkintä ei ole aluevaraus eikä suojelumerkintä. Merkintä tarkoittaa, että alueella on ominaisuus, tässä tapauksessa maisema, jonka säilyminen halutaan turvata tai jonka asettamat reunaehdot on otettava huomioon alueiden käyttöä suunniteltaessa. Tällöin erityisesti alueen tavanomaisesta rakentamisesta poikkeava korkeiden rakennelmien rakentaminen edellyttää sen maisemavaikutusten selvittämistä. Maisema-alueiden rajauksissa keskeistä ovat maisemarakenteen näkyvät luontevat rajat ja hahmoteltavat kokonaisuudet.

Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma ja sitä myös tulkitaan yleispiirteisesti. Maakuntakaava ja siihen liittyvät selvitykset tarkentuvat yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittava merkintä ohjaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua eikä siihen liity maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukaista rakentamisrajoitusta tai suojelumääräystä eikä muutoinkaan maanomistajaan välittömästi kohdistuvia vaikutuksia.

Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntö toteuttaa omalta osaltaan tätä perustuslaillista toimeksiantoa ottaen huomioon siihen liittyvän maanomistajan oikeusturvan asettamat vaatimukset.

Maakuntakaava täyttää tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisen sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimisen osalta eikä ole muutoinkaan lainvastainen. Maakuntakaavasta ei tältä osin voida katsoa myöskään aiheutuvan maanomistajalle kohtuutonta haittaa.

Maakuntakaavan vahvistaminen

Ympäristöministeriö on katsonut, että maakuntakaava muilta kuin vahvistamatta jätetyiltä osin täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle muilta osin ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö on vahvistanut maakuntakaavan.

Maakuntakaavan voimaantulo

Ympäristöministeriö on maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n perusteella määrännyt maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Sovelletut oikeusohjeet asianomaisilta osin

Maankäyttö- ja rakennuslaki 4 § 3 momentti, 9 §, 17 §, 24 § 2 momentti, 25 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 §, 31 §, 33 § 1 momentti, 65 §, 188 § 3 momentti ja 201 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 9 §, 10 §, 93 § 1 momentti ja 95 § 1 momentti

Ympäristöministeriön asetus (31.3.2000) maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä

Kuntalaki 90 §, 92 § ja 100 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin sillä on vahvistettu maakuntakaavassa käytetty merkintä "kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeä alue" ja palauttaa asian tältä osin maakuntavaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksensa perusteluissa uudistaneet aiemmin lausumansa sekä esittäneet muun ohella, että kysymyksessä olevan merkinnän yleisluontoinen sisältö täsmentyy käytännössä maanomistajan kannalta ennalta-arvaamattomiksi välittömiksi oikeusvaikutuksiksi yleiskaavan ja asemakaavan tasolla sekä yksittäisiä rakennuslupahakemuksia käsiteltäessä. Yleis- tai asemakaavasta valittaminen ei ole enää tehokas oikeusturvakeino, kun yleis- tai asemakaavan merkintä perustuu lainvoimaiseen maakuntakaavaan.

Mikäli maakuntakaavan merkinnöiltä ei vaadita riittävää täsmällisyyttä, menettää maanomistaja tosiasiallisesti mahdollisuutensa tehokkaiden oikeusturvakeinojen käyttöön, kun maakuntakaava on tullut lainvoimaiseksi.

Jotta olisi mahdollista arvioida, aiheutuuko kaavasta maanomistajalle kohtuutonta haittaa, on kaavassa käytettyjen merkintöjen oikeusvaikutusten oltava selvillä.

Maakuntakaavan oikeusvaikutukset yksittäisen maanomistajan kannalta ovat välillisiä. Maakuntakaavassa olevien merkintöjen todelliset oikeusvaikutukset täsmentyvät yleis- ja asemakaavoissa ja edelleen yksittäisissä rakennuslupapäätöksissä. Myös alueilla, joilla ei ole vahvistettu yleis- tai asemakaavaa, maakuntakaavalla on oikeusvaikutuksia rakennuslupapäätösten sekä maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitettujen suunnittelutarvealueratkaisujen kautta. Tämä arvaamattomien oikeusvaikutusten uhka antaa aihetta asettaa maakuntakaavan merkinnöille erityisen korkeita vaatimuksia niiden selvyyden suhteen.

Julkisen vallan rakentamiselle asettamat vaatimukset aiheuttavat maanomistajalle usein kustannuksia jo ennen kuin varsinaisia rakennustöitä voidaan edes aloittaa. Esimerkiksi rakennusluvan saamiseksi maanomistajan on toteutettava omalla kustannuksellaan rakennushankkeeseen liittyviä selvityksiä. Tämän vuoksi maanomistajan tulisi kohtuudella voida arvioida, mitä hän voi maalleen rakentaa jo ennen kustannuksia aiheuttaviin suunnittelu- ja selvitystoimenpiteisiin ryhtymistä.

Suunnittelumääräyksessä todetaan, että "maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille". Ilmaisua "maisema-arvot" ei ole mahdollista arvioida objektiivisesti, vaan sen merkitys on sidoksissa yksilön subjektiivisiin mieltymyksiin. Suunnittelumääräyksen mukaan korkeiden rakennelmien yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Epäselväksi jää, millainen teollinen tuotantolaitos tai viljankuivaamo on tässä kaavamääräyksessä tarkoitettu korkea rakennelma tai voiko jo kaksikerroksinen omakotitalo olla tällainen rakennelma.

Maakuntakaavamerkinnän ja suunnittelumääräyksen sisältö jää oikeusvaikutuksiltaan epäselväksi ja ennakoimattomaksi. Tämän epäselvyyden johdosta puuttuvat riittävät edellytykset oikeudellisesti arvioida, onko kaavaa laadittaessa pidetty silmällä sitä, ettei kaavan toteuttamisesta aiheudu maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Korkein hallinto-oikeus on aiemmin ratkaisussaan vastaavista syistä todennut seutukaavassa käytetyn MM2-merkinnän lainvastaiseksi.

Perustuslakivaliokunta ei ole arvioinut maankäyttö- ja rakennuslain valtiosääntöoikeudellisia ulottuvuuksia uuden, maaliskuussa 2000 voimaan tulleen perustuslain kannalta, vaan vanhan hallitusmuodon kannalta, johon ei sisältynyt nykyisen perustuslain 80 §:n kaltaista säännöstä.

Merkintä "kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta tärkeä alue" perustuu ympäristöministeriön asetukseen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä, joka on annettu maankäyttö- ja rakennuslain 206 §:n 2 momentin yleisluonteisen valtuutussäännöksen nojalla. Asetuksessa on vain luettelo maakunta-, yleis- ja asemakaavoissa mahdollisista merkinnöistä. Merkintöjen sisältöä, tulkintaa ja käyttöä käsitellään vasta ympäristöministeriön lukuisissa ohjeissa. Näin ollen kaavojen todellinen, yksityiskohtainen sisältö perustuu suurelta osin lakia alemmanasteisiin säädöksiin ja viranomaisten antamiin ohjeisiin sekä kaavoja laativien tahojen harkintaan.

Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuutussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä. Perustuslakivaliokunta onkin äskettäin katsonut, että kaikki yksilön oikeus- asemaan vaikuttavat keskeiset säännökset tulee antaa lailla. Asetuksen antaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista. Voidaan siis perustellusti kysyä, onko nykytilanteessa yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista kaava-asioissa säädetty riittävän täsmällisesti lailla siten kuin perustuslain 80 § edellyttää. Kun maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset kaavat käytännössä koostuvat kaavamerkinnöistä, kaavamerkintöjä ei hevin voitane pitää vain vähäisinä yksityiskohtina, joista voitaisiin säätää asetuksella.

Ympäristöministeriö viittaa päätöksessään julistuksenomaiseen perustuslain 20 §:n säännökseen ja sivuuttaa samalla konkreettiset yksilölle oikeuksia tuottavat säännökset, kuten perustuslain 80 §:n ja perustuslain 15 §:n.

Maakuntakaavan kulttuurimaisemaselvityksen kohdassa 1.4 todetaan muun ohella, että "Maisema-alueiden rajaukset ovat aina tulkinnanvaraisia. Maisematilan rajaaminen on vaikeaa ja yksiselitteisiä rajoja on mahdoton määrittää. Mikään maisema ei lopu tiettyyn rajaan." Tämä osoittaa, että selvityksen tekijät itsekin tiedostavat, että maisema-arvot perustuvat yksilöiden subjektiivisiin mieltymyksiin. On kestämätön ajatus, että tällaisen selvityksen perusteella laadittaisiin oikeusvaikutteinen kaava. Kun maisema-arvojen perusteella osoitetaan kaavamerkintöjä, on aina väistämättä kyse mielivallasta, jossa yksilön oikeusturvanäkökohdat tulevat sivuutetuksi. Ympäristöministeriö on päätöksessään lähinnä tyytynyt toteamaan, että edellä mainittu kulttuurimaisemaselvitys on tehty. Se ei ole ottanut kantaa valittajien esittämiin selvityksen riittävyyttä koskeviin argumentteihin millään tavalla.

Ympäristöministeriön lausunto

Ympäristöministeriö

on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut vahvistamispäätöksensä perusteluihin ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Ympäristöministeriön päätöksessä on yksityiskohtaisesti selostettu maakuntakaavaa laadittaessa huomioon otettavia kulttuuriympäristön sekä maiseman huomioon ottamiseen ja vaalimiseen liittyviä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ja maakuntakaavan sisältövaatimuksia. Päätöksessä on selostettu myös kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavan merkinnän perusteena olevaa selvitystä, jonka on todettu täyttävän maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n vaatimukset.

Kysymyksessä ei ole merkintä, joka estäisi rakentamisen merkinnän tarkoittamalle alueelle. Merkintään ei liity myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukaista ehdollista rakentamisrajoitusta, kuten valituksessa viitatun korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun 1980 I 1 tarkoittamassa tapauksessa, jossa oli kyse vastaavasta rakennuslain 27 §:n 1 momentin mukaisesta ehdollisesta rakentamisrajoituksesta.

Kaavamääräykseen sisältyvän velvollisuuden arvioida korkeiden rakennelmien maisemavaikutukset on katsottava tarkoittavan ennen kaikkea mastoja ja torneja ja muita vastaavia maisemakuvaan tyypillisesti voimakkaasti vaikuttavia elementtejä.

Maakuntahallituksen lausunto

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus

on lausunnossaan yhtynyt ympäristöministeriön lausuntoon ja esittänyt, että valitus hylätään.

Vastaselitys

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat vastaselityksessään uudistaneet aiemmin lausumansa ja esittäneet muun ohella, että maakuntakaavamerkintöjen sisältö täsmentyy välittömiksi oikeusvaikutuksiksi yleiskaavan ja asemakaavan tasolla. Näin ollen sillä, että maakuntakaavamerkintään ei sisälly ehdollista rakentamisrajoitusta, ei ole asian oikeudellisen arvioinnin kannalta merkitystä.

Merkintä

Merkitään

, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä ratkaissut valitukset, jotka ovat kohdistuneet seuraaviin muihin Varsinais-Suomen maakuntakaavan osa-alueisiin: Loimaan seutu (diaari­numerot 1039, 1118, 1214 ja 1239/1/13), Turun seudun kehyskunnat (diaarinumerot 1205, 1224, 1682 ja 1683/1/13) ja Turunmaa (diaari­numerot 1221, 1222 ja 1684/1/13).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus hylätään.

Perustelut

Kun otetaan huomioon ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet, maankäyttö- ja rakennuslain 31 § ja 188 §:n 3 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.