Supreme Administrative Court dismisses appeal, remanding case to lower court due to incomplete review of grievances.

Annat beslut 2405/2014

---

[SV]

Ärende

Besvär i ett vattenhushållningsärende

Ändringssökande

Oy Herrfors Ab

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstols beslut 27.3.2013 Nr 13/0174/2

Ärendets tidigare handläggning

Regionförvaltningsverket i Södra Finland

har med sitt beslut 16.6.2011 Nr 94/2011/4 beviljat Oy Herrfors Ab tillstånd att i Lappo ås västra fåra bygga ett nytt vattenkraftverk i Kiitolaforsen inklusive att utföra tillhörande byggarbeten och deponeringar, att rensa Lappo å uppströms och nedströms kraftverket och att riva konstruktionerna till det gamla vattenkraftverket i Kiitolaforsen på Lappo ås vattenområde samt att reglera Lappo å i Överjeppo by i Nykarleby stad i enlighet med den 15.6.2009 daterade planen, dock ändrad så som framgår av tillståndsbestämmelserna.

Regionförvaltningsverket har samtidigt beviljat Oy Herrfors Ab bestående nyttjanderätt till det för projektet nödvändiga markområde som hamnar under kraftverkskonstruktionerna och de markområden som förvandlas till vattenområden på grund av uppdämningen och som hör till de fastigheter som nämns i tillståndsbestämmelse 24, och till det 2 150 m

stora vattenområdet som hamnar under kraftverkskonstruktionerna och som hör till fastigheten Lappo å RNr 29:0 i Jungar by i Nykarleby stad.

Ersättningarna för de bestående nyttjanderätterna till de markområden som behövs för projektet har fastställts i tillståndsbestämmelse 24. På förhand bedömt orsakar projektet ingen annan skada, men eller förlust av förmån som enligt vattenlagen borde ersättas.

Oy Herrfors Ab får med regionförvaltningsverkets beslut rätt att i Kiitolaforsens nya vattenkraftverk ta i bestående bruk den rätt till vattenkraften som beviljats för Kiitolaforsens gamla vattenkraftverk i beslutet 1.7.1762 av Kungliga Majestätets befallningshavare i Vasa län. Tillståndsbestämmelserna i detta beslut ersätter uppdämningsvillkoren i ovan nämnda beslut.

Tillståndshavaren måste följa stadgandena i vattenlagen och tillståndsbestämmelserna 1 — 34.

Bestämmelsen 28, som gäller kontroll, har haft följande lydelse:

28) Tillståndshavaren ska, ifall Backforsens kraftverk byggs i samarbete med Jeppo Kraft Andelslag, kontrollera projektets verkningar på vattendragets isförhållanden, vattenkvalitet, djurliv och växtlighet under arbetets gång och under regleringen på det sätt som godkänts av ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten. Kontrollen av vattenkvaliteten ska innehålla uppföljning av surheten, metallhalterna (speciellt Cd), syresituationen i åområdet uppströms dammarna och eutrofieringen. I kontrollen ska man även beakta hur projektet inverkar på utterns, flygekorrens och strömstarens levnadsförhållanden. Tillståndshavarens andel av de gemensamma kontrollkostnaderna är en fjärdedel.

Ifall Backforsens kraftverk inte byggs, ska tillståndshavaren kontrollera projektets verkningar på vattendragets isförhållanden, vattenkvalitet, djurliv och växtlighet under arbetstiden och under driften av Kiitolaforsens kraftverk på det sätt som godkänts av ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten. I kontrollen ska man även beakta hur projektet inverkar på utterns, flyg­ekorrens och strömstarens levnadsförhållanden.

Kontrollen kan utföras som en del av samkontrollen av Lappo å. Kontrollplanen ska tillställas nämnda ansvarsområde för miljö och naturresurser för godkännande inom tre månader efter att detta beslut vunnit laga kraft och i god tid innan byggnadsarbetena inleds. Kontrollresultaten ska tillställas nämnda ansvarsområde samt fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten.

Regionförvaltningsverket har motiverat sitt beslut på bland annat följande sätt:

Skador och men av projektet samt minskning av dessa

Efter att projektet har förverkligats blir endast Lavastforsens forsområde kvar i Lappo ås västra fåra, ifall Backforsens kraftverksprojekt, som är anhängigt separat, förverkligas. Vattenstånden stiger på en sträcka av cirka 2,5 kilometer fram till Lavastforsens nedre del, men vattenstånden vid översvämningstider stiger inte efter att projektet förverkligats. Projektets inverkan på vattenkvaliteten begränsas närmast till att mängden suspenderat material och grumligheten ökar under byggnadstiden.

Ifall det uppströms planerade Backforsens kraftverk byggs, kan belastningen av suspenderade ämnen och vattnets grumlighet tidvis öka något vintertid 1.10 — 30.4. under perioden med korttidsreglering, speciellt vid plötsliga och stora ändringar i vattenföringen. Genom att begränsa korttidsregleringen enligt tillståndsbestämmelserna till vintertiden kan man förhindra att knottbeståndet växer, och då blir projektets inverkan på knottbestånden liten, enligt vad man på förhand kan uppskatta. Ifall Backforsens kraftverk inte byggs, blir nyttan av en separat korttidsreglering mellan Kiitolaforsen och Lavastforsen liten jämfört med de nackdelar den medför. Således föreligger det inte grunder för att bevilja tillstånd för en separat korttidsreglering vid Kiitolaforsens kraftverk.

Man har försökt begränsa projektets verkningar på vattenkvaliteten, växtligheten och djurlivet till ett minimum genom de ändringar som gjorts i ansökningsplanen vid syneförrättningen och genom tidigare nämnda tillståndsbestämmelser. Enligt tillståndsbestämmelserna ska avtappningen vid Kiitolaforsens kraftverk alltid vara minst 1,5 m

/s när vattenföringssituationen så tillåter. Kraftverket ska landskapsmässigt på bästa möjliga sätt anpassas till miljön. De erosionskänsliga stränderna som är i särskilt bruk ska skyddas innan kraftverket tas i bruk. Gräv- och byggarbeten som gör vattnet grumligt får inte utföras under fiskarnas lektid och rensningsarbetena ska utföras under en tidpunkt när vattenföringen är så liten som möjligt.

På de områden som undersöktes i utredningarna av vegetationen hittades inga växter eller naturtyper som kräver särskilt skydd. De i naturvårdslagen och habitatdirektivet skyddade djurarterna utterns och flygekorrens föröknings- och rastplatser varken förstörs eller försämras och inte heller riskeras dessa djurarters gynnsamma skyddsnivå då projektet genomförs i enlighet med tillståndsbestämmelserna. Således behövs inget undantagstillstånd i enlighet med 49 § i naturvårdslagen.

I förslaget till landskapsplan för Österbotten har ådalen i Jeppo reserverats som kulturlandskapsområde. I mån av möjlighet ska åtgärder vidtas för att förhindra och minska den skadliga inverkan projektet har på landskapet. Då man även beaktar att Kiitolaforsens nya kraftverk har samma uppdämningsnivå som det gamla kraftverket, utgör projektets verkningar på vattenlandskapet och därigenom på kulturlandskapet inte hinder för att bevilja tillstånd i enlighet med tillståndsbestämmelserna ovan. Projektets skadliga inverkan blir också mindre än om man skulle bygga ett helt nytt kraftverk i en tidigare outbyggd och naturenlig fors. Projektet försvårar inte heller avsevärt planläggningen av området.

Tillämpade lagrum i regionförvaltningsverkets beslut

2 kap. 3 §, 4 §, 6 § 2 mom., 7 § 1 mom., 11 §, 11 a §, 12 §, 14 a § och 22 §, 3 kap. 3 §, 8 kap. 9 § och 10 a §, 11 kap. 3 §, 5 §, 6 §, 8 §, 12 §, 14 § och 14 a § samt 16 kap. 23 a § i vattenlagen (264/1961)

3 § och 9 § i dammsäkerhetslagen

Förvaltningsdomstolens avgörande, till den del som det nu är fråga om

Vasa förvaltningsdomstol

har med anledning av A:s och hans medparters, ansvarsområdets för miljö och naturresurser vid närings-, trafik och miljöcentralen (NTM-centralen) i Österbotten, fiskerigruppens i NTM-centralen i Österbotten, Nykarleby fiskeområdes, Jakobstadsnejdens Natur r.f:s samt Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt r.f:s besvär upphävt regionförvaltningsverkets beslut och avslagit ansökan.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut på följande sätt:

Huvudsaken

Enligt 1 kap. 23 c § (1105/1996) i vattenlagen skall när tillståndsärenden avgörs och andra myndighetsbeslut fattas samt i övrigt när åtgärder enligt denna lag vidtas, utöver denna lag iakttas vad som i lagen om fornminnen (295/63) och naturvårdslagen (1096/1996) samt med stöd av dem stadgas.

Enligt 49 § 1 mom. i naturvårdslagen är det förbjudet att förstöra och försämra platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet förökar sig och rastar.

Bestämmelserna i 49 § 1 mom. i naturvårdslagen skall enligt 23 § i naturvårdsförordningen tillämpas på de i habitatdirektivets bilaga IV (a) nämnda vilt levande djurarter som förekommer i Finland och som räknas upp i förordningens bilaga 5. I förordningens bilaga 5 nämns bland andra uttern (

Lutra lutra

).

Enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen kan närings-, trafik- och miljöcentralen i enstaka fall på de grunder som nämns i artikel 16.1 i habitatdirektivet ge tillstånd att avvika från bland annat förbudet i 1 mom.

Instruktionen gällande särskilt skyddade arter som Europeiska unionens kommission givit om habitatdirektivets tillämpning (

Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final Version, February 2007

) beaktas som utredning i ärendet.

Oy Herrfors Ab:s ansökan avser byggande av ett nytt vattenkraftverk i Kiitolaforsen i Lappo ås nedre lopp i den västra så kallade Keppogrenen i Jeppoforsarna i Nykarleby stad. Kiitolaforsen består av de två forsarna Mjölnarsforsen och Finskasforsen. Till det planerade projektet hör dessutom, ifall Backforsens vattenkraftverk som planeras av Jeppo Kraft Andelslag byggs uppströms, reglering av Lappo å för att utnyttja vattenkraften i vattendraget och öka produktionen av vattenkraft. Den nya kraftverksdammen, som stänger fåran och kraftstationen, placeras i nedre delen av den befintliga Kiitolaforsen. Enligt ansökan kommer Kiitolaforsen till följd av uppdämningen att försvinna som fors och bli en lugnvattenliknande bassäng för kraftverket.

Av den utredning som finns i handlingarna framgår att forsområdet i Jeppo, inklusive Kiitolaforsen, utgör en del av utterns livsmiljö. Uttern äter och vilar i forsarna. Under vintern är uttern beroende av öppet vatten för sin födoanskaffning och för att komma under isen, eftersom den inte kan göra hål i isen. Enligt de uppgifter som framgår av handlingarna har uttern särskilt på vintern stora revir. Dessutom är utterns bohålor väl gömda och de kan vara flera till antalet inom ett revir.

På basis av den utredning om uttern som finns i ärendet utgör forsarna i fråga med säkerhet platser där uttern återkommande vistas. På grund av att forsarna vintertid hålls isfria, bedömer förvaltningsdomstolen att forsarna är särskilt viktiga för utterns levnadsförutsättningar i området. Från det öppna vattnet kan uttern vintertid söka föda och komma under isen. Med beaktande av detta anser förvaltningsdomstolen att de områden som ansökan i fråga avser bör anses vara i 49 § 1 mom. i naturvårdslagen avsedda platser där uttern förökar sig eller rastar.

Då det planerade projektet på ovan nämnt sätt ändrar Kiitolaforsen till lugnvatten som fryser på vintern och sålunda förstör eller försämrar en plats där individer av de djurarter som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet förökar sig eller rastar, anser förvaltningsdomstolen att frågan om undantag enligt naturvårdslagen bör avgöras innan Oy Herrfors Ab:s ansökan enligt vattenlagen kan behandlas i regionförvaltningsverket. Då bolaget inte har ett lagakraftvunnet tillstånd att avvika från skyddet av uttern enligt 49 § i naturvårdslagen kan tillstånd inte ges.

Yttrande i övrigt

Vid denna utgång i ärendet förfaller vidare yttrande med anledning av de övriga besvärsgrunderna.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Oy Herrfors Ab

har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut ska upphävas, hos Vasa förvaltningsdomstol anförda besvär avslås och regionförvaltningsverkets beslut sättas i kraft. Om högsta förvaltningsdomstol inte kan avslå besvären, måste ärendet återförvisas till Vasa förvaltningsdomstol för ny behandling.

Oy Herrfors har till stöd för sina yrkanden anfört bland annat följande:

Med sitt överklagade avgörande har förvaltningsdomstolen försummat att tillämpa tillståndssystemet i vattenlagen och avgjort ärendet genom att felaktigt tillämpa naturvårdslagen. En ansökan om tillstånd som avses i vattenlagen ska avgöras genom tillämpning av vattenlagens bestämmelser om intressejämförelse, vilka utgör kärnan i denna tillståndsprövning.

Enligt dessa bestämmelser ska nyttan av projektet vara betydande jämfört med den skada, olägenhet och förlust av förmån som det förorsakar. Till tillståndsprövningen hör också en prövning av om det finns ett så kallat absolut hinder för att bevilja tillståndet.

Många av de arter som åtnjuter särskilt skydd enligt naturvårdslagen och som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet lever i naturen i vatten och åtgärder om vilka bestäms i vattenlagen kan ha konsekvenser för de platser där de förekommer. När en ansökan om ett sådant tillstånd som avses i vattenlagen prövas, ska dessa arter därför beaktas. Hänvisningen till naturvårdslagen i 1 kap. 23 c § ger dock inte tillståndsmyndigheten rätt att frångå tillståndssystemet i vattenlagen och underlåta att pröva om ansökan ska beviljas, såsom förvaltningsdomstolen felaktigt har gjort i detta fall.

Bestämmelsen i 1 kap. 23 c § i vattenlagen förutsätter att beslutet inte får stå i strid med skyddsförpliktelser som utformats till att gälla till exempel ett bestämt område eller fridlysning, och där sökandens ansökan om rätt till avvikelse eller undantag har avslagits eller en sådan rätt inte alls kan beviljas med stöd av naturvårdslagen. Däremot innebär hänvisningen inte att den enligt vattenlagen behöriga tillståndsmyndigheten ska pröva om projektet förutsätter en sådan rätt till avvikelse eller undantag som förutsätts enligt naturvårdslagen.

I sin prövning av frågan om tillstånd att inleda en verksamhet ska beviljas kan den enligt vattenlagen behöriga tillståndsmyndigheten inte ta in andra förutsättningar än sådana som hör samman med orsaker som ska noteras enligt bestämmelserna i vattenlagen. Utan en särskild bestämmelse om saken är den myndighet som kan bevilja vattentillstånd då inte processuellt bunden av andra tillstånd som eventuellt kan behövas för genomförandet av det aktuella projektet. Bestämmelserna i 10 kap. i naturvårdslagen säkerställer att en tillståndsmyndighet i de situationer som närmare anges i lagen inte kan bevilja tillstånd för ett projekt innan sökanden har beviljats en sådan rätt till avvikelse eller undantag som projektet kan förutsätta. Gemensam processuell behandling av ansökningar om tillstånd enligt vattenlagen och miljöskyddslagen har inte heller ansetts möjlig utan en uttrycklig bestämmelse i lag.

Redan i ett tidigare skede av tillståndsförfarandet har man i vissa påminnelser och utlåtanden yrkat att ansökan ska avslås bland annat på den grunden att projektet skulle försämra utterns föröknings- och rastplatser.

Dessa påståenden och yrkanden har vid handläggningen av tillståndsansökan konstaterats sakna grund. Förutom detta har man genom de ändringar som vid synen gjordes i ansökningsplanen och genom tillståndsbestämmelserna i regionförvaltningsverkets beslut försökt begränsa projektets konsekvenser för bland annat faunan så att dessa ska bli så små som möjligt.

Det i habitatdirektivet föreskrivna artskyddet är strikt, och därför måste det rekvisit som hänför sig till detta entydigt uppfyllas när skyddet genomförs. Enligt sin ordalydelse förbjuder bestämmelsen i 49 § i naturvårdslagen endast verksamhet genom vilken platser där de ifrågavarande djurarterna förökar sig och rastar förstörs eller försämras. Ett projekt som endast innebär att dessa arters livsmiljö försämras räcker således inte till för att uppfylla rekvisitet och det skydd som paragrafen ger de skyddade arterna omfattar inte hela det område där arten förekommer.

Man har inte kunnat påvisa att det planerade kraftverket i Kiitolankoski skulle innebära förstörelse eller försämring av utterns föröknings- och rastplatser.

Förvaltningsdomstolens beslut grundar sig på antagandet att projektet skulle förstöra eller försämra utterns föröknings- eller rastplatser. I beslutet påstås dock inte ens att just de forsar som till följd av projektet blir lugnvattenområden skulle vara föröknings- och rastplatser för utter. I förvaltningsdomstolens beslut nämns inte vilka föröknings- och rastplatser som projektet skulle förstöra eller på vilka utredningar förvaltningsdomstolen bygger sin uppfattning.

En allmänt hållen utredning om utterns livsmiljö och levnadsvanor ger inte rätt att tillämpa 49 § i naturvårdslagen i ett enskilt fall. Förvaltningsdomstolen borde har utrett om det på området faktiskt finns platser som uttern använder som föröknings- eller rastplatser och huruvida de förstörs eller försämras om projektet genomförs i enlighet med tillståndsbestämmelserna i regionförvaltningsverkets beslut.

Vasa förvaltningsdomstols motivering till sitt beslut uppfyller inte heller de krav som i 53 § i förvaltningsprocesslagen ställs på motivering av beslut. Med hänsyn till att förvaltningsdomstolen kom till motsatt slutsats än regionförvaltningsverket och att beslutet hindrar genomförandet av det planerade projektet, borde förvaltningsdomstolen ha lagt särskild vikt vid sina motiveringar.

När man läser förvaltningsdomstolens beslut, förblir det oklart vilka de utredningar om uttern varit med stöd av vilka förvaltningsdomstolen har stannat för en annan slutsats än regionförvaltningsverket. Med hänsyn till parternas rättsskydd hade det varit viktigt att precisera de utredningar som förvaltningsdomstolen har lagt till grund för sitt beslut.

Filosofie doktor Risto Sulkava och filosofie magister Rauno Yrjälä behandlar i sina sakkunnigutlåtanden utterns livsmiljö på allmän nivå, till exempel i Lappo å. Enligt Sulkava finns det inte i Finland några forskningsrön om hur vattenkraftverk direkt påverkar uttern. Sulkava konstaterar bland annat att det är nästan omöjligt att exakt lokalisera utterns föröknings- och rastplatser. Enligt utlåtandet är det bo där uttern föder sina ungar ett annat än den strandhåla från vilken ungarna från cirka två månaders ålder övar sig i simning och andra färdigheter. Yrjölä konstaterar i sin tur i sitt utlåtande att ingen har några direkta bevis som skulle gälla Jeppo-områdets betydelse för uttern och att det inte finns några uppgifter om utterns förökning i området.

Sökandens tillståndsansökan kan inte avslås med stöd av 49 § i naturvårdslagen enbart på den grunden att uttern har iakttagits också i Lappo å. Det är allmänt känt att det har skett en tydlig ökning av utterbeståndet i hela Finland och att utter förekommer i nästan hela landet. Enligt Rauno Yrjöläs utredning är uttern enligt den senaste bedömningen (Hassi m.fl. 2010) inte i Finland en hotad utan en nära hotad art. I sitt sakkunnigutlåtande konstaterar Risto Sulkava att eftersom en enda utter har ett revir som i allmänhet omfattar 30 — 50 kilometer vattenvägar, inklusive vattendrag av alla storlekar på ett bestämt område, hör i praktiken förutom huvudfåran i Lappo å också mindre anslutande bäckar till utterns revir. Sakkunnigutredningen erbjuder inga bevis som skulle innebära att 49 § i naturvårdslagen ska tillämpas på projektet.

I egenskap av besvärsmyndighet i ett sådant vattenhushållningsärende som avses i vattenlagen har förvaltningsdomstolen inte den behörighet som en naturvårdsmyndighet har. Följaktligen kan förvaltningsdomstolen inte i ett vattenhushållningsärende ta ställning till om ett enskilt projekt förutsätter ett sådant tillstånd till avvikelse eller undantag som avses i 49 § i naturvårdslagen och inte heller avgöra om rätt till en sådan avvikelse eller ett sådant undantag i detta enskilda fall kan beviljas eller inte. Prövningsrätten i dessa situationer har genom lag anförtrotts naturvårdsmyndigheterna, som vid behov på särskilda grunder kan bevilja undantag från förbudet i naturvårdslagen. Det aktuella ärendet har inte varit anhängigt hos den behöriga naturvårdsmyndigheten som ett ärende gällande avvikelse eller undantag enligt 49 § i naturvårdslagen.

I överensstämmelse med sin egen rättspraxis och allmänna förvaltningsrättsliga principer borde förvaltningsdomstolen inte ha avslagit tillståndsansökan, utan återförvisat ärendet till regionförvaltningsverket för ny handläggning.

Eftersom beslutet belastas av ett fel i förfarandet som i avsevärd mån skulle förlänga den tid som behandlingen av tillståndet tar i anspråk, borde högsta förvaltningsdomstolen ta hela ärendet till avgörande. De besvär som anförts hos Vasa förvaltningsdomstol saknar grund även till andra delar än i fråga om uttern och ska därför avslås på de grunder som framgår av bemötandet i förvaltningsdomstolen.

Regionförvaltningsverket i Södra Finland

har i sitt utlåtande konstaterat att i besvären inte har framförts något sådant nytt som regionförvaltningsverket skulle ha orsak att uttala sig om i tillägg till vad som konstaterats i regionförvaltningsverkets beslutet.

NTM-centralen i Österbotten, ansvarsområdet för miljö och naturresurser,

har i sitt bemötande konstaterat bland annat följande:

NTM-centralen kan inte omfatta den i besvären framförda åsikten om förhållandet mellan vattenlagens tillståndssystem och naturvårdslagen. Förbudet enligt 49 § 1 mom. i naturvårdslagen om att försämra och förstöra utterns föröknings- och rastplatser gäller som sådant direkt med stöd av naturvårdslagen. Om det exempelvis under kraftverkets byggnadstid görs observationer av en art enligt habitatdirektivets bilaga IV (a) och projektet hotar att försämra eller förstöra artens föröknings- och rastplatser, kan bygget förhindras trots att det har ett lagakraftvunnet tillstånd.

Kiitolaforsen måste åtminstone anses vara en rastplats för utter. I tolkningen av förbudet mot att försämra och förstöra föröknings- och rastplatser bör det bedömas hur förändringarna som granskas påverkar möjligheterna för den aktuella arten att trivas i området. Enligt kommissionens tolkningsanvisning (

Guidance document on the strict protection of

animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC

) är syftet med skyddet enligt habitatdirektivets artikel 12 att trygga föröknings- och rastplatsernas ekologiska funktion och garantera att alla element som arten behöver för att den ska lyckas föröka sig och rasta i området bevaras. På vintern har de ofrusna forsarna en avgörande betydelse för utterns födoanskaffning. Forsarna bör därför anses vara sådana element vilka utgör en del av områdets ekologiska funktion för uttern. Byggande av kraftverket skulle även i övrigt ha försämrande inverkan på fiskbeståndet, liksom även på andra djur som uttern använder som föda. Det finns heller ingen säker information om att de ofrusna platserna som bildas nedanför kraftverken har ersättande betydelse som födo- och rastområden för utter. Det finns få forsar i den här delen av vattendraget, något som betonar vikten av varje forsområde med tanke på den kontinuerliga ekologiska funktionen.

I och med byggande av kraftverket skulle området ovanför Kiitolaforsen ända fram till Lavastforsen bli ett lugnvatten och de ofrusna forsplatserna som är viktiga för uttern skulle försvinna. Således skulle byggande av kraftverket åtminstone försämra utterns föröknings- och rastplatser.

NTM-centralen i Österbotten, fiskerigruppen,

har i sitt bemötande hänvisat till sina tidigare utlåtanden i ärendet och därtill konstaterat bland annat följande:

Oy Herrfors Ab har inte framfört någon sådan ny information som skulle orsaka upphävandet av Vasa förvaltningsdomstols beslut. Statsrådet har 8.3.2012 fattat ett principbeslut om den nationella fiskvägsstrategin. Det viktigaste målet för fiskvägsstrategin är att stärka livskraften hos våra vandringsfiskbestånd som är hotade eller riskerar att hotas. Det hållbaraste sättet att uppfylla målet är att man återställer vandringsvägar och vidtar andra åtgärder som bidrar till den naturliga fortplantningscykeln. Om Oy Herrfors Ab ges tillstånd, strider detta mot den nationella fiskvägsstrategins mål. En utbyggnad av forsarna i Jeppo skulle för oöverskådlig framtid omintetgöra vandringsfiskens lekförutsättningar i det område som berörs av kraftverket, vilket är till skada såväl för rekreationsfisket som för det yrkesmässiga fisket.

Museiverket

har i sitt bemötande konstaterat bland annat följande:

Industriområdet i Kiitolankoski är en bebyggd kulturmiljö, som har betydelse också på riksplanet.

Vattenkraften i Kiitolankoski har använts åtminstone från år 1551, då den första kvarnen byggdes där. Textiltillverkning i industriell skala inleddes i Kiitola år 1881. Den i stock uppförda huvudbyggnaden är från samma tid, från början av 1890-talet. Av de byggnader som Oy Jepuan Villakehruutehdas — Jeppo Ullspinneri Ab använde finns ännu kvar en fabriksbyggnad från 1912, ett vattenturbindrivet kraftverk från 1922 och färgeriet i tegel/kvarnen från ungefär år 1920. Till denna helhet hör också en bro i armerad betong från 1910 och år 1936 förnyade dammkonstruktioner i betong. Kraftverksprojektet skulle medföra bestående förändringar i forslandskapet och den värdefulla kulturmiljön.

Man känner också till att det i forsarna finns lämningar av gamla vattenkvarnar och vattendrivna sågar. Dessa är sådana fasta fornlämningar som avses i lagen om fornminnen (295/1963) och som fredats med stöd av den. Ingen utredning har gjorts om hur projektet påverkar det arkeologiska kulturarvet.

Eftersom kraftverksbygget radikalt skulle ändra vattenlandskapet och förstöra element i en från rikssynpunkt värdefull kulturmiljö, bör tillståndet inte beviljas.

A och hans medparter

har i sitt bemötande upprepat allt vad de tidigare har anfört och yrkat att besvären ska förkastas i sin helhet. Oy Herrfors Ab ska åläggas att ersätta A:s och hans medparters rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen. Därtill har A och hans medparter konstaterat bland annat följande:

Under processens gång har man tydligt bevisat att uttern trivs, lever och förökar sig i de forsar som bolaget önskar bygga ut till vattenkraftverk. Om bolagets ansökan godkänns, betyder det att forsarna försvinner, och utterns revir samt livs- och fortplantningsmöjligheter definitivt förstörs. I synnerhet på vintern skulle vattendraget nästan helt och hållet täckas med is, och då dessutom de små bäckarna som rinner ut i älven alltid fryser ända ner till botten, skulle uttern inte kunna få någon näring på vintern. Under sådana förhållanden skulle uttern försvinna. Allt detta framgår bland annat av filosofie doktor Risto Sulkavas sakkunnigutlåtande 22.6.2008. Dessa fakta har bolaget inte kunnat dementera i sina besvär.

Vasa förvaltningsdomstol har tolkat och tillämpat habitatdirektivet rätt och i enlighet med tillämpningsrekommendationerna. Likaså har domstolen tillämpat bindningen mellan naturvårdslagen och vattenlagen rätt. Domstolen har på sätt och vis redan på förhand tillämpat försiktighetsprincipen genom att överhuvudtaget inte bevilja bolaget tillstånd att bygga vattenkraftverken. Om vattenkraftverken skulle byggas, skulle utterns livsmöjligheter totalt förstöras, och efteråt skulle det vara omöjligt att reparera skadan.

Oy Herrfors Ab påstår att förvaltningsdomstolen själv borde ha utrett på vilka platser uttern lever, vilar och förökar sig. Denna utredningsskyldighet ankommer dock på parterna, inte på domstolen. Ändringssökandena har i förvaltningsdomstolen kunnat bevisa att uttern lever, vilar och förökar sig på dessa platser. Domstolen har garanterat vägt olika argument för och emot och kommit fram till den bedömning som framgår av domslutet.

Motiveringarna till domstolens beslut är mycket grundliga, alltifrån bindningen mellan vattenlagen, naturvårdslagen och habitatdirektivet och vidare fram till domslutet.

Förvaltningsdomstolen har gjort fullkomligt rätt, när den i sin utredning har kommit till slutsatsen att då det föreligger ett absolut hinder för att bevilja bygglov, är domstolen inte skyldig att uttala sig om de övriga besvärsgrunderna.

I högsta förvaltningsdomstolens prejudikat HFD 2002:86 (Vuotos) påstås att eftersom ärendet avgjordes med stöd av 2 kap. 5 § i vattenlagen (264/1961), var en jämförelse av intressen enligt 2 kap. 6 § i vattenlagen inte nödvändig. Det är processekonomiskt rätt att inte göra en intressejämförelse i ärendet.

Om högsta förvaltningsdomstolen mot förmodan skulle behandla ärendet även till övriga delar, såsom bolaget kräver, hänvisas till allt som ändringssökanden och även olika myndigheter och sammanslutningar tidigare har framfört i ärendet. Vidare hänvisas vi till Museiverkets utlåtande 25.8.2011, enligt vilket området är ett mångsidigt bebyggt kulturlandskap med många element som är industriellt och trafikmässigt historiska. Enligt Museiverket finns där även damm- och flodbäddsbyggen som är fasta fornminnen. Om kraftverksbygget tillåts, förstörs allt detta.

Nykarleby fiskeområde

har beretts tillfälle till bemötande.

Jakobstadsnejdens Natur r.f.

har beretts tillfälle till bemötande.

Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt r.f.

har i sitt bemötande yrkat att besvären ska förkastas och konstaterat bland annat följande:

Anläggningen av vattenkraftverken försämrar det ekologiska läget i hela det nedre loppet av Lappo å och dess återhämtning, eftersom den klart försämrar älvens flora och fauna samt biologisk-ekologiska processer. Detta har följder också för utterns livsmiljö. Till utterns föröknings- och rastplatser räknas också till exempel de platser där uttern intar sin föda och alltså använder som sitt revir. Även dessa platser skulle definitivt komma att förändras om projektet genomförs.

Oy Herrfors Ab

har i sitt genmäle konstaterat bland annat följande:

I förvaltningsdomstolens överklagade beslut eller Oy Herrfors Ab:s besvär är det inte fråga om statsrådets principbeslut om en nationell fiskvägsstrategi.

Oy Herrfors Ab:s ansökan gäller tillstånd att fortsätta att utnyttja vattenkraften i Kiitolankoski, vilket skett alltsedan år 1551. Ansökan står inte i konflikt med den näring som tidigare bedrivits på orten.

Under handläggningen av tillståndsansökan har det inte bevisats att de forsområden som blir lugnvattenområden skulle vara föröknings- och rastplatser för uttern. Vid handläggningen av tillstånd för ett vattenhushållningsprojekt tillämpas den så kallade officialprincipen, varför det yrkande om ersättning av rättegångskostnader som A och hans medparter framfört i sin förklaring ska avslås, då det saknar stöd i lag.

Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt r.f. har i sitt bemötande påstått bland annat att anläggningen av vattenkraftverken försämrar det ekologiska läget i hela det nedre loppet av Lappo å och dess återhämtning. Denna fråga behandlas inte i Vasa förvaltningsdomstols beslut eller i bolagets besvär.

Anteckning

Antecknas

, att högsta förvaltningsdomstolen med ett annat beslut i dag har avgjort Jeppo Kraft Andelslags besvär i ett ärende som har diarienumret 1313/1/13. Besvären har anförts med anledning av Vasa förvaltningsdomstols beslut att upphäva regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut att bevilja andelslaget tillstånd att anlägga nya vattenkraftverk i Silvastforsen, Gunnarsforsen och Backforsen i Lappo å.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat saken.

På besvär av Oy Herrfors Ab upphäver högsta förvaltningsdomstolen Vasa förvaltningsdomstols beslut och återförvisar saken till förvaltningsdomstolen för ny handläggning.

I sitt avgörande ska förvaltningsdomstolen även uttala sig om de yrkanden om ersättning av rättegångskostnader som A och hans medparter har framfört i högsta förvaltningsdomstolen.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Avgörandet i huvudsaken

Tillämpade lagrum

I 1 kap. 23 c § i vattenlagen (264/1961) föreskrivs att när tillståndsärenden avgörs och andra myndighetsbeslut fattas samt i övrigt när åtgärder enligt nämnda lag vidtas skall, utöver vattenlag, iakttas vad som stadgas i lagen om fornminnen (295/63) och naturvårdslagen (1096/1996) samt med stöd av dem.

Enligt 3 § i naturvårdslagen genomförs genom naturvårdslagen rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, nedan

habitatdirektivet

, rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar, nedan

fågeldirektivet

, till andra delar än vad som gäller de djurarter som avses i 5 § i jaktlagen (615/1993), samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, nedan

miljöansvarsdirektivet

, till den del det inte föreskrivs om dess genomförande i någon annan lag.

Enligt 49 § 1 mom. i naturvårdslagen är det förbjudet att förstöra och försämra platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet förökar sig och rastar.

Enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen kan närings-, trafik- och miljöcentralen i enstaka fall ge tillstånd att avvika från förbudet i 1 mom. samt till den del som berör djur- och växtarter i 2 mom. från förbuden i 39 §, 42 § 2 mom. samt 47 § 2 och 5 mom. på de grunder som nämns i artikel 16.1 i habitatdirektivet. När det gäller fåglar som avses i artikel 1 i fågeldirektivet kan undantag på motsvarande sätt beviljas på de grunder som nämns i artikel 9 i fågeldirektivet.

Enligt 23 § i naturvårdsförordningen ska bestämmelserna i 49 § 1 mom. naturvårdslagen tillämpas på de i habitatdirektivets bilaga IV (a) nämnda vilt levande djurarter som förekommer i Finland och som räknas upp i förordningens bilaga 5.

Enligt bilaga 5 i naturvårdsförordningen är i habitatdirektivets bilaga IV (a) nämnda djurarter som förekommer i Finland bland annat flygekorre,

Pteromys volans

, och utter,

Lutra lutra

.

Enligt artikel 12.1 i habitatdirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot

a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,

b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,

c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,

d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.

Enligt artikel 16.1 i habitatdirektivet får medlemsstaterna, förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12 — 14 samt 15 a och b av följande anledningar:

a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.

b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.

c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.

d) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.

e) För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.

Juridiskt betydelsefulla fakta

Regionförvaltningsverket i Södra Finland har haft att ta ställning till en ansökan som har gällt tillstånd att bygga och driva kraftverk i Kiitola i Lappo å samt tillstånd att reglera vattendrag.

Av handlingarna framgår att kraftverkskonstruktionerna och uppdämningen skulle innebära att sammanlagt 18 190 m² mark och vatten skulle läggas under kraftverket. Vattenståndet omedelbart ovanför kraftverket skulle variera med högst 0,5 m. Verkan skulle sträcka sig cirka 2,5 kilometer uppströms.

Till handlingarna har fogats en 2008 daterad utredning av Kala- och Vesitutkimus Oy. I utredningen konstateras att forsarna i Jeppo utgör ett cirka sju kilometer långt forsavsnitt. Lappo å strömmar här i två förgreningar, som återförenas vid Jeppo tätort. De mest betydelsefulla forsarna i den västra Keppofåran är Keppoforsen och därifrån nedströms Lavastforsen och Kiitolaforsen. Den östra Jungarångrenens högst belägna fors är Tollsforsen, följd av Gunnarsforsen, Mietolaforsen, Jungarsforsen, Bösas ström och Silvastforsen. Fallhöjden för forsavsnittet är över tio meter. Jeppoforsarnas längd är totalt cirka 2,5 meter, arealen är cirka 11,8 ha och forsarnas fallhöjd sammanlagt cirka 12 meter. I utredningen konstateras vidare att Kiitolaforsen är belägen i Finskas by i Jeppo och att avståndet till Bottenvikens mynning är cirka 20 kilometer.

Regionförvaltningsverket har beviljat sökanden tillstånd att bygga kraftverken.

Vasa förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut upphävt regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut och avslagit ansökan. I skälen till sitt beslut har förvaltningsdomstolen konstaterat att det planerade projektet ändrar forsarna till lugnvatten, som fryser på vintern, och sålunda förstör eller försämrar platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet förökar sig eller rastar. Då bolaget inte har ett lagakraftvunnet tillstånd att avvika från skyddet av uttern enligt 49 § i naturvårdslagen, borde enligt skälen till förvaltningsdomstolens beslut tillstånd enligt vattenlagen inte ha beviljats för projektet.

Juridisk bedömning och slutsats

Högsta förvaltningsdomstolen har att på besvär av Oy Herrfors Ab ta ställning till om Vasa förvaltningsdomstol med sitt överklagade beslut på de grunder som framgår av beslutet har kunnat upphäva regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut och avslå Oy Herrfors Ab:s ansökan.

Förutsättningarna för att bevilja tillståndet ska bedömas utgående från bestämmelserna i den tidigare gällande vattenlagen (264/1961). Dessutom gäller det att vid avgörandet av saken i enlighet med 1 kap. 23 c § i nämnda vattenlag iaktta vad som föreskrivs i naturvårdslagen och med stöd av den lagen. Till den del som i bestämmelsen i vattenlagen hänvisas till naturvårdslagen är den behöriga tillståndsmyndigheten således även behörig att kontrollera att bestämmelserna i naturvårdslagen iakttas.

Med hänsyn till att ansökningar som avses i 48 § 2 mom. och 49 § 3 mom. i naturvårdslagen avgörs av närings-, trafik- och miljöcentralen, är det i sista hand närings-, trafik- och miljöcentralen som är behörig att bedöma om ett sådant tillstånd till avvikelse eller undantag som avses i nämnda lagrum behövs. Följaktligen kan det hända att närings-, trafik- och miljöcentralen bedömer att det inte alls finns något behov att avvika eller göra undantag från bestämmelserna i naturvårdslagen.

I ovan nämnda årsboksavgörande konstaterade högsta förvaltningsdomstolen att en myndighet som handlägger ett tillståndsärende som avses i vattenlagen i och för sig har möjlighet att på det sätt som avses i 1 kap. 23 c § i vattenlagen genom tillståndsbestämmelser förvissa sig om att naturvårdslagen iakttas. Huruvida en sådan möjlighet står till förfogande samt innehållet i sådana eventuella tillståndsbestämmelser ska naturligtvis bedömas från fall till fall och med beaktande av vattenhushållningsföretagets natur. I tillståndsbestämmelserna kan myndigheten föreskriva att tillståndshavaren inte får inleda i tillståndet avsedda åtgärder förrän den myndighet som enligt naturvårdslagen är behörig att ge tillstånd till avvikelse eller undantag har beviljat ett sådant, om det behövs, eller alternativt har konstaterat att tillstånd till avvikelse eller undantag inte behövs.

Med hänsyn till att hos förvaltningsdomstolen har anförts sammanlagt sju besvär över regionförvaltningsverkets beslut och att förvaltningsdomstolen i sitt beslut har tagit ställning till endast en av de besvärsgrunder som anförts i nämnda besvär, kan högsta förvaltningsdomstolen inte i första instans ta till avgörande de övriga besvärsgrunder och yrkanden som anförts i förvaltningsdomstolen. Med detta beslut tar högsta förvaltningsdomstolen således inte till någon del ställning till om besvären i förvaltningsdomstolen ger anledning att ändra regionförvaltningsverkets beslut.

Yrkandet om ersättning av rättegångskostnader

Med hänsyn till vad som föreskrivs i 75 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen samt 21 kap. 16 § 2 mom. i rättegångsbalken, ska de yrkanden som gäller rättegångskostnaderna i högsta förvaltningsdomstolen avgöras av Vasa förvaltningsdomstol när förvaltningsdomstolen handlägger det ärende som återförvisats till förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori och förvaltningsråden Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä och Janne Aer samt miljösakkunnigråden Rauno Pääkkönen och Jukka Horppila. Föredragande Arto Hietaniemi.