Supreme Administrative Court dismisses appeal on jurisdiction grounds, stating lower court cannot decide unraised appeal points.

Annat beslut 2399/2014

---

[SV]

Ärende

Besvär i ett vattenhushållningsärende

Ändringssökande

Jeppo Kraft Andelslag

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstols beslut 27.3.2013 Nr 13/0175/2

Ärendets tidigare handläggning

Regionförvaltningsverket i Södra Finland

har med sitt beslut 16.6.2011 Nr 93/2011/4 beviljat Jeppo Kraft Andelslag tillstånd att i Lappo å bygga Gunnarsforsens, Silvastforsens och Backforsens vattenkraftverk inklu­sive att utföra tillhörande byggarbeten och deponeringar, att rensa Lappo å nedströms från Backforsens kraftverk och att reglera Lappo å i Jungar och Överjeppo byar i Nykarleby stad, i enlighet med den 21.3.2006 daterade planen, dock ändrad så som framgår av tillståndsbestämmelserna.

Regionförvaltningsverket har samtidigt beviljat Jeppo Kraft Andelslag bestående nyttjanderätt till det för projektet nödvändiga markområde som hamnar under kraftverkskonstruktionerna och det markområde som förvandlas till vattenområde till följd av uppdämningen och som hör till de fastigheter som nämns i tillståndsbestämmelse 32, och bestående nyttjanderätt till strandbrinkarna vid Lappo å, vilka till följd av uppdämningen förvandlas till vattenområde.

Ersättningarna för de bestående nyttjanderätterna till de markområden som behövs för projektet samt för markområde och trädbestånd som går förlorade har fastställts i tillståndsbestämmelse 32. På förhand bedömt orsakar projektet ingen annan skada, men eller förlust av förmån som enligt vattenlagen borde ersättas.

Tillståndshavaren bör följa stadgandena i vattenlagen och tillståndsbestämmelserna 1 — 42.

Bestämmelsen 36, som gäller kontroll, har haft följande lydelse:

36) Tillståndshavaren ska kontrollera projektets verkningar på vattendragets isförhållanden, vattenkvalitet, djurliv och växtlighet under arbetstiden och under tiden som regleringen pågår på det sätt som godkänts av ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten. Kontrollen av vattenkvaliteten ska innehålla uppföljning av surheten, metallhalterna (speciellt Cd), syresituationen i åområdet uppströms dammarna och eutrofieringen. I kontrollen ska man även beakta hur projektet inverkar på utterns, flygekorrens och strömstarens levnadsförhållanden. Kontrollen kan utföras som en del av samkontrollen av Lappo å. Kontrollplanen ska tillställas nämnda ansvarsområde för godkännande inom tre månader efter att detta beslut vunnit laga kraft och i god tid innan byggnadsarbetet inleds. Kontroll­resultaten ska tillställas nämnda ansvarsområde samt fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten.

Regionförvaltningsverket har motiverat sitt beslut på bland annat följande sätt:

Skador och men av projektet samt minskning av dessa

Den största förändringen i vattendraget kommer projektet att orsaka i Jeppo. Forsområdena, som i dag dominerar vattenlandskapet i Jungarå­grenen av Lappo å, förvandlas i sin helhet till lugnvattenområden och i Keppogrenen blir endast Lavastforsens forsområde kvar, ifall Kiitolaforsens kraftverksprojekt, som är separat anhängigt, förverkligas. Vattenstånden vid översvämningstider stiger inte efter att projektet genomförts. Projektets inverkan på vattenkvaliteten begränsas närmast till att mängden suspenderat material och grumligheten ökar under byggnadstiden. Belastningen av suspenderade ämnen och vattnets grumlighet kan tidvis öka något vintertid 1.10. — 30.4. under perioden med korttidsreglering, speciellt vid plötsliga och stora ändringar i vattenföringen. Genom att begränsa korttidsregleringen enligt tillståndsbestämmelserna till vintertiden kan man förhindra att knottbeståndet växer, och då blir projektets inverkan på knottbestånden liten, enligt vad man på förhand kan uppskatta.

Man har försökt begränsa projektets verkningar på vattenkvaliteten, växtligheten och djurlivet till ett minimum genom de ändringar som gjorts i ansökningsplanen vid syneförrättningen och genom tidigare nämnda tillståndsbestämmelser. Enligt tillståndsbestämmelserna ska avtappningen vid kraftverken alltid vara minst 1,5 m

/s när vattenförings­situationen så tillåter. Kraftverken ska landskapsmässigt på bästa möjliga sätt anpassas till miljön. De erosionskänsliga stränderna som är i särskilt bruk och byggnaderna ska skyddas innan kraftverken tas i bruk. Gräv- och byggarbeten som gör vattnet grumligt får inte utföras under fiskarnas lektid och rensningsarbetena ska utföras under en tidpunkt när vattenföringen är så liten som möjligt.

Det höjda vattenståndet och den obetydliga korttidsregleringen vintertid orsakar en variation i vattenståndet (20 cm) i åfåran uppströms vid Keppo, vilken varken ökar översvämningarna eller orsakar annan på förhand förutsägbar skada, men eller förlust av förmån inom Kauhava stads område. Korttidsregleringen vintertid minskar variationerna i vattenstånden nedströms i Stadsforsens kraftverks övre bassäng inom Nykarleby stads område. På de områden som undersöktes i utredningen av vegetationen hittades inga växter eller naturtyper som kräver särskilt skydd. De i naturvårdslagen och habitatdirektivet skyddade djurarterna utterns och flygekorrens föröknings- och rastplatser varken förstörs eller försämras och inte heller riskeras dessa djurarters gynnsamma skyddsnivå då projektet genomförs i enlighet med tillståndsbestämmelserna. Således behövs inget undantagstillstånd i enlighet med 49 § i naturvårdslagen.

I förslaget till landskapsplan för Österbotten har ådalen i Jeppo reserverats som kulturlandskapsområde. I mån av möjlighet ska åtgärder vidtas för att förhindra och minska den skadliga inverkan projektet har på landskapet. Projektets inverkan på vattenlandskapet och därigenom på kulturlandskapet utgör inte hinder för att tillståndet ska kunna beviljas, då projektet genomförs i enlighet med tillståndsbestämmelserna ovan. Projektet försvårar inte heller avsevärt planläggningen av området.

Tillämpade lagrum i regionförvaltningsverkets beslut

2 kap. 3 §, 4 §, 6 § 2 mom., 7 § 1 mom., 11 §, 11 a §, 12 §, 14 a § och 22 §, 3 kap. 3 §, 8 kap. 9 § och 10 a §, 11 kap. 3 §, 5 §, 6 §, 8 §, 12 §, 14 § och 14 a § samt 16 kap. 23 a § i vattenlagen (264/1961)

3 § och 9 § i dammsäkerhetslagen

Förvaltningsdomstolens avgörande, till den del som det nu är fråga om

Vasa förvaltningsdomstol

har med anledning av A:s och hans medparters, ansvarsområdets för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) i Österbotten, B:s och C:s, fiskerigruppens vid NTM-centralen i Österbotten, Nykarleby fiskeområdes, Jakobstadsnejdens Natur r.f:s samt Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt r.f:s besvär upphävt regionförvaltningsverkets beslut och avslagit Jeppo Kraft Andelslags ansökan.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut på följande sätt:

Huvudsaken

Vattenlagen (587/2011) har trätt i kraft 1.1.2012. Enligt 19 kap. 3 § 1 mom. i vattenlagen tillämpas på ärenden som är anhängiga vid förvaltningsmyndigheter eller domstolar när denna lag träder i kraft de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet, om inte något annat föreskrivs i detta kapitel.

Enligt 1 kap. 23 c § (1105/1996) i vattenlagen skall, när tillståndsärenden avgörs och andra myndighetsbeslut fattas samt i övrigt när åtgärder enligt denna lag vidtas, utöver denna lag iakttas vad som i lagen om fornminnen (295/63) och naturvårdslagen (1096/1996) samt med stöd av dem stadgas.

Enligt 49 § 1 mom. i naturvårdslagen är det förbjudet att förstöra och försämra platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet förökar sig och rastar.

Bestämmelserna i 49 § 1 mom. i naturvårdslagen skall enligt 23 § i naturvårdsförordningen tillämpas på de i habitatdirektivets bilaga IV (a) nämnda vilt levande djurarter som förekommer i Finland och som räknas upp i förordningens bilaga 5. I förordningens bilaga 5 nämns bland andra uttern (

Lutra lutra

).

Enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen kan närings-, trafik- och miljöcentralen i enstaka fall på de grunder som nämns i artikel 16.1 i habitat­direktivet ge tillstånd att avvika från bland annat förbudet i 1 mom.

Instruktionen gällande särskilt skyddade arter som Europeiska unionens kommission givit om habitatdirektivets tillämpning (

Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final Version, February 2007

) beaktas som utredning i ärendet.

Jeppo Kraft Andelslags ansökan avser byggande av sammanlagt tre vattenkraftverk i Lappo ås nedre lopp i Jungarå- och Keppoågrenar i Jeppoforsarna i Nykarleby stad och reglering av Lappo å för att utnyttja vattenkraften i denna del av vattendraget och öka produktionen av vattenkraften. I den östra så kallade Jungarågrenen skulle ett kraftverk byggas i Gunnarsforsen och ett annat i Silvastforsen. Det tredje kraftverket skulle byggas i den västra så kallade Keppogrenen nedanför Keppoforsen i Backforsen. Ansökan avser även rensning av åfåran nedanför Backforsen. Enligt den till ansökan bifogade utredningen om projektets inverkan på vattendraget kommer alla forsar i den östra grenen att försvinna. I den västra grenen kommer Keppoforsen till följd av projektet att försvinna.

Av den utredning som finns i handlingarna framgår att forsområdet i Jeppo, inklusive forsarna som Jeppo Kraft Andelslags ansökan avser, utgör en del av utterns livsmiljö. Uttern äter och vilar i forsarna. Under vintern är uttern beroende av öppet vatten för sin födoanskaffning och för att komma under isen, eftersom den inte kan göra hål i isen. Enligt de uppgifter som framgår av handlingarna har uttern särskilt på vintern stora revir. Dessutom är utterns bohålor väl gömda och de kan vara flera till antalet inom ett revir.

På basis av den utredning om uttern som finns i ärendet utgör forsarna i fråga med säkerhet platser där uttern återkommande vistas. På grund av att forsarna vintertid hålls isfria bedömer förvaltningsdomstolen att forsarna är särskilt viktiga för utterns levnadsförutsättningar i området. Från det öppna vattnet kan uttern vintertid söka föda och komma under isen. Med beaktande av detta anser förvaltningsdomstolen att de områden som ansökan i fråga avser bör anses vara i 49 § 1 mom. i naturvårdslagen avsedda platser där uttern förökar sig eller rastar.

Då det planerade projektet på ovan nämnt sätt ändrar forsarna till lugnvatten, som fryser på vintern och sålunda förstör eller försämrar platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet förökar sig eller rastar, anser förvaltningsdomstolen att frågan om undantag enligt naturvårdslagen bör avgöras innan Jeppo Kraft Andelslags ansökan enligt vattenlagen kan behandlas i regionförvaltningsverket. Då bolaget inte har ett lagakraftvunnet tillstånd att avvika från skyddet av uttern enligt 49 § i naturvårdslagen, kan tillstånd inte ges.

Yttrande i övrigt

Vid denna utgång i ärendet förfaller vidare yttrande med anledning av de övriga besvärsgrunderna.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Jeppo Kraft Andelslag

har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut ska upphävas, hos Vasa förvaltningsdomstolen anförda besvär avslås och regionförvaltningsverkets beslut sättas i kraft.

Andelslaget har till stöd för sina yrkanden anfört bland annat följande:

Under beredningen av kraftverksprojektet har förändringarna i utterns levnadsförhållanden utretts genom flera olika utredningar och myndighetsbeslut, med början år 1998. Iakttagelserna visar att Jeppo-området hör till det arttypiskt vidsträcka område som utgör utterns livsmiljö och där utterindivider upprepade gånger förekommer. Kraftverksbygget minskar forsarna i området och ökar lugnvattenområdena. På sommaren är detta inget problem för uttern, för i dessa lugnvattenområden kan uttern fånga fisk som föda. På vintern är det viktigaste för uttern att det finns isfria platser, så att den kan komma ner under isen och jaga.

Byggandet av kraftverken medför en liten minskning av de isfria platserna i Tollikkoforsen. Forsarna i Gunnarsforsen, Silvastforsen och Keppoforsen försvinner, men underströms från kraftverken uppstår det isfria områden, som uttern kan använda sig av. Situationen i till exempel Lavastforsen och Lassila — Stråkaforsen ändras inte genom att de tre kraftverken byggs i Jeppo, utan förhållandena i dessa forsar förblir oförändrade, då vattenflödet på samma sätt som hittills fördelar sig på bägge fårorna.

I besvären i förvaltningsdomstolen har ändringssökandena också påstått att det förekommer flygekorrar på forsområdet i Jeppo. Kraftverksprojektet påverkar dock inte förhållandena i uppdämningsområdets strandskogar på ett sätt som skulle försämra flygekorrens eventuella föröknings- och rastplatser.

Det finns utredningar om att strömstarar övervintrar i Jeppoforsarna, men inte regelbundet varje vinter. Behovet att skydda strömstaren utgör inget hinder för genomförandet av kraftverksprojektet.

Regionförvaltningsverket har i sitt beslut ansett att ett i enlighet med tillståndsbestämmelserna genomfört projekt inte förstör eller försämrar föröknings- eller rastplatser för uttern och flygekorren, som enligt naturvårdslagen och habitatdirektivet är skyddade djurarter, och en gynnsam skyddsnivå för dessa djurarter riskeras inte heller. Något sådant tillstånd till avvikelse eller undantag som avses i 49 § i naturvårdslagen behövs således inte.

Projektet har varit föremål för en i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning avsedd bedömning. Med anledning av bedömningen gjordes en miljökonsekvensbeskrivning, som blev klar 23.1.1998. Västra Finlands miljöcentral gav 17.6.1998 i egenskap av kontaktmyndighet ett utlåtande om beskrivningen. Därefter reviderade sökanden sin ansökan till att i huvudsak motsvara alternativ 2 i miljökonsekvensbeskrivningen. Enligt den nya planen skulle ett kraftverk byggas i Backfors i stället för en regleringsdamm i den västra grenen av Lappo å. Miljöcentralen i Västra Finland konstaterade i sitt beslut 9.1.2008 att efter denna ändring behövs ingen ny bedömning av miljökonsekvenserna, trots att detta hade yrkats vid synen. Beslutet överklagades hos Vasa förvaltningsdomstol, som 30.4.2008 beslöt att inte uppta besvären till prövning.

Under handläggningen av ansökan har de många tilläggsutredningar utförts vilka framgår av kontaktmyndighetens beslut. Särskilt projektets miljökonsekvenser har utretts, och de regionala miljöcentralen har konstaterat att planen efter utredningarna har ändrats på ett sätt som har minskat de negativa miljökonsekvenserna. De yrkanden om en ny miljökonsekvensbedömning som framförts i besvären i förvaltningsdomstolen saknar grund.

Miljöministeriet har 20.12.2010 fastställt landskapsplanen för Österbotten. Enligt planeringsbestämmelserna i denna plan ska vid planering och användning av samt byggande i de områden som planen gäller främjas bevarandet av de värden som hänför sig till kultur- och naturarvet. I området kring forsarna i Jeppo har till den bebyggda kulturmiljön förutom övriga byggnader under flera århundraden hört gamla vattenkvarnar och kraftverk, vilka är en del områdets industriella historia. Kraftverksprojektet påverkar den bebyggda miljön i första hand genom att ändra vattenlandskapet. De negativa konsekvenserna av detta har beaktats i tillståndsbestämmelse 26 i regionförvaltningsverkets beslut och det kulturhistoriskt värdefulla byggnadsbeståndet har skyddats genom tillståndsbestämmelserna 22 — 24. Ett kraftverksprojekt som genomförs i överensstämmelse med regionförvaltningsverkets tillstånd står således inte i strid med planeringsbestämmelserna i landskapsplanen.

Enligt tillståndsbestämmelserna tillåts vid korttidsreglering uppströms från kraftverken att vattenståndet vid Keppo pegel varierar med 0,20 m. Korttidsreglering är tillåten endast under tiden 1.10. — 30.4. Inom tio år från det att kraftverken har tagits i bruk och regleringen har inletts ska tillståndshavaren för avgörande tillställa tillståndsmyndigheten en ansökan om översyn av de för vattenmiljön och dess användning betydande tillståndsbestämmelserna. Tillståndsbestämmelse 42 är således helt tillräcklig även i fråga om de bestämmelser som gäller korttidsregleringen och det finns inte heller någon grund för NTM-centralens yrkande att vattenståndet och vattenföringen ska kontrolleras i högre grad än vad som föreskrivs i tillståndsbestämmelserna 34 — 38.

Till den del som i besvären har framförts yrkanden som gäller den godkända vattenförvaltningsplanen, kraftverksprojektets inverkan på vattenkvaliteten i Lappo å, projektets fiskeriekonomiska verkningar, de fiskevårdsskyldigheter som föreskrivs i regionförvaltningsverkets tillstånd eller de ersättningar som regionförvaltningsverket har bestämt att ska utbetalas, har Jeppo Kraft Andelslag i sina besvär hänvisat till de skäl som regionförvaltningsverket har anfört till stöd för sitt beslut.

Regionförvaltningsverket i Södra Finland

har i sitt utlåtande konstaterat att i besvären inte har framförts något sådant nytt som regionförvaltningsverket skulle ha orsak att uttala sig om i tillägg till vad som konstaterats i regionförvaltningsverkets beslut.

NTM-centralen i Österbotten, ansvarsområdet för miljö och naturresurser

, har i sitt bemötande hänvisat till vad ansvarsområdet tidigare anfört i saken och därtill konstaterat bland annat följande:

NTM-centralen i Österbotten, fiskerigruppen,

har i sitt bemötande hänvisat till vad fiskerigruppen tidigare anfört i saken och därtill konstaterat bland annat följande:

Jeppo Kraft Andelslag har inte framfört någon sådan ny information som skulle orsaka upphävande av Vasa förvaltningsdomstols beslut. Statsrådet har 8.3.2012 fattat ett principbeslut om den nationella fiskvägsstrategin. Det viktigaste målet för fiskvägsstrategin är att stärka livskraften hos våra vandringsfiskbestånd, som är hotade eller riskerar att hotas. Det hållbaraste sättet att uppfylla målet är att man återställer vandringsvägar och vidtar andra åtgärder som bidrar till den naturliga fortplantningscykeln. Om Jeppo Kraft Andelslag ges tillstånd, strider detta mot den nationella fiskvägsstrategins mål. En utbyggnad av forsarna i Jeppo skulle för oöverskådlig framtid omintetgöra vandringsfiskens lekförutsättningar i det område som berörs av kraftverket, vilket är till skada såväl för rekreationsfisket som för det yrkesmässiga fisket.

A och hans medparter

har i sitt bemötande upprepat allt vad de tidigare har anfört och yrkat att besvären förkastas i sin helhet. Jeppo Kraft Andelslag ska åläggs att ersätta A:s och hans medparters rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen. Därtill har A och hans medparter konstaterat bland annat följande:

Under processens gång har man tydligt bevisat att uttern trivs, lever och förökar sig i de forsar som bolaget önskar bygga ut till vattenkraftverk. Om bolagets ansökan godkänns, betyder det att forsarna försvinner, och utterns revir samt livs- och fortplantningsmöjligheter definitivt förstörs. I synnerhet på vintern skulle vattendraget nästan helt och hållet täckas med is, och då dessutom de små bäckarna som rinner ut i älven alltid fryser ända ner till bottnen, skulle uttern inte kunna få någon näring på vintern. Under sådana förhållanden skulle uttern försvinna. Allt detta framgår av bland annat filosofie doktor Risto Sulkavas sakkunnigutlåtande 22.6.2008. Dessa fakta har bolaget inte kunnat dementera i sina besvär.

Vasa förvaltningsdomstol har tolkat och tillämpat habitatdirektivet rätt och i enlighet med tillämpningsrekommendationerna. Likaså har domstolen tillämpat bindningen mellan naturvårdslagen och vattenlagen rätt. Domstolen har på sätt och vis redan på förhand tillämpat försiktighetsprincipen, genom att överhuvudtaget inte bevilja bolaget tillstånd att bygga vattenkraftverken. Om vattenkraftverken skulle byggas, skulle utterns livsmöjligheter totalt förstöras, och efteråt skulle det vara omöjligt att reparera skadan.

Vidare har bolaget yrkat att högsta förvaltningsdomstolen ska behandla ärendet även till övriga delar och således väga byggandets fördelar mot dess nackdelar.

Förvaltningsdomstolen har gjort fullkomligt rätt när den i sin utredning har kommit till den slutsatsen att då det föreligger ett absolut hinder för att bevilja bygglov, är domstolen inte skyldig att uttala sig om de övriga besvärsgrunderna.

I högsta förvaltningsdomstolens prejudikat HFD 2002:86 (Vuotos) anförs att eftersom ärendet avgjordes med stöd av 2 kap. 5 § i vattenlagen (264/1961), var en jämförelse av intressen enligt 2 kap. 6 § vattenlagen inte nödvändig. Det är processekonomiskt rätt att inte göra någon intressejämförelse i ärendet.

Om högsta förvaltningsdomstolen mot förmodan skulle behandla ärendet även till övriga delar, såsom bolaget kräver, hänvisas till allt som A och hans medparter och även olika myndigheter och sammanslutningar tidigare har framfört i ärendet. Vidare hänvisas till Museiverkets utlåtande 25.8.2011, enligt vilket området är ett mångsidigt bebyggt kulturlandskap med många element som är industriellt och trafikmässigt historiska. Enligt Museiverket finns där även damm- och flodbäddsbyggen som är fasta fornminnen. Om kraftverksbygget tillåts, förstörs den nuvarande landskapsbilden helt. Alla forsar i området, vilka har utgjort en förutsättning för uppkomsten av den gamla industrimiljön och vilka i hundratals år på traditionellt sätt har försett industrin med vattenkraft, skulle försvinna för gott.

Vad gäller reserveringarna i landskapsplanen och i dess planbestämmelser är det ändå så att det är vattenlagen och naturvårdslagen samt habitatdirektivet som avgör om domstolen i detta fall kan bevilja tillstånd att bygga ett kraftverk eller inte. Landskapsplanen är en riktgivande plan för planeringen av generalplan och detaljplan, men det slutgiltiga avgörandet om vattenkraftverkstillstånd sker i den här processen.

B och C

har i sitt bemötande upprepat allt som de tidigare har anfört och yrkat att besvären ska förkastas. Därtill har ändringssökandena konstaterat bland annat följande:

Såsom ändringssökandena har anfört i sina besvär i förvaltningsdomstolen, ska i första hand tillståndet att bygga kraftverken upphävas och Jeppo Kraft Andelslags ansökan avslås.

Kraftverkens inverkan på vattenståndet har bedömts med hjälp av en vattendragsmodell, som är ett mycket grovt instrument för bedömning av denna verkan. Att användningen av en sådan modell ger ett otillförlitligt resultat beror på att man utgår från inexakta och knapphändiga uppgifter och ofta inte noterar sådana faktorer i omgivningen som avsevärt inverkar på bedömningen av vattenståndet (bland annat om det finns öppet vatten, istäcke och växttäcke längs stränderna). Om en vattenföring av storleken 120 m

­/s och ett vattenstånd om 21,50 m vid Keppo pegel utgör gränsen för öppning av utskovsluckorna, förlängs oundgängligen den tid som översvämning förekommer på Liinamaaområdet, därför att bland annat växttäcket och andra omständigheter som minskar vattnets strömning gör att översvämningsnivån för Liinamaa (24,75 m) överskrids redan när vattenföringen vid Keppo pegel är 90 — 120 m

­­/s.

När kraftverken är i gång, blir den risk som är förknippad med vattenståndet ovanför kraftverket mera oberäknelig än tidigare, bland annat därför att tillståndsbeslutet tillåter korttidsreglering vintertid, vilket gör att isen blir tjockare. När istäcket uppströms kommer att sträcka sig längre upp än tidigare, ökar också ismassan i älven och faran för packis ökar. Under ogynnsamma väderförhållanden kan det också bildas svällis i kraftverkskonstruktionerna, vilket även det gör att vattenståndet uppströms blir mera oberäkneligt än annars. Risken för problem i kraftverkens tekniska apparatur och automation samt mänskliga misstag kan också leda till att något går fel vid regleringen.

Uppdämningen vid kraftverken innebär att den uppströms liggande bassängens volym blir mycket större än i naturtillståndet. Uppströms kommer vattnets uppehållstid således att öka, vilket ger ökade problem med vattenkvaliteten, i synnerhet under sommaren, när vattenföringen är mindre. Problemen med vattenkvaliteten yttrar sig i algtillväxt i ån och i störande lukt.

För jordbruksnäringen är den viktigaste perioden växtsäsongen, då vattenståndet alltid måste hålla sig under +23,00 m. Eftersom tillrinningsområdet uppströms mycket lätt kan höja vattenståndet över nämnda gräns, kan inga faktorer som ökar risken för att vattenytan stiger accepteras.

Anläggningen och driften av kraftverken strider mot utvecklingsmålsättningarna i vattenvårdsplanen för Lappo å, som har gjorts upp i överensstämmelse med ramdirektivet för vattenpolitik.

Om regionförvaltningsverkets tillstånd att bygga och driva kraftverken hålls i kraft trots allt vad ändringssökandena har anfört, ska tillståndshavaren åläggas att i realtid följa med vattenståndet vid ändringssökandenas fastigheter, jämföra detta med den inverkan på vattenståndet som man utgått från i planen och ge ändringssökandena regelbundna rapporter om vattenståndet och avvikelser i detta. Dessutom ska tillståndshavaren utan dröjsmål ersätta de skador som eventuella avvikelser i vattenståndet förorsakar ändringssökandenas jordbruk. Ersättningsbeloppet ska bestämmas så att skadorna värderas av ojäviga jordbruksexperter. Om avvikelser i vattenståndet yppar sig, ska tillståndshavaren dessutom omedelbart vidta permanenta åtgärder för att avhjälpa olägenheterna.

Nykarleby fiskeområde

har beretts tillfälle till bemötande.

Jakobstadsnejdens Natur r.f.

har beretts tillfälle till bemötande.

Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt r.f.

har i sitt bemötande yrkat att besvären ska förkastas och konstaterat bland annat följande:

Anläggningen av vattenkraftverken försämrar det ekologiska läget i hela det nedre loppet av Lappo å och dess återhämtning, eftersom den klart försämrar älvens flora och fauna samt biologisk-ekologiska processer. Detta har följder också för utterns livsmiljö. Till utterns föröknings- och rastplatser räknas också till exempel de platser där uttern intar sin föda och alltså använder som sitt revir. Även dessa platser skulle definitivt komma att förändras om projektet genomförs.

Jeppo Kraft Andelslag

har i sitt genmäle konstaterat bland annat följande:

I utlåtandena och förklaringarna har inte anförts något sådant väsentligen nytt som inte redan skulle ha framgått vid den syn som förrättats eller beaktats i regionförvaltningsverkets beslut.

Anläggningen av kraftverken minskar i liten utsträckning de isfria platserna i Tollikkoforsen, som är viktiga för uttern vintertid. I Gunnarsforsen, Silvastforsen och Keppoforsen försvinner forsarna, men uttrarna kan ändå använda sig av de isfria områden som uppstår nedströms från kraftverken. Anläggningen av de tre kraftverken i Jeppo ändrar inte läget i till exempel Lavastforsen och forsarna i Lassila-Stråka, där förhållanden förblir oförändrade, eftersom vattenströmmen på motsvarande sätt som tidigare fördelar sig på bägge åfårorna. Föröknings- och rastplatser för uttern förstörs eller försämras inte och en gynnsam skyddsnivå riskeras inte när projektet genomförs i enlighet med tillståndsbestämmelserna. Följaktligen behövs inte något sådant tillstånd till avvikelse eller undantag om vilket bestäms i 49 § i naturvårdslagen.

För fiskerihushållningens vidkommande har saken redan behandlats tillräckligt utförligt. Den nationella fiskevägsstrategin har beaktats i tillståndsbestämmelserna och innebär inget hinder för att bevilja tillståndet.

I nuläget finns det inga uppgifter om att forsområdet skulle ha betydelse som förökningsområde för laxfiskar, vilket beror på att vattnet är surt och att det finns vandringshinder. Om vandringshindret försvinner och vattenkvaliteten förbättras, skulle laxfiskar ha möjlighet att föröka sig i området. För närvarande kan inga sådana förändringar skönjas som skulle medföra en förbättring av vattenkvaliteten och förökningsmöjligheter för laxfiskar.

Projektets inverkan på fiskeområdets plan för nyttjande och vård har beaktats i tillståndsbestämmelserna. Korttidsreglering är möjlig endast under tiden 1.10. — 30.4. I tillståndsbestämmelserna bestäms också om en årlig fiskerihushållningsavgift. Dessutom har sökanden för avsikt att realisera sin plan för hur området kan användas för rekreation och fiske. Enligt planen ska bland annat en fiskeplats byggas på Lavastforsens forsområde. Sökanden är också skyldig att i samband med anläggningen av kraftverket eller senare bygga en fiskeväg i anslutning till Backforsens kraftverk, om detta visar sig behövligt ur fiskerihushållningssynvinkel.

Kraftverksprojektet medför inte att översvämningarna på området skulle öka, med de olägenheter som sådana innebär, vilket regionförvaltningsverket har konstaterat i sitt beslut. Enligt ansökan är uppdämningshöjden +21,50 m det vattenstånd som hålls vid Keppo pegel tills vattenföringen blir 120 m

­­/s. Detta vattenstånd motsvarar det oreglerade vattenståndet i Keppo vid vattenföringen 120 m

­­/s. En sådan vattenföring överstiger kraftverkets planerade maskinkapacitet, varför största delen av vattnet i en sådan situation skulle komma att ledas ut genom utskovsluckorna. Skulle den totala vattenföringen i Lappo å öka så att den blir ännu större än så, kommer luckorna att öppnas mera, så att vattenståndet vid pegeln i Keppo motsvarar den naturliga vattenföringen. En vattenföring av storleken 120 m

­­/s är således inte den gräns vid vilken utskovsluckorna öppnas, utan densamma som den som också nu från fallhöjden +21,50 m i Keppo avbördas i åfåran nedströms. Följaktligen skulle det vattenstånd vid vilket översvämning uppstår i fåran uppströms inte förändras, utan vara detsamma som hittills.

Att Liinamaaområdet är så översvämningskänsligt beror uppenbarligen delvis på att en uppdämning uppstår vid Pappilankari. Anläggningen av kraftverken i Jeppo påverkar inte saken, eftersom vattnet i den nedre åfåran vid översvämning skulle avbördas på samma sätt som hittills. En minskning av översvämningskänsligheten i Liinamaa förutsätter rensning av Pappilankari.

De yrkanden som berör uppföljningen och kontrollen av vattenståndet har redan beaktats i tillräcklig utsträckning i tillståndsvillkoren 34 — 38.

Förutsättningarna för att bevilja tillståndet föreligger enligt 2 kap. 6 § i vattenlagen. När tillståndsbestämmelserna följs, blir skadorna, olägenheterna och förmånsförlusterna så små som möjligt.

Iakttagelserna visar att Jeppo-området hör till det arttypiskt vidsträcka område som utgör utterns livsmiljö och där utterindivider upprepade gånger förekommer. Bestämmelsen i 49 § 1 mom. i naturvårdslagen innebär dock inte att utterns hela livsmiljö borde skyddas, utan endast dess föröknings- och rastområden. Uttern lever på ett stort område och det är omöjligt att lokalisera dess exakta föröknings- och rastplatser. I motsats till vad som påstås i förklaringen, har det inte visats att forsarna i Jeppo skulle utgöra ett förökningsområde för uttern. Alla de områden där en skyddad art förekommer kan inte betraktas som förökningsområden och artens gynnsamma skyddsnivå förutsätter inte en sådan tolkning.

Enligt förslaget till landskapsplan för Österbotten är älvdalen i Jeppo ett kulturlandskapsområde. De planerade vattenkraftverken ändrar särskilt vattenlandskapet i området. I enlighet med bestämmelserna i tillståndet försöker sökanden dock genom talrika åtgärder förebygga och minska de negativa effekterna på landskapet. Planeringsprinciperna för dessa åtgärder framgår av en plan från 2009. Det finns dock stora skillnader i landskapet mellan de platser där kraftverken är avsedda att byggas. Detta har man försökt ta hänsyn till vid miljöplaneringen av kraftverken och särskilt anpassa lösningarna enligt invånarnas önskemål och behov. Samtidigt har man försökt finna en linje att följa i planeringen av alla de tre kraftverken och några landskapselement som skulle återkomma vid samtliga kraftverk. Projektets inverkan på vattenlandskapet och därmed även på kulturlandskapet utgör inte något hinder för att bevilja tillståndet.

Yrkandet om ersättning av rättegångskostnader saknar grund och ska avslås.

Anteckning

Antecknas

, att högsta förvaltningsdomstolen med ett annat beslut i dag har avgjort Oy Herrfors Ab:s besvär i ett ärende som har diarienumret 1319/1/13. Besvären har anförts med anledning av Vasa förvaltningsdomstols beslut att upphäva regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut att bevilja bolaget tillstånd att anlägga ett nytt vattenkraftverk i Kiitolankoski i Lappo å.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat saken.

På besvär av Jeppo Kraft Andelslag upphäver högsta förvaltningsdomstolen Vasa förvaltningsdomstols beslut och återförvisar saken till förvaltningsdomstolen för ny handläggning.

I sitt avgörande ska förvaltningsdomstolen även uttala sig om de yrkanden om ersättning av rättegångskostnader som A och hans medparter har framfört i högsta förvaltningsdomstolen.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Avgörandet i huvudsaken

Tillämpade lagrum

I 1 kap. 23 c § i vattenlagen (264/1961) föreskrivs att när tillståndsärenden avgörs och andra myndighetsbeslut fattas samt i övrigt när åtgärder enligt nämnda lag vidtas skall, utöver vattenlag, iakttas vad som stadgas i lagen om fornminnen (295/63) och naturvårdslagen (1096/1996) samt med stöd av dem.

Enligt 3 § i naturvårdslagen genomförs genom naturvårdslagen rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, nedan

habitatdirektivet

, rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar, nedan

fågeldirektivet

, till andra delar än vad som gäller de djurarter som avses i 5 § i jaktlagen (615/1993), samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, nedan

miljöansvarsdirektivet

, till den del det inte föreskrivs om dess genomförande i någon annan lag.

Enligt 49 § 1 mom. i naturvårdslagen är det förbjudet att förstöra och försämra platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet förökar sig och rastar.

Enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen kan närings-, trafik- och miljöcentralen i enstaka fall ge tillstånd att avvika från förbudet i 1 mom. samt till den del som berör djur- och växtarter i 2 mom. från förbuden i 39 §, 42 § 2 mom. samt 47 § 2 och 5 mom. på de grunder som nämns i artikel 16.1 i habitatdirektivet. När det gäller fåglar som avses i artikel 1 i fågeldirektivet kan undantag på motsvarande sätt beviljas på de grunder som nämns i artikel 9 i fågeldirektivet.

Enligt 23 § i naturvårdsförordningen ska bestämmelserna i 49 § 1 mom. naturvårdslagen tillämpas på de i habitatdirektivets bilaga IV (a) nämnda vilt levande djurarter som förekommer i Finland och som räknas upp i förordningens bilaga 5.

Enligt bilaga 5 i naturvårdsförordningen är i habitatdirektivets bilaga IV (a) nämnda djurarter som förekommer i Finland bland annat flygekorre,

Pteromys volans

, och utter,

Lutra lutra

.

Enligt artikel 12.1 i habitatdirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot

a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,

b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,

c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,

d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.

Enligt artikel 16.1 i habitatdirektivet får medlemsstaterna, förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12 — 14 samt 15 a och b av följande anledningar:

a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.

b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.

c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.

d) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.

e) För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.

Juridiskt betydelsefulla fakta

Regionförvaltningsverket i Södra Finland har haft att ta ställning till en ansökan som har gällt tillstånd att bygga och driva kraftverk i Silvastforsen, Gunnarsforsen och Backforsen i Lappo å samt tillstånd att reglera vattendrag.

Enligt ansökan skulle kraftverkskonstruktionerna och uppdämningen komma att lägga under sig sammanlagt 164 540 m² mark. Vidare skulle kraftverkskonstruktionerna komma att vid kraftverket i Silvastforsen täcka 3 700 m², vid kraftverket i Gunnarsforsen 2 700 m² och vid kraftverket i Backfors 1 200 m² vattenområden, eller sammanlagt 7 600 m² vattenområden. Vid kraftverket i Gunnarsfors skulle vattenståndet till följd av uppdämningen vid medelvattenföring stiga med cirka 5,3 meter, vid kraftverket i Backfors med cirka 4,6 meter och vid kraftverket i Silvastforsen med cirka 4,0 meter.

Till handlingarna har fogats en 10.1.2006 daterad utredning av Kala- och Vesitutkimus Oy. I utredningen konstateras bland annat att det finns sex forsområden i den östra fåran vid Jeppo, att deras sammanlagda längd är 1 350 m och att bredden varierar mellan 40 och 50 m. I den östra fåran finns det cirka 6,7 ha forsområden. Fallhöjden är sammanlagt 10,1 m. I den västra fåran vid Jeppo finns fyra forsområden med en längd av 1 050 m, en bredd av 40 — 50 m och en sammanlagd areal av cirka 4,7 ha. Fallhöjden är sammanlagt 9,9 m.

Regionförvaltningsverket har beviljat sökanden tillstånd att bygga kraftverken.

Vasa förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut upphävt regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut och avslagit ansökan. I skälen till sitt beslut har förvaltningsdomstolen konstaterat att det planerade projektet ändrar forsarna till lugnvatten, som fryser på vintern, och sålunda förstör eller försämrar platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet förökar sig eller rastar. Då andelslaget inte har ett lagakraftvunnet tillstånd att avvika från skyddet av uttern enligt 49 § i naturvårdslagen, borde enligt skälen till förvaltningsdomstolens beslut tillstånd enligt vattenlagen inte ha beviljats för projektet.

Juridisk bedömning och slutsats

Högsta förvaltningsdomstolen har att på besvär av Jeppo Kraft Andelslag ta ställning till om Vasa förvaltningsdomstol med sitt överklagade beslut på de grunder som framgår av beslutet har kunnat upphäva regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut och avslå Jeppo Kraft Andelslags ansökan.

Förutsättningarna för att bevilja tillståndet ska bedömas utgående från bestämmelserna i den tidigare gällande vattenlagen (264/1961). Dessutom gäller det att vid avgörandet av saken i enlighet med 1 kap. 23 c § i nämnda vattenlag iaktta vad som föreskrivs i naturvårdslagen och med stöd av den lagen. Till den del som i bestämmelsen i vattenlagen hänvisas till naturvårdslagen är den behöriga tillståndsmyndigheten således även behörig att kontrollera att bestämmelserna i naturvårdslagen iakttas.

Med hänsyn till att ansökningar som avses i 48 § 2 mom. Och 49 § 3 mom. i naturvårdslagen avgörs av närings-, trafik- och miljöcentralen, är det i sista hand närings-, trafik- och miljöcentralen som är behörig att bedöma om ett sådant tillstånd till avvikelse eller undantag som avses i nämnda lagrum behövs. Följaktligen kan det hända att närings-, trafik- och miljöcentralen bedömer att det inte alls finns något behov att avvika eller göra undantag från bestämmelserna i naturvårdslagen.

I ovan nämnda årsboksavgörande konstaterade högsta förvaltningsdomstolen att en myndighet som handlägger ett tillståndsärende som avses i vattenlagen i och för sig har möjlighet att på det sätt som avses i 1 kap. 23 c § i vattenlagen genom tillståndsbestämmelser förvissa sig om att naturvårdslagen iakttas. Huruvida en sådan möjlighet står till förfogande samt innehållet i sådana eventuella tillståndsbestämmelser ska naturligtvis bedömas från fall till fall och med beaktande av vattenhushållningsföretagets natur. I tillståndsbestämmelserna kan myndigheten föreskriva att tillståndshavaren inte får inleda i tillståndet avsedda åtgärder förrän den myndighet som enligt naturvårdslagen är behörig att ge tillstånd till avvikelse eller undantag har beviljat ett sådant, om det behövs, eller alternativt har konstaterat att tillstånd till avvikelse eller undantag inte behövs.

Med hänsyn till att hos förvaltningsdomstolen har anförts sammanlagt sju besvär över regionförvaltningsverkets beslut och att förvaltningsdomstolen i sitt beslut har tagit ställning till endast en av de besvärsgrunder som anförts i nämnda besvär, kan högsta förvaltningsdomstolen inte i första instans ta till avgörande de övriga besvärsgrunder och yrkanden som anförts i förvaltningsdomstolen. Med detta beslut tar högsta förvaltningsdomstolen således inte till någon del ställning till om besvären i förvaltningsdomstolen ger anledning att ändra regionförvaltningsverkets beslut.

Yrkandet om ersättning av rättegångskostnader

Med hänsyn till vad som föreskrivs i 75 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen samt 21 kap. 16 § 2 mom. i rättegångsbalken, ska de yrkanden som gäller rättegångskostnaderna i högsta förvaltningsdomstolen avgöras av Vasa förvaltningsdomstol när förvaltningsdomstolen handlägger det ärende som återförvisats till förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori och förvaltningsråden Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä och Janne Aer samt miljösakkunnigråden Rauno Pääkkönen och Jukka Horppila. Föredragande Arto Hietaniemi.