Supreme Administrative Court dismisses exception permit for winter hunting due to insufficient autumn hunting alternatives.

Asia

Metsästyslain rauhoitussäännöksistä poikkeamista koskeva valitus

Valittaja

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry, aikaisemmin Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 4.8.2011 nro 115/4/2011

Asian aikaisempi käsittely

Suomen riistakeskus

on päätöksellään 28.4.2011 nro 138 myöntänyt Snappertuna Skärgårds jaktförening rf:lle, hakemuksen enemmälti hyläten, luvan allin rauhoituksesta poikkeamiseen Raaseporissa, hakemuksen liitteenä olevalle kartalle merkityllä 2 035 hehtaarin alueella. Luvan perusteella saa tappaa 54 allia 28.4. - 21.5.2011.

Suomen riistakeskus

on päätöksellään 28.4.2011 nro 140 myöntänyt Ingå Skärgårds jaktförening rf:lle, hakemuksen enemmälti hyläten, luvan allin rauhoituksesta poikkeamiseen Inkoossa, hakemuksen liitteenä olevalle kartalle merkityllä 3 924 hehtaarin alueella. Luvan perusteella saa tappaa 70 allia 28.4. - 21.5.2011.

Kumpaankin edellä mainittuun poikkeuslupaan on liitetty muun muassa seuraavat määräykset:

Pyyntiin saavat osallistua ainoastaan hakemuksessa mainitut yhdistyksen jäsenet. Lupa koskee vain niitä hakemuksessa mainittuja ja Suomen riistakeskuksen hyväksymiä paikkoja, joissa hakijalla on oikeus metsästää. Hakijan tulee järjestää alueella riittävä riistanhoito ja pyynnin valvonta.

Pyydystettyjä lintuja ei saa pitää kaupan. Pyynti saadaan toimeenpanna ainoastaan niillä ampuma-aseilla, jotka mainitaan metsästyslain 16 - 20 §:ssä. Pyyntiä ei saa järjestää niin, että rikotaan metsästyslain 32 ja 33 §:ää. Lupa ei koske komission päätöksessä nro 2006/115/EY tarkoitettuja suoja- ja valvontavyöhykkeitä.

Lisäksi mainituissa päätöksissä on pyynnin toteutumista ja tuloksia koskevaa tietojenantovelvollisuutta sekä muuta seurantaa koskevia määräyksiä. Luvan saajan on ilmoitettava riistaviranomaisille muun muassa ammuttujen lintujen määrä ja sukupuoli sekä kunkin linnun ampumapaikka.

Suomen riistakeskus on perustellut päätöksiään muun ohella seuraavasti:

Poikkeusluvan perusteella metsästettävien lintujen määrää on maa- ja metsätalousministeriön asetus 296/2011 huomioon ottaen vähennetty siitä, mitä hakemuksessa on esitetty, jotta pienien määrien vaatimus tulee Lounaissaariston osalta täytetyksi. Suomen riistakeskus on asiassa tekemänsä lupaharkinnan perusteella sekä parhaat saatavissa olevat selvitykset ja päätöksessä mainitut säännökset huomioon ottaen todennut hakemuksen muilta osin täyttävän poikkeusluvalle metsästyslain 41 b §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset.

Riistakeskuksen mukaan hakija, jolla on paras tietämys alueen linnustosta ja sen metsästettävyydestä, on esittänyt hakemuksessaan, ettei alleja ole alueella riittävät metsästystilaisuudet syksyisin mahdollistavalla tavalla. Vuonna 2000 toteutetusta syysinventoinnista (Juha Tiainen, Jukka Rintala ja Johanna Stigzelius) laaditun, Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen vuonna 2001 julkaiseman raportin mukaan hakijan alueella ei ollut syksyllä metsästettävää määrää alleja.

Sisäsaaristossa alleja ei syksyisin käytännössä esiinny. Uloimmassa saaristossa on syksyllä ajoittain suuriakin alliparvia, mutta niiden esiintymisen aikaa ja paikkaa ei voi ennakoida niin, että järjestelmällinen metsästys olisi mahdollista. Ulkosaaristossa metsästyksen edellytyksenä on tyyni sää ja vähäinen merenkäynti. Ulkosaaristossa metsästyksen mahdollistavat sääolot sattuvat yksiin allien syysmuuton kanssa vain muutamana päivänä, joiden ennakoiminen on mahdotonta. Syksyn edetessä olosuhteet merellä muuttuvat yhä vaikeammiksi ja vaarallisemmiksi.

Edellä mainittu Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen raportti tukee käsitystä, jonka mukaan alleja ei esiinny Länsi-Uudenmaan saaristossa sellaisissa paikoissa ja sellaisia määriä, että niiden syysmetsästys olisi mahdollista. BirdLife Suomi ry:n internetissä ylläpitämästä Tiira-lintutietopalvelusta saatava selvitys tukee mainittua raporttia. Näin ollen alueella ei ole allien metsästyksen kannalta muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poikkeusluvan myöntäminen päätöksessä mainituksi ajaksi.

Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa C-76/08 (komissio v. Malta) vahvistanut, etteivät rajalliset mahdollisuudet syysmetsästykseen estä lintudirektiivin 9 artiklassa säädetyn poikkeuksen soveltamista.

Kevätmetsästys on perinne, joka johtuu syksyllä vallitsevista metsästystä vaikeuttavista olosuhteista ja lintujen huonosta metsästettävyydestä syksyllä. Kevätmetsästys on osa riistalintukantojen hoitoa saaristossa, sillä siihen on perinteisesti yhdistynyt velvollisuus järjestää riistanhoito ja metsästyksen valvonta alueella. Kevätmetsästyksen lakatessa mahdollisuudet riistalintukantojen seuraamiseen ja hoitoon Lounaissaaristossa heikkenevät ratkaisevasti.

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä (79/409/EEG) koskevan komission ohjeasiakirjan mukaan direktiivin 9 artiklan mukainen poikkeus voidaan myöntää vain sellaisten lajien osalta, joiden suojelun taso on suotuisa. Ohjeasiakirjan kaavion 10 mukaan allin suojelun taso on suotuisa. Myös BirdLife Internationalin mukaan allin suojelun taso on suotuisa sekä Euroopan unionin alueella että koko Euroopassa.

Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) kriteerein, jotka perustuvat ennusteeseen lajien sukupuuton vaarasta, alli on luokassa elinvoimainen.

Edellä mainittu selvitys huomioon ottaen allin suojelun taso on suotuisa eikä päätöksen mukainen rajoitettu metsästys uhkaa allin suotuisaa suojelutasoa.

Komission ohjeasiakirjan mukaan käsite "pieni määrä" tarkoittaa noin yhtä prosenttia poikkeuksen tarkoittaman populaation vuotuisesta kuolleisuudesta. Itämerellä talvehtivan allipopulaation koko on 4 450 000 lintua. Komission mukaan näistä 2 500 000 lintua sivuutti muuttomatkallaan Ahvenanmaan ja Suomen lounaisen saariston. Lintujen kuolleisuuden ollessa 28 prosenttia kannasta on kuolleiden lintujen määrä Ahvenanmaan ja Lounaissaariston sivuuttavan kannan osalta 700 000, josta yksi prosentti on 7 000 lintua.

Koska allipopulaatio Suomen lähialueilla on viime vuosina osoittanut vähenemisen merkkejä, maa- ja metsätalousministeriö on yhdessä Ahvenanmaan maakunnan hallituksen kanssa vahvistanut kiintiön suuruudeksi 7 000 lintua, eli yhden prosentin kannan vuotuisesta kuolleisuudesta. Ministeriö jakaa kiintiön kevätpyyntiä Ahvenanmaalla ja Lounaissaaristossa harjoittavien määrän mukaisessa suhteessa. Näin ollen ministeriön Lounaissaaristossa harjoitettavan kevätpyynnin osalta vahvistaman kiintiön suuruudeksi on tullut enintään 2 500 allia. Näin myös metsästyslain 41 b §:n 2 momentissa säädetty pienien määrien edellytys on täyttynyt.

Euroopan unionin tuomioistuimen käytännön (asia C-182/02) mukaan villien lintujen pyynti virkistäytymistarkoituksessa lintudirektiivin 7 artiklan 4 kohdassa mainittuina aikoina rinnastuu sellaiseen järkevään käyttöön, joka mainitaan direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa. Poikkeuksen nojalla harjoitettava pyynti on kuitenkin toteutettava niin, että asianomaiset lajit säilyvät tyydyttävällä tasolla. Kuten edellä on selvitetty ja todettu, allipopulaatio on tyydyttävällä tasolla. Pyynti on sallittu ainoastaan pienessä määrin. Lisäksi vesilintujen käyttö ravintona on vahva perinne Suomen lounaisessa saaristossa ja pyynnin perimmäinen syy.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen edellä mainituista päätöksistä.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset säännökset

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi N:o 2009/147/EY, jäljempänä lintudirektiivi, on Suomessa pantu täytäntöön luonnonsuojelulailla ja metsästyslailla.

Lintudirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaan silloin, kun on kyse muuttavista lajeista, jäsenvaltioiden on huolehdittava erityisesti siitä, että metsästyslainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueilleen.

Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 7 artiklasta salliakseen tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussa pitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön.

Metsästyslain 5 §:n mukaan alli kuuluu riistaeläimiin. Metsästyslain 37 §:n mukaan rauhoitusaikana riistaeläintä ei saa metsästää tai vahingoittaa. Metsästyslain 41 §:n mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta lain 41 a - 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Metsästyslain 41 b §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää 5 §:ssä tarkoitettujen riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen pyydystämiseen tai tappamiseen säännöksessä tarkoitetuissa tapauksissa. Metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää myös tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen muiden kuin rauhoittamattomien lintujen pienien määrien tappamiseksi, pyydystämiseksi, hallussa pitämiseksi tai muutoin asiallisen hyötykäytön mahdollistamiseksi.

Metsästysasetuksen 24 §:n mukaan allin rauhoitusaika on 1.1. - 31.8.

Metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaisten poikkeuslupien rajoittamisesta 6.4.2011 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (296/2011) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 b §:n 2 momentissa tarkoitettuja poikkeuslupia voidaan myöntää vain allin rauhoituksesta poikkeamiseen.

Tapauksen olosuhteet ja johtopäätökset

Suomen riistakeskuksen päätösten mukaan allien metsästys sallitaan lajin rauhoitusaikana keväällä niin, että metsästys on sallittu päätösten antamispäivästä lukien. Päätösten mukaan niissä tarkoitetulla alueella ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua kuin allien metsästys poikkeusluvan nojalla päätöksessä mainittuna aikana.

Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry on toimittanut vastaselityksensä liitteenä Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys Tringa ry:n Uudenmaan linnusto 2010 -julkaisun, jonka mukaan allikanta lähti kasvuun 1960-luvulla. Kasvu jatkui 1990-luvun alkupuolelle, jolloin läpimuuttavan kannan kooksi arvioitiin 4,6 miljoonaa lintua. Tuon jälkeen määrät ovat 2000-luvulla laskeneet noin kolmasosaan parhaista määristä. Syyksi tähän on arvioitu heikentynyttä pesimämenestystä ja lisääntynyttä aikuiskuolleisuutta talvialueilla, sillä petojen saalistus on kohdistunut sopulien sijasta yhä useammin lintuihin.

Lintudirektiivin mukaisesti harjoitettavaa metsästystä koskevan, komission vuonna 2008 antaman ohjeasiakirjan kaaviossa 10 on luettelo metsästettävistä lajeista, joiden suojelun tilan katsotaan olevan epäsuotuisa. Allia ei ole mainittu kaavion luettelossa, eli mainittua lintulajia voidaan pitää elinvoimaisena.

Näin ollen valittajien, oikeastaan poikkeusluvan hakijoiden, alueilla allin syysmetsästystä ei voida pitää mahdollisena vaihtoehtona kevätmetsästykselle. Kun otetaan huomioon sovellettavat oikeusohjeet, Suomen riistakeskuksen päätösten perustelut ja ehdot, suhteellisen pieni myönnetty lupamäärä sekä muut edellä mainitut seikat, valitus on syytä hylätä.

Ottaen huomioon pääasiaratkaisu ja se, että edellä mainituilla Suomen riistakeskuksen päätöksillä myönnettyjen poikkeuslupien mukainen metsästysaika on jo päättynyt, enemmän lausuman antaminen päätösten täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta ei ole enää tarpeen.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi luonnonvaraisten lintujen suojelusta N:o 2009/147/EY 2, 7, 9 ja 13 artikla

Metsästyslaki 5, 20, 37, 41 ja 41 b §

Luonnonsuojelulaki 3, 37 ja 38 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry

on valituksessaan vaatinut, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan ja hakemukset hylätään.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Allin kevätmetsästys on metsästyslain ja lintudirektiivin vastaista. Metsästys häiritsee rauhoitettuja lintuja niiden herkän pesimäajan alussa. Syysmetsästys on asianomaisissa säännöksissä tarkoitettu muu tyydyttävä ratkaisu. Kestävän käytön periaatteen mukainen metsästys tapahtuu syksyllä ja kohdistuu kannan tuottoon. Lisäksi ammuskelu keväisessä saaristossa kuuluu kauas ja häiritsee alueella lepäileviä ja ruokailevia muuttolintuja.

Uusimpien tietojen mukaan allin kanta on laskussa ja sen suojelun taso epäsuotuisa. Nämä Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen julkaisemat tiedot olivat Suomen riistakeskuksen tiedossa sen tehdessä päätöksensä. Tiedot on kuitenkin sivuutettu perustelematta. Vuonna 2010 julkaistussa Uudenmaan linnusto -teoksessa on pitkän ajan kuluessa kertyneeseen aineistoon perustuva synteesi allin esiintymisestä maakunnassa. Aineisto on määrältään ja laadultaan parempi kuin Uppsalan yliopiston selvityksen perusteena oleva aineisto. Teoksen tiedot ovat myös uudempia kuin esimerkiksi Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiossa vuodelta 2005.

Suomen virallisen tilaston mukaan allisaalis Uudellamaalla vuonna 2009 oli 11 400 lintua ja edellisinä vuosina 4 200, 5 500 ja 7 600 lintua. Kun allin kevätmetsästyskiintiöt maakunnassa ovat viime vuosina olleet 500 yksilön luokkaa, syyssaalis on toistuvasti ollut suurempi. Metsästysoikeuksista johtuvaa estettä allin syysmetsästykselle ei ole, koska jokaisella Suomessa pysyvästi asuvalla on oikeus metsästää yleisellä vesialueella meressä metsästyslain 7 §:n mukaisesti.

Suomen riistakeskus

on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Suomen riistakeskus on viitannut asiassa antamiinsa päätöksiin ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle antamaansa lausuntoon ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Metsästys voi olla kestävää myös tapahtuessaan muulloin kuin syksyllä ja kohdistuessaan muihinkin kuin nuoriin yksilöihin. Kestävän käytön periaatetta toteutetaan metsästyksen mitoituksella. Metsästyksen kohdistuessa kannan tuottavaan osaan kannasta kestävästi poistettavien yksilöiden määrä on vähäisempi kuin pyynnin kohdistuessa pääasiassa nuoriin yksilöihin. Kysymyksessä olevilla poikkeusluvilla sallittu metsästys on niin pienimuotoista, ettei se vaikuta Suomen kautta muuttavan miljoonien allien populaation suojelutasoon.

Uusin tutkimustieto on otettu päätöksiä tehtäessä huomioon. Itämerellä talvehtiva allikanta on todennäköisesti laskussa. Uudempien julkaisujen perusteella allikannan kehityksestä ei kuitenkaan saa kattavaa kuvaa niin, että Wetlands Internationalin vuoden 2007 tai IUCN:n vuoden 2010 arviot allikannan tilasta voitaisiin todeta virheellisiksi. Wetlands Internationalin ja IUCN:n laatimat uhanalaisuusluokitukset ovat riittävän luotettavia, ja allikannan suojelutaso on suotuisa. Jos Itämeren kattavan talvilaskennan tulokset osoittavat allikannan laskun niin merkittäväksi kuin valittaja on esittänyt, se otetaan tulevaisuudessa huomioon.

Valittajan mainitsemassa Uudenmaan linnusto -teoksessa on yleisellä tasolla kuvailtu allien esiintymistä Uudellamaalla. Uppsalan yliopiston selvityksessä allien esiintymistä on tarkasteltu erityisesti siltä kannalta, ovatko ne metsästettävissä. Se, kumpi julkaisuista perustuu laajempaan tai parempaan aineistoon, on epäolennaista, koska vain viimeksi mainitusta saa vastauksen asian ratkaisun kannalta olennaisiin kysymyksiin. Toisaalta Uudenmaan linnusto -teoksessa esitetty selvitys tukee hakijoiden kuvauksia, joiden mukaan syksyisin allit esiintyvät pääasiassa ulkomerellä. Toisaalta kirjasta ja Tiira-havaintotietokannasta ilmenee se, miten vaikeasti ennakoitavaa ja metsästyksen kannalta epäsuotuisaa allien syksyinen esiintyminen läntisen Uudenmaan merialueilla on.

Asiassa saadun selvityksen ja olemassa olevien tietojen perusteella on arvioitu, ettei kysymyksessä olevilla alueilla ole muuta tyydyttävää ratkaisua kuin allien pyytäminen poikkeusluvan nojalla Suomen riistakeskuksen asiassa tekemien päätösten mukaisena aikana.

Snappertuna Skärgårds jaktförening rf:lle

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen ja Suomen riistakeskuksen lausunnon johdosta.

Ingå Skärgårds jaktförening rf:lle

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen ja Suomen riistakeskuksen lausunnon johdosta.

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry

on antanut Suomen riistakeskuksen selityksen johdosta vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä. Yhdistys on tuonut esiin alleista ilmestyneen uuden maastotutkimuksen Ellermaa - Lehikoinen: Alli - Uudenmaan ulkosaariston runsain vesilintu syksyllä 2011. Lisäksi yhdistys on viitannut maa- ja metsätalousministeriön asetukseen metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaisten poikkeuslupien rajoittamisesta annetun asetuksen kumoamisesta (161/2012). Ministeriön muistion mukaan asetuksen antaminen perustuu vuonna 2011 julkaistuun tutkimukseen, jonka mukaan Itämerellä talvehtiva allipopulaatio on vuosista 1992 - 1993 vuosiin 2007 - 2009 tultaessa pienentynyt 4 272 000 linnusta 1 482 000 lintuun, mikä merkitsee 65,3 prosentin kokonaisvähennystä tai 4,4 prosentin vuotuista vähenemistä (Skov & al.: Waterbird Populations and Pressures in the Baltic Sea (SOWBAS)).

Merkitään

, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä ratkaissut Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys Tringa ry:n valituksen maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan metsästyslain rauhoitussäännöksistä poikkeamista koskevassa valitusasiassa antamasta päätöksestä 2.2.2012 nro 136/4/2011.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Perusteluissa jäljempänä lausuttavista syistä Suomen riistakeskuksen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätökset eivät ole lainmukaisia.

Lausuminen Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valituksesta enemmälti kuitenkin raukeaa.

Perustelut

Asiassa on kysymys edellytyksistä myöntää allin metsästykseen keväällä 2011 poikkeuslupa metsästyslain rauhoitussäännöksistä. Lupaharkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota ensiksikin siihen, onko olemassa jokin muu tyydyttävä ratkaisu, ja toiseksi siihen, haittaako lupa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä.

Euroopan unionin oikeus

Perussopimukset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 191 artiklan 2 kohdan mukaan unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Unionin ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklan mukaan ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2009/147/EY) luonnonvaraisten lintujen suojelusta (ns. lintudirektiivi)

Lintudirektiivin johdanto-osan 3. perustelukappaleen mukaan monien sellaisten luonnonvaraisten lintulajien kannat, joiden luontaisena elinympäristönä on jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluva alue, ovat pienenemässä, eräissä tapauksissa hyvin nopeasti, ja tämä kantojen pieneneminen uhkaa vakavasti luonnollisen ympäristön säilymistä, erityisesti sen vuoksi, että se uhkaa biologista tasapainoa.

Direktiivin 10. perustelukappaleen mukaan eräiden lajien suuren kannan, laajan maantieteellisen levinneisyyden ja suuren lisääntymisnopeuden vuoksi koko yhteisössä, niitä voidaan metsästää, mikä on hyväksyttävää hyödyntämistä. Jos tiettyjä rajoituksia asetetaan ja niitä noudatetaan, näiden metsästystä koskevien lakien on oltava sopusoinnussa näiden lajien kantojen tyydyttävällä tasolla säilymisen kanssa. Direktiivin 13. perustelukappaleen mukaan lintujen, erityisesti muuttolintujen, suojeluun liittyy edelleen ongelmia, jotka vaativat tieteellistä tutkimusta. Tutkimuksen avulla olisi lisäksi voitava arvioida toteutettujen toimenpiteiden tehokkuus.

Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan mainittu direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä.

Direktiivin 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien kantojen ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka näiden kantojen mukauttamiseksi tähän tasoon.

Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan mainitun direktiivin liitteessä II lueteltujen lajien kantojen koon, maantieteellisen levinneisyyden ja lisääntymisnopeuden takia koko yhteisössä niitä voidaan metsästää kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lajien metsästys ei vaaranna suojelutoimenpiteitä niiden levinneisyysalueella.

Direktiivin liitteessä II on mainittu muun muassa alli (

Clangula hyemalis

).

Direktiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaan silloin, kun on kyse muuttavista lajeista, jäsenvaltioiden on huolehdittava erityisesti siitä, että metsästyslainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueilleen.

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 7 artiklasta salliakseen tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussa pitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön.

Direktiivin 13 artiklan mukaan mainitun direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi Suomea koskevassa ratkaisussaan C-344/03 (

komissio v. Suomi

, kohdat 43 ja 45), että allin --- osalta on kiistatonta, että sitä ei voida metsästää syksyllä niillä maantieteellisillä alueilla, joilla kevätmetsästystä harjoitetaan. Tästä seuraa, että allin kevätmetsästys täyttää muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista koskevan lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun edellytyksen. Edelleen tuomioistuin totesi (kohta 60), että Suomen hallitus ei ole näyttänyt toteen sitä, että Manner-Suomessa ja Ahvenanmaan maakunnassa tapahtuvassa vesilintujen kevätmetsästyksessä direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan poikkeusedellytys, joka koskee muun tyydyttävän ratkaisun kuin kevätmetsästyksen puuttumista, täyttyy haahkan, telkän, tukkakoskelon, isokoskelon, pilkkasiiven ja tukkasotkan osalta ---.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi ratkaisussaan C-76/08 (

komissio v. Malta

, kohdat 48 - 51), että lintudirektiivin 9 artiklassa on kyseessä poikkeusjärjestelmä, jota on näin ollen tulkittava suppeasti ja jonka täytäntöön panemiseksi jäsenvaltioiden on osoitettava, että sen soveltamisedellytykset täyttyvät. Edellytyksiin, jotka on täytettävä, jotta jäsenvaltiot voivat turvautua kyseiseen poikkeusjärjestelmään, kuuluu direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa muun tyydyttävän ratkaisun puuttuminen. Tämän osalta yhteisöjen tuomioistuin on katsonut toistuvasti, että tämä edellytys ei täyty, kun poikkeukseen perustuva metsästyskausi ajoittuu tarpeettomasti niihin kausiin, joina direktiivissä pyritään erityisen suojelun toteuttamiseen. Tällaista tarvetta ei muun muassa ole, jos toimenpiteen, jolla metsästys poikkeuksellisesti sallitaan, ainoana tavoitteena on tiettyjen lintulajien metsästyskausien pidentäminen alueilla, joilla näitä lintuja jo esiintyy direktiivin 7 artiklan mukaisesti vahvistettuina metsästyskausina (ks. em. asia

Ligue pour la protection des oiseaux ym

., tuomion 16 kohta ja asia C-135/04, komissio v. Espanja, tuomio 9.6.2005, Kok., s. I-5261, 19 kohta). Oikeuskäytännöstä ilmenee, että tällaista tarvetta ei myöskään ole, kun asianomaiset lajit tosiasiassa esiintyvät syksyllä kevätmetsästykselle avoimilla alueilla, vaikka niitä esiintyisi huomattavasti vähäisemmissä määrin kuin keväällä, kun nämä määrät eivät ole merkityksettömiä (ks. vastaavasti em. asia

komissio v. Suomi

, tuomion 35 ja 43 kohta).

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY (lintudirektiivin) mukaisesti harjoitettavaa metsästystä koskeva komission ohjeasiakirja (helmikuu 2008)

Asiassa C-182/02 yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että edellytystä, jonka mukaan voidaan pyydystää vain "tiettyjä lintuja pienessä määrin" "ei voida täyttää, jos poikkeuksellisesti sallittu metsästys ei takaa kyseessä olevien lajien kantojen säilymistä tyydyttävällä tasolla." Siksi on vaikea kuvitella tilannetta, jossa 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan poikkeus olisi perusteltu sellaisen lajin kohdalla, jonka suojelun tila on epäsuotuisa. (Kohta 3.5.22)

Kansallinen oikeus

Metsästyslain 5 §:n mukaan alli kuuluu riistaeläimiin.

Metsästyslain 37 §:n mukaan rauhoitusaikana riistaeläintä ei saa metsästää tai vahingoittaa.

Metsästyslain 41 §:n mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta 41 a - 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin.

Metsästyslain 41 b §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää 5 §:ssä tarkoitettujen riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen pyydystämiseen tai tappamiseen momentin 1 - 5 kohdassa mai­nituista syistä.

Metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen muiden kuin rauhoittamattomien lintujen pienien määrien tappamiseksi, pyydystämiseksi, hallussa pitämiseksi tai muutoin asiallisen hyötykäytön mahdollistamiseksi.

Metsästyslain 41 b §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 237/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

--- "Pykälässä pantaisiin täytäntöön lintudirektiivin 9 artiklan mukainen sääntely, jonka mukaan direktiivin mukaisesta rauhoituksesta tai muusta suojelusta voidaan poiketa vain 9 artiklassa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Nämä edellytykset säädettäisiin näin ollen kansallisesti voimaan 41 b §:ssä, joka on lintudirektiivin 9 artiklan mukainen." --- "myös 41 b §:ssä säädetään edellytyksistä sekä vahinkoperusteisille poikkeusluville (1 momentin 1 - 5 kohdat) että niin sanotuille tavallisille rauhoituksesta poikkeamisille (2 momentti). ---

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että poikkeuslupa voitaisiin myöntää tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen muiden kuin rauhoittamattomien lintujen pienien määrien pyydystämiseksi tai tappamiseksi, hallussa pitämiseksi tai muutoin asiallisen hyötykäytön mahdollistamiseksi. Pykälän 2 momentin sanamuoto perustuu lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohtaan."

Metsästysasetuksen 24 §:n mukaan allin rauhoitusaika on 1.1. - 31.8.

Hakemusta ratkaistaessa voimassa olleen, metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaisten poikkeuslupien rajoittamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (296/2011) 1 §:n mukaan metsästyslain

41 b §:n 2 momentissa tarkoitettuja poikkeuslupia voitiin myöntää vain allin rauhoituksesta poikkeamiseen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Saatu selvitys

Snappertuna Skärgårds jaktförening rf on, siltä osin kuin nyt on kysymys, pyytänyt poikkeuslupaa 200 allin kevätmetsästykseen 2 035 hehtaarin merialueella Raaseporissa. Hakemuksessa tarkoitettuun allien pyyntiin on kerrottu osallistuvan 43 metsästäjää.

Suomen riistakeskus on 28.4.2011 antamallaan päätöksellä myöntänyt Snappertuna Skärgårds jaktförening rf:lle poikkeusluvan 54 allin metsästykseen. Poikkeuslupa on ollut voimassa 28.4. - 21.5.2011.

Ingå Skärgårds jaktförening rf on pyytänyt poikkeuslupaa 320 allin kevätmetsästykseen 3 924 hehtaarin merialueella Inkoossa. Hakemuksessa tarkoitettuun allien pyyntiin on kerrottu osallistuvan 57 metsästäjää.

Suomen riistakeskus on 28.4.2011 antamallaan päätöksellä myöntänyt Ingå Skärgårds jaktförening rf:lle poikkeusluvan 70 allin metsästämiseen. Poikkeuslupa on ollut voimassa 28.4. - 21.5.2011.

Alli siirtyy Venäjän tundralla olevalta pesimisalueeltaan Itämerellä olevalle talvehtimisalueelleen Suomenlahden kautta. Allien syysmuutto alkaa syyskuun lopulla ja on vilkkaimmillaan lokakuussa. Allit kerääntyvät ulkomeren matalikoille suuriksi, tuhansien yksilöiden parviksi. Allien syysmuutto jatkuu marraskuuhun, mutta alleja on Suomen puoleisella osalla Suomenlahtea myöhemminkin, jäätilanteesta riippuen myös talvella. (Solonen - Lehikoinen - Lammi: Uudenmaan linnusto, 2010; Luonnontieteellisen keskusmuseon lausunto 18.3.2011, lintuharrastajien lintulaskennat syksyllä 2006 - 2010 Hangon lintuasemalla ja Ellermaa - Lehikoinen: Alli - Uudenmaan ulkosaariston runsain vesilintu syksyllä 2011, Tringa 4/2011).

Allisaalis Manner-Suomessa oli vuodesta 2004 vuoteen 2009 yhteensä

9 100, 8 000, 12 900, 7 700, 7 800 ja 13 400 yksilöä. Uudellamaalla allisaalis oli 11 400 yksilöä vuonna 2009 (Metsästys 2009. Riista- ja kalataloustilastoja 6/2010). Maa- ja metsätalousministeriössä asetusta 296/2011 valmisteltaessa selvitettyjen Manner-Suomen kevätmetsästyksessä saatavien allisaaliiden määrät olivat vuosittain selvästi alle 2000 yksilöä.

Niin sanotun SOWBAS-hankkeen (Status of wintering Waterbird populations in the Baltic Sea) tulokset on julkaistu 18.11.2011 (Waterbird Populations and Pressures in the Baltic Sea). Raportin mukaan vuosina 1992 - 1993 alleja talvehti Itämerellä 4 270 000. Vuosina 2007 - 2009

Itämerellä talvehtivien allien määrä oli 1 482 000. Allin Itämerellä talvehtiva populaatio taantui 1990-luvun alkupuolelta 2000-luvun loppuun 65,3 prosenttia eli 4,4 prosenttia vuodessa.

Vuodesta 2012 alli on ollut kansainväliseltä uhanalaisuusluokitukseltaan vaarantunut ja sellaisena uhanalainen (vulnerable, Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton IUCN:n julkaisema niin sanottu punainen kirja). Sitä ennen alli luokiteltiin elinvoimaiseksi (least concern).

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Lintudirektiivin tavoitteena on suojella Eurooppaan kuuluvaa aluetta luontaisena elinympäristönään pitäviä luonnonvaraisia lintulajeja, ja direktiivissä tarkoitetut linnut ovat lähtökohtaisesti rauhoitettuja. Toisaalta tavoitteena on ollut lajisuojelun sovittaminen yhteen muun muassa metsästyksen tarpeiden kanssa, kuitenkin niin, ettei suojelua vaaranneta. Direktiivin perusteluosassa on lausuttu muun ohella, että toteutettavia toimenpiteitä on sovellettava niihin eri tekijöihin, jotka voivat vaikuttaa lintukantoihin, kuten ihmisten harjoittamaan pyydystämiseen ja tappamiseen, ja nämä toimenpiteet olisi mukautettava eri lajien tilanteeseen osana suojelupolitiikkaa.

Lintudirektiivin liitteessä II mainittuihin lajeihin kuuluvia lintuja saa direktiivin 7 artiklassa säädetyin edellytyksin metsästää muulloin kuin lisääntymisaikana ja niiden palatessa pesimisalueilleen. Direktiivin 9 artiklan perusteella metsästys voidaan sallia poikkeuksellisesti lisääntymis- ja muuton aikanakin. Rauhoituksesta poikkeamiselle säädettyjä edellytyksiä on kuitenkin tulkittava suppeasti ja poikkeuksen on oltava oikeassa suhteessa sen oikeuttavaan tarpeeseen (niin sanottu suhteellisuusperiaate), mikä on todettu muun muassa unionin tuomioistuimen asiassa C-76/08 (

komissio v. Malta

) 10.9.2009 antamassa tuomiossa. Lintudirektiivin 13 artiklan mukaan mainitun direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa sen 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen. Suotuisan suojelutason tärkeyteen viitataan myös Euroopan komission lintudirektiivistä antamassa, tosin oikeudellisesti sitomattomassa ohjeasiakirjassa.

Lintudirektiivin 9 artikla on pantu kansallisesti täytäntöön metsästyslain 41 b §:llä. Pykälän mukaan poikkeusluvan edellytyksenä on, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja ettei päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä. Asiassa on kysymys pykälän 2 momentissa säännellystä niin sanotusta tavallisesta rauhoituksesta poikkeamisesta.

Saadun selvityksen mukaan alleja esiintyy suurina ryhminä Suomenlahden ulkosaaristossa loka - marraskuussa. Esitettyjen lukujen valossa suurin osa vuosittaisesta saaliista on saatu allien rauhoituksen päätyttyä syksyllä.

Nyt kysymyksessä olevan asian yhteydessä ei ole esitetty sellaista erityistä selvitystä, joka osoittaisi, ettei allien metsästys ole hakemuksen kohteina olleilla alueilla syksyllä kohtuudella mahdollista. Tuomiossa C-344/03 otetulla kannalla allin syysmetsästysmahdollisuuksiin ei esitettyjen uusien selvitysten valossa ole merkitystä. Näin ollen allien metsästys syksyisin hakemuksen tarkoittamilla alueilla ei ole mahdotonta eikä metsästysmahdollisuuksia voida pitää edes sillä tavoin vähäisinä, että tasapaino lajien suojelun ja metsästyksen välillä olisi järkkynyt, mikä voisi puoltaa poikkeusluvan myöntämistä. Asiassa on olemassa kevätmetsästyksen sijasta metsästyslain 41 b §:n 2 momentissa tarkoitettu muu tyydyttävä ratkaisu eli allien metsästäminen syksyllä niiden rauhoitusajan ulkopuolella 1.9. - 31.12.

Asia on ollut Suomen riistakeskuksessa vireillä keväällä 2011. Allien vähenemistä on kuitenkin käsitelty jo vuosilta 2009 ja 2010 olevissa edellä mainituissa Harion, Nilssonin ja Ellermaan julkaisuissa. Vaikka alli oli kysymyksessä olevaa lupaharkintaa tehtäessä vielä luokiteltu maailmanlaajuisesti elinvoimaiseksi, Itämerellä talvehtivien allien väheneminen on ollut tiedossa myös Suomen riistakeskuksessa sen tehdessä lupaharkintaa. Tämä ilmenee myös Suomen riistakeskuksen päätösten perusteluista, joissa on maininta allikannan Suomen lähialueilla viime vuosina tapahtuneesta vähenemisestä.

Unionin oikeuskäytännön mukaan todistustaakka poikkeusluvan edellytysten olemassaolosta on valtiolla. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Näin ollen poikkeusluvan edellytysten täyttyminen on asianomaisen viranomaisen, tässä tapauksessa Suomen riistakeskuksen, selvitettävä ja osoitettava. Luvan hakijan tai muun asianosaisen ilmoitukselle tosiseikoista tai näiden käsityksille poikkeusedellytysten soveltamisesta ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä, kun edellytysten täyttymistä arvioidaan.

Kun otetaan huomioon kaikki edellä lausuttu ja sen ohella myös tällaisessa lupaharkinnassa huomioon otettava varovaisuusperiaate, poikkeuslupaa allien kevätmetsästykselle ei olisi tullut myöntää tilanteessa, jossa allikannan vähittäinen heikkenemiskehitys on ollut tiedossa. Poikkeuslupahakemus olisi näin ollen tullut hylätä. Suomen riistakeskuksen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätökset olisi tämän vuoksi kumottava.

Koska aika, jonka asiassa myönnetty poikkeuslupa on ollut voimassa, on kuitenkin jo päättynyt, valituksesta lausuminen ei enemmälti ole tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Petri Leinonen.