Insurance Court allows employer access to detailed medical reasons for disability benefits denial despite privacy restrictions.

Työnantaja A:lla oli sairauspäiväraha-asiassa asianosaisena oikeus saada tieto työntekijä B:n terveydentilaa koskevasta selvityksestä. Asiassa ei katsottu olevan sellaista viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n mukaista erittäin tärkeää yksityistä etua, joka olisi vaatinut asianosaisjulkisuuden rajoittamista. Vakuutusoikeus velvoitti Kansaneläkelaitoksen antamaan työnantaja A:lle myös päätösten perustelujen osalta samansisältöiset päätökset kuin työntekijä B:lle. Kyse myös asianosaisjulkisuudesta ja päätöksen perustelemisesta sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnassa.

Esitiedot

Työnantaja A maksoi työntekijä B:lle sairausloman ajalta palkkaa ja haki Kansaneläkelaitokselta sairauspäivärahaa kyseisiltä palkan maksun ajoilta. Kansaneläkelaitos hylkäsi hakemukset, koska ei pitänyt työntekijä B:tä esitetyn selvityksen perusteella työkyvyttömänä. Työnantaja A:n päätökset eivät sisältäneet yksityiskohtaisia perusteluja. Kansaneläkelaitoksen päätösten mukaan tietoturvasyistä perustelut oli kirjoitettu vain työntekijälle annettuihin päätöksiin.

Työnantaja A haki muutosta sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnalta vaatien saada samansisältöiset, yksityiskohtaiset perustelut sisältävät päätökset kuin työntekijä B:lle oli annettu. Työnantaja totesi valituksissaan, että koska Kansaneläkelaitos oli toimittanut työnantajalle päätökset, jotka eivät sisältäneet yksityiskohtaisia perusteluja, muutoksen hakeminen oli mahdotonta, minkä johdosta työnantajalle oli varattava uudet määräajat valitusten tekemiselle.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan ratkaisut

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta hylkäsi työnantaja A:n vaatimukset yksityiskohtaiset perustelut sisältävien päätösten luovuttamisesta ja uusien valitusaikojen määräämisestä sekä vaatimuksen sairauspäivärahan myöntämisestä.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan päätösten perustelut

Vakuutetulla on oikeus sairauspäivärahaan ajalta, jona hän on estynyt tekemästä työtään sairaudesta johtuvan työkyvyttömyyden vuoksi.

Työkyvyttömyydellä tarkoitetaan sellaista sairaudesta johtuvaa tilaa, jonka kestäessä vakuutettu on sairauden edelleen jatkuessa kykenemätön tekemään tavallista työtään tai työtä, joka on siihen läheisesti verrattavaa.

Suomen perustuslain mukaan oikeus saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Perustuslain mukaan myös jokaisen yksityiselämä on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.

Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön terveydentilasta.

Hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn (asianosaisjulkisuus).

Asianosaisella ei kuitenkaan ole tätä oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Työnantaja A on valituksissaan vaatinut saada tiedoksi Kansaneläkelaitoksen vakuutetulle antaman yksityiskohtaiset perustelut sisältävät sairauspäivärahapäätökset. Vakuutettu on valittajan palveluksessa.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta toteaa, että yksityiskohtaiset perustelut sisältävät terveystietoja, jotka ovat salassa pidettäviä. Lautakunta katsoo, että valittaja on kuitenkin asianosainen. Valittajalla voi siten olla oikeus saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta toteaa, että kun otetaan huomioon sekä terveystietojen salassapitovelvollisuus, vakuutetun yksityiselämän suoja että asianosaisjulkisuus ja sen merkitys muutoksenhakuoikeuden ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamisessa, valittajalla ei ole oikeutta saada tietoa päätösten yksityiskohtaisista perusteluista.

Valittajalle on toimitettu lääkärintodistukset, joiden perusteella vakuutettua on pidetty työkyvyttömänä. Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta toteaa, että enempien terveystietojen luovuttaminen työnantajalle on salassapitovelvoitteen vastaista ja vastoin erittäin tärkeää yksityistä etua. Tietojen salassapito valittajalta ei estä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Näillä perusteilla yksityiskohtaisia perusteluja sisältäviä päätöksiä ei voida luovuttaa.

Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että työntekijä B:tä pidetään työkyvyttömänä 11.1.2011 lukien lääketieteellisen selvityksen mukaisesti.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta toteaa, että lääketieteellisen selvityksen perusteella B:n keuhkoastma ei ole niin vaikea-asteinen, että tekisi hänet kokonaan työkyvyttömäksi tekemäänsä työhön. Sen vuoksi B:tä ei voida pitää työkyvyttömänä 11.1.2011 lukien.

Muutoksenhaku vakuutusoikeudessa

Työnantaja A vaati ensisijaisesti, että vakuutusoikeus kumoaa sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan päätökset työnantaja A:lle luovutettavien tietojen osalta, antaa A:lle käyttöön Kansaneläkelaitoksen kyseessä olevia asioita koskevat päätökset kokonaisuudessaan ja antaa työnantaja A:lle uuden määräajan valituksen tekemiseen sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan päätöksistä. Toissijaisesti työnantaja vaati, että vakuutusoikeus kumoaa sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan päätökset ja myöntää B:lle anotut päivärahat.

Työnantaja totesi muun muassa, että ennen pääasian ratkaisemista oli ratkaistava, olivatko Kansaneläkelaitos ja muutoksenhakulautakunta menetelleet oikein, kun ne olivat evänneet työnantaja A:lta tiedon siitä, mitkä ovat olleet Kansaneläkelaitoksen päätöksen täydelliset perusteet.

Työnantaja totesi, että sillä oli asianosaisena perustuslain mukaan oikeus tämänkaltaisessa asiassa oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja oikeus saada asiassa perusteltu päätös. Työnantaja viittasi lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa ja lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja totesi, että oikeudenkäynnin julkisuutta rajoittavia säännöksiä on lähtökohtaisesti tulkittava ahtaasti. Asianosaisen asema oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta edellytti, että oikeudenkäyntiaineisto oli kokonaisuudessaan hänen käytettävissään. Kun tässä tapauksessa päätöksen peruste ja pohjana mahdollisesti oleva lääketieteellinen selvitys oli salattu työnantajalta, syntyi se olettama, että päätös perustui juuri näihin salattuihin tietoihin. Tästä seurasi, että muutoksenhaku kyseisiin päätöksiin oli mahdotonta. Tämä taas loukkasi asianosaisen oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.

Vakuutusoikeuden ratkaisu

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan päätökset kumottiin ja asiat palautettiin Kansaneläkelaitokselle uudelleen käsiteltäviksi. Ennen asioiden uudelleen ratkaisemista Kansaneläkelaitoksen tuli varata työnantaja A:lle tilaisuus lausua Kansaneläkelaitokselle, sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnalle ja vakuutusoikeudelle asioissa toimitetuista B:tä ja hänen terveydentilaansa koskevista selvityksistä siltä osin kuin ne koskivat nyt käsiteltävinä olleita valituksenalaisia sairauspäiväraha-aikoja. Kansaneläkelaitoksen tuli antaa asioissa työnantaja A:lle perusteluiden osalta samansisältöiset päätökset kuin B:lle.

Vakuutusoikeuden ratkaisun perustelut

Asian tausta ja kysymyksenasettelu

Työnantaja A on maksanut työntekijälleen B:lle palkkaa tämän sairausloman ajoilta 26.4.2010 ja 11.1.2011 alkaen ja hakenut kyseisiltä ajoilta Kansaneläkelaitokselta sairauspäivärahaa. Kansaneläkelaitos on 10.8.2010 ja 12.4.2011 antamillaan päätöksillä hylännyt sairauspäivärahahakemukset. Kansaneläkelaitos on antanut B:lle asioista päätökset. Työnantajan päätöskappaleet eivät ole tietoturvasyistä sisältäneet yksityiskohtaisia perusteluja. Työnantaja on valittanut sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan Kansaneläkelaitoksen edellä mainituista päätöksistä. Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta on 8.9.2011 antamillaan päätöksillä hylännyt työnantajan valitukset.

Asiassa on vakuutusoikeudessa kysymys siitä, onko työnantajalla asianosaisena oikeus saada sekä tieto sairauspäiväraha-asiassa esitetyn B:n terveydentilaa koskevan asiakirjan sisällöstä että yksityiskohtaisesti perusteltu sairauspäivärahapäätös.

Asian käsittely Kansaneläkelaitoksessa

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain (perustuslaki) 10 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu.

Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Oikeus saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Hallintolain 11 §:n mukaan asianosainen on se, jonka etua tai oikeutta asia koskee.

Hallintolain 34 §:n mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos: 1) vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti perusteettomana; 2) asia koskee palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista; 3) asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin perustuvan edun myöntämistä; 4) kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle; tai 5) hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolain 45 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos: 1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista; 2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia; 3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin; 4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka 5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolain esitöissä (HE 72/2002 vp) on lain 45 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Lain esitöissä todetaan edelleen, että perusteluissa olisi ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet asian ratkaisuun. Asian ratkaisuun vaikuttavina tosiseikkoina voitaisiin mainita ainoastaan ne, jotka välittömästi tukevat päätöksen lopputulosta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 11 §:n mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (

asianosainen

), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua. Jos asiakirja kuuluu oikeudenkäyntiaineistoon, asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin on voimassa, mitä siitä säädetään oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa.

Julkisuuslain 23 §:n 2 momentin mukaan asianosainen, hänen edustajansa tai avustajansa ei saa ilmaista sivullisille asianosaisaseman perusteella saatuja salassa pidettäviä tietoja, jotka koskevat muita kuin asianosaista itseään.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön terveydentilasta.

Julkisuuslain esitöissä (HE 30/1998 vp) on lain 11 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että erittäin tärkeä yksityinen etu voi liittyä esimerkiksi yksityiselämän suojaamiseen tai yksilön turvallisuuden varmistamiseen. Säännöksen perusteella voidaan jättää antamatta tieto terveydentilasta tai muu salassa pidettävä tieto, joka koskee muuta kuin asianosaista itseään. Sen selvittäminen, onko tiedon antaminen asiakirjasta vastoin erityisen tärkeää yksityistä etua, edellyttää aina tapauskohtaista arviointia. Viranomaisen tapauskohtaisessa kokonaisharkinnassa on pyrittävä sovittamaan yhteen yksilön oikeusturvan kannalta keskeinen vaatimus oikeudesta saada tietää itseään koskevan ratkaisun perusteet ja toista koskevat tärkeät edut samoin kuin keskeisten yhteiskunnallisten tavoitteiden ja sääntelyiden tarkoituksen toteutuminen.

Yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on toteuttaa yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia työelämässä.

Yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 3 §:n mukaan työnantaja saa käsitellä vain välittömästi työntekijän työsuhteen kannalta tarpeellisia henkilötietoja, jotka liittyvät työsuhteen osapuolten oikeuksien ja velvollisuuksien hoitamiseen tai työnantajan työntekijöille tarjoamiin etuuksiin taikka johtuvat työtehtävien erityisluonteesta. Tarpeellisuusvaatimuksesta ei voida poiketa työntekijän suostumuksella.

Yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan työnantajalla on oikeus käsitellä työntekijän terveydentilaa koskevia tietoja, jos tiedot on kerätty työntekijältä itseltään tai hänen kirjallisella suostumuksellaan muualta ja tietojen käsittely on tarpeen sairausajan palkan tai siihen rinnastettavien terveydentilaan liittyvien etuuksien suorittamiseksi taikka sen selvittämiseksi, onko työstä poissaoloon perusteltu syy, taikka jos työntekijä nimenomaisesti haluaa selvitettävän työkykyisyyttään terveydentilaa koskevien tietojen perusteella. Lisäksi työnantajalla on oikeus käsitellä näitä tietoja niissä tilanteissa ja siinä laajuudessa, kuin muualla laissa erikseen säädetään.

Asianosaisjulkisuus Kansaneläkelaitoksessa

Ennen sairauspäiväraha-asian ratkaisemista Kansaneläkelaitoksen on hallintolain nojalla kuultava asianosaisia kaikesta asianosaista koskevassa asiassa esitetystä selvityksestä, joka voi tai on voinut vaikuttaa asian ratkaisuun, ja varattava heille mahdollisuus lausua siitä. Hallintolain 34 §:ssä on säädetty myös tilanteista, jolloin asianosaista ei tarvitse kuulla. Vakuutusoikeudessa nyt ratkaistavana olevassa asiassa ei kuitenkaan ole kysymys viimeksi mainituista tilanteista.

Asianosaisjulkisuus ulottuu myös asiassa esitettyyn muuhun kuin julkiseen asiakirjaan, eli viranomaisessa julkisuuslain 24 §:n nojalla salassa pidettävään asiakirjaan. Tätä asianosaisen laajaa oikeutta saada tieto asiaansa vaikuttavista asiakirjoista voidaan kuitenkin rajoittaa julkisuuslain 11 §:n nojalla muun muassa silloin, jos tiedon antaminen on vastoin erittäin tärkeää yksityistä etua. Ratkaisu asiakirjan tai tiedon rajaamisesta asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle tulee perustua tapauskohtaiseen harkintaan sekä intressipunnintaan vastakkaisista eduista ja oikeuksista. Mikäli Kansaneläkelaitos päätyy harkinnassaan asianosaisjulkisuuden rajaamiseen, on asianosaisella oikeus saada tästä perusteltu päätös. Lisäksi perustaessaan päätöksensä asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jäävään tietoon, viranomaisen on pyrittävä turvaamaan asianosaisen oikeuksien toteutuminen mahdollisimman laajasti rajoituksesta huolimatta.

Asianosaisjulkisuus ja oikeus yksityisyyteen

Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää: Julkisuusperiaate, 2008, s. 37) on katsottu, että kollisiotilanteessa on joka tapauksessa pyrittävä siihen, että kumpikin perusoikeus (tai useammat perusoikeudet) toteutuvat täysimääräisesti tai ainakin mahdollisimman laajasti. Tämän on katsottu merkitsevän, että yhden perusoikeuden vähäinen rajoitus voi olla oikeutettua, jos sillä voidaan olennaisella tavalla suojata tai toteuttaa toista perusoikeutta. Edelleen on katsottu, että ristiriitatilanteissa ainakin molempien yksilölle turvattujen perusoikeuksien ydinalueelle sijoittuvat oikeudet on turvattava, mikäli se yksittäisessä soveltamistilanteessa on mahdollista.

Vahingon aiheutumisen arvioinnissa on otettava huomioon salassa pidetyn tiedon sisältö. Tiedon todelliselle sisällölle ja arkaluontoisuudelle voidaan asiassa antaa painoarvoa ottaen erityisesti huomioon se, että asianosaisjulkisuutta rajoittavan säännöksen soveltaminen on johtanut ratkaistavana olevassa asiassa siihen, ettei työnantaja A ole saanut tiedokseen, miksi sen hakemus sairauspäiväraha-asiassa on hylätty. Asiassa esitetty asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jäänyt selvitys on ollut työntekijä B:n keuhkoastmaa koskeva lääketieteellinen selvitys. B itse on pitänyt sairauttaan työstä johtuvana ja sen työperäisyyttä on myös tutkittu.

Ottaen huomioon nyt kysymyksessä oleva sairaus ja epäily sen työperäisyydestä sekä se, että työnantajalla on jo edellä mainituin tavoin ollut työoikeudellisten säännösten nojalla oikeus saada tietoonsa jossain määrin B:n terveydentilaa koskevia tietoja, ei kysymyksessä olevia terveydentilatietoja voida pitää arkaluontoisina. Myöskään edellä mainittujen seikkojen perusteella asiassa ei voida katsoa B:lle aiheutuvan todellista vahinkoa tiedon luovuttamisesta. Asiassa ei ole tullut esille muutoinkaan sellaisia seikkoja, joiden perusteella B:lle olisi arvioitavissa aiheutuvan varsinaista, todellista vahinkoa terveydentilaa koskevien tietojen luovuttamisesta työnantajalle. Vakuutusoikeus on tässä arviossaan ottanut myös huomioon ne valtion virkamieslain säännökset, jotka kieltävät työnantajaa syrjimästä virkamiestä tämän terveydentilan perusteella ja jotka rajoittavat työnantajan mahdollisuuksia vedota virkamiehen terveydentilaan irtisanomisperusteena.

Kuten edellä on todettu, edellytyksenä julkisuuslain 11 §:n rajoitussäännöksen soveltamiselle on vahingon syntyminen. Kansaneläkelaitoksen suojatessa B:n yksityisyyttä on se samalla voimakkaasti rajoittanut asianosaisena olevan työnantaja A:n oikeuksia, kun se on jättänyt päätöksen perustelematta. Työnantaja ei ole Kansaneläkelaitoksen edellä kerrotun menettelyn seurauksena saanut tietää, mitkä seikat ovat johtaneet sairauspäivärahaoikeutta koskevan ratkaisun tekemiseen eikä työnantajalla ole tästä johtuen ollut edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta.

Koska nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa vastakkaisten oikeuksien toteuttaminen samanaikaisesti ja täysimääräisesti ei ole mahdollista, on toista oikeutta pystyttävä rajoittamaan tarvittavassa määrin. Valinta niiden välillä on tehtävä kokonaisharkinnan ja myös vähäisimmän aiheutuvan haitan perusteella. Yllä olevan perusteella voidaan tässä yksittäistapauksessa arvioida asianosaisjulkisuuden rajoittamisesta aiheutuvan haitan työnantajalle olevan suurempi kuin B:lle aiheutuva haitta hänen terveystietojensa luovuttamisesta työnantajalle. Tähän nähden vakuutusoikeus katsoo, että asiassa ei ole nähtävissä sellaista julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitettua yksityistä erittäin tärkeää etua, joka estäisi B:n terveydentilaa koskevien tietojen antamisen kokonaisuudessaan valituksenalaisia päätöksiä koskevilta osin asianosaisena olevalle työnantaja A:lle.

Viranomaisen perusteluvelvollisuus

Asianosaisella on perustuslain mukaan oikeus saada perusteltu päätös asiassaan. Perusteluissa on hallintolain mukaan ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mitä säännöksiä päätöksenteossa on sovellettu. Perusteluissa on oltava nähtävissä ratkaisuun vaikuttaneet tosiseikat. Asianosaisen oikeusturva ei toteudu täysimääräisesti, mikäli hänellä ei ole mahdollista perustelujen avulla arvioida päätöksen lainmukaisuutta, viranomaisen käyttämää harkintavaltaa sekä muutoksenhakutarvetta. Tällöin tiedon saaminen asiakirjoista ei yksistään riitä takaamaan asianosaisen oikeusturvan toteutumista.

Erityisesti asiassa, jossa ratkaisu perustuu tapauskohtaiseen harkintaan ja intressipunnintaan, tulisi perustelujen olla viranomaisen päätöksentekoa selittävät ja kattavat. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 17.10.2000/2605, jolla oli kumottu ulkoministeriön julkisuuslain nojalla salassa pidettävien asiakirjojen luovuttamista koskeva päätös, todennut muun muassa seuraavaa: "...ministeriö oli perustellut päätöstään pelkästään ilmoittamalla, mikä on sen perusteena oleva säännös. Sen sijaan päätöstä ei ollut perusteltu sen perusteena olevilla pääasiallisilla tosiseikoilla. Päätöstä ei ollut perusteltu sellaisilla tosiseikoilla, joiden nojalla olisi ollut arvioitavissa, aiheuttaisiko tiedon antaminen kysymyksessä olevista asiakirjoista vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Valituksenalaista päätöstä ei näin ollen oltu perusteltu hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla."

Kansaneläkelaitoksen päätösten perusteluista ei ilmene, onko asiassa sovellettu julkisuuslain edellä mainittuja säännöksiä asianosaisjulkisuudesta. Kansaneläkelaitos on lausumassaan muutoksenhakulautakunnalle vedonnut tietoturvasyiden lisäksi sisäisiin ohjeisiinsa. Viranomaisen tulee kuitenkin toiminnassaan noudattaa lakia eikä sisäisillä ohjeilla voida oikeuttaa lainvastaista lopputulosta menettelynkään osalta. Kansaneläkelaitoksen päätöksistä ei myöskään ilmene onko asiassa tehty harkintaa työntekijä B:n terveystietojen tiedoksisaantiin liittyvien työnantaja A:n ja B:n vastakkaisten etujen välillä lain edellyttämällä tavalla. Kuten edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä on lausuttu, perusteluista tulisi ilmetä, millainen haitta tiedon luovuttamisesta aiheutuisi suojellulle edulle. Kyseinen seikka ei ilmene Kansaneläkelaitoksen päätöksistä.

Puutteellisten perustelujen vuoksi työnantajan oikeusturvan ei voida katsoa toteutuneen asiaratkaisun osalta. Työnantajalle annetuista päätöksistä on puuttunut Kansaneläkelaitoksen käsitys työntekijä B:llä todetuista sairauksista ja siitä aiheuttavatko ne sairausvakuutuslain mukaisen työkyvyttömyyden. Työnantaja A:lla ei edellä mainitun tiedon puuttuessa perusteluista ole tosiasiassa ollut edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta Kansaneläkelaitoksen päätöksiin. Työnantajalla ei siten ole ollut asiassa samanlaisia muutoksenhakumahdollisuuksia kuin työntekijä B:llä.

Vakuutusoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että Kansaneläkelaitos on tulkinnut julkisuuslain 11 §:n 2 momentin säännöstä asianosaisjulkisuuden rajoittamisesta laajentavasti eikä sen voida katsoa perustelleen työnantajalle antamiaan päätöksiä hallintolain 45 §:n edellyttämällä tavalla.

Asian käsittely sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnassa

Sovellettavat oikeusohjeet

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnasta annetun lain 14 §:n mukaan asian käsittelyyn muutoksenhakulautakunnassa sovelletaan hallintolainkäyttölakia, jollei erikseen toisin säädetä.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnasta annetun lain 15 §:n mukaan oikeudenkäynnin julkisuudesta muutoksenhakulautakunnassa ja muutoksenhakulautakunnan ratkaisukokoonpanosta asiassa, joka koskee oikeudenkäynnin julkisuutta, on voimassa, mitä oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa (381/2007) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 34 §:n mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun. Asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta. Rajoituksista asianosaisen oikeuteen saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka ei ole julkinen, säädetään erikseen.

Hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty.

Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995 vp) on lain 53 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että valitusviranomaisen kannan välittömästi päätöksen lopputulosta tukeviin tosiseikkoihin olisi käytävä ilmi niin selvästi, että asianosainen voisi päätöksestä todeta valitusviranomaisen päättelyn kulun.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain (hallintoprosessin julkisuuslaki) 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa säädetään, jollei tässä laissa toisin säädetä. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Muutoksenhaku sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan

Työnantaja A on valittanut Kansaneläkelaitoksen sairauspäivärahaa koskevista päätöksistä sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan (muutoksenhakulautakunta) vaatien Kansaneläkelaitoksen velvoittamista antamaan työnantajalle yksityiskohtaiset perustelut sisältävät päätökset sekä uudet määräajat valitusten tekemiseen. Lisäksi työnantaja on Kansaneläkelaitoksen 12.4.2011 antaman päätöksen osalta vaatinut toissijaisesti myös sairauspäivärahan myöntämistä.

Hakiessaan muutosta kyseessä oleviin Kansaneläkelaitoksen päätöksiin työnantaja A on muutoksenhakulautakunnassa käytävässä muutoksenhakuprosessissa hallintolainkäyttölaissa tarkoitettu asianosainen. Kansaneläkelaitokselle toimitettu työntekijä B:n terveydentilaa koskeva selvitys on ollut myös muutoksenhakulautakunnan käytettävissä ja sanottu selvitys on siten ollut osa oikeudenkäyntiaineistoa. Terveydentilaa koskeva selvitys on myös muutoksenhakulautakunnassa kuten Kansaneläkelaitoksessakin lähtökohtaisesti salassa pidettävää oikeudenkäyntiaineistoa. Muutoksenhakulautakunta on antanut ennen asian ratkaisemista työnantaja A:lle tiedoksi työntekijä B:n lääkärintodistukset. Enempien terveystietojen luovuttaminen työnantajalle on muutoksenhakulautakunnan päätösten mukaan ollut salassapitovelvoitteen vastaista ja vastoin erittäin tärkeää yksityistä etua.

Menettely ja asianosaisjulkisuus muutoksenhakulautakunnassa

Muutoksenhakulautakunnassa asianosaisjulkisuus on laajempi kuin hallintoviranomaisessa ja toisaalta sen rajoittaminen vaatii tiukempien edellytysten täyttymistä. Hallintoprosessin julkisuuslain 9 §:n 3 momentissa edellytetään, että ennen kuin asianosaisjulkisuutta voidaan rajoittaa, on täytyttävä sekä erittäin tärkeän yksityisen edun suojelua koskeva välttämättömyysedellytys että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista koskeva edellytys. Kyseistä pykälää on perusoikeuksia rajoittavana säännöksenä tulkittava suppeasti. Lisäksi hallintoprosessissa sovellettavan suhteellisuusperiaatteen mukaan pääsääntöisesti julkista oikeudenkäyntiä voidaan rajoittaa vain siinä laajuudessa kuin suojeltava intressi edellyttää.

Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja oikeus yksityisyyteen

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamiseksi on sairauspäivärahaa koskevassa muutoksenhakuasiassa pyrittävä turvaamaan toisaalta asianosaisena olevan työnantaja A:n oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja toisaalta työntekijä B:n oikeus yksityiselämän suojaan.

Päätöksen perusteleminen muutoksenhakulautakunnassa

Euroopan ihmisoikeussopimus ja EIT:n oikeuskäytännön asettamat vaatimukset huomioon ottaen päätöksen perusteluilta voidaan hallintolainkäytössä odottaa suurempaa informatiivisyyttä kuin hallintomenettelyssä. Erityisesti sovellettaessa harkinnanvaraista säännöstä, joka edellyttää vastakkaisten etujen huomioon ottamista, päätöksen perusteluissa tulisi kattavasti tuoda esille sekä vastakkaisten perusoikeuksien suojelutarpeet, että niille mahdollisesti aiheutuva haitta. Nyt ratkaistavana olevassa asiassa erityisesti työnantaja A:n muutoksenhaun perusteet eli asianosaiselle kuuluvien oikeuksien rajoittaminen hallintomenettelyssä ja riittämättömästi perusteltu päätös olisivat edellyttäneet erityistä tarkkuutta perustelujen suhteen.

Muutoksenhakulautakunta on todennut päätöksissään, ettei tiedon salassapito estä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Päätöksistä ei kuitenkaan ilmene, miten oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin on katsottu käytännössä työnantaja A:n kohdalla täyttyneen asianosaisjulkisuuden rajoituksesta huolimatta. Muutoksenhakulautakunnan päätösten perusteluissa on vedottu harkinnanvaraisen lainsäännöksen sanamuotoon "erittäin tärkeä yksityinen etu" tämän edun suojelemisen ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen välistä punnintaa kuitenkaan tarkemmin perustelematta. Päätöksistä ei riittävässä määrin ilmene, mitkä ovat olleet asiassa suojellut intressit ja niille rajoituksista aiheutuvat haitat. Perusteluista ei myöskään ilmene, onko asianosaisjulkisuuden rajoituksen johdosta pyritty muulla korvaavalla tavalla kuin lääkärintodistukset tiedoksi antamalla turvaamaan asianosaiselle kuuluvat oikeudet.

Sovelletut oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 10 §, 21 § ja 22 §

Hallintolaki 11 §, 34 § ja 45 §

Hallintolainkäyttölaki 34 § ja 53 §

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 11 §, 23 § ja 24 §

Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa 8 § ja 9 §

Laki sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnasta 14 § ja 15 §

Laki yksityisyyden suojasta työelämässä 3 § ja 5 § 1 mom.

Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus I osa 6 art.