Administrative court revokes bear hunting permit due to insufficient evidence of economic/social necessity and lack of alternative solutions.

Asiassa oli kysymys suden metsästykseen poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2016-2018 myönnetyn poikkeusluvan edellytyksistä. Valituksen johdosta hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, onko lupa myönnetty metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdan tarkoittamin tavoin yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, ja onko metsästys haitannut suden suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella Suomessa, ja onko poikkeusluvan myöntämisen sijasta ollut käytettävissä muuta tyydyttävää ratkaisua.

Suomen riistakeskus oli 13.1.2017 tekemällään päätöksellä myöntänyt A ry:lle metsästyslain 41 §:n 1 momentin ja 41 a §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla poikkeusluvan hakemuksesta poiketen yhden suden tappamiseen ajalla 14.1.-3.2.2017. Lupa on myönnetty 25 200 hehtaarin suuruiselle alueelle Parikkalan kunnassa.

Poikkeuslupaan oli liitetty muun muassa seuraavat ehdot:

Poikkeusluvan nojalla voidaan pyytää hakemuksen karttaliitteeseen rajatulla alueella edellyttäen, että luvan käyttäjällä on alueella siihen muutoin metsästyslain säännösten edellyttämä oikeus. Poikkeuslupa-alueisiin kuuluvalla rajavyöhykkeellä voidaan metsästää Kaakkois-Suomen rajavartioston erikseen määrittelemillä ehdoilla. Lupaa ei saa käyttää kaupallisessa tarkoituksessa.

Pyynti tulee kohdentaa pihakäynnin jälkeen katkeamattomalla lumijäljityksellä pihassa käyneeseen yksilöön.

Jos pyynti kohdistuu laumaan, pyynnissä suositellaan vältettäväksi tunnistettavan alfayksilön tappamista. Pyynti suositellaan kohdistettavaksi nuoreen tai haittaa tuottavaan yksilöön.

Pyynnissä tulee välttää pannoitetun yksilön tappamista.

Pyyntiin saa osallistua kerrallaan korkeintaan 50 henkilöä yksittäisellä vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susiyksilöiden elinalueella. Suosituksena on, että pyyntiin osallistuvat ovat kouluttautuneita ja kokeneita pyytäjiä. Pyynnin tulee tapahtua poikkeusluvan saajan nimeämän metsästyksenjohtajan ja apujohtajien johdolla. Heidän tehtävänä on turvallisen metsästystapahtuman suunnittelu sekä vastata siitä, että pyyntiä koskevia säädöksiä noudatetaan.

Ennen pyyntiin ryhtymistä ja jokaisesta pyyntiin lähdöstä on etukäteen ilmoitettava osallistuvien nimet sekä pyyntialue Suomen riistakeskuksen Kaakkois-Suomen aluetoimistolle ja Kaakkois-Suomen poliisilaitokselle. Lisäksi jokaisen pyyntipäivän jälkeen tulee tehdä ilmoitus jahdin päättymisestä edellä mainituille tahoille.

Poikkeusluvan saajan on ilmoitettava Suomen riistakeskukselle, poliisille ja Metsähallituksen erätarkastajalle poikkeusluvan nojalla tapahtuneen pyynnin tuloksesta ensimmäisenä arkipäivänä siitä, kun poikkeusluvassa tarkoitettu yksittäinen riistaeläin on tullut pyydystetyksi, taikka jos riistaeläin on jäänyt pyydystämättä, ensimmäisenä arkipäivänä poikkeusluvan voimassaolon päättymisestä.

Ilmoituksessa on mainittava tämän poikkeusluvan numero, saalisyksilö, sen sukupuoli, pyyntiajankohta ja pyyntipaikan koordinaatit.

Poikkeusluvan nojalla saaliiksi saatu susi on toimitettava Luonnonvarakeskukselle. Koska metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisella metsästyksellä tavoitellaan nimenomaisesti paikallisten asukkaiden hyväksyntää susia kohtaan, voidaan katsoa, että kyseessä on suden kohdalla yleishyödyllinen tarkoitus. Näin ollen tutkimuslaitos voi tarpeelliset näytteet otettuaan luovuttaa suden vastikkeetta sen pyytäneelle metsästäjälle tai metsästysseurueelle.

X ry vaati päätöksen kumoamista ja selvitti muun ohella, että erityisesti jää osoittamatta, että kysymyksessä olisi yleisen edun kannalta erittäin tärkeä pakottava syy. Lisäksi ammutun suden antaminen yksityisille on virheellistä. Näistä syistä lupa on metsästyslain ja luontodirektiivin vastainen. Metsästyslain ja luontodirektiivin poikkeusedellytykset on harkittava tapauskohtaisesti kohta kohdalta. Jokaisessa luvassa on pohdittava, onko muuta tyydyttävää ratkaisua, suotuisaa suojelun tasoa ja onko luvalle erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy. Yksistään sosiaalisen hyväksyttävyyden parantamisella ei voida perustella poikkeamista. Ei ole perusteltua antaa lupia kaikille alueille, joilla susilaumasta on havaintoja, vaikka vahinkoja ei ole tapahtunut. Suden antamisen yksityiselle mahdollistaminen on metsästyslain 41 a §:n 2 momentin vastaista. Yksityiselle suden antaminen ei ole yleishyödyllistä toimintaa.

Hallinto-oikeus kumosi riistakeskuksen päätöksen.

Hallinto-oikeus perusteli päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Luontodirektiivin säännökset

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet mainitun direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa.

Luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa on mainittu muun muassa susi (Canis lupus).

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa muun muassa 12 artiklan säännöksistä kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Kansallinen lainsäädäntö ja sen esityöt

Luontodirektiivi on riistaeläinten osalta pantu kansallisesti täytäntöön metsästyslailla. Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan susi on riistaeläin.

Metsästyslain 37 §:n 3 momentin mukaan susi on aina rauhoitettu.

Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 ja 38 §:n sekä 50 §:n 2 momentin mukaisesta rauhoituksesta, kiellosta tai rajoituksesta 41 a - 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa suurimmasta sallitusta saalismäärästä.

Metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa suden pyydystämiseen tai tappamiseen kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentin nojalla saaliiksi saatu susi, karhu, saukko, ilves ja ahma kuuluvat valtiolle ja ne on toimitettava riistaeläinten tutkimusta tekevälle tutkimuslaitokselle. Tutkimuslaitoksen tulee hävittää riistaeläin, luovuttaa se yleishyödylliseen tarkoitukseen tai myydä valtion lukuun.

Metsästyslain muuttamisesta annetun lain (159/2011) metsästyslain 41 a §:ää koskevassa hallituksen esityksen (HE 237/2010 vp) perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi edellytykset tiettyjen riistaeläinlajien poikkeusluvan myöntämiselle. Pykälä koskisi luontodirektiivin liitteiden IV a (---) ja V (---) riistaeläinlajeja sekä ahmaa. Nykyisin sääntely on metsästysasetuksen 27 ja 28 §:ssä, joten poikkeusluvan edellytykset nostettaisiin nyt lain tasolle. (---) Maa- ja metsätalousministeriö ohjaa ehdotetun 41 §:n 5 momentin mukaisesti asetuksella suurinta saalismäärää kunkin lajin osalta. Maa- ja metsätalousministeriö voi luonnollisestikin asetuksessaan asettaa lajille myös niin sanotun nollakiintiön.

Pykälässä säädettyjä lajeja, ahmaa lukuun ottamatta, koskee oma sääntelynsä myös luontodirektiivissä. Pykälän 1 ja 3 momentilla pantaisiin täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan mukainen rauhoituksesta ja muusta suojelusta poikkeaminen. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan sääntely siirrettäisiin ehdotetun 41 a §:n 1 ja 3 momenttiin. Näin ollen pykälän 1 momentin 1 - 4 kohdissa olisi edellytykset niin sanottujen vahinkoperusteisten poikkeuslupien myöntämiselle, ja 3 momentissa olisi peruste niin sanotulle tavalliselle rauhoituksesta poikkeamiselle luontodirektiivin liitteen IV a lajien osalta. Direktiivin liitteen IV a lajit säädettäisiin 37 §:n 2 momentissa, oikeastaan 3 momentissa, rauhoitetuiksi ympäri vuoden. Näin ollen niillä ei olisi metsästysaikaa, vaan poikkeuslupa olisi ainoa oikeusperusta niiden tappamiseksi."

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen on metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 1-3 kohdassa säädettyjä poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä:

1) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin kanta tai kannan tila haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa;

2) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin yksilön käyttäytyminen haetulla poikkeuslupa-alueella;

3) tarvittaessa viranomaisten, julkisia hallintotehtäviä hoitavien organisaatioiden ja tutkimuslaitosten tiedot, jotka liittyvät poikkeusluvan hakuperusteeseen;

4) toimenpiteet, jotka poikkeusluvan sijasta voitaisiin toteuttaa.

Pykälän 3 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen on kirjattava 1 tai 2 momentissa tarkoitetun selvityksen keskeiset tulokset poikkeuslupapäätökseen.

Poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2016-2018 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1335/2016) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla kunakin metsästysvuonna enintään 53 yksilöä. Asetuksen 2 §:n mukaan edellä 1 §:ssä säädetty rajoitus koskee poronhoitoalueen ulkopuolista Suomea. Asetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan tämä asetus tulee voimaan 28 päivänä joulukuuta 2016 ja on voimassa 31 päivään heinäkuuta 2018. Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 §:ssä säädettyyn määrään ei lueta susia, jotka on saatu saaliiksi ennen tämän asetuksen voimaantuloa. Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 §:ssä säädettyyn määrään luetaan poliisin määräyksellä poistetut, liikenteessä tai muutoin tietoon tulleet kuolleet sudet.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa asiassa C-6/04 (Euroopan yhteisöjen komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta) on muun ohella lausuttu, että luontodirektiivin 16 artiklassa määritellään täsmällisesti edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat poiketa luontodirektiivin 12, 13 ja 14 artiklasta sekä 15 artiklan a ja b kohdasta, joten tätä 16 artiklaa on tulkittava suppeasti (kohta 111). Luontodirektiivin 12, 13 ja 16 artiklat muodostavat yhtenäisen normikokonaisuuden, jolla pyritään varmistamaan kyseessä olevien lajien kantojen suojelu, joten kaikki poikkeukset, jotka eivät ole tämän direktiivin mukaisia, loukkaavat sekä sen 12 ja 13 artiklassa vahvistettuja kieltoja että sääntöä, jonka mukaan poikkeuksia voidaan myöntää tämän direktiivin 16 artiklan mukaisesti (kohta 112).

Luontodirektiivin soveltamista koskeva ohjeasiakirja

Komission ohjeasiakirjassa on lisäksi viitattu siihen, mitä komissio on lausunut luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamista koskevassa ohjeasiakirjassa (Managing Natura 2000 sites, the provisions of Article 6 of the Habitats Directive 92/43/EEC, European Commission, 2000). Tältä osin komission ohjeasiakirjassa on todettu, että on kohtuullista katsoa, että "erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavat syyt, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt" tarkoittavat tilanteita, joissa aiotut suunnitelmat tai hankkeet osoittautuvat välttämättömiksi kansalaisten elämän suojelua edistävien perusarvojen (terveys, turvallisuus, ympäristö) turvaamiseen tähtäävien toimien tai politiikkojen osana, valtion ja yhteiskunnan perustana olevien politiikkojen osana ja osana sellaisten luonteeltaan taloudellisten tai sosiaalisten toimintojen suorittamista, joilla täytetään julkisen palvelun erityisiä velvoitteita.

Asiassa saatu selvitys

Poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2016-2018 koskevaa maa- ja metsätalousministeriön asetusta (1335/2016) valmisteltaessa laaditusta, 21.12.2016 päivätystä ministeriön muistiosta (dnro 1723/01.03/2016) ilmenee, että sudet ovat 20.12.2016 mennessä tappaneet tai vahingoittaneet 153 kotieläintä, joiden korvattava yhteismäärä on yli 175 000 euroa. Vahingot koostuvat pääosin koiravahingoista, joita on rekisteröity 39 kappaletta korvausmäärältään noin 132 000 euroa. Taloudellisten vaikutusten lisäksi susien olemassa olosta seuraa lukuisia sosiaalisia vaikutuksia, joista vain harvaa voidaan kuvailla positiiviseksi. Sudet voivat liikkua hyvin lähellä asutusta, mikä saattaa aiheuttaa pelkoa alueen ihmisissä. Joillakin alueilla susien vaikutus voi johtaa myös laiduntamalla hoidettavien perinnebiotooppien ja muiden luonnon monimuotoisuutta edistävien maatalousalueiden hoidon vaikeutumiseen.

Edelleen muistion mukaan yleisen turvallisuuden ja edun kannalta pakottavilla syillä myönnettyjen (mukaan lukien sosiaaliset syyt) poikkeuslupien tarkoituksena olisi, samalla tavalla kuin kannanhoidollisten poikkeuslupien tarkoituksena oli, vastata reviireiltä esitettyihin näkökantoihin ja tuoda laillinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin ehkäistä laittomia susien tappamisia. Mikäli päädyttäisiin ratkaisuun, että juuri muita kuin aiemmin yksinomaisesti käytettyjä erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi myönnettyjä vahinkoperusteisia poikkeuslupia ei olisi mahdollista käyttää, tulisi se todennäköisesti johtamaan siihen, että susikannan suojelun sosiaalista kestävyyttä ei pystyttäisi varmistamaan ja näin kärsijäksi joutuisi Suomen susikanta.

Maa- ja metsätalousministeriön julkaisema Suomen susikannan hoitosuunnitelma on vahvistettu 22.1.2015. Hoitosuunnitelman on laatinut Suomen riistakeskus yhteistyössä Luonnonvarakeskuksen kanssa maa- ja metsätalousministeriön johdolla. Hoitosuunnitelman mukaan se on adaptiivisen kannanhallinnan työkalu ja sillä pyritään sovittamaan yhteen suden ja sudensuojelun tarpeet sekä susireviirillä asuvien ja toimivien kansalaisten tarpeet. Suunnitelmalla vastataan myös Suomea koskeviin kansainvälisiin velvoitteisiin.

Hoitosuunnitelman mukaan Suomen susikannan hoidon tavoitteena on 1) saavuttaa ja säilyttää susikanta suotuisalla suojelutasolla, 2) perustaa susikannan seuranta suurpetoyhdyshenkilöverkoston toimintaan, 3) luoda keinoja suden ja ihmisen rinnakkaiselon parantamiseksi, 4) rakentaa luottamusta toimijoiden välille, 5) reagoida suden tuomaan haittaan nopeasti ja ehkäistä vahinkoja ennalta, 6) puuttua suteen kohdistuvaan laittomaan tappamiseen tehokkaasti ja 7) vahvistaa suden merkitystä arvokkaana luonnonvarana.

Hoitosuunnitelman mukaan sen lähtökohtana on paikallisella tasolla toteutettava susireviirikohtainen kannanhoito. Tämä tarkoittaa sitä, että kannanhoidossa tarkasteltava perusyksikkö on susilauma sekä sen käyttämä reviirialue. Kannanhoidollisena tavoitteena on turvata paikallisen susilauman olemassaolo ja samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa. Yksittäisten susilaumojen olemassaolon turvaamisen sekä uusien susilaumojen syntymisen kautta muodostuu kokonaisuus suomalaisen susikannan hoidossa sekä suotuisan suojelun tason saavuttamisessa ja säilyttämisessä.

Susien erilaiset karkotukset sekä ihmisasutuksen läheisyydessä toistuvasti vierailevien susien tappaminen nousevat tällöin tärkeiksi toimenpiteiksi, joiden avulla myös suden ihmisarkuutta voidaan lisätä. Susien tuomien haittojen ja vahinkojen määrä sekä se, miten joustavasti ja tehokkaasti viranomaiset ja kansalaiset voivat tilanteissa toimia, on suoraan yhteydessä siihen, miten susien läsnäoloon paikallisesti suhtaudutaan. Susireviirillä asuvat ihmiset tarvitsevat keinoja, joilla voidaan viranomaistoimista riippumatta puuttua asutuksen läheisyydessä haittaa tuottaviin yksilöihin.

Hoitosuunnitelman mukaan pienin elinvoimainen susikanta on 25 lisääntyvää paria. Lisääntyviksi pareiksi lasketaan sellaiset parit, joilla on arvioituna ajankohtana jälkeläistuottoa. Suomen ja Venäjän valtakunnan rajan molemmilla puolilla elävistä lisääntyvistä pareista puolet lasketaan osaksi Suomen susikantaa. Suomessa ei tehdä susien siirtoistutuksia. Laumojen määrää ja susikannan sekä laumojen elinvoimaisuuden säilymistä arvioidaan vuosittain Luonnonvarakeskuksen suorittaman kanta-arvion perusteella.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan hakemusalueella elää vähintään kolmesta viiteen suden lauma. Susien määrä on lisääntynyt edellisvuosista. Alueella on vakiintunut susien elinpiiri. Alueella ei ole ollut kannanhoidollista pyyntiä kahtena edellisenä vuonna. Poliisi on antanut alueelle suden karkotusmääräyksen joulukuussa 2016. Tällä poliisin karkotusmääräyksellä susia karkotettiin 28.12.2016, mutta sudet ovat liikkuneet pihapiireissä karkotuksen jälkeenkin.

Valituksenalaisessa päätöksessä kohdassa, jossa käsitellään susien käyttäytymistä poikkeuslupa-alueella, todetaan, että sudet liikkuvat alueella asutuksessa. Hakemuksen mukaisella alueella on 1.6.2016-2.1.2017 kirjattu Tassu-järjestelmään kaikkiaan 180 havaintoa ja 36 pihahavaintoa. Tämänkin jälkeen pihakäyntejä on tullut lisää. Riistavahinkorekisterin mukaan alueella ei ole korvattu vuoden 2016 aikana susien aiheuttamia vahinkoja. Suuri riski kotieläinvahingoille on kuitenkin olemassa. Sudet liikkuvat aivan asuin- ja kotieläinrakennusten seinustojen läheisyydessä.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan hakemusalueella olevat ja aivan pihapiireissä liikkuvat susiyksilöt ja susilauma aiheuttavat alueella turvattomuutta ja merkittävän vahinkoriskin. Myös pannoitettujen susien paikannustietoja on pyritty käyttämään alueilla, joilla on ollut toiminnassa olevia pantoja. Hakemuksen kohteena olevalla alueella ei ole ollut pantasusia. Lähin pantasusi liikkuu Ruokolahdella. Susien laajan reviirin vuoksi kaikkia kotieläintiloja ei ole kuitenkaan tarkoituksenmukaista ja taloudellisesti järkevää suojata, jolloin vahinkoriski on edelleen alueella ilmeinen. Susien karkottaminen ei ole tuottanut tulosta, vaan ne ovat palanneet toistuvasti pihoihin.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan hakijalle on myönnetty metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu poikkeuslupa suden tappamiseen, koska muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Kyseisen määrän tappaminen, ja ottaen samalla huomioon muut tehdyt päätökset, ei haittaa myöskään suotuisan suojelutason säilyttämistä tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella. Erittäin rajoitettu poikkeuslupa on myönnetty vain vakiintuneeseen susilaumaan todetuille vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susiyksilöiden elinalueille, joista on Tassu-järjestelmän kautta seurantatietoa käytettävissä. Lisäksi päätösharkinnassa on otettu huomioon, mikäli Tassu-järjestelmään tai riistavahinkorekisteriin kirjattujen tai hakijan antamien tietojen perusteella kyseisen susilauman tai susiyksilöiden on todettu aiheuttaneen vahinkoja tai ongelmia. Mahdollistettu valikoiva ja rajoitettu pyynti toteuttaa susikannan hoitosuunnitelman toimenpiteiden toteuttamista.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset

Susi kuuluu luontodirektiivin liitteessä IV a mainittuihin yhteisön tärkeinä pitämiin, tiukkaa suojelua vaativiin lajeihin, joihin kuuluvien yksilöiden pyydystäminen ja tappaminen on lähtökohtaisesti kiellettyä. Tiukasta suojelusta voidaan kuitenkin poiketa direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyin perustein. Artiklan 1 kohdan c alakohdassa perusteiksi poikkeamiselle säädetään kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevat tai muut erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavat syyt, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitusta ratkaisusta ja luontodirektiivin säännösten sanamuodosta seuraa, että poikkeamisen edellytyksiä on tulkittava tiukasti niin, että luontodirektiivissä edellytetty tulos saavutetaan.

Luontodirektiivissä ei määritellä käsitettä "yleisen edun kannalta pakottava syy". Komission ohjeasiakirjan mukaan "erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavat syyt, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt" tarkoittavat tilanteita, joissa aiotut suunnitelmat tai hankkeet osoittautuvat välttämättömiksi kansalaisten elämän suojelua edistävien perusarvojen (terveys, turvallisuus, ympäristö) turvaamiseen tähtäävien toimien tai politiikkojen osana.

Edellä sanotun pohjalta on valituksenalaisessa tapauksessa tarkasteltava kutakin metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua luvan myöntämisen edellytystä.

Poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, ettei asiaan ole muuta tyydyttävää ratkaisua kuin suden pyydystäminen tai tappaminen. Edellä mainitun valtioneuvoston asetuksen mukaan riistakeskuksen on poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä toimenpiteet, jotka poikkeusluvan sijasta voitaisiin toteuttaa.

Komission ohjeasiakirjan mukaan muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa arvioitaessa on otettava huomioon kulloinkin ratkaistavana oleva ongelma tai tilanne. Hallinto-oikeus toteaa, että muuta tyydyttävää ratkaisua harkittaessa poikkeusluvan myöntämistä on kuitenkin pidettävä viimeisenä vaihtoehtona, johon voidaan turvautua vain, jos mikään muu vaihtoehto ei ole tosiasiassa objektiivisesti arvioiden kohtuudella käytettävissä.

Unionin oikeuskäytännön mukaan todistustaakka poikkeusluvan edellytysten olemassaolosta on valtiolla. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Poikkeusluvan edellytysten täyttyminen on riistakeskuksen selvitettävä ja osoitettava. Luvan hakijan tai muun asianosaisen ilmoituksella tosiseikoista tai näiden käsityksille poikkeamisedellytysten soveltamisesta ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä, kun edellytysten täyttymistä arvioidaan.

Puheena olevassa hakemuksessa ei ole mainittu, onko asiassa pyritty etsimään muita keinoja ongelman ratkaisemiseen ja jos on, minkälaisia nämä toimenpiteet ovat olleet ja minkälaisia tuloksia niillä on saavutettu. Asiakirjoista kuitenkin ilmenee, että tässä tapauksessa ongelmia on pyritty ratkaisemaan karkottamalla susia pois alueelta. Susien karkottaminen ei ole kuitenkaan tuottanut tulosta, vaan sudet ovat palanneet toistuvasti pihoihin. Se, minkälaisia keinoja karkottamiseen on käytetty, ei ilmene asiakirjoista. Hallinto-oikeus katsoo, ettei riistakeskus ole riittävässä määrin hankkinut poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä olevaa selvitystä siitä, onko haittojen estämiseksi kyseisellä alueella olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua kuin suden pyydystäminen tai tappaminen. Tältä osin luvan myöntämisen edellytykset eivät ole täyttyneet.

Vielä on tarkasteltava sitä, onko poikkeusluvan myöntämiseen ollut metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetut taloudelliset ja sosiaaliset syyt.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan riistavahinkorekisterin mukaan alueella ei ole korvattu vuonna 2016 susien aiheuttamia vahinkoja. Selvitystä siitä, että sudet olisivat muutoinkaan aiheuttaneet konkreettista vahinkoa alueella asuvien ihmisten terveydelle tai vahinkoa kotieläimille, ei asiakirjoissa ole.

Riistakeskus on käyttänyt poikkeusluvan myöntämisen perusteena hakemuksen liitteenä olevaan luetteloon koottuja näkö- tai riistakamerahavaintoja hakemusalueella liikkuneista susista kesä-joulukuussa 2016 ja alkuvuonna 2017. Osa havainnoista on tehty talojen pihoilla ja karjatiloilla. Tästä aineistosta ei kuitenkaan käy ilmi, onko näissä paikoissa liikkunut yksi ja sama susi vai useampia eri susia. Valituksenalaisessa päätöksessä on lisäksi selvitetty Tassu-järjestelmään kerättyjä havaintoja susien liikkumisesta hakemusalueella. Lisäksi hakemukseen on liitetty erään valtakunnan rajan läheisyydessä maidontuotantoa harjoittajan henkilön lausunto, jossa kuvataan susien aiheuttamaa häiriötä tilan tuotannolle samoin kuin huolta omien lasten turvallisuudesta.

Edellä mainittua selvitystä susien liikkeistä hakemusalueella ja maitotilan ympäristössä voidaan sinänsä pitää luotettavana, mutta tämän johdosta yleiselle turvallisuudelle aiheutuva tai muu erittäin tärkeä yleisen edun kannalta pakottava syy jää valituksenalaisessa päätöksessä osittain epäselväksi. Ainakaan taloudellisesta vahinkoa ei susista ole ilmoitettu syntyneen. Esille ei ole tullut myöskään tilanteita, joissa susista olisi aiheutunut konkreettista vaaraa ihmisille tai kotieläimille.

Puheena olevassa poikkeusluvassa olevan ehdon mukaan pyynti tulee kohdentaa pihakäynnin jälkeen katkeamattomalla lumijäljityksellä pihassa käyneeseen suteen, mikä sinällään yksilöi kaadettavan suden tarkasti. Asiassa ei ole kuitenkaan ilmennyt, miten tällainen yhden suden tappaminen vaikuttaa alueelle jäljelle jääviin susiin eli lisääkö se näiden susien ihmisarkuutta pitkäaikaisesti. Pois suljettuna ei voida pitää sitäkään, että pihassa käynyt susi ei kuulu mihinkään laumaan, jolloin vaikutus muiden susien käyttäytymiseen jää täysin avoimeksi. Selvitystä siitä, miten yhden suden tappaminen luo keinoja suden ja ihmisen rinnakkaiselon parantamiseksi, ei ole esitetty. Epäselväksi on samoin jäänyt, miten poikkeusluvalla sallitun suden tappaminen vaikuttaa ehkäisevästi susien laittomiin tappamisiin, mihin seikkaan valituksenalaisessa päätöksessä on myös viitattu.

Tämän vuoksi riistakeskuksen päätös on kumottava. Asian näin päättyessä ei ole tarpeen lausua muista valitusperusteista.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Toni Sarivirta, Riitta Huurre ja Kirmo Saastamoinen. Asian esittelijä Kirmo Saastamoinen.

Vrt. Itä-Suomen HAO 18.10.2017 nro 17/0985/1 (Finlex)

Lainvoimainen