Administrative court dismissed appeal against Equal Treatment Board's fine for discriminatory bank ID verification practices.

Viron kansalainen X, jolla oli kotipaikka Suomessa ja suomalainen henkilötunnus, oli verkkopankkitunnuksia hakiessaan todistanut henkilöllisyytensä Viron passilla. Pankki ei ollut myöntänyt henkilölle verkkopankkitunnuksia perustellen menettelyään sillä, että muun EU/ETA-jäsenvaltion kuin Suomen myöntämä passi ei ollut pankin tuolloisten tunnistusperiaatteiden mukaan riittävä tunnistusasiakirja riskinhallinnallisista syistä. Syrjintälautakunta oli valituksenalaisella päätöksellään Vähemmistövaltuutetun hakemuksesta kieltänyt pankkia sakon uhalla jatkamasta tai uusimasta yhdenvertaisuuslain vastaista menettelyään.

Päätös, johon on haettu muutosta

Syrjintälautakunta 17.6.2014 Dnro 2014/746

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Hallinto-oikeuden toimivalta

Syrjintälautakunnan päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen yhdenvertaisuuslain (21/2004) 18 §:ssä säädetään, että Syrjintälautakunnan 13 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Toimivaltainen hallinto-oikeus on se, jonka tuomiopiirissä syrjityksi väitetyn kotipaikka sijaitsee. Muutoksenhausta on muutoin voimassa, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Syrjintälautakunnan päätös on yhdenvertaisuuslain (21/2004) 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu kieltopäätös. Koska syrjityksi väitetyn X:n kotipaikka sijaitsee Itä-Suomen hallinto-oikeuden tuomiopiirissä, hallinto-oikeus on toimivaltainen käsittelemään asian.

Asian taustaa ja oikeudenkäynnin kohde

Viron kansalainen X, jolla on kotipaikka Suomessa ja jolla on suomalainen henkilötunnus, on hakenut valittajana olevalta pankilta verkkopankkitunnuksia. Hän on esittänyt henkilöllisyystodistuksenaan Viron passin. Pankki ei ole myöntänyt X:lle verkkopankkitunnuksia perustellen menettelyään sillä, että muun EU/ETA-jäsenvaltion kuin Suomen myöntämä passi ei ollut pankin tuolloisten tunnistusperiaatteiden mukaan riittävä tunnistusasiakirja pankkitunnuksia haettaessa. Hallinto-oikeus huomauttaa, että pankki on sittemmin muuttanut tunnistusperiaatteitaan ja se on myöntänyt X:lle verkkopankkitunnukset.

Vähemmistövaltuutettu on tehnyt Syrjintälautakunnalle hakemuksen syrjintäasiassa. Vähemmistövaltuutettu on pyytänyt Syrjintälautakuntaa tutkimaan, onko pankki vaatiessaan X:ltä suomalaisen viranomaisen myöntämää tunnistusasiakirjaa toiminut yhdenvertaisuuslain (21/2004) sisältämän syrjintäkiellon vastaisesti.

Syrjintälautakunta on valituksenalaisessa päätöksessään arvioinut pankin ilman asianmukaista perustetta asettaneen X:n muita vastaavassa asemassa olevia suomalaisen henkilötunnistusasiakirjan haltijoita epäsuotuisampaan asemaan henkilöllisyyden osoittamisessa ja kieltänyt pankkia sakon uhalla jatkamasta yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:n vastaiseksi arvioimaansa menettelyä. Syrjintälautakunnan päätöksen mukaan pankin menettelyssä on ollut kyse välillisestä syrjinnästä. Edelleen Syrjintälautakunta on katsonut X:n joutuneen erityisen epäedulliseen asemaan, koska verkkopankkitunnusten saamisen epääminen vaikeuttaa huomattavasti monien tärkeiden viranomaispalveluiden ja muiden palveluiden sähköistä käyttämistä.

Valittajana oleva pankki on vedonnut siihen, että pankin toimintaa ohjaavat ja valvovat Finanssivalvonta, Viestintävirasto sekä Vakuutus- ja rahoitusneuvonta Fine ovat hyväksyneet sen käytännön vaatia suomalaisen viranomaisen myöntämä tunnistusasiakirja pankkitunnuksia myönnettäessä riskienhallinnallisista syistä. Valittajan mukaan asiassa ei ole kysymys syrjinnästä. Tunnistusperiaatteet eivät voi johtaa välittömään tai välilliseen syrjintään, koska niissä ei ole eroteltu Suomea muusta ETA-alueesta. Pankki voi siis edellyttää muita henkilöllisyyden vahvistavia asiakirjoja yhtä hyvin myös suomalaisen tunnistusasiakirjan esittävältä henkilöltä. Pankin mukaan sen omaksumalla käytännöllä on oikeutettu tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat edellä mainittujen viranomaisten näkemysten mukaan olleet asianmukaisia ja tarpeellisia.

Asiassa on kysymys Syrjintälautakunnan valituksenalaisen päätöksen laillisuudesta. Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko pankin menettelyssä ollut kysymys päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:ssä tarkoitetusta syrjinnästä ja onko Syrjintälautakunta voinut kieltää pankkia sakon uhalla jatkamasta sen tuolloisten tunnistusperiaatteiden mukaista menettelyään.

Sovellettavat oikeusohjeet

Vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (617/2009, tunnistuslaki) 1 §:n mukaan laissa säädetään vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä niihin liittyvien palveluiden tarjoamisesta niitä käyttäville palveluntarjoajille ja yleisölle.

Lain 2 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitetaan

1) vahvalla sähköisellä tunnistamisella henkilön yksilöimistä ja tunnisteen aitouden ja oikeellisuuden todentamista sähköistä menetelmää käyttämällä perustuen vähintään kahteen seuraavista kolmesta vaihtoehdosta:

a) salasanaan tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltija tietää;

b) sirukorttiin tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltijalla on hallussaan; tai

c) sormenjälkeen tai johonkin muuhun tunnistusvälineen haltijan yksilöivään ominaisuuteen;

2) tunnistusvälineellä esineitä ja yksilöiviä tietoja tai ominaisuuksia, jotka yhdessä muodostavat vahvaan sähköiseen tunnistamiseen tarvittavat tunnisteet, tunnistamisen välineet ja todentamisen välineet;

--

Lain 14 §:n 1 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajalla on oltava tunnistusperiaatteet, joissa määritellään tarkemmin, kuinka palveluntarjoaja täyttää tässä laissa tarkoitetut velvollisuutensa. Erityisesti on määriteltävä tarkemmin, kuinka tunnistuspalvelun tarjoaja toteuttaa 17 §:ssä tarkoitetun ensitunnistamisen.

Lain 17 §:ssä säädetään tunnistusvälineen hakijan ensitunnistamisesta. Säännöksen 1 momentin mukaan ensitunnistamisen on tapahduttava henkilökohtaisesti. Tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1 päivän lokakuuta 1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia tai muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia.

Valituksenalaisen päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:ssä säädetään syrjinnän kiellosta. Säännöksen 1 momentin (609/1986) mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännöksen 2 momentin 1 kohdan mukaan syrjinnällä tarkoitetaan:

1) sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa (välitön syrjintä);

2) sitä, että näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa jonkun erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden, paitsi jos säännöksellä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia (välillinen syrjintä);

--.

Hallinto-oikeuden oikeudellinen arviointi

Tunnistuslakia ei sovelleta yhteisön sisäiseen tunnistamiseen eikä yhteisön omiin tunnistusmenetelmiin sen tunnistaessa omia asiakkaitaan omissa palveluissaan. Pankki on Viestintäviraston lausunnon johdosta antamassaan vastineessa todennut, että sen myöntämät verkkopankkitunnukset toimivat sekä tunnistuslain mukaisena tunnistusvälineenä että pankin omissa palveluissa. Kyseessä olevat verkkopankkitunnukset on siten tunnistuslain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu tunnistusväline ja niitä hakevan henkilön ensitunnistamiseen sovelletaan tunnistuslain 17 §:ää. Asiassa on riidatonta, että X:n ensitunnistamisen on tapahtunut henkilökohtaisesti. Hän on ensitunnistamistilanteessa esittänyt henkilöllisyystodistuksenaan Viron passin. Viro kuuluu Euroopan talousalueen jäsenvaltioihin. X:n henkilöllisyys on siis ollut todettavissa tunnistuslain 17 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hänen esittämästään Viron passista.

Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan asiassa tulee siis arvioitavaksi se, onko pankki voinut edellyttää rahanpesun ja terrorismin rahoituksen korkeamman riskin hallitsemiseksi sitä, että Viron kansalainen X, jolla on suomalainen henkilötunnus, esittää henkilöllisyytensä todentamiseksi suomalaisen viranomaisen myöntämän tunnistusasiakirjan.

Rahanpesulain 1 §:n mukaan lain tavoitteena on estää rahanpesua ja terrorismin rahoittamista, edistää tällaisen toiminnan paljastamista ja tutkintaa sekä tehostaa rikoksen tuottaman hyödyn jäljittämistä ja takaisinsaantia. Lailla on täytäntöönpantu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2005/60/EY) rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen.

Rahanpesulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 25/2008, s. 1) mukaan lakiin rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä otettaisiin direktiivissä edellytetyt säännökset asiakkaiden tuntemisesta ja asiakassuhteen jatkuvasta seurannasta. Asiakkaan tuntemiseksi edellytettävien toimien laajuus pohjautuisi riskiperusteiseen arviointiin. Riskiperusteinen arviointi edellyttäisi, että ilmoitusvelvollisella ovat riittävät menetelmät, joilla se arvioi toimintaansa ja asiakkaisiinsa liittyvät rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit. Kun rahanpesun tai terrorismin rahoituksen riski on tavanomaista suurempi, ilmoitusvelvollisen olisi tehtävä asiakkaan tuntemista koskevat toimet tehostetusti. Tällainen riski liittyy muun muassa kirjeenvaihtajapankkisuhteisiin, asiakkaisiin, jotka on etätunnistettu tai jos asiakkaana on toisen valtion poliittisesti vaikutusvaltainen henkilö.

Tunnistuslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 36/2009, s. 55-56) mukaan lain 17 §:n 1 momentin mukaisessa ensitunnistamisessa käytettäväksi sallittujen asiakirjojen määrä on rajallinen. Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen myöntämän passin ja henkilökortin sisällyttäminen säännökseen johtuu siitä, että alueella on olemassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Jos niitä ei hyväksyttäisi ensitunnistamisessa, merkitsisi se estettä sisämarkkinoilla.

Luottolaitoslain ja rahanpesulain perusteella tilannetta voi kuitenkin olla syytä arvioida toisin, mikäli asiassa on ilmennyt erityisiä syitä epäillä esitetyn passin tai sen esittäneen henkilön luotettavuutta. Syntyneen epäilyksen johdosta on voinut syntyä myös tarve arvioida rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskiä tilanteessa.

Pankki ei ole edellä selostetuissa olosuhteissa voinut edellyttää X:ää esittämään Viron passin lisäksi muita tunnistusasiakirjoja verkkopankkitunnukset saadakseen. Tämän johdosta hallinto-oikeus yhtyy Syrjintälautakunnan valituksenalaisen päätöksen mukaiseen kantaan, jonka mukaan pankki on ilman asianmukaista perustetta asettanut X:n muita vastaavassa asemassa olevia suomalaisen tunnistusasiakirjan haltijoita epäsuotuisampaan asemaan henkilöllisyyden osoittamisessa. Pankin mainittu menettely on ollut vastoin yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:ssä säädettyä syrjinnän kieltoa. Syrjintälautakunta on sen vuoksi voinut kieltää pankkia jatkamasta menettelyään ja asettaa kieltopäätöksensä tehosteeksi uhkasakon. Syrjintälautakunnan päätöstä ei ole siten syytä muuttaa, vaan valitus on hylättävä.

Hallinto-oikeus toteaa, että pankki on valituksen vireille tulon jälkeen muuttanut tunnistusperiaatteitaan siten, että sen voimassa oleviin tunnistusperiaatteisiin ei sisälly mahdollisuutta edellyttää hyväksyttävien tunnistusasiakirjojen lisäksi muita asiakirjoja verkkopankkitunnuksia luovutettaessa. Tähän nähden ja ottaen huomioon, että valituksenalaisessa päätöksessä on ollut kysymys lähinnä yksittäiseen tapaukseen liittyvästä syrjintäasiasta, hallinto-oikeus ei arvioi tarpeelliseksi lausua pankin aikaisemmin voimassa olleiden tunnistusperiaatteiden laillisuudesta yleisesti.

Sovelletut säännökset: perusteluissa mainitut ja

hallinto-oikeuslaki 1 § 1 mom.,

valtioneuvoston asetus hallinto-oikeuksien tuomiopiireistä 1 §,

laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista 1 § 1-3 mom.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Veijo Tarukannel, Mirjami Paso ja Anu Koivuluoma. Asian esittelijä Anu Koivuluoma.

KHO:n päätös 6.2.2017 taltionumero 0424/17, päätöstä ei muuteta