Constitutional Court allows amparo against administrative court dismissal for filing appeal outside two-month deadline.

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Luis López Guerra, Presidente, don lvaro Rodríguez Bereijo, don José Gabaldón López, don Julio-Diego González Campos, don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 2.539/91, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds de Miguel, en nombre y representación de don Eugenio Dorado Sánchez, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 23 de noviembre de 1991. Han comparecido el Ministerio Fiscal y el Letrado de la Junta de Extremadura, don José Manuel Rodríguez Corrales. Ha sido Ponente el Magistrado don Alvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante demanda registrada ante este Tribunal el día 16 de diciembre de 1991, don Eugenio Dorado Sánchez, bajo la representación procesal del Procurador de los Tribunales Sr. Reynolds de Miguel, interpuso recurso de amparo constitucional contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 23 de noviembre de 1991, por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 C.E.

2. En la demanda se constatan los siguientes hechos de interés para el enjuiciamiento del asunto:

a) El solicitante de amparo interpuso, el día 1 de agosto de 1990, un recurso de reposición contra el Decreto núm. 57 de 1990 de la Junta de Extremadura por el que se aprobó la relación de puestos de trabajo en aquella Administración.

b) Transcurrido un mes desde la interposición del citado recurso sin que el órgano competente resolviese sobre el mismo y, antes de que concluyese el plazo de un año legalmente previsto para recurrir en la vía jurisdiccional, promovió, con fecha 17 de diciembre de 1990, el correspondiente recurso contencioso-administrativo, tramitándose conforme al procedimiento especial establecido en materia de personal.

c) El día 23 de noviembre de 1991 recayó Sentencia, acordando la Sala la inadmisión del recurso jurisdiccional por extemporáneo, por cuanto -fundamento jurídico 2º- «es clara la dicción del art. 53 de la Ley de Jurisdicción que exceptúa del recurso de reposición "Las disposiciones de carácter general, en el supuesto previsto en el art. 39, párrafo primero", así como el art. 58.3 b) que prevé el plazo de impugnación en dos meses a contar de la fecha de la última publicación oficial del acto o disposición. En consecuencia, y teniendo en cuenta que el Decreto impugnado fue publicado en el "Diario Oficial de Extremadura" con fecha 27 de julio de 1990, siendo la fecha de presentación de la demanda de 17 de diciembre del mismo año, es evidente que debe inadmitirse el recurso al haber sido presentado fuera del plazo de dos meses legalmente establecido, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo segundo del art. 39 ya citado».

3. En su demanda de amparo aduce el recurrente la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.) pues, a su juicio, la Sala ha incurrido en un error patente al acordar la inadmisión por extemporaneidad de su recurso contencioso-administrativo, ya que el órgano judicial no ha tenido en cuenta que el art. 126 de la Ley de Procedimiento Administrativo, (en adelante, L.P.A.) posibilita la interposición potestativa del recurso de reposición en todos los casos enumerados en el art. 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, L.J.C.A.), siendo en ese caso el plazo de interposición del recurso contencioso- administrativo el previsto en el art. 58.2 de la L.J.C.A.

Por tanto, el recurso se habría interpuesto en plazo, que concluía el 1 de agosto de 1991, lo que se confirma, además, por el art. 59.1 de la Ley de Gobierno y Administración de la Junta de Extremadura que establece que las Resoluciones de sus órganos, aun cuando se trate de disposiciones de carácter general, son susceptibles de recurso de reposición; y, por la Disposición final segunda de la misma Ley, que reenvía al art. 126.2 de la L.P.A.

Se concluye la demanda interesando de este Tribunal que se otorgue el amparo solicitado y, en coherencia con ello, se anule la Sentencia impugnada, ordenando a la Sala que dicte otra nueva en la que, entrando en el fondo del recurso, resuelva todas las cuestiones en ella planteada.

4. Por providencia de la Sección Cuarta, de 2 de marzo de 1992, se acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación al Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, a fin de que remitiese copia adverada de las actuaciones obrantes en su poder, y emplazase previamente a las partes intervinientes en el recurso contencioso-administrativo núm. 965/90 para que, en el plazo de diez días, pudiesen comparecer en este proceso constitucional y defender sus derechos, si así lo estimaran.

5. Mediante providencia de la Sección, de 4 de mayo de 1992, se acordó tener por personado y parte al Letrado de la Junta de Extremadura, Sr. Rodríguez Corrales, así como acusar recibo a la Sala de las actuaciones recibidas y dar vista de las mismas a las partes y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de diez días, presentasen las alegaciones que estimasen pertinentes, conforme a lo previsto en el art. 52.1 LOTC.

6. El escrito de alegaciones del demandante de amparo fue presentado el día 28 de mayo de 1992. Tras dar por reproducidos los argumentos ya aducidos en su escrito de demanda, alega el actor, con apoyo en determinada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que, la citada Resolución administrativa que aprobó la catalogación de puestos de trabajo, fue expresamente calificada por el mencionado órgano jurisdiccional como un acto administrativo plural, de lo que deben deducirse las siguientes consecuencias de aplicación al caso: en primer lugar, la obligación de la Administración de notificar el contenido de la misma a todos sus destinatarios, lo que en modo alguno se hizo; y, en segundo lugar, porque al no tener el carácter de disposición general, nunca podría aplicarse -como lo hizo la Sala- el art. 58.3 b) L.J.C.A. Por todo ello, y con cita expresa de la STC 32/1989, concluye el actor suplicando que se otorgue el amparo solicitado.

7. Dos días antes registró sus alegaciones la representación procesal de la Junta de Extremadura. En él, aduce que en el proceso a quo en ningún momento llegó a discutirse la naturaleza de disposición de carácter general del acto recurrido, como lo demuestra claramente, por lo demás, la propia demanda de amparo. Así pues, tanto la parte actora como la Administración demandada y la propia Sala de instancia estuvieron conformes en calificar el Decreto recurrido como una disposición de carácter general. Siendo ello así, la Sentencia que se recurre no sería susceptible del amparo constitucional que ahora se pretende, por cuanto no se habrían agotado todos los recursos dentro de la vía jurisdiccional, tal y como exige el art. 44.1 a) LOTC, pues, frente a la misma era posible formular los oportunos recursos de súplica, reposición o queja. En virtud de lo expuesto, finaliza esta representación, interesando la inadmisión a trámite de la demanda de amparo por no haberse agotado la vía judicial previa a este proceso constitucional.

8. El escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal fue presentado el día 23 de mayo de 1992. Tras una sucinta exposición de los hechos y de la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por la Sala que, explícitamente califica de errónea, se detiene el Ministerio Público en determinar si esa errónea interpretación tiene o no trascendencia constitucional. En este sentido, señala el Ministerio Fiscal que, aunque en principio el cómputo de los plazos procesales es una cuestión que han de resolver los órganos jurisdiccionales sin ulterior intervención de la jurisdicción constitucional, cuando su interpretación se fundamente en un error patente determinante de indefensión (STC 155/1991), esa equivocada apreciación de las normas procesales y de acceso al recurso adquiere trascendencia constitucional, porque afecta al derecho a obtener una tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 C.E.

A su juicio, esta doctrina es de entera aplicación al caso presente, pues, el recurrente se ha visto privado de la tutela judicial que pretendió (con independencia, claro está, del éxito de su pretensión) en virtud de un error interpretativo manifiesto de la legalidad que no puede encontrar apoyo en el texto aplicado ni en su entendimiento. Error patente o fundamentación irrazonable del fallo de inadmisión, desfavorable a la efectividad del derecho fundamental del recurrente, y que le ha privado de su derecho a obtener un pronunciamiento sobre su pretensión. En razón de todo ello, considera el Ministerio Fiscal que procede estimar la presente demanda de amparo y anular la Sentencia recurrida a fin de que se dicte otra que no inadmita el recurso contencioso-administrativo por extemporáneo.

9. Por providencia de 2 de marzo de 1995, se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 6 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. La cuestión objeto del presente recurso de amparo es determinar si ha lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E. la inadmisión, por extemporáneo, del recurso contencioso-administrativo acordada por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura por haber trascurrido el plazo de dos meses desde la fecha de publicación oficial del acto o disposición recurrida a tenor de lo dispuesto en el art. 58.3 b) de la L.J.C.A.

Antes de examinar la cuestión de fondo planteada, es preciso resolver la objeción de procedibilidad formulada por el Letrado de la Junta de Extremadura. A juicio de esta representación, la demanda de amparo debe ser inadmitida a trámite, pues la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo era susceptible de ulterior recurso ante los Tribunales ordinarios (queja, reposición o súplica), por lo que concurre la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 a) LOTC, en relación con el art. 44.1a) del mismo texto legal, consistente en la falta de agotamiento de la vía judicial previa a este proceso constitucional.

Pero esta objeción procesal debe ser desestimada. Con independencia de si, a tenor de lo dispuesto en el art. 94.1 a) L.J.C.A., la Sentencia era o no susceptible de recurso, lo importante, a los efectos que ahora importan y de acuerdo con el principio pro actione, es el hecho de que la propia Sala declaró expresamente en el pie del fallo de su Sentencia que contra la misma no cabía interponer recurso judicial alguno, por lo que, el invocado motivo de inadmisión debe ser rechazado. Hemos de entrar, pues, en el examen del fondo del asunto.

2. Desde sus primeras Sentencias (STC 19/1981), este Tribunal ha declarado que el art. 24.1 C.E. reconoce el derecho de todos los ciudadanos a la jurisdicción, y que este derecho no puede interpretarse como un derecho incondicional a la prestación jurisdiccional, sino como un derecho a obtenerla siempre que se ejerza por las vías procesales legalmente establecidas. De este modo, el derecho a la tutela judicial efectiva comprende el derecho a obtener una resolución motivada y fundada en Derecho, a ser posible sobre el fondo de las pretensiones formuladas pero que podrá ser de inadmisión cuando concurra alguna causa legal para ello y así lo acuerde el Juez o Tribunal en aplicación razonada y razonable de la misma (entre otras muchas, STC 68/1983 y más recientemente, STC 192/1992).

La interpretación y aplicación de las reglas que regulan el acceso a los recursos legalmente establecidos es, en principio, una cuestión de legalidad ordinaria cuyo conocimiento compete exclusivamente a los Jueces y Tribunales integrados en el Poder Judicial (art. 117.3 C.E.), a quienes corresponde precisar el alcance de las normas procesales y, más en concreto, la concurrencia de los presupuestos que condicionan la válida constitución del proceso. Unicamente, cuando se deniegue el acceso al recurso de forma inmotivada (STC 18/1990), basándose en una causa legal inexistente o en error patente (SSTC 192/1992, fundamento jurídico 2º y 255/1994, fundamento jurídico 2º) o, finalmente, mediante una interpretación de la misma manifiestamente arbitraria e infundada que no podría considerarse expresión del ejercicio de la justicia (por todas, STC 148/1994, fundamento jurídico 4º), es posible su revisión en sede constitucional, pues, sólo en tales casos existe una lesión constitucionalmente relevante del citado derecho fundamental.

Ahora bien, ya en la temprana STC 3/1983, fundamento jurídico 4º, el Tribunal Constitucional ha subrayado también el diferente relieve constitucional del derecho al acceso a la jurisdicción y el de acceso a los recursos legalmente establecidos, aunque ambos se encuentren ínsitos en el art. 24.1 C.E., porque este último presupone inexorablemente el primero del cual viene a ser tan solo un corolario, pues el derecho a acceder a la justicia no viene otorgado por la Ley sino por la Constitución misma. Lo que se traduce en que el principio pro actione ha de operar en la protección constitucional del derecho al acceso a la jurisdicción, dada la diferente trascendencia que cabe otorgar -desde la perspectiva constitucional- a los requisitos de acceso al proceso, en tanto pueden obstaculizar o eliminar el derecho de los ciudadanos a someter el caso al conocimiento y pronunciamiento de un Juez y por tanto causar indefensión, y a los requisitos de inadmisión de los recursos legalmente establecidos, en que se pretende la revisión de la respuesta judicial ya contenida en la Sentencia de instancia previamente dictada, que ya habría satisfecho el núcleo de su derecho fundamental (STC 255/1993, fundamento jurídico 3º) a una tutela judicial efectiva sin indefensión. Doctrina recientemente reafirmada en la STC 37/1995, fundamento jurídico 5º. Por ello, cuando se trate del acceso a la jurisdicción, o este acceso esté jurídicamente condicionado por la interposición de recursos administrativos previos -como ocurre particularmente en los ámbitos de la jurisdicción laboral y de lo contencioso- administrativo-, la interpretación realizada por los órganos judiciales sobre la admisibilidad de la acción jurisdiccional emprendida, no sólo ha de cumplir con los requisitos antes expuestos, sino que ha de estar orientada por el principio pro actione. Lo que, cuando se trata de actuaciones de las Administraciones Públicas, es también una consecuencia del mandato contenido en el art. 106.1 C.E., que ordena y garantiza su control jurisdiccional por parte de los Jueces y Tribunales (vid. la reciente STC 294/1994, fundamento jurídico 3º).

3. En el presente caso, el órgano judicial ha acordado la inadmisión, por extemporáneo, del recurso contencioso- administrativo interpuesto por el hoy demandante de amparo contra el Decreto 57/1990, de 26 de julio, de la Junta de Extremadura, por el que se aprueba la relación de puestos de trabajo del personal funcionario, por entender que, a tenor del art. 53 e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, contra las disposiciones de carácter general en el supuesto previsto en el art. 39.1º (posibilidad de impugnación directa ante la jurisdicción contenciosa) se excluye expresamente el recurso de reposición. Por consiguiente, el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo es de dos meses contados a partir del día siguiente al de la última publicación oficial de la disposición recurrida, a tenor de lo previsto en el art. 58.3 b) de la LJCA.

El demandante de amparo, por su parte, tras rebatir la naturaleza del acto impugnado que, en su sentir, no es una disposición de carácter general sino un acto administrativo plural, y hacer algunas consideraciones sobre los preceptos de la Ley de la Jurisdición Contencioso-Administrativa y de la Ley de Procedimiento Administrativo en juego, entiende que, dado que había interpuesto, potestativamente el recurso de reposición, a tenor del art. 126 de la L.P.A., el plazo para el contencioso- administrativo empezará a contarse en la forma prevista en el art. 58.1 y 2 L.J.C.A., es decir, un año a contar de la fecha de interposición del recurso de reposición.

A juicio del demandante de amparo la interpretación y aplicación de la legalidad realizada por el Juez, que determina la grave sanción de cerrarle el acceso a la jurisdicción contenciosa, ha lesionado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva por haber sido dictada con evidente error, fundamentación irrazonable y con criterio interpretativo desfavorable a la efectividad al derecho fundamental.

Ha de darse la razón al demandante de amparo, pues no puede estimarse que la Sentencia que ha acordado la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por extemporáneo sea producto de una interpretación y aplicación de la legalidad ordinaria ajustada a las exigencias anteriormente expuestas del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E. y del principio pro actione favorable a la efectividad del derecho fundamental. Y no puede considerarse razonable, desde la perspectiva constitucional, una decisión del órgano judicial que de manera arbitraria desconoce y niega los efectos jurídicos que se derivan de las propias reglas generales sobre los recursos administrativos establecidos en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 53) y de la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 126), con la consecuencia de privar al demandante de amparo del acceso a la jurisdicción contenciosa al que, con arreglo a la Ley, tenía derecho.

En efecto, ciertamente la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece que las disposiciones de carácter general dictadas por la Administración, una vez aprobadas definitivamente en vía administrativa podrán ser impugnadas directamente ante la jurisdicción contenciosa sin necesidad de previa interposición del recurso de reposición ante el propio órgano que hubiese de resolverlo [art. 53 e) y art. 39.1 L.J.C.A.]. Sin embargo la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que en los casos enumerados en el art. 53 L.J.C.A. -y en lo que ahora importa, de impugnaciones contra las disposiciones administrativas de carácter general- cabrá interponer el recurso de reposición con carácter potestativo (art. 126 L.P.A.).

Si esto es así, los efectos de la interposición del recurso han de ser los que se derivan de las reglas generales sobre recursos administrativos tanto si el recurso de reposición es preceptivo como si se interpone con carácter potestativo como es ahora el caso. En ambos supuestos es claro que este recurso se interpone con todas sus consecuencias, esto es con todos sus derechos y deberes inherentes al legal ejercicio de facultades propias; y entre ellos, principalmente, el de interrumpir el plazo de caducidad de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo establecido en el art. 58.3 b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a contar desde la fecha de publicación del acto o disposición administrativa recurrida.

De otro modo, si así no fuera, se privaría arbitrariamente al administrado recurrente de los efectos jurídicos inherentes a una facultad que la Ley le reconoce expresamente. Pues a pesar de la dicción literal "se exceptuarán" que emplea el art. 53 L.J.C.A. ello no supone una exclusión del recurso de reposición y tampoco de los efectos jurídicos procesales que de su interposición se derivan.

Así las cosas, es claro en los supuestos -como es el que ahora nos ocupa- en que se haya interpuesto con carácter potestativo el recurso de reposición, el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo ha de ser -como por lo demás ha venido declarando reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo- el establecido en el art. 58.1 y 2 de la L.J.C.A., lo que significa que al haberse interpuesto potestativamente recurso de reposición y haber transcurrido un mes sin que la Administración hubiese resuelto (art. 34.1 L.J.C.A.), el plazo para el recurso contencioso-administrativo era el dispuesto en el apartado 2 del art. 58 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; ésto es, el de un año a contar desde la fecha de interposición del recurso de reposición (en el caso, el 1 de agosto de 1990).

Por todo ello, la Sentencia impugnada que inadmitió por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo resulta manifiestamente errónea y arbitraria, lesiva del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E., al cerrar al demandante de amparo su derecho al acceso mismo al proceso y a obtener de los Jueces y Tribunales un pronunciamiento sobre la cuestión de fondo planteada.

Lo que lleva derechamente al otorgamiento del amparo solicitado y a la anulación de la Sentencia impugnada para que por la Sala se dicte otra que no inadmita, por extemporáneo, el recurso contencioso-administrativo.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado y, en su virtud:

1º Reconocer el derecho del demandante de amparo a la tutela judicial efectiva.

2º Anular la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 23 de noviembre de 1991, dictada en el recurso núm. 965/90, para que por el citado órgano judicial se dicte nueva resolución que respete el derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a seis de marzo de mil novecientos noventa y cinco.