3-26-154/5 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Janar Jäätma ja

Villem Lapimaa

Määruse tegemise aeg ja koht

25. juuni 2026, Tallinn

Haldusasja number

3-26-154

Haldusasi

Kaiserhof OÜ kaebus tuvastada Tööinspektsiooni 11.

detsembri 2025. a teate nr 3-1/25/2245 õigusvastasus,

tühistada 23. detsembri 2025. a vaideotsus nr 1.4-

1/2482-1 ja kohustada lõpetama järelevalvemenetlus

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 23. jaanuari 2026. a määrus

Menetlusosalised

Kaebaja – Kaiserhof OÜ,

esindaja Igor Sumarok

Vastustaja – Tööinspektsioon,

esindaja Ene Kivineem

Menetluse alus ringkonnakohtus

Kaiserhof OÜ määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta menetlusse Kaiserhof OÜ määruskaebus Tallinna Halduskohtu 23. jaanuari

2026. a määruse peale haldusasjas nr 3-26-154.

2. Jätta Kaiserhof OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 23.

jaanuari 2026. a määrus haldusasjas nr 3-26-154 muutmata.

3. Jõustunud määrus avaldada tervikuna.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tööinspektsioon (TI) alustas 11.12.2025 teatega nr 3-1/25/2245 Kaiserhof OÜ suhtes

järelevalvemenetlust töötervisehoiu, tööohutuse ja töösuhteid reguleerivate õigusaktide nõuete

täitmise kontrollimiseks. Kontroll toimub 17.12.2025 kell 10.30 Tallinnas Viru tn 2 (kaebaja

tegevuskoht) ning TI palus võimalusel esitada hiljemalt kaks tööpäeva enne kontrolli

toimumist iseteeninduse kaudu või kontrolli käigus järgmised dokumendid ja andmed:

esmaabikorraldus, määratud esmaabiandja tunnistus, isikukaitsevahendite arvestuse

3-26-154

dokumendid, töid teostavate isikutega (19 inimest) sõlmitud võlaõiguslikud lepingud, ohtlike

kemikaalide ohutuskaardid, tehtavate tööde ja kasutatavate töövahendite ohutusjuhendid,

töökeskkonnavoliniku valimise protokoll, töökorralduse reeglid, valitud töötajate (7 inimest)

tööohutusalase juhendamiste ja väljaõppe registreerimine ning nende tervisekontrolli

dokumendid. Kontrollimise käigus tutvub tööinspektor töökeskkonnaga ning küsitleb

tööandjat ja töötajaid. Kontrollist tuleb teavitada ja kutsuda kontrollimise juurde kas

töökeskkonnavolinik, töötajate poolt valitud usaldusisik või ametiühingu usaldusisik.

2. Kaiserhof OÜ esitas TI 11.12.2025 teate peale 14.12.2025 vaide, mille

Tööinspektsioon

jättis

23.12.2025 vaideotsusega nr 1.4-1/2482-1

rahuldamata.

Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 25 ja töölepinguseaduse (TLS) § 115 alusel

järelevalvemenetluse alustamise teade on menetlustoiming (haldusmenetluse seaduse (HMS)

§ 35 lg 1 p 3), mida saab eraldi vaidlustada üksnes seaduses sätestatud juhul (vt Riigikohtu

18.01.2024 määrus nr 3-22-2296, p 13). Vaide esemeks oleva menetlustoimingu vaidlustamist

seadus ette ei näe. Isikul on kohustus taluda tema suhtes kohaldatavaid riikliku järelevalve

meetmeid (vt korrakaitseseaduse (KorS) § 23 lg 3) ning vastavas valdkonnas tegutsev isik

peab sellega arvestama. TI 11.12.2025 teates ei ole nõutud nii suures mahus dokumente ja

andmeid, et nende esitamine võiks põhjustada ettevõttele ebamõistliku halduskoormuse.

Nõutud dokumendid on vaide esitaja valduses ja juba olemas ning need ei ole valdavas osas

kättesaadavad seaduse alusel asutatud andmekogudest. Vaide esitaja suhtes 2024. a sügisel

toimunud järelevalvemenetluses ei kontrollitud TTOS-i nõuete täitmist (töötajate juhendamist

ja väljaõpet, tervisekontrolli ja esmaabi korraldamist, ohutusjuhendite olemasolu, kemikaalide

käitlemise nõudeid jne). Kontrolli teostamisel ei saa teha erandeid sellel alusel, et ettevõttel on

teatud ajal (nt jõuluperioodil) kiire. Sellisel juhul ei oleks üldse võimalik järelevalvet teostada

nt hooajaliste tööde puhul. Ettevõttel tuleb ka kiirel tööajal täita temale seadusega pandud

kohustusi ja taluda tema suhtes kohaldatavaid riikliku järelevalve meetmeid. Tegemist on

üldkontrolliga ja Kaiserhof OÜ sattus järelevalvesse, kuna viie tegutsemisaasta jooksul ei ole

ettevõttes kordagi kontrollitud töötervishoiu ja tööohutuse nõuete täitmist. Seejuures arvestati

vaide esitaja tegevusvaldkonda (restoranide ja kohvikute tegevus) ja asjaolu, et ettevõte

kasutab oma tegevuses hulgaliselt võlaõigusliku lepingu alusel töötavaid töötajaid (sh

alaealisi). Samuti võetakse arvesse ettevõttes toimunud tööõnnetusi ja töövaidlusi ning

laekunud vihjeid ja kaebusi. TI on tegutsenud talle antud pädevuse raames ja menetlusreegleid

järgides ning vaidlustatud menetlustoiming on õiguspärane. Pole äratuntav, et

järelevalvemenetluse alustamine mõjutaks vaide esitaja õigusi lõpptulemusest sõltumatult.

3. Kaiserhof OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 19.01.2026 kaebuse TI 11.12.2025 teate

nr 3-1/25/2245 ja 23.12.2025 vaideotsuse nr 1.4-1/2482-1 tühistamiseks ning TI

kohustamiseks lõpetada tema suhtes algatatud järelevalvemenetlus. Kaebajal on HKMS § 45

lg-st 3 tulenevalt kaebeõigus, sest järelevalvemenetluse alustamine rikub tema õigusi

menetluse lõpptulemusest sõltumata. Järelevalvemenetluse toimumine tekitab kaebajale

olulist halduskoormust ja häirib majandustegevust. Menetluse lõpptulemus ei kõrvalda kahju,

mis tekib ebamõistliku menetluse tagajärjel. TI kontrollis kaebajat ajavahemikul 26.08.2024–

04.11.2024 ja kontrolli käigus nõuti ettevõttelt ulatuslikult dokumente. Vaid 13 kuud hiljem

uue järelevalvemenetluse alustamine sisuliselt sama kontrolliesemega on ebaproportsionaalne.

Varasema kontrolli kestus näitab, et tegemist oli põhjaliku ja ressursimahuka menetlusega,

mis oli ettevõttele piisavalt koormav. Kaebajale teadaolevalt on järelevalvemenetluse

alustamise põhjustanud tema endise töötaja kaebused eri asutustele. Kõnealune isik on oma

tööandjat korduvalt ähvardanud avaliku survestamisega ning esitanud ka tõendamata

süüdistusi ettevõtte maine kahjustamise eesmärgil. Tema tööleping on 15.10.2025 lõpetatud ja

ta kinnitas 03.11.2025 töövaidluskomisjonile, et tal puuduvad tööandja suhtes pretensioonid.

Kaebaja endisel töötajal ei ole subjektiivset õigust nõuda kaebaja suhtes järelevalvemenetluse

2(6)

3-26-154

algatamist või järelevalvemeetmete rakendamist. Kontrolli toimumise ajaks määrati

17.12.2025, mis langes jõuluperioodile. Restorani jaoks on see aasta kõige pingelisem

tööperiood. Kontrolli toimumine sellel ajal häiris oluliselt ettevõtte majandustegevust ja

tekitas ebaproportsionaalset majanduslikku kahju. Vaidlustatud teade on ka puudulikult

põhjendatud, sest sellest ei nähtu, millised uued asjaolud olid ilmnenud pärast eelmise

kontrolli lõppu ja miks ei ole varasema kontrolli tulemused piisavad. Samuti ei nähtu, kuidas

on enne järelevalvemenetluse alustamist hinnatud / kontrollitud kaebuste põhjendatust,

arvestades kaebuste esitaja pahatahtlikkust. TI avaldab igal aastal valimi ettevõtetest, keda on

plaanis kontrollida, kuid 2025. a valimis kaebajat ei olnud ja TI ei ole oma kaalutlusi

avaldanud. Korduv järelevalvemenetlus ei ole põhjendatud ega proportsionaalne.

4. Tallinna Halduskohus tagastas 23.01.2026 määrusega Kaiserhof OÜ kaebuse HKMS

§ 45 lg 3 ja § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Järelevalvemenetluse

algatamise teade on menetlustoiming, mille peale ei saa esitada tühistamiskaebust. Kohtule ei

nähtu, et järelevalvemenetluse alustamise teade rikuks kuidagi kaebaja õigusi. Üldjuhul saab

haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist vaidlustada üksnes koos

lõpliku haldusaktiga. Vaidlustatud teates selgitati kaebaja õigusi menetluse läbiviimisel.

Vaideotsuse kohaselt ei ole kaebaja kordagi pöördunud TI poole menetluse kohta selgituste

saamiseks. Kui menetlus peaks lõppema kaebajale kohustusi paneva haldusaktiga, siis saab

kaebaja seda kohtus vaidlustada ning selle raames on tal võimalik esile tuua kõik väited nii

menetlustoimingute õigusvastasuse kui ka materiaalõiguse ebaõige kohaldamise kohta.

Praegusel juhul ei esine asjaolusid, mis annaksid alust arvata, et ainuüksi järelevalve

alustamine toob vältimatult kaasa õigusvastase ja kaebaja subjektiivseid õigusi rikkuva

lõpliku haldusakti andmise või rikuks kaebaja mittemenetluslikke õigusi.

Isegi kui menetlustoimingu vaidlustamiseks kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, tuleks

kaebus tagastada HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel, kuna kaebaja õiguste riive on väheintensiivne

ja kaebuse rahuldamine ebatõenäoline. Kohus nõustub vaideotsuses märgituga, et järelevalve

alustamine ei riku kaebaja õigusi. Isikul tuleb KorS § 23 lg 2 kohaselt taluda ka koormavaid

toiminguid ja menetlustoiminguid. Isegi kui mingil põhjusel tuleks järeldada, et menetluse

alustamine rikkus kaebaja subjektiivseid õigusi, oleks kaebajale tekkinud negatiivne tagajärg

siiski sedavõrd kerge, et kaebuse rahuldamise korral kaebaja saadav kasu või leevendus oleks

ebaproportsionaalselt väike võrreldes õigusemõistmise eeldatava kuluga. Kaebajal on

võimalik järelevalvemenetluse käigus oma seisukohti väljendada ja vajadusel menetlust

lõpetavat otsust vaidlustada, mistõttu ei ole põhjendatud järelevalvemenetluse algatamise

teate menetlemine. Kohtule ei ole ka äratuntav, et vaideotsus rikuks kaebaja õigusi iseseisvalt.

5. Kaiserhof OÜ palub 09.02.2026 määruskaebuses tühistada halduskohtu 23.01.2026

määrus ja saata asi halduskohtule sisuliseks lahendamiseks. TI rikkus järelevalvemenetluse

alustamisel oluliselt menetlusreegleid, määrates kontrolli toimumise aja ja viisi ühepoolselt

ning jätmata kaebajale reaalset võimalust seda välistada, edasi lükata või selle ulatust piirata.

Kontroll määrati lühikese etteteatamisega ettevõtte jaoks kõige intensiivsemale tööperioodile,

kuigi selleks puudus igasugune vahetu oht või viivitamatut sekkumist nõudev muu

erakorraline olukord. Kuigi kaebaja esitas vaide juba enne kontrolli toimumist, ei vastanud TI

sellele enne kontrolli toimumist ega arvestanud ka vaides välja toodud asjaolusid. Seega,

kuigi haldusorgan oli kaebaja vastuväidetest teadlik, otsustas ta neid mitte kaaluda ega

menetlust peatada. Sellist kaalutlusviga peab olema võimalik vaidlustada juba

menetlustoimingu faasis. TI 22.12.2025 menetlustoimingu protokollist nr 3-1/25/2245-1

nähtub, et kontroll ei olnud formaalne ega piiratud, vaid ulatuslik ja intensiivne. Neli

ametnikku kontrollisid kogu ettevõtte töökeskkonda (köögid, laoruumid, kliendialad,

olmeruumid, liikumisteed), vestlesid mitmete töötajatega nende tööajal, nõudsid juhtkonnalt

3(6)

3-26-154

suulisi seletusi ja määrasid tähtaja dokumentide esitamiseks. Selline kontrollimine katkestas

ettevõtte tavapärase majandustegevuse, koormas juhtkonda ja töötajaid ning tekitas vajaduse

täita lühikese aja jooksul mitmeid nõudeid, sõltumata sellest, kas järelevalvemenetluse

lõpptulemus osutub õiguspäraseks või mitte. Menetlustoimingu ei riiva õigusi

väheintensiivselt, kui see reaalselt ja vahetult mõjutab isiku majandus- või kutsetegevust.

Asjaolusid arvestades toimus kontroll kaebajat ebamõistlikult kahjustaval viisil.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse

esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne

(HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-de 52–54 ja 205 nõuetele. Määruskaebuse esitamine

on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).

7. Menetlustoimingu peale võib HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt esitada kaebuse kahel juhul:

1) kui menetlustoiming rikub iseseisvalt ja haldusmenetluse lõpptulemusest sõltumatult

kaebaja materiaalseid õiguseid; 2) kui menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult

kaebaja õigusi rikkuva menetluse lõpptulemuse (nt Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-

2132, p 8). Viimane alternatiiv hõlmab sellised need juhtumid, kus haldusmenetluse

läbiviimine ei ole üldse lubatav. Haldusmenetluse algatamise kui menetlustoimingu

vaidlustamist oleks HKMS § 45 lg 3 teise alternatiivi alusel põhjust aktsepteerida eelkõige

siis, kui esineb põhjendatud kahtlus, et rikutud on selget keelunormi või menetluse alustamise

eesmärk ei saa olla õiguspärane (nt Tallinna Ringkonnakohtu 13.03.2025 määrus nr 3-24-

2984, p 10; 15.02.2019 määrus nr 3-18-2196, p-d 9–10). Kui isik soovib kaitset menetluse

eeldatava lõpptulemuse vastu, siis tuleb tal reeglina lõpptulemus ära oodata (nt Riigikohtu

08.10.2012 määrus nr 3-3-1-30-12, p 11).

8. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajal puudus HKMS § 45 lg 3 kohaselt

õigus pöörduda kaebusega halduskohtusse TI 11.12.2025 järelevalvemenetluse alustamise

teate nr 3-1/25/2245 (dtl 8–9) vaidlustamiseks. Kaebaja seisukohtadest saab järeldada, et ta

soovib sisuliselt tugineda HKMS § 45 lg 3 mõlemale alternatiivile. Esiteks on kaebaja

väitnud, et TI kontroll toimus äriühingut ebamõistlikult kahjustaval viisil (lühikese

etteteatamisega ja kõige kiiremal tööajal, kuigi selleks ei olnud mingit hädavajadust) ehk

menetlustoiming rikkus tema õigusi iseseisvalt. Teiseks on kaebaja seisukohal, et

järelevalvemenetluse alustamine ei olnud õiguspärane, sest sisuliselt samu küsimusi oli hiljuti

kontrollitud, kaebajat ei olnud märgitud TI 2025. a plaanilise kontrolli valimis ning

kontrollimise ajendiks oli ilmselt pahatahtlik kaebus. Need argumendid saavad selgelt

seonduda üksnes järelevalvemenetluse lõpptulemusega ning seda kinnitab mh kaebaja taotlus

kohustada vastustajat lõpetama järelevalvemenetlus.

9. Nagu eelnevalt viidatud, kui isik soovib kaitset menetluse eeldatava lõpptulemuse vastu,

siis tuleb üldjuhul menetluse lõpptulemus ära oodata ja selle vaidlustamise raames on isikul

võimalik esitada kõik oma vastuväited mh küsimuses, kas järelevalvemenetluse alustamiseks

olid olemas ajend ja alus ning kas vastustaja on seejuures rakendanud temale antud

ulatuslikku kaalutlusõigust nõuetekohaselt. Kaebaja ei ole väitnud ja pole tuvastatav, et TI

oleks menetlust alustades rikkunud mõnda selget keelunormi. Isegi kui 2024. a-l toimunud

järelevalvemenetlus hõlmas mh samade nõuete täitmise kontrollimist, ei tulene praegu

asjassepuutuvatest seadustest piiranguid, et järelevalvemenetlust tohib alustada üksnes vahetu

ohu (vt KorS § 5 lg 5) korral, nõuete täitmist tohib kontrollida ainult kindla sagedusega või

üksnes asutuse kontrolliplaanis ette nähtud juhtudel. Pädeval haldusorganil ongi

järelevalvemenetluse alustamise otsustamisel üldjuhul väga ulatuslik kaalutlusruum. Kuigi

4(6)

3-26-154

kaebaja on tõstatanud mh kahtluse, et menetluse alustamise tingisid tema endise töötaja

pahatahtlikud ja kättemaksusoovist lähtuvad kaebused, ei saa kaebaja endise töötaja käitumist

omistada vastustajale ning eeldada järelevalvemenetluse alustamist õigusvastastel

eesmärkidel. TI on 23.12.2025 vaideotsuses nr 1.4-1/2482-1 (dtl 126–130) asjakohaselt

selgitanud, et menetluse alustamist ei tinginud ainult laekunud kaebused, vaid selleks esines

ka muid põhjuseid. Kokkuvõttes ei esine praegusel juhul asjaolusid, mis annaksid põhjust

aktsepteerida järelevalvemenetluse alustamise vaidlustamist. Ringkonnakohus märgib

täiendavalt, et kuigi kaebaja on pidanud järelevalvemenetluse alustamist õigusvastaseks, ei

ole ta siiski pidanud vajalikuks vaidlustada järelevalvemenetluse lõpptulemust. Nimelt nähtub

TI iseteeninduse avaandmetest, et asjaomase menetluse tulemusel on Kaiserhof OÜ-le

koostatud kaks ettekirjutust: 04.02.2026 ettekirjutused nr 3-1/25/2245-1-1 ja nr 3-1/25/2245-

1-2, millega kohustati kaebajat korraldama oma tegevuskohas õhu radoonisisalduse mõõtmine

ja uuendada töökeskkonna riskianalüüsi, hinnates radooni kui füüsikalist ohutegurit

töökeskkonnas. Kohtute infosüsteemi andmetest ei nähtu, et kaebaja oleks ettekirjutusi

halduskohtus vaidlustanud.

10. Seoses väitega, et TI 11.12.2025 teates määratud ja 17.12.2025 tehtud kontrollitoiming

rikkus kaebaja õigusi iseseisvalt, leiab ringkonnakohus, et tegemist ei olnud sedavõrd eriliste

asjaoludega, mis tingiks menetlustoimingu iseseisva vaidlustamise õiguse. Määruskaebusele

lisatud TI 22.12.2025 menetlustoimingu protokollist nr 3-1/25/2245-1 (dtl 159–161) nähtub,

et kontroll toimus 17.12.2025 kell 10.30–11.30 kaebaja tegevuskohas, kontrolli teostasid neli

TI teenistujat ning selle juures viibis kaebaja töökeskkonnaspetsialistiks määratud juhatuse

liige. Kontrolli käigus vesteldi töökeskkonnas viibinud 10 töötajaga ja tuvastati mitmeid

puudusi. Protokollist ei nähtu ja kaebaja ei ole väitnud, et menetlustoimingu ajal ei saanud ta

jätkata oma majandustegevust (s.o klientide teenindamist või selle ettevalmistamist) või oleks

kontrollimine toimunud viisil, mida ei saa pidada järelevalvepraktikas tavapäraseks ja

aktsepteeritavaks (s.o mida menetlusosaline ei pea taluma). Pelgalt asjaolu, et kaebaja

kontrollimine toimus lühikese etteteatamisega ja toitlustusasutuse jaoks kiirel jõulupühade

eelsel perioodil, ei ole piisav, et jaatada kaebaja õiguste iseseisvat rikkumist. Tööpäeva ajal

toimunud tunniajane kontroll võis küll ajutiselt häirida kaebaja tavapärast tööd, kuid see oli

siiski lühiajaline ja ei toonud kaasa töö täielikku katkemist. Kaebaja õiguste seisukohalt ei

oma tähtsust, mitu ametnikku kontrolli teostas. Pigem võib eeldada, et kuna kontrollijaid oli

mitu, siis kiirendas see menetlustoimingu lõpuleviimist ja kaebaja majandustegevust häiriti

sellest tulenevalt vähem. Kaebaja väited, et kontrollitoiming põhjustas temale ülemäärast

varalist kahju, on paljasõnalised ja ebausutavad. TI on vaideotsuses põhjendatult selgitanud,

et ettevõtjal tuleb seadusega pandud kohustusi täita ja tema suhtes kohaldatavaid riikliku

järelevalve meetmeid taluda ka kiirel tööajal.

11. Kuivõrd kaebajal ei olnud HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt õigust eraldiseisvalt

vaidlustada järelevalvemenetluse alustamist ja puuduvad põhjendused, et TI 23.12.2025

vaideotsus saaks rikkuda kaebaja õigusi vaide esemest sõltumatult, siis ei olnud kaebajal

HKMS § 45 lg 4 järgi õigust ka vaideotsust iseseisvalt vaidlustada ja vaideotsuse tühistamise

nõue tuli samuti HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada.

12. Eelneva põhjal jääb Kaiserhof OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

23.01.2026 määrus muutmata.

13. Kuna määrus ei sisalda juurdepääsupiiranguga teavet ega ühegi isiku eraelulisi või muid

tundlikke andmeid, siis tuleb määrus pärast selle jõustumist HKMS § 175 lg 1 ja § 179 lg 4

alusel avaldada tervikuna.

5(6)

3-26-154

(allkirjastatud digitaalselt)

6(6)