3-24-3107/12 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Einar Vene, Tiina Pappel, Maili Lokk

Otsuse tegemise aeg ja koht

05.02.2026, Tartu

Haldusasja number

3-24-3107

Haldusasi

Sillamäe linna kaebus haridus- ja teadusministri

21.10.2024. a käskkirjade nr 5.1-7.4/24/21 ja

nr 5.1-7.4/24/23 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 14.03.2025. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Sillamäe linna apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja/apellant – Sillamäe linn

Vastustaja – Haridus- ja Teadusministeerium

RESOLUTSIOON

1. Võtta asja materjalide juurde haridus- ja teadusministri 11.01.2024. a määruse nr 1

seletuskiri.

2. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 14.03.2025. a otsus

muutmata.

3. Jätta apellatsioonimenetluse kulud menetlusosaliste endi kanda.

4. Kohtulahendi avaldamisel asendada X.X. ja Y.Y. nimed tähemärkidega X ja Y.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemise päevast, so 05.02.2026, arvates (HKMS § 212 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Haridus- ja teadusminister andis 16.03.2023 määruse nr 7 „Ida-Virumaa koolieelsete

lasteasutuste, üldhariduskoolide ning kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide

töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulude toetuse eraldamise tingimused ja kord 2023.

aastal“ (Määrus nr 7) ja 11.01.2024 määruse nr 1 „Ida-Virumaa koolieelsete lasteasutuste,

üldhariduskoolide ning kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide töö

väärtustamiseks täiendava tööjõukulude toetuse eraldamise tingimused ja kord 2024. aastal“

(Määrus nr 1). Määrustega kehtestati Ida-Virumaal tegutsevate koolieelsete lasteasutuste,

üldhariduskoolide ja kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide töö

väärtustamiseks täiendava tööjõukulu toetuse eraldamise tingimused ja kord 2023. ning

2024. a.

2. Sillamäe Linnavalitsus esitas 19.09.2023 ja 15.02.2024 eelnimetatud määruste alusel

taotlused täiendava tööjõukulu toetuse saamiseks.

3. Haridus- ja teadusministri 16.10.2023. a käskkirjaga nr 5.1-7.4/2023/6 „Ida-Virumaa

haridustöötajatele täiendava tööjõukulu taotlemine KOV ja ERA“ määrati Sillamäe

Linnavalitsusele taotlusvoorus „Haridus- ja Teadusministeeriumi eelarvest Ida-Virumaa

koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ning kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja

tugispetsialistide töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulude toetuse eraldamine“ toetus 135

249,04 eurot.

Haridus- ja teadusministri 12.03.2024. a käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/3 „Täiendava tööjõukulu

vahendite eraldamine Ida-Virumaa kohalikele omavalitsustele ja erakoolipidajatele“ määrati

Sillamäe Linnavalitsusele taotlusvoorus „Perioodi 1.01.-31.08.2024. a täiendava tööjõukulu

toetuse taotlusvoor Ida-Virumaa kohalikele omavalitsustele ja erakoolipidajatele“ toetus 291

159,20 eurot.

4. Haridus- ja teadusminister andis 21.10.2024 käskkirjad nr 5.1-7.4/24/21 ja nr

5.1-7.4/24/23.

Käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/21 muutis minister varasemat käskkirja nr 5.1-7.4/2023/6, tunnistas

taotluse rahuldamise otsuse kahe isiku osas kehtetuks ja otsustas Sillamäe Linnavalitsusele

eraldada toetuse summas 129 629,44 eurot. Sama käskkirja kohaselt tuli Sillamäe

Linnavalitsusel maksta tagasi perioodiks 01.09. − 31.12.2023 eraldatud täiendava tööjõukulu

toetus summas 5340,69 eurot.

Käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/23 muutis minister varasemat käskkirja nr 5.1-7.4/24/3, tunnistas

taotluse rahuldamise otsuse kahe isiku osas kehtetuks ja otsustas eraldada Sillamäe

Linnavalitsusele toetuse summas 279 577,44 eurot. Sama käskkirja kohaselt tuli Sillamäe

Linnavalitsusel maksta tagasi perioodi 01.01. – 31.08.2024 eest kahele mittekvalifitseeritud

isikule eraldatud täiendava tööjõukulu toetus summas 11 581,76 eurot. Käskkirja kohaselt

kuulus tagastamisele ka perioodil 01.01. - 31.08.2024 kasutamata jäänud toetuse jääk summas

9349,28 eurot.

Käskkirju nr 5.1-7.4/2023/6 ja nr 5.1-7.4/24/3 muudeti põhjusel, et Keeleamet tuvastas

järelevalve käigus, et kaks õpetajat, kelle kohta toetus määrati, ei vasta tegelikult neile

ettenähtud keelenõuetele, mistõttu ei olnud võimalik täita eesmärki, mida täiendava

tööjõukulu eraldamisega saavutada sooviti. Käskkirjades viidatud protokollide nr 5.1-

7.3/2024/22 ja nr 5.1-7.3/2024/23 kohaselt on Keeleameti järelevalve käigus

tuvastatud, et kaks õpetajat ei vasta ettenähtud keelenõuetele. Sellest tulenevalt ei olnud

võimalik täita ka eesmärki, mida täiendava tööjõukulu eraldamisega on soovitud saavutada

ning seega on ilmnenud asjaolud, mille kohaselt ei oleks komisjon esitatud taotlusi

rahuldanud ja toetuse andja nõuab eraldatud toetuse tagasi Määruste nr 1 ja nr 7 § 9 p 1 alusel.

5. Sillamäe linn esitas 14.11.2024 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus haridus- ja

teadusministri 21.10.2024. a käskkirjad nr 5.1-7.4/24/21 ja nr 5.1-7.4/24/23 tühistada.

Kaebuse kohaselt on vaidlustatud haldusaktid õigusvastased, sest need on vastuolus kehtiva

õigusega ja põhjendamata.

5.1. Määrus nr 7 oli 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21 andmise ajal kehtetu ning seega

on käskkiri nr 5.1-7.4/24/21 antud ilma õigusliku aluseta.

5.2. Vaidlusalustes käskkirjades puuduvad haldusakti andmise faktilised asjaolud. Need on

küll välja toodud käskkirjades viidatud komisjoni 14.10.2024. a protokollides, kuid

haldusaktis tuleks ära tuua vähemalt põhimotiivid.

5.3. Määruste nr 7 ja nr 1 kohaselt arvestatakse toetust õpetajale, kes õpetab eesti keeles ja

vastab oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele ja omab kõrgharidust. Kaks

õpetajat (X.X. ja Y.Y.), kes ei vasta protokollide kohaselt ettenähtud keelenõuetele, töötasid

Sillamäe Lasteaias Rukkilill õpetajatena ja vastasid toetuse taotlemise ajal

kvalifikatsiooninõuetele. Keeleseadusest (KeeleS) tulenevalt vastasid nad toetuse taotlemise

hetkel oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele. X.X.le oli 01.04.2000

väljastatud C1-taseme tunnistus ja ta oli 19.06.2014 lõpetanud Tartu Ülikooli magistriõppe

eestikeelsel õppekaval. Y.Y. oli 17.06.2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe

eestikeelses õppes. Vastavalt toetuse andmise määrustele olid komisjonid neid asjaolusid

kontrollinud.

5.4. Protokollidest nr 5.1-7.3/2024/22 ja nr 5.1-7.3/2024/23 ei selgu, millisele tõendile

komisjon tugines, kui leidis, et õpetajatel puudus C1-taseme keeleoskus ja mis ajast ilmnesid

asjaolud, mille kohaselt ei oleks komisjon esitatud taotlusi rahuldanud.

5.5. KeeleS regulatsioonist tulenevalt lõpeb riigi poolt omistatud eesti keele oskuse tase, kui

Keeleamet on seaduses ettenähtud korras tasemetunnistuse kehtetuks tunnistanud. Kuna

Keeleamet ei ole toetuste kasutamise perioodil sellist otsust teinud, puudub vastustajal alus

nende osas toetust mitte maksta.

5.6. Kuna taotluse rahuldamise ajal oli õpetajate keeleoskuse nõue täidetud ( KeeleS § 26 lg

3), oli taotluse rahuldamiseks antud haldusakt selle andmise ajal õiguspärane.

5.7. Keeleamet ei ole Sillamäe Linnavalitsusele edastanud õpetajate keeleoskuse

kategooriatunnistuse kehtetuks tunnistamise otsust ning ei ole teavitanud

järelevalvetoimingutest ega järelevalve käigus tehtud soovitustest või ettekirjutustest. Kaebaja

otsustas ise lõpetada kahele õpetajale toetuse arvelt palgalisa maksmise, kui Keeleameti

ettekirjutused talle teatavaks said. Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM) protokollide järgi

tehti esimene järelevalvetoiming keelenõuete osas 18.12.2023. Seega ei esinenud esimesel

toetuse kasutamise perioodil mingeid asjaolusid, mis võimaldaks kahe õpetaja osas toetuse

eraldamise otsuse kehtetuks tunnistada. Teise perioodi toetuse taotlemisel oli nende

keeleoskuse tase tõendatud (X.X.l Tartu Ülikooli diplomi ja kehtiva C1-taseme tunnistusega

ning Y.Y.l Tartu Ülikooli diplomiga).

5.8. Kaebaja on toetuse taotlemisel esitanud kõik tema kasutuses olnud tõendid ja info ning on

kasutanud toetust eesmärgipäraselt õpetajatele palga maksmiseks.

5.9. Alusetu on vastustaja etteheide, et kaebaja pidi juba 19.09.2023 teadma Y.Y. puudulikust

keeleoskusest. Kaebaja sai taotluse esitamise ajal tugineda KeeleS § 26 lg-le 3, mille järgi ei

pea eesti keele tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse,

keskhariduse või kõrghariduse.

6. HTM palus jätta kaebuse rahuldamata.

7. Tartu Halduskohus rahuldas 14.03.2025. a otsusega kaebuse osaliselt ning tühistas haridus-

ja teadusministri 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21. Halduskohtu põhjendused olid

kokkuvõtlikult järgmised.

7.1. Käesoleva vaidluse on ajendanud vastustaja käskkirjad, millega muudeti varasemaid

toetuse määramise käskkirju ning nõutakse kaebajalt osaliselt tagasi toetus, mis määrati

haridus- ja teadusministri Määruste nr 7 ja 1 alusel1. Viidatud määrused kehtisid vastavalt

kuni 31.12.2023 ja 31.12.2024.

Määruste nr 7 ja nr 1 § 2 lg 1 sätestasid toetuse eesmärgina tagada Ida-Virumaa

haridusasutuste võimekus tagada nõuetekohase eesti keele oskusega haridustöötajate

olemasolu ja nende võimekus viia õppetööd läbi nõutava eesti keele tasemega.

Määruste nr 7 ja nr 1 § 3 lg 5 sätestasid, et toetust eraldatakse täiendava töötasu maksmiseks

õpetajale, kes õpetab eesti keeles ja vastab oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse

nõudele ja omab kõrgharidust. Eesti keeles õpetamise nõuet ei rakendata võõrkeeleõpetajale.

Määruste nr 7 ja nr 1 § 1 lg-st 1 ja § 2 lg-st 2 nähtub, et täiendava tööjõukulu toetuse puhul on

tegemist ajutise toetusega, mida makstakse Ida-Viru maakonnas eesti keeles õpetavate

määruses nimetatud töötajate (sh koolieelse lasteasutuse õpetajad) töö väärtustamiseks.

Määruse nr 7 seletuskirjas märgitakse, et eraldatav toetus võimaldab töötajaid motiveerida ja

seda eelkõige eesseisva ülesande – eestikeelsele õppele üleminek – täitmisel. Riigikogu võttis

12.12.2022 vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse

(eestikeelsele õppele üleminek), mis nägi ette, et alates 01.09.2024 lähevad eestikeelsele

õppele üle koolieelsed lasteasutused ning üldhariduskoolide 1. ja 4. klassid.

Selle ülesande tõhusamaks täitmiseks peeti oluliseks motiveerida nii olemasolevaid töötajaid

kui ka luua soodne pinnas selleks, et piirkonda, kus on eesoleva ülesande täitmine kõige

keerulisem (Ida-Virumaa), tuleksid eesti keelt väga hästi oskavad õpetajad. Seletuskirja järgi

on oluline, et toetust saavatel õpetajatel oleks C1-taseme eesti keele oskus ning määrus

puudutabki palgalisa saamise alusena üksnes eesti keeles õpetavaid haridustöötajaid, kellele

kohaldub nõue osata eesti keelt C1-tasemel.

7.2. Kaebaja on esmalt tõstatanud küsimuse, kas 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21

andmiseks ja selle alusel kaebajale makstud toetuse tagasinõudmiseks oli käskkirja andmise

ajal kehtiv õiguslik alus. Vastustaja on selle käskkirja andmisel viidanud Määruse nr 7 § 6

lg-le 1 ja § 9 p-le 1.

Määruse nr 7 § 6 lg 1 sätestab valdkonna eest vastutava ministri moodustatud komisjoni

pädevuse taotluste menetlemiseks. Määruse nr 7 § 9 p 1 kohaselt tunnistatakse taotluse

rahuldamise otsus kehtetuks ja toetuse saaja maksab toetuse tagasi, kui ilmnevad asjaolud,

mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud.

Riigi Teatajast nähtuvalt lõppes Määruse nr 7, mille alusel vastutaja viidatud käskkirjaga enda

varasemat 2023. a toetuse andmise käskkirja muutis ning väidetavalt alusetult antud toetuse

osa tagasi nõudis, kehtivus 31.12.2023. HMS § 93 lg 1 kohaselt kehtib määrus kuni selle

kehtivusaja lõppemiseni. Seega ei kehtinud määrus enam vaidlustatud käskkirja andmise ajal

21.10.2024.

HMS § 54 kohaselt on haldusakti õiguspärasuse üheks eelduseks selle andmine kehtiva õiguse

alusel. Kohtu hinnangul ei ole see nõue praegusel juhul täidetud, kuna haldusakti andmisel on

vastustaja tuginenud kehtivuse kaotanud õigusaktile (ministri määrusele). Vastustaja ei ole

21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21 õiguslike aluste hulgas märkinud ka ühtegi muud

alust, mis võimaldanuks tal 2023. a eest antud toetust õiguspäraselt tagasi nõuda.

Eeltoodud põhjusel leiab kohus, et haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkiri

nr 5.1-7.4/24/21 on sisuliselt õigusvastane ning tuleb tühistada.

7.3. Haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1 7.4/24/23 puhul on vaidluse

keskseks küsimuseks, kas õpetajad, kellele 2024. a toetuse arvelt makstud täiendava töötasu

ulatuses toetust tagasi nõutakse, vastasid toetuse taotlemise hetkel toetuse saamise

tingimustele, st kas nad oskasid eesti keelt C1 tasemel, ning kuidas tuli nõuetekohane

keeleoskus välja selgitada ja kellel oli vastava hinnangu andmiseks pädevus.

1 https://www.riigiteataja.ee/akt/125082023012; https://www.riigiteataja.ee/akt/127072024008

Vastustaja leiab kokkuvõtvalt, et õpetajad, kelle töötasu puudutavas osas toetus tagasi nõuti,

ei vastanud juba kaebaja poolt tööjõukulu toetuse taotlemise ajal Määrustes nr 7 ja nr 1

õpetajatele kehtestatud keelenõudele. Kaebaja on vastupidiselt arvamusel.

7.4. Keeleseaduse § 23 lg 4 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 20.06.2011. a määruse nr

84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise

nõuded“ (Keelemäärus) § 9 p-s 7 on eesti keele ja eesti keeles õpetatavate ainete õpetajatele

või õppejõududele kehtestatud C1 tasemel eesti keele oskuse nõue juba alates Keelemääruse

jõustumisest 01.07.2011.

Seega on oluline, kas kaebajale oli 15.02.2024 taotlust esitades teada, kas taotlusega hõlmatud

õpetajad, sh X.X. ja Y.Y., oskavad eesti keelt tasemel, mis võimaldab Määruse nr 1 alusel

antava toetuse raames neile täiendavat töötasu maksta. Pooled on erineval arvamusel, kas

õpetajate eesti keele oskus vastas C1-tasemele.

7.5. Asja materjalidest nähtuvalt õpetasid õpetajad X.X. ja Y.Y. eesti keelt ja eesti keeles

ning selle üle pole poolte vahel ka vaidlust. Seega pidi nende keeleoskus vastama C1-

tasemele ning seda ka tööjõukulu toetuse taotlemise ajal. Vaid selle tingimuse täidetuse korral

saab öelda, et õpetajad vastasid oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele

Määruse nr 1 § 3 lg 5 mõttes.

Vaidlus puudub selles, et X.X.le oli 01.04.2000 väljastatud eesti keele C1-taseme tunnistus ja

ta oli 19.06.2014 lõpetanud Tartu Ülikooli magistriõppe eestikeelsel õppekaval. Y.Y. oli

17.06.2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe eestikeelses õppes. Arvestades, et

KeeleS § 26 lg 3 kohaselt ei pea eesti keele tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud

eesti keeles põhihariduse, keskhariduse või kõrghariduse, ei olnud Y.Y.l õpetajana töötades

iseenesest C1-taseme keeleeksami sooritamise kohustust.

Samas sätestab KeeleS § 28 lg 2, et keeleametniku ettekirjutusega võib tasemeeksamile saata

ka KeeleS § 26 lg-s 3 nimetatud isiku, kui keeleametnikul on riikliku või haldusjärelevalve

käigus tekkinud põhjendatud kahtlus, et isiku keeleoskus ei vasta õigusaktides talle

kehtestatud keeleoskustaseme nõuetele. Eeltoodust nähtub, et toetuse maksmine oli seotud

eestikeelsele õppele üleminekuga ning selle ülesande juures oli iseäranis tähtis, et toetust

saavad õpetajad oskaksid ka tegelikult eesti keelt C1-tasemel.

7.6. Kaebaja esitas vastustajale Määruste nr 7 ja nr 1 alusel täiendava tööjõukulu toetuse

taotlused vastavalt 19.09.2023 ja 15.02.2024. Seejuures tugines kaebaja 15.02.2024. a taotlust

esitades varasema taotluse andmetele. Vastustaja kontrollis taotluste vastavust Määruste nr 7

ja nr 1 nõuetele, kuid ilmneb, et tegemist oli dokumentide formaalse kontrolliga ning X.X. ja

Y.Y. tegelikku keeleoskust ei kontrollitud. Vastustaja tugines taotleja (kaebaja) kinnitusele, et

ta on teadlik, et toetuse rahuldamise otsus tunnistatakse kehtetuks, kui ilmnevad asjaolud,

mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud või kui toetuse saaja ei pea kinni määruste §-s 8

sätestatust. Mõlema määruse § 8 lg-test 1 ja 3 tulenes toetuse saajale kohustus kasutada

toetust määruses sätestatud eesmärgi kohaselt ning kohustus teavitada toetuse andjat, kui

asjaolud, mille alusel toetus määrati, muutuvad oluliselt. Kaebaja ei ole vastustajat teavitanud

talle teatavaks saanud asjaoludest, st sellest, et kahel õpetajal puudub keeleoskus tasemel, mis

on toetuse raames täiendava töötasu maksmise tingimuseks.

7.7. Asja materjalidest ilmneb, et juba pärast kaebaja esimese toetustaotluse esitamist (s.o

pärast 19.09.2023) toimus Sillamäe Lasteaias Rukkilill direktori palvel 18.12.2023

Keeleameti järelevalve keelenõuete täitmise üle. Keeleametnik tuvastas kontrolli käigus, et

X.X. eesti keele oskus vajab täiendamist, et see vastaks C1-tasemele. Talle tehti kontrollaktis

ettekirjutus eesti keele oskuse täiendamiseks tähtajaga 30.04.2024. Keeleametnik on

18.12.2023 järelevalve käigus kontrollaktis märkinud, et X.X. suhtleb küll aktiivselt ja

kiiresti, kuid suhtluses esineb hulk grammatikavigu ning kirjalikus töös kirjutas ta antud

teemast mööda (vt kontrollakt). Keeleameti 04.06.2024. a järelkontrolli aktist nr J21873

nähtub, et HARNO andmebaasi andmetel käis X.X. 21.04.2024 C1-taseme keeleeksamil, kuid

tulemus 49% võimalikust punktisummast ei andnud positiivset tulemust ning eksam on seega

sooritamata. Aktis kajastatud X.X. selgituste kohaselt lubas ta minna 22.09.2024 uuesti C1-

taseme keeleksamile ning järelkontrolli aktis on talle tehtud ettekirjutus sooritada C1-taseme

eksam 01.11.2024.

Keeleamet leidis 18.12.2023. a järelkontrolli aktis, et Y.Y. eesti keele oskus ei vasta C1-

tasemele. Akti kohaselt on tema kõne päris ladus, kuid esineb hulgaliselt grammatikavigu;

kirjalikus töös on vigu vähem; on läbinud mitmeid koolitusi, et parandada keeleoskust. Y.Y.le

on järelkontrolli aktis tehtud ettekirjutus sooritada C1-taseme keeleeksam 30.04.2024.

Ettekirjutuse täitmise tagamiseks on rakendatud ka sunniraha. Asja materjalidest nähtub, et

Keeleamet kontrollis Y.Y. keeleoskust ka juba 16.12.2020. Õpetajale tehti ettekirjutus

sooritada C1-taseme eksam 10.01.2022. Kuigi asja materjalidest nähtuvalt on õpetaja

17.06.2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe eestikeelses õppes, on tal pärast seda

siiski jäänud 2023. a ja 2024. a märtsis C1-taseme eesti keele eksam positiivsele tulemusele

sooritamata.

7.8. Vaidlus puudub selles, et X.X. sooritas C1-taseme keeleeksami 01.03.2020 positiivsele

tulemusele. Arvestades C1-tasemel keeleoskuse kirjeldust (vt KeeleS lisa 1), ei ole aga alust

kahelda, et isiku eesti keele oskus ei vastanud 18.12.2023 ilmselgelt C1-tasemele. Keeleamet

ei teinud 2023. a detsembris talle ettekirjutust C1 taseme eksami sooritamiseks, kuid selline

kohustus on talle pandud 04.06.2024. a järelkontrolli aktis. Tema eesti keele oskuse

mittevastavus C1 tasemele on kinnitust leidnud ka 21.04.2024. a tasemeeksami tulemusega.

Y.Y. ei ole kunagi C1-taseme keeleeksamit positiivsele tulemusele sooritanud ning

Keeleameti 18.12.2023. a järelevalve käigus tuvastati, et tema keeleoskus ei vastanud

kontrolli ajal C1-tasemele.

Vaatamata varasemalt väljastatud keeletaseme tunnistusele ja eesti keeles hariduse

omandamist tõendavatele dokumentidele selgus 18.12.2023, et kummagi õpetaja keeleoskus

ei ole tegelikult C1-tasemel. Kumbki õpetajatest ei ole ka pärast Keeleameti kontrolli ja enne

vaidlusaluste käskkirjade andmist C1-tasemel keeleeksamit positiivsele tulemusele

sooritanud.

7.9. Riigikohus leidis 07.03.2003. a otsuses asjas nr 3-3-1-20-03 (p 15), et üksnes keeleoskuse

tunnistuse olemasolu ei taga teenistusülesannetega toimetulekut ega välista teenistusest

vabastamist ametikohale mittevastavuse tõttu seoses ebapiisava keeleoskusega. Viidatud

vaidluses leidis Riigikohus, et teenistusest vabastamise õigust omaval isikul on

diskretsiooniruum otsustamaks, kas ametniku keeleoskus, hoolimata formaalselt tõendatud

keeleoskuse tasemest, on piisav oma teenistusülesannetega toimetulekuks, ja keeleoskuse

ebapiisavuse korral on pädeval juhil õigus rakendada teenistusest vabastamist kui ebapiisava

keeleoskuse järelmiks olevat õiguslikku tagajärge. Kõnealuses asjas tingis ametniku

teenistusest vabastamise Keeleinspektsiooni tuvastatud asjaolu, et tema eesti keele oskus ei

vasta ametikohal nõutavale tasemele. Tartu Ringkonnakohus on 21.11.2024. a otsuses

(jõustumata) asjas nr 3-21-255 samuti leidnud, et üksnes keeleoskuse tunnistuse olemasolu ei

taga ametniku teenistusülesannetega toimetulekut ega välista teenistusest vabastamist

ametikohale mittevastavuse tõttu seoses ebapiisava keeleoskusega. Ringkonnakohus ei ole

viidatud asjas nõustunud kaebajaga selles, et tema eesti keele C1-tasemel valdamist saaks

pidada tõendatuks ainuüksi tulenevalt sellest, et ametnikul on olemas kehtiv C1-taseme

tunnistus.

7.10. Seega saab eeltoodud kohtupraktika valguses ka käesolevas asjas asuda seisukohale, et

keeleoskuse tasemest sõltuvate otsuste tegemisel ei saa lähtuda vaid keeleoskuse nõude

formaalsest täidetusest ning otsuse tegemine ei eelda eelnevalt isikule omistatud

keeleoskustaseme tunnistuse (või vastava otsuse) kehtetuks tunnistamist. Arvestades

praegusel juhul ka toetuse andmise põhjust ja eesmärki, oli toetuse määramisel oluline

õpetajate tegelik keeleoskus. Kohtu hinnangul on ka kaebaja ise seda mõistnud, sest peatas ise

õpetajatele Keeleameti ettekirjutuste tõttu lisatoetuse maksmise 01.05.2024.

7.11. Määruse nr 1 § 9 sätestab, et taotluse rahuldamise otsus tunnistatakse kehtetuks ja

toetuse saaja maksab toetuse tagasi järgmistel juhtudel: 1) ilmnevad asjaolud, mille kohaselt

taotlust ei oleks rahuldatud; 2) toetuse saaja loobub toetusest; 3) toetuse saaja ei ole kinni

pidanud Määruse §-s 8 sätestatust. Vastustaja on otsustanud toetuse määramise käskkirja

muutmise (osalise kehtetuks tunnistamise) ning toetuse osalise tagasinõudmise tuginedes

Määruse nr 1 § 9 p-s 1 sätestatud alusele, st ilmnevad asjaolud, mille kohaselt taotlust ei

oleks rahuldatud.

7.12. Kaebaja esitas esimese toetustaotluse 19.09.2023 ning Keeleameti kontroll toimus

lasteaia direktori palvel juba 18.12.2023 ehk kolm kuud hiljem. Kohus nõustub vastustajaga,

et keeleoskuse taset ei saa minetada päevapealt ning pole eluliselt usutav, et kui detsembris

2023 tuvastati, et õpetajatel C1-tasemele vastav eesti keele oskus tegelikult puudub, oleks see

neil olnud igal juhul olemas kolm kuud varem septembris 2023 taotluse esitamise ajal.

Selgunud on ka, et Y.Y. püüdis juba 2023. a märtsis sooritada C1-taseme keeleeksamit, kuid

see ei õnnestunud. Kohus nõustub vastustaja järeldusega, et õpetajatel X.X. ja Y.Y. puudus

juba esimese toetustaotluse esitamise ajal ehk 19.09.2023 nõutav C1-taseme keeleoskus ning

pole millegagi tõendatud, et nõutav keeloskuse tase oleks saavutatud 2024. a toetuse

taotlemise ajaks 15.02.2024. 12.03.2024. a käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/3 antud toetust taotles

kaebaja seega ajal, mil tegelikult oli juba vähemalt kahtlus õpetajate keeleoskustaseme osas

ning selle kontrollimiseks oli lasteaia direktor palunud Keeleametil teostada nende kahe

õpetaja suhtes järelevalvet. Vaidlust ei saa seega olla selle üle, et lasteaia direktor teadis nii

ebapiisavast keeloskusest kui ka konkreetsemalt järelevalve tulemustest.

Sillamäe lasteaed Rukkilill on Sillamäe Linnavalitsuse hallatav asutus (vt Sillamäe lasteaia

Rukkilill põhimääruse2 § 1 lg 1), mistõttu pidi ka kohalik omavalitsus olema eeltoodust

teadlik. See järeldus tugineb analoogia korras kohaldataval tsiviilseadustiku üldosa seaduse §

133 lg-l 1, mis sätestab: „Kui isik kasutab teist isikut pidevalt oma majandus- või

kutsetegevuses, siis loetakse, et talle on teada asjaolud, mida teab majandus- või

kutsetegevuses kasutatav isik, välja arvatud juhul, kui majandus- või kutsetegevuses

kasutatava isiku ülesanded ei hõlma sellise teabe vahendamist teda majandus- või

kutsetegevuses kasutavale isikule või kui majandus- või kutsetegevuses kasutatavalt isikult ei

saa sellise teabe vahendamist, arvestades tema ülesandeid majandus- või kutsetegevuses,

mõistlikult oodata.“

Kohtu hinnangul saab praegusel juhul eeldada, et ka kaebajale oli teada tema hallatava

lasteaia direktoril olnud teave asjaolude kohta, mis välistanuks juba toetuse määramise.

7.13. Vaidlusalustest käskkirjast nr 5.1-7.4/24/23 nähtub, et vastustaja on toetuse

tagasinõudmisel tuginenud Määruse nr 1 § 9 p-le 1 ehk sellele, et ilmnesid asjaolud, mille

kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud. Käskkirja nr 5.1-7.4/24/23 tegemise ajaks oli ilmnenud,

et õpetajad X.X. ja Y.Y. ei vastanud toetuse taotlemise ajal Määruse nr 1 § 3 lg-s 5 sätestatud

eesti keele oskuse nõudele, mistõttu toimus neid puudutavas osas toetuse määramise käskkirja

kehtetuks tunnistamine ja toetuse tagasi küsimine kehtival õiguslikul ja faktilisel alusel.

Kaebaja ei saa tugineda usalduse kaitsele, sest Määruses nr 1 oli toetuse rahuldamise otsuse

kehtetuks tunnistamise võimalus ette nähtud (HMS § 67 lg 4 p 2). Kohtu hinnangul ei ole

praegusel juhul asjakohased viited õiguspärase haldusakti tagasiulatuva kehtetuks

tunnistamise sätetele, sest olukorras, kus õpetajatel puudus 15.02.2024 toetustaotluse

esitamise ajal nõutav keeleoskus, ei olnud nende osas antud haridus- ja teadusministri

12.03.2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/3 selles osas õiguspärane.

7.14. Kohus nõustub vastustaja lähenemisega, et õpetajate keeleoskuse taseme

kindlakstegemisel oli määrav tegelik keeleoskus ning samuti hinnanguga tõenditele, millest

2 https://www.riigiteataja.ee/akt/406102023048

järeldub neil C1-keeletaseme puudumine taotluse esitamise ajal. Nõutava keeleoskuse

puudumine on praegusel juhul tuvastatud dokumentaalselt, mitte hinnanguliselt ning

vastustajal puudus asjakohaseid tõendeid arvestades kaalumisruum. Tagasinõutava toetuseosa

suuruse üle pooled ei vaidle.

Vastustaja on 21.10.2024. a käskkirjas nr 5.1-7.4/24/23 viidanud asjakohaselt Määruse nr 1 §

7 lg-le 1, § 8 lg-tele 6 ja 61 ning § 9 p-le 1 ja on välja toonud tagasi nõutava rahasumma

suuruse, tuues eraldi välja summa, mis oli antud kahele mittekvalifitseerituks osutunud

isikule eraldatud täiendava tööjõukulu toetusena ning kasutamata jäänud toetuse jäägi. Kuigi

käskkiri ei sisalda üksikasjalikumat sisulist analüüsi, on selles viidatud Ida-Virumaa

haridustöötajate täiendava tööjõukulu 2024. a taotluste menetlemise komisjoni koosoleku

protokollile nr 5.1-7.3/2024/23, mis kajastab põhjalikumalt toetuse andmise asjaolusid,

Keeleameti kontrolli menetlust ja selle tulemusi ning tagasinõutava summa kujunemist ja

komisjoni järeldust.

HMS § 56 lg 1 ls 2 kohaselt tuleb kirjaliku haldusakti põhjendus esitada haldusaktis või

menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Seda nõuet on

vastustaja vaidlustatud käskkirjas järginud ning kohtu hinnangul on põhjendamiskohustus

piisava põhjalikkuse ja arusaadavusega täidetud.

7.15. Kohus ei nõustu kaebaja etteheidetega uurimispõhimõtte ja ärakuulamiskohustuse

rikkumise kohta. Vastusest kaebusele ilmneb, et vastustajal on olnud otsustamisel aluseks

erinevad dokumendid, mis kogumis on viinud järeldusele õpetajate keeloskuse tasemest.

Kogutud tõendite hulka kuulub ka kaebaja enda esitatud teave kahele õpetajale lisatasu

maksmise lõpetamise kohta seoses Keeleameti ettekirjutusega. Vastustaja on kogunud

menetluses ka ise otsustamiseks vajalikke tõendeid päringuga Keeleametilt.

Haldusasja tõenditest ei ilmne, et kaebaja esindaja oleks olnud kutsutud komisjoni arutelule

10.10.2024 ja et kaebajal oleks eelnevalt võimaldatud selle kohta enne ministri käskkirja

andmist arvamust avaldada. Seega ei ole toimunud otsesõnu kaebaja ärakuulamist HMS § 40

tähenduses teda koormava haldusakti menetluses. Samas on vastustaja vastuses kaebusele

kajastanud ka taotluste tagasinõudmist menetlenud komisjoni suhtlust kaebajaga. Ilmneb, et

09.09.2024 vestles taotlusvooru koordinaator kaebajaga telefoni teel ja selgitas, et vastustaja

hakkab menetlema toetuse tagasinõudmist. 13.09.2024 vestles taotlusvooru koordinaator

kaebajaga telefoni teel ning selgitas täiendavalt olukorda. Seega ei olnud kaebaja täielikus

teadmatuses vastustaja kavatsusest toetus osaliselt tagasi nõuda ning vähemalt eelpool

viidatud telefonivestlustes oli tal võimalik oma selgitusi ja vastuväiteid esitada. Kohus

möönab, et kaebaja võinuks olla menetlusse põhjalikumalt kaasatud, kuid leiab, et vastustaja

ei ole siiski teinud sellist menetlusviga, mis tooks praegusel juhul kaasa 21.10.2024. a

käskkirja nr 5.1-7.4/24/23 tühistamise (HMS § 58, RVastS § 3 lg 3 p 1).

Haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/23 on seega nii sisuliselt kui

vormiliselt õiguspärane ning puuduvad alused selle tühistamiseks.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

11. Kaebaja esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu

14.03.2025. a otsuse tühistada osas, millega jäeti kaebus rahuldamata ja 21.10.2024. a

käskkiri nr 5.1-7.4/24/23 tühistamata ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus

tervikuna.

11.1. Halduskohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi ja hinnanud tõendeid

ebaõigesti. Kohus on ebaõigesti hinnanud tõendeid õpetajate keeleoskuse taseme kohta ning

rikkunud sellega oluliselt kohtumenetluse normi (HKMS §-d 157 lg 1 ja 158 lg 1).

11.2. Vaidlustatud haldusaktist ei selgu selle andmise faktiline alus ja haldusaktis viidatud

komisjoni protokollist ei selgu samuti, millise tõendi alusel ja mis hetkest loeb vastustaja kahe

õpetaja keeleoskuse taseme nõuetele mittevastavaks. Tegemist on sellise puudusega, mis

tingib haldusakti õigusvastasuse.

11.3. Halduskohus on otsuses õigesti tuvastanud, et X.X.le oli 01.04.2000 väljastatud eesti

keele C1-taseme tunnistus ja ta oli 19.06.2014 lõpetanud Tartu Ülikooli magistriõppe

eestikeelsel õppekaval ning Y.Y. oli 17.06.2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe

eestikeelses õppes. Kaebaja leiab, et puudub igasugune põhjus ja vajadus analüüsida, milline

oli nimetatud kahe õpetaja keeleoskuse tase enne, kui nad lõpetasid Tartu Ülikooli, kuna eesti

keeles kõrghariduse omandamise hetkest (mis on asjas tõendatud Tartu Ülikooli diplomite ja

akadeemiliste õienditega) on KeeleS § 26 lg 3 järgi isikute keeleoskuse tase tõendatud ja

isikud ei pea sooritama tasemeeksamit.

KeeleS § 24 lg 1 järgi hinnatakse eesti keele oskust tasemeeksamil. KeeleS § 26 lg 3 järgi ei

pea eesti keele tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse,

keskhariduse või kõrghariduse. Seega ei saanud Keeleameti 18.12.2023. a kontroll tuvastada

õpetajate keeleoskuse taset.

11.4. Halduskohus pole asjaolude tuvastamisel lähtunud kogutud tõenditest ja on kogutud

tõenditele andnud ebaõige hinnangu. Haridustöötajate nõuetekohast eesti keele oskust tõendab

tasemetunnistus või haridust tõendav dokument. Kohus ei ole hinnanud seda, milliste kogutud

tõendite pinnalt ja millise ajahetke seisuga saab isiku keeleoskuse puudumise lugeda

tuvastatuks.

11.5. Asjaolu, et õpetajad ei suutnud viia õppetööd läbi nõutava eesti keele tasemega, ei ole

olnud toetuse tagasinõudmise põhjuseks. Ka tööandja ei hinnanud toetuse taotlemisel, et

õpetajad ei saa tööga lasteaiarühmas hakkama.

11.6. Kaebaja lähtus kogu aeg asjaolust, et õpetajate keeleoskuse tase vastas taotlemise hetkel

C1-tasemele. Kuna toetuse taotlemisel vastas õpetajate keeleoskuse tase C1-tasemele, siis

puudus asjaolu, mille ilmnemisel poleks toetusmääruse järgi toetust eraldatud. Seetõttu on

vaidlustatud haldusakt põhjendamata ja õigusvastane ning tuleb tühistada.

12. Vastustaja palub vastuses apellatsioonkaebusele jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

12.1. HTM on seisukohal, et apellatsioonimenetluses jätkuvalt vaidluse all olev käskkiri on nii

sisuliselt kui vormiliselt õiguspärane ning puuduvad alused selle tühistamiseks. Samuti on

vastustaja oma protokollis nr 5.17.3/2024/23 viidanud Keeleameti kontrolli- ja järelkontrolli

aktidele ning ettekirjutustele, millega on tuvastati, et X.X. ja Y.Y. tegelik keeletase ei vasta

C1-taseme nõuetele.

12.2. Kaebaja väide, nagu välistaks eestikeelse kõrghariduse olemasolu igasuguse

keeleoskuse kontrolli, ei ole õiguspärane. Kuigi KeeleS § 26 lg 3 sätestab võimaluse

vabastuseks keeleeksami sooritamise kohustusest, ei välista see keeleoskuse sisulist

kontrollimist ega vastutust tööülesannete täitmisele kehtestatud nõuete rikkumise eest.

Vastustaja jääb seisukoha juurde, et keeleoskuse tasemest sõltuval toetuse andmisel ei saa

lähtuda vaid keeleoskuse nõude formaalsest täidetusest ning toetuse tagasinõudmise otsuse

tegemine ei eelda eelnevalt isikule omistatud keeleoskustaseme tunnistuse (või vastava otsuse

või kõrgharidust tõendava diplomi) kehtetuks tunnistamist. Käesolevas asjas tuleb juhinduda

toetuse andmise eesmärgist, sest toetuse kasutamise põhimõtteline eesmärk ei saa täituda, kui

õpetaja ei vasta keelenõuetele sisuliselt.

12.3. Õpetajad, kellele makstud toetused tagasi nõuti, ei vastanud taotluse esitamise hetkel

(so 15.02.2024) C1-taseme keelenõudele. Vastustaja tugineb Keeleameti kontrolli aktidele

ning faktidele, et õpetajad ei ole sooritanud pärast ettekirjutuse saamist C1-taseme eesti keele

tasemeeksamit ning ei ole seetõttu tulnud toime tööülesannete täitmisega (eestikeelsele õppele

üleminek) ebapiisavate oskuste tõttu.

Määruse nr 1 § 2 lg 1 alusel antud toetuse eesmärk oli kindlustada Ida-Virumaa

haridusasutuste suutlikkus tagada nõuetekohase eesti keele oskusega haridustöötajate

olemasolu ja nende võimekus viia õppetööd läbi nõutava eesti keele tasemega. Nimetatud

tingimused on toetuse eraldamiseks ning riigi vahendite eesmärgipäraseks kasutamiseks

olulised tingimused. Täiendav tööjõukulu toetus ei ole universaalne meede kõikidele

õpetajatele. Riigi poolt ette nähtud toetusmeede on suunatud ainult neile IdaVirumaa

haridustöötajatele, kes õpetavad eesti keeles ja vastavad oma ametikohale kehtestatud C1-

tasemel eesti keele oskuse nõuetele ning kes suudavad reaalset õppetööd kvaliteetselt läbi

viia. Eesmärki avab põhjalikumalt ka määruse seletuskiri, milles on öeldud, et: „Eraldatav

toetus võimaldab töötajaid motiveerida ja seda eelkõige eesseisva ülesande – eestikeelsele

õppele üleminek – täitmisel. Et ülesande täitmine oleks tõhusam on vajalik motiveerida nii

olemasolevaid töötajaid, kui ka luua soodne pinnas selleks, et piirkonda, kus on eesoleva

ülesande täitmine kõige keerulisem (Ida-Virumaa), tuleksid eesti keelt oskavad head õpetajad.

Ilma nendeta ei ole võimalik eesolevat ülesannet täita, kuna eesti keelt mitteoskav õpetaja,

tugispetsialist ning haridusasutuse juht ei saa osaleda oma haridusasutuses eestikeelsele

õppele üleminekul.“

12.4. See, et toetuse andjale on olnud oluline õpetajate reaalne C1-taseme keeleoskus, mitte

pelgalt formaalne, on kajastunud ka toetuse andmise menetluse valikus. Seletuskirjas on

põhjalikult selgitatud, et: „Taotluspõhiselt haldusmenetluse läbiviimine on vajalik, sest kuigi

Eesti hariduse infosüsteemis on andmed õpetajate riigikeele oskuse taseme kohta ja kehtib

eeldus, et nimetatud infosüsteemi kantud andmed peavad igal ajahetkel olema õiged, on

reaalsus siiski teine. Kui taotluspõhist haldusmenetlust üldse mitte läbi viia ja toetust

eraldada Eesti hariduse infosüsteemi alusel, saaksid väga paljud haridustöötajad olulise

töötasu tõusu, kuigi tegelikkuses nad tingimustele ei vasta (on reaalsuses madalama

kvalifikatsiooniga, kui teistes Eesti piirkondades ja neist väiksemat töötasu saavad

haridustöötajad) ja ei ole seetõttu ka õigustatud töötasu tõusu saama.“ Kõnealune seletuskiri

oli ka kaebajale kättesaadav vastavas taotluskeskkonnas.

On selge, et kogu Ida-Virumaa õpetajate tegeliku keeleoskuse lauskontroll, mis tagaks, et

haldusorgan oleks igast reaalses elus esinevast puudusest teadlik, ei ole mõeldav. Seetõttu

viidi läbi taotluspõhine menetlus, kus esitati õpetajate keeleoskust tõendavad dokumendid.

Täiendavalt teostas kohapealset järelevalvet Keeleamet, kontrollimaks, kas tööandja poolt

esitatud õpetajad vastavad tegelikult nõuetele. Määruse nr 1 § 9 p 1 alusel tunnistatakse

taotluse rahuldamise otsus kehtetuks ja toetuse saaja maksab toetuse tagasi, kui ilmnevad

asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud. Sisuliselt on tegemist andmete

esitamisega, mis ei vastanud tegelikkusele, aga see ei olnud toetuse andjale toetuse andmise

hetkel teada.

12.5. Kaebajale oli teada, et õpetajate keeleoskus on oluline nii õppeprotsessis kui ka toetuse

taotlemisel. Samuti oli kaebajale teada, et tööandja peab tagama, et töötajad, kellelt

tööülesannete täitmiseks nõutakse eesti keele oskust, valdavad eesti keelt nõutaval tasemel.

Nõue tuleneb Keelemääruse § 2 lg-st 3.

Nõude tagamiseks tuleb tööandjal hinnata oma töötajate keeleoskust. Seda on võimalik teha

dokumentide (keeleoskust tõendav tunnistus) alusel ja keeleoskuse hindamise kaudu.

Dokumentaalseks aluseks oli tööandjal X.X. kõrgharidust tõendav diplom (01.03.2020) ja

eesti keele C1-taseme tunnistus (sooritatud 2020. a) ning Y.Y. kõrgharidust tõendav diplom

(17.06.2022). Vaatamata dokumentide olemasolule tuvastas tööandja esindaja ehk lasteaia

direktor hinnanguliselt, et töötajad ei vasta õpetaja ametikohale kehtestatud nõuetele ning

pöördus Keeleameti poole. Keeleamet teostab haldusjärelevalvet keeleseaduse ja selle alusel

kehtestatud õigusaktide täitmise üle ning kontrollib eesti keele oskuse ja kasutamise nõuete

täitmist. KeeleS § 26 lg 3 küll sätestab erisuse, et eesti keele tasemeeksamit ei pea oma

keeleoskuse tõendamiseks sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles kõrghariduse, kuid

selline dokument ei välista keeleoskuse kontrolli ega vabasta õpetajat nõuetest eesti keelt

püsivalt C1-tasemel säilitada. Keeleameti 18.12.2023. a kontrollaktis nr 16652 (X.X.) ja

järelkontrolli aktis nr J21536 (Y.Y.) on märgitud, et keelekontroll toimus direktori palvel.

Sellest võib järeldada lasteaia direktori hinnangut, et töötajad ei tule tööülesannete täitmisega

toime ebapiisava keeleoskuste tõttu. Kahtluse tõsidust kinnitab asjaolu, et Keeleamet tuvastas

õpetajate keeleoskuse ebapiisavuse ning fikseeris selle oma aktides 18.12.2023. Tööandja

lõpetas sel põhjusel ka toetuse väljamaksmise kahele õpetajale.

12.6. Eeltoodud selgitused on esitatud eesmärgiga rõhutada, et õpetaja keeleoskuse vastavuse

hindamisel käesolevas asjas ei ole ainumääravaks kriteeriumiks üksnes formaalne

kõrgharidust tõendav dokument või C1-taseme keeleoskuse tunnistus või selle kehtivus.

Oluline on tegelik keeleoskus – st õpetaja võimekus täita oma ametikohustusi nõutaval eesti

keele tasemel õppeprotsessis. Seetõttu tuleb keeleoskuse puudumisena käsitleda ka

ajavahemikku, mil õpetaja ei olnud sisuliselt võimeline eesti keeles õppetööd läbi viima,

sõltumata sellest, kas tunnistus oli sel ajal kehtiv. Selline ajavahemik on tuvastatav ja

mõõdetav järelevalvemenetluste, tööandja hinnangute ja tasemeeksami mittesooritamise

alusel. See võimaldab objektiivselt määratleda perioodi, mil õpetajal ei olnud tegelikku

keeleoskust, mis on toetuse tingimuste täitmise seisukohalt määrav. Vastustaja seisukoht

tugineb faktilistele asjaoludele, sh Keeleameti järelevalve aktidele, mis sisaldasid ettekirjutust

ja tööandja hinnangule õpetajate võimetusele täita tööülesandeid eesti keeles. Selline

lähenemine on kooskõlas toetuse eesmärgiga, milleks on eestikeelsele õppele ülemineku

toetamine õpetajate kaudu, kellel on tegelik pädevus ja võimekus nõutaval keeleoskuse

tasemel õpet läbi viia.

12.7. Kuigi kaebaja on seisukohal, et tõendiks saab olla vaid tasemetunnistus või haridust

tõendav dokument, leiab vastustaja, et puuduste esinemise dokumentaalseks tõendiks saab

olla ka järelevalve akt. Järelevalve käigus koostatud akt kajastab keeleoskuse ja kasutamise

nõuete täitmise kontrollimise menetluse käiku, eesti keele oskuse puudumise tuvastamist ning

sisaldab ka keeleametniku ettekirjutust koos täitmise tähtajaga. Keeleameti koostatud

järelevalveaktiga on faktiliselt tuvastatud, et isiku keeleoskus ei vasta nõutavale tasemele ning

selles sisalduv ettekirjutus keeleeksami sooritamiseks või eesti keele oskuse täiendamiseks on

juba tagajärg tuvastatud puudusele. Kui isik ei ole ettenähtud tähtajaks C1-taseme eksamit

sooritanud, siis see üksnes kinnitab ja süvendab varasemalt järelevalveaktis tuvastatud

olukorda – nimelt, et isikul puudub nõutav keeleoskus tööülesannete täitmiseks. Seega, ka

isiku hilisem keeleeksami mittesooritamine kinnitab varasemat hinnangut, mitte ei loo uut

alust keeleoskuse mittevastavuse tuvastamiseks. Seetõttu tuleb järelevalveakti käsitleda mitte

pelgalt formaalse dokumendina, vaid sisulise tõendina, millel on kaalukas tähendus

keeleoskuse olemasolu või puudumise hindamisel haldusmenetluses ning toetuse andmise

tingimuste täitmise kontrollimisel.

12.8. Jälgitavuse tagamiseks esitab vastustaja X.X. kohta keeleoskuse tõendamisel olulised

dokumendid kronoloogilises järjestuses. Sellest nähtub, et tõendatult on isiku keelenõuetele

mittevastavus tuvastatav alates 18.12.2023: 19.06.2014 saab X.X. Tartu Ülikooli kõrgharidust

tõendava diplomi. Sellega luuakse eeldus KeeleS § 26 lg 3 erisusele, mis ütleb, et ta ei pea

sooritama eesti keele tasemeeksamit, kuid aastatel 2006 – 2020 sooritab õpetaja tulemuseta

eesti keele tasemeeksameid 20 korda (vt kontrollakti nr 16652 „Esitatud dokumendid“

märkust – 2006-2020-C1-20x), seega ei ole pärast 2014. a ebaõnnestunud tasemeeksameid

X.X. Tartu Ülikooli kõrgharidust tõendav diplom enam keeleoskuse tõendina arvestatav;

01.03.2020 saab X.X. eesti keele C1-taseme tunnistuse; 18.12.2023 tehakse X.X.le

järelevalveakt, mis sisaldab ettekirjutust täiendada eesti keele oskust. Keeleoskuse

täiendamiseks anti aega kuni 30.04.2024. 21.04.2024 proovib X.X. sooritada C1-taseme

eksamit, kuid ebaõnnestub. Eeltoodu kinnitab, et isikul ei olnud nõutud keeleoskust juba siis,

kui Keeleamet tegi ettekirjutuse ehk 18.12.2023. Kinnitust leidis ka lasteaia direktori varasem

kahtlus. Keeleoskuse tõendamisel ei saa seega arvestada enam ka 01.03.2020. a eesti keele

C1-taseme tunnistust; 04.06.2024 tehakse X.X. osas järelkontrolli akt. Dokumendis on

Keeleamet fikseerinud, et HARNO andmebaasi andmetel on X.X. käinud 21.04.2024 C1-

taseme eksamil kuid ei ole seda sooritanud.

Tulenevalt eeltoodust ei ole alust kahelda, et isiku eesti keele oskus ei vastanud 18.12.2023

C1-tasemele. Kaebaja on toetuse saajana ka ise aruandes näidanud, et peatas täiendava

tööjõukulu toetuse maksmise, kuna isikul puudub vajalik keeleoskus. Seega ei vastanud isik

C1-taseme keelenõuetele ka toetuse taotlemise ajal 15.02.2024, mil oli vajalik esitada

taotlused 2024. a perioodiks. Isikul oli sellel ajal kehtiv Keeleameti ettekirjutus.

12.9. Jälgitavuse tagamiseks esitab vastustaja ka Y.Y. keeleoskuse tõendamisel olulised

dokumendid kronoloogilises järjestuses. Sellest nähtub, et tõendatult on isiku keelenõuetele

mittevastavus tuvastatav alates 05.03.2023: 16.12.2020 tehakse Y.Y.le kontrollakt nr

13487. Tehti ettekirjutus sooritada C1 taseme eksam hiljemalt 10.01.2022; ettekirjutus jäeti

täitmata; 17.06.2022 saab Y.Y. Tartu Ülikooli diplomi. Sellega luuakse eeldus KeeleS § 26 lg

3 erisusele, mis ütleb, et ta ei pea sooritama eesti keele tasemeeksamit, kuid 05.03.2023 ei

sooritanud Y.Y. C1-taseme eksamit; 18.12.2023 tehakse Y.Y.le järelkontrolli akt nr J21536

ja ettekirjutus sooritada C1-taseme eksam 30.04.2024 ning määrati sunniraha eelmise

ettekirjutuse täitmata jätmise eest.

Tulenevalt eelnevast ei ole alust kahelda, et isiku eesti keele oskus ei vastanud juba

05.03.2023 ja ka 18.12.2023 C1-tasemele. Y.Y.l puudub eesti keele tasemetunnistus, mille

kehtetuks tunnistamist saaks nõuda. Keeleameti ettekirjutusi ei saa eirata ning tunnistada, et

isikule väljastatud TÜ diplom jääb püsivalt tõendama isiku C1-taseme keeleoskust. Vastustaja

järeldab eelnevast, et isik ei vastanud C1-taseme keelenõuetele toetuse taotlemise ajal

15.02.2024, mil oli vajalik esitada taotlused 2024. a perioodiks.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13. Ringkonnakohus võtab esmalt uurimisprintsiibist tulenevalt asja materjalide juurde

vastustaja poolt apellatsioonkaebusele esitatud vastuse lisaks oleva haridus- ja teadusministri

11.01.2024. a määruse nr 1 seletuskirja.

14. Apellatsioonkaebus on esitatud selle halduskohtu 14.03.2025. a otsuse osa peale, millega

jäeti kaebus 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/23 tühistamise nõude osas rahuldamata.

Seega kontrollib ringkonnakohus vastavalt HKMS § 197 lg-le 1 halduskohtu otsuse

seaduslikkust ja põhjendatust üksnes apellatsioonkaebusega vaidlustatud ulatuses ehk osas,

millega jäeti Sillamäe linna kaebus rahuldamata.

15. Ringkonnakohus leiab, et Sillamäe linna apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata.

Apellatsioonkaebuses toodud väited ei anna alust halduskohtu vaidlusaluse otsuse

tühistamiseks. Halduskohus ei eksinud ringkonnakohtu arvates 14.03.2025. a otsuse tegemisel

materiaalõiguse normide kohaldamisel ja ei hinnanud ka tõendeid ebaõigesti. Halduskohtu

vaidlustatud otsuses on välja toodud põhjendused, miks kohus sellise lõpplahenduseni jõudis

ning ringkonnakohtul pole alust nõustuda väitega, et halduskohus rikkus otsuse tegemisel

põhjendamiskohustust. Kaebaja mittenõustumine kohtuotsuse kõigi järeldustega ja

lõpptulemusega ning halduskohtu poolt antud hinnanguga ei tähenda, et halduskohus oleks

asjaolusid ebaõigesti või ebapiisavalt analüüsinud ja hinnanud ning otsuse tegemisel

põhjendamiskohustust rikkunud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu vaidlusaluse otsuse

põhjendustega ning tuginedes HKMS § 201 lg-le 4 ei korda neid. Vastuseks

apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus üksnes järgmist.

16. Kaebaja märgib apellatsioonkaebuses, et ta jääb endiselt kaebuses toodud seisukoha

juurde, et vaidlustatud haldusaktist ei selgu haldusakti andmise faktiline alus ja haldusaktis

viidatud komisjoni protokollist ei selgu, millise tõendi alusel ja mis hetkest loeb vastustaja

kahe õpetaja keeleoskuse taseme nõuetele mittevastavaks.

16.1. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a

käskkiri nr 5.1-7.4/24/23 on nii sisuliselt kui ka vormiliselt õiguspärane ning puudub alus

selle tühistamiseks. Samuti nähtub asja materjalidest, et vastustaja on protokollis nr

5.17.3/2024/23 viidanud Keeleameti kontrolli- ja järelkontrolli aktidele ning ettekirjutustele,

millega tuvastati, et X.X. ja Y.Y. tegelik eesti keele oskuse tase ei vasta C1-taseme nõuetele.

Kuna kaebaja jäi selles osas juba kaebuses toodud seisukoha juurde ja sellele seisukohale

vastas halduskohus vaidlusaluse otsuse põhjendava osa p-des 23-29, millega, nagu öeldud,

nõustub ka ringkonnakohus, siis ei pea ringkonnakohus vajalikuks täiendavalt kaebaja

kõnealust seisukohta analüüsida.

17. Vaidlust ei ole selle üle, et KeeleS § 30 kohaselt oli õigus teostada riiklikku ja

haldusjärelevalvet Keeleametil, kelle pädevuses on kontrollida eesti keele ja võõrkeelte

kasutamist ning eesti keele oskuse ja eesti keele kasutamise nõuete täitmist käesolevas

seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud valdkondades. 18.12.2023. a

kontrollaktide kohaselt kontrolliti KeeleS § 23 lg 1 nõuete täitmist. KeeleS § 23 lg 1 kohaselt

ametnik, riigiasutuse ja kohaliku omavalitsuse asutuse töötaja, samuti avalik-õigusliku

juriidilise isiku ja selle asutuse töötaja, avalik-õigusliku juriidilise isiku liige, notar,

kohtutäitur, vandetõlk ja nende büroo töötaja peavad oskama ja kasutama eesti keelt tasemel,

mis on vajalik teenistuskohustuste või tööülesannete täitmiseks. Asjas ei ole vaidlust ka selle

üle, et lasteaiaõpetajate eesti keele oskuse tase pidi vastama C1 tasemele.

18. Haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1 7.4/24/23 puhul asus

halduskohus põhjendatult seisukohale, et selle õiguspärasuse hindamiseks tuli kindlaks teha,

kas need kaks õpetajat, kellele 2024. a toetuse arvelt makstud täiendava töötasu ulatuses

toetust kaebajalt tagasi nõutakse, vastasid selle haldusaktiga seotud toetustaotluse esitamise

ajal ehk 15.02.2024, toetuse saamise tingimustele, st kas nad oskasid tegelikult eesti keelt C1

tasemel. Halduskohus leidis vaidlustatud otsuses, et vaatamata X.X.le 01.03.2020 väljastatud

C1 keeletaseme tunnistustele ja eesti keeles hariduse omandamist tõendavatele

dokumentidele (19.06.2014. a diplom) ning Y.Y. osas eesti keeles hariduse omandamist

tõendavatele dokumentidele (17.06.2022 diplom), selgus 18.12.2023, et kummagi õpetaja

keeleoskus ei ole tegelikult C1-tasemel. Samuti näitavad asja materjalid, et kumbki

õpetajatest ei ole pärast Keeleameti kontrolli 18.12.2023 ja enne 21.10.2024. a käskkirja

andmist C1-tasemel keeleeksamit positiivsele tulemusele sooritanud.

18.1. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et X.X. ja Y.Y. ei vastanud 15.02.2024. a

seisuga toetuse saamise tingimustele, kuna Y.Y. ei ole selleks ajaks sooritanud eesti keele C1

taseme eksamit ja X.X. osas tegi Keeleamet olenemata temal C1 taseme tunnistuse

olemasolust 18.12.2023 ettekirjutuse täiendada eesti keele oskust hiljemalt 30.04.2024. Sellise

ettekirjutuse tegemise õigus tuleneb Keeleametile KeeleS § 31 lg 1 p-st 4, mille kohaselt

võib amet teha riigiasutusele, kohaliku omavalitsuse asutusele, riigiasutuse või kohaliku

omavalitsuse asutuse hallatavale asutusele, äriühingule, mittetulundusühingule, sihtasutusele

või nende ametiisikule või töötajale ettekirjutusi käesolevas seaduses ja selle alusel

kehtestatud õigusaktides sätestatud nõuete rikkumise lõpetamiseks ja edasiste rikkumiste

ärahoidmiseks, so Keeleamet ei pea alati kontrolli teostamise käigus kohe saatma isikut

(uuesti) tasemeeksamile. 04.06.2024. a järelkontrolli aktist nähtub, et 18.12.2023. a

ettekirjutuse täitmiseks ehk oma eesti keele oskuse täiendamise tõendamiseks käis X.X.

21.04.2024 C1 taseme eksamil, kuid ei sooritanud seda positiivsele tulemusele. Järelkontrolli

akti kohaselt nõuti temalt C1 taseme eksami sooritamist hiljemalt 01.11.2024. Järelkontrolli

akti põhjendustest nähtub mh ka see, et Keeleamet tuvastas juba 2023. a detsembris toimunud

eesti keele oskuse esmakontrolli käigus, et X.X. tegelik keeleoskus ei vasta lasteaiaõpetajale

esitatud keelenõuetele ehk tasemele C1, mistõttu tehti talle ka esmalt ettekirjutus täiendada

oma eesti keele oskust, mis aga ei paranenud, sest X.X. 21.04.2024 vastavat eksamit ei

sooritanud.

Y.Y. kohta tehtud 18.12.2023. a järelkontrolli aktis on samuti märgitud, et tema keeleoskus ei

vasta C1 tasemele ja sellega on rikutud KeeleS § 23 lg 1 nõudeid.

18.2. Mõlema isiku kontroll Keeleameti poolt 2023. a detsembris toimus Sillamäe lasteaia

Rukkilill direktori palvel. Seega asus halduskohus põhjendatult ka sellele seisukohale, et

lasteaia direktor teadis tööandja esindajana nii nende kahe õpetaja ebapiisavast keeloskusest

kui ka konkreetsemalt teostatud järelevalve tulemustest ja kuna lasteaed Rukkilill on Sillamäe

Linnavalitsuse hallatav asutus, pidi ka kohalik omavalitsus olema enne 15.02.2024. a toetuse

saamise taotluse esitamist teadlik sellest, et tegelikult esinevad X.X. ja Y.Y. puhul asjaolud,

mis välistanuks nendega seotult linnale toetuse andmise.

18.3. Kaebaja väide, et linn on kogu aeg lähtunud asjaolust, et õpetajate keeleoskuse tase

vastas toetuse taotlemise hetkel C1-tasemele ning toetuse arvelt palgalisa maksmine lõpetati

neile üksnes seoses sellega, kui linn sai teadlikuks, et nad ei sooritanud 30.04.2024 C1-

taseme eesti keele eksamit, ei vasta asja materjalidest nähtuvale. Nimelt on kaebaja

halduskohtule esitatud kaebuses (kaebuse lk 7) ise märkinud, et toetuse maksmine nende

õpetajate palgalisaks lõpetati siis, kui linnale said teatavaks Keeleameti ettekirjutused. Sama

nähtub ka kaebaja poolt vastustajale edastatud 30.08.2024. a aruande lisast, milles on kirjas, et

X.X.le ja N. Makarovale lõpetati lisatoetuse maksmine seoses Keeleameti

ettekirjutusega. Kõnealused ettekirjutused tehti 18.12.2023.

19. Halduskohus on vaidlustatud otsuses ringkonnakohtu hinnangul igati põhjendatult

viidanud Riigikohtu 07.03.2003. a otsusele asjas nr 3-3-1-20-03 (p 15) kus leiti, et üksnes

keeleoskuse tunnistuse olemasolu ei taga teenistusülesannetega toimetulekut, keeleoskuse

tasemest sõltuvate otsuste tegemisel ei saa lähtuda vaid keeleoskuse nõude formaalsest

täidetusest ning selliste otsuste tegemine ei eelda ka eelnevalt isikule omistatud

keeleoskustaseme tunnistuse (või vastava otsuse) kehtetuks tunnistamist. Seega ei tõendanud

ka X.X.le 01.04.2000 väljastatud eesti keele C1-taseme tunnistus käesoleval juhul 15.02.2024.

a seisuga enam seda, et tema keeleoskus on nõutaval tasemel, sest nagu eelnevalt juba

märgitud, tuvastas Keeleamet 18.12.2023. a kontrolli teostamise käigus, et olenemata

kehtivast C1 taseme tunnistuse olemasolust ei vasta X.X. tegelik keeleoskus lasteaiaõpetajale

esitatud keelenõuetele. Ja kuna kontroll toimus Sillamäe lasteaia Rukkilill direktori palvel, siis

ei kahelnud X.X. ja Y.Y. tegeliku ja oma ülesannete täitmiseks vajaliku keeleoskuse taseme

puudumises 2023. a detsembris mitte üksnes järelevalveasutus, vaid on alust arvata, et seda

tegi ka nende kahe lasteaiaõpetaja vahetu juht.

19.1. Seega ei ole asjakohane ja ei anna alust halduskohtu vaidlustatud otsuse tühistamiseks

kaebaja väide, et see, et õpetajad ei suutnud viia õppetööd läbi nõutava eesti keele tasemega,

ei ole olnud vastustaja poolt toetuse tagasinõudmise põhjuseks ning ka linn ei hinnanud

toetuse taotlemisel, et õpetajad ei saa keeleoskuse puudujääkide tõttu tööga lasteaiarühmas

hakkama.

20. Jätkuvalt ei ole põhjendatud kaebaja arusaam, et kuna KeeleS § 24 lg 1 järgi hinnatakse

eesti keele oskust tasemeeksamil ning sama seaduse § 26 lg 3 järgi ei pea eesti keele

tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles hariduse, siis on antud juhul

isikute keeleoskuse piisav tase tõendatud sellega, et nad on mõlemad lõpetanud Tartu

Ülikooli. 20.1. KeeleS § 28 lg 2 kohaselt võib tasemeeksamile keeleametniku ettekirjutusega

saata ka käesoleva seaduse § 26 lg-s 3 või 5 nimetatud isiku, kui keeleametnikul on riikliku

või haldusjärelevalve käigus tekkinud põhjendatud kahtlus, et isiku keeleoskus ei vasta

õigusaktides talle kehtestatud keeleoskustaseme nõuetele. Kuigi KeeleS § 26 lg 3 sätestab

võimaluse vabastuseks keeleeksami sooritamise kohustusest, ei välista see keeleoskuse

sisulist kontrollimist. Seega on lõppkokkuvõttes määrav siiski isiku tegelik eesti keele oskus,

mitte üksnes eestikeelse õppe läbimine.

21. Ka Määruse nr 1 seletuskirjas märgitakse, et eraldatav toetus võimaldab töötajaid

motiveerida ja seda eelkõige eesseisva ülesande – eestikeelsele õppele üleminek – täitmisel.

Riigikogu võttis 12.12.2022 vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning teiste seaduste

muutmise seaduse (eestikeelsele õppele üleminek), mis nägi ette, et alates 01.09.2024

lähevad eestikeelsele õppele üle koolieelsed lasteasutused ning üldhariduskoolide 1. ja 4.

klassid.

Selle ülesande tõhusamaks täitmiseks peeti oluliseks motiveerida nii olemasolevaid töötajaid,

kui ka luua soodne pinnas selleks, et piirkonda, kus on eesoleva ülesande täitmine kõige

keerulisem (Ida-Virumaa), tuleksid eesti keelt väga hästi oskavad õpetajad. Seletuskirja järgi

on oluline, et toetust saavatel õpetajatel oleks C1-taseme eesti keele oskus ning määrus

puudutabki palgalisa saamise alusena üksnes eesti keeles õpetavaid haridustöötajaid, kellele

kohaldub nõue osata eesti keelt C1-tasemel.

Arvestades praegusel juhul kaebajale toetuse andmise põhjust ja eesmärki – eestikeelsele

õppele üleminekul kvalifitseeritud ja eesti keelt piisavalt hästi ehk nõutud tasemel oskavate

õpetajate olemasolu – oli toetuse määramisel oluline õpetajate tegelik keeleoskus ning

keeleoskuse tasemest sõltuval toetuse andmisel ei saa lähtuda vaid keeleoskuse nõude

formaalsest täidetusest. Seetõttu ei eelda toetuse tagasinõudmise otsuse tegemine eelnevalt

isikule omistatud keeleoskustaseme tunnistuse (või vastava otsuse või kõrgharidust tõendava

diplomi) kehtetuks tunnistamist. Käesolevas asjas tuli juhinduda toetuse andmise eesmärgist,

mis ei saa täituda juhul, kui õpetaja, kellega seoses toetust taotleti, ei vasta õpetajalt nõutavale

keeleoskuse taseme nõudele sisuliselt.

22. Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus Tartu Halduskohtu 14.03.2025. a otsuse

muutmata ja apellatsioonkaebuse rahuldamata.

23. HKMS § 108 lg 1 esimese lause kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus

tehti. Kuna ringkonnakohus ei rahulda Sillamäe linna esitatud apellatsioonkaebust, siis jäävad

kaebaja apellatsioonimenetluse kulud (riigilõiv) tema enda kanda. Vastustaja ei ole esitanud

ringkonnakohtule menetluskulude hüvitamise taotlust ega menetluskulude nimekirja.

24. Asjas tehtava kohtuotsuse avaldamisel asendab ringkonnakohus X.X. ja Y.Y. nimed

otsuses tähemärkidega (HKMS § 175 lg 3).

(allkirjastatud digitaalselt)