5-25-57/7 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-57 Otsuse kuupäev

6. november 2025 Kohtukoosseis Eesistuja Vahur-Peeter Liin, liikmed Julia Laffranque ja Juhan Sarv Kohtuasi Märt Põdra ja Sulev Švilponise kaebused Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse nr 65 peale Menetlusosalised Kaebaja Märt Põder Kaebaja Sulev Švilponis Vabariigi Valimiskomisjon Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

1. Jätta Sulev Švilponise kaebus läbi vaatamata osas, milles ta vaidlustab hääletamissedelite turvaelementide avalikustamata jätmist.

2. Rahuldada Sulev Švilponise ning Märt Põdra kaebused osaliselt.

3. Tühistada Vabariigi Valimiskomisjoni 15. oktoobri 2025. a otsus nr 65 osas, millega jäeti nii Märt Põdra kui ka Sulev Švilponise kaebus läbi vaatamata proovihääletamise käigus võtmekandjate kasutamist puudutavas osas.

4. Teha tühistatud osas uus otsus, millega jätta Vabariigi Valimiskomisjonile esitatud kaebused eelmises punktis nimetatud osas rahuldamata.

5. Muus osas jätta Vabariigi Valimiskomisjoni otsus muutmata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Sulev Švilponis esitas 1. oktoobril 2025 riigi valimisteenistusele (RVT) avalduse puuduste kohta valimiste korralduses. Kaebaja osutas sellele, et 30. septembri 2025. a proovihääletamise käigus jäid privaatvõtme osakuid kandvad kiipkaardid (edaspidi: võtmekandjad või kiipkaardid) pärast nende kasutamist Vabariigi Valimiskomisjoni (VVK) liikmete kätte ilma turvakleebiseta. Lisaks juhtis ta tähelepanu sellele, et proovihääletamise ajal jagas audiitor toimuva kohta juhiseid ja selgitusi. See

5-25-57

2(5) võib muuta audiitori valimistoimingute hindamisel ebaobjektiivseks, kuna ta peab auditeerima tema enda juhendamisel tehtud toiminguid.

2. Märt Põder esitas 4. oktoobril 2025 RVT-le avalduse puuduste kohta valimiste korralduses, osutades samuti sellele, et 30. septembri 2025. a proovihääletamisel olid võtmekandjad pärast nende kasutamist turvakleebiseta.

3. RVT vastas avaldustele 6. oktoobril 2025. Võtmekandjad olid ilma turvakleebiseta nende kasutamise ajal. Võtmekandjate hoidjad nende kasutamise ajal ruumist ei lahkunud. Audiitor ei juhendanud proovihääletamise toiminguid, vaid andis saalisviibijatele toimuva kohta selgitusi.

4. S. Švilponis esitas 9. oktoobril 2025 VVK-le kaebuse, milles ta palus tunnistada õigusvastaseks selle, et RVT jättis tähelepanuta tema avalduses osutatud probleemi proovihääletamise käigus võtmekandjate kasutamisel. Lisaks taotles kaebaja, et 2025. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel elektroonilist hääletamist ei alustataks. Kõik viis proovihääletamisel kasutatud võtmekandjat jäid nende kasutamise järel rohkem kui kümneks minutiks ilma turvakleebiseta. Audiitor suunas võtmekandjate valdajad pärast võtmekandja kasutamist ootama alale, mis oli raskesti jälgitav. Mõned võtmekandjad peideti audiitorite ja vaatlejate eest (nt taskusse). Riigikogu valimise seaduse (RKVS) § 486 lg-te 1 ja 10 kohaselt peab hääletamine olema salajane. Avalduses märgitud proovihääletamise puuduste tähelepanuta jätmine eirab kaebaja õigust kasutada eelolevatel valimistel hääle salajasust tagavat elektroonilise hääletamise süsteemi. Kuna RVT eiras kaebaja avalduses osutatud turbeohtu ega rakendanud kohaseid abinõusid (ei korratud privaatvõtme loomist ega korraldatud uut proovihääletamist), ei ole järgitud RKVS § 487 lg-t 1. Lisaks märkis kaebaja, et VVK ei ole RKVS § 482 lg 3 p 2 alusel kehtestanud elektroonilise hääletamise tehnilisi nõudeid. Seega ei ole võimalik elektroonilist hääletamist seaduspäraselt korraldada.

5. M. Põder esitas 9. oktoobril 2025 VVK-le kaebuse, milles taotles 29. septembri 2025. a privaatvõtme loomise toimingu kordamist ning 30. septembri proovihääletamise toimingu õigusvastaseks tunnistamist. Elektroonilise hääletamise käsiraamatu kohaselt pitseeritakse kiipkaardid pärast nende kasutamist. Pärast elektrooniliste häälte dekrüpteerimist proovihääletamisel olid kiipkaardid umbes 10 minutit ilma turvateibita. Selle aja jooksul olid kaardid järelevalveta, kuivõrd kohalviibijad jälgisid samal ajal ekraanilt proovihääletamise tulemuste väljaselgitamist. Samu kiipkaarte kasutati ka 13. oktoobril 2025 alanud elektroonilisel hääletamisel, kuid polnud võimalik tõendada, et privaatvõtmed polnud kompromiteeritud.

6. VVK menetles M. Põdra ja S. Švilponise kaebusi ühes menetluses ja jättis need 15. oktoobril 2025 otsusega nr 65 läbi vaatamata. Kui isik ei vaidlusta RVT-le esitatud avalduses enda õiguste rikkumist, saab ta vaidlustada RVT toimingut või otsust vaid menetluslikust aspektist ehk osas, mis puudutab tema avalduse läbivaatamist. Kaebust ei saa esitada avalikes huvides. Kui kaebaja on saanud RVT-lt oma avaldusele vastuse, on tema menetluslikud õigused piisavalt tagatud. Praegusel juhul on kaebajad vaidlustanud RVT vastuse sisu. Võtmete loomise vaidlustamise tähtaeg oli 2. oktoobril 2025 ning proovihääletamist oleks saanud vaidlustada hiljemalt 3. oktoobril 2025. Seega ei ole kaebused esitatud subjektiivsete õiguste kaitseks ning ka kaebetähtaega on ületatud. Lisaks ei sisaldanud kaebused VVK hinnangul väiteid, mis võimaldaks järeldada, et elektroonilise hääletamise süsteem ei ole turvaline või töökindel. Kaebajate väited võimaliku turvariski ja võtmeosaku juurdepääsu kaotamise kohta on hüpoteetilised ja tõendamata. VVK liikmed hoidsid turvakleebiseta kiipkaarte, kuni see oli vajalik hääletamistulemuste kindlakstegemiseks ja veendumaks, et võti toimis korrektselt. Võtmeosakute hoidjad olid kogu aeg ruumis, kus viibisid nii audiitor kui ka vaatlejad. Elektroonilist hääletamist saab korraldada ka, ilma et selleks oleks kehtestatud tehnilisi nõudeid, kuna elektroonilise hääletamise tehnilised nõuded on seaduses ammendavalt reguleeritud.

5-25-57

3(5)

7. S. Švilponis esitas 16. oktoobril 2025 Riigikohtule kaebuse, milles ta taotleb VVK

15. oktoobri 2025. a otsuse nr 65 tühistamist ning palub tunnistada õigusvastaseks 2025. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimise alustamise. VVK jättis õigusvastaselt kaebuse läbi vaatamata. RVT-le avalduse esitamine kaebeõigust ei mõjuta. Kaebetähtaega ei ole ületatud, kuna avalduse esitamisega RVT-le kaebetähtaeg pikeneb ja hakkab kulgema avalduse lahendamisest. Riigikohtule esitatud kaebuses vaidlustatakse eeskätt 13. oktoobri 2025. a toiminguid. Seega oli kaebetähtaeg

16. oktoobril.

8. Eeldused elektroonilise hääletamise alustamiseks ei olnud täidetud. Privaatvõtme turvamudel on kompromiteeritud ning elektroonilise hääletamise tehnilisi nõudeid ei ole kehtestatud. RKVS § 482 lg 3 p-st 2 järeldub, et seadus ise elektroonilise hääletamise tehnilisi nõudeid ammendavalt ei reguleeri. Seega on tekkinud olukord, kus kaebajal puudub valija ja vaatlejana võimalus veenduda, et elektroonilist hääletamist korraldatakse kooskõlas tehniliste nõuetega ning tagatud on hääle salajasus. Eeltoodu välistas kaebaja jaoks võimaluse elektrooniliselt hääletada. Lisaks ei ole hääletamissedeli turvaelemente siiani avaldatud, mistõttu ei saa kaebaja olla kindel, et valimisjaoskondades jagatud sedelitel olid nõutavad turvaelemendid.

9. VVK edastas S. Švilponise kaebuse Riigikohtule 21. oktoobril 2025, märkides järgmist. Riigikogu kehtestas 17. mail 2024 elektroonilise hääletamise tehnilised nõuded seaduses. Pärast seaduse vastuvõtmist ei ole elektroonilise hääletamise süsteem muutunud sedavõrd, et VVK-l oleks tarvis tehnilisi nõudeid täpsustada või täiendada. Kiipkaardid pitseeriti uuesti siis, kui ilmnes, et hääletamistulemus oli võimalik kindlaks teha, ja selgus, et privaatvõti toimis korrektselt. VVK selgitas 19. oktoobril 2025 eksperdi abiga välja, et kiipkaardid ei olnud kaugelt loetavad. VVK-l ega RVT-l ei ole seadusest tulenevat kohustust hääletamissedelite turvaelemente avalikustada. Tegemist on valimiste turvalisuse seisukohalt tundliku teabega.

10. M. Põder esitas 20. oktoobril 2025 Riigikohtule kaebuse, milles ta taotleb VVK otsuse nr 65 tühistamist teda puudutavas osas. Subjektiivsete õiguste riivet oleks pidanud kontrollima enne kaebuse tähtaegsusele hinnangu andmist. VVK ei põhjendanud, miks ei käsitata subjektiivsete õiguste rikkumisena seda, et proovihääletamise tõttu ei ole tagatud õigus hääle salajasusele. Kaebaja kinnitas

15. oktoobri 2025. a koosolekul VVK-le, et ta hääletas käimasolevatel valimistel elektrooniliselt. Kuna kaebus on esitatud subjektiivsete õiguste kaitseks, pidi kaebetähtaeg avalduse esitamise tagajärjel pikenema. Selleks, et tagada valimissaladus ja kuulutada välja õiguspärased valimistulemused, tulnuks kiipkaardid turvateipida viivitamatult pärast nende kasutamist. Isegi kui võtmekandjad olid kogu aja audiitori ja vaatlejatega samas ruumis, ei olnud kiipkaardid neile nähtaval.

11. VVK edastas M. Põdra kaebuse Riigikohtule 23. oktoobril 2025, märkides järgmist. Oht, et kiipkaartide lühiajaline turvakleebiseta jätmine toob kaasa võtmeosakute kompromiteerimise, on hüpoteetiline. Kaebaja ei ole tõendanud, et kiipkaartide võtmeosakuid oleks kopeeritud. Valimiste salajasuse põhimõtte rikkumist saab isik vaidlustada üksnes siis, kui sellega riivatakse tema enda valimisõigust. Kuna RVT-le esitatud avalduses osutatud puudus oli hüpoteetiline, ei ole see esitatud subjektiivsete õiguste kaitseks.

12. VVK edastas 27. oktoobril 2025 Riigikohtule ka 30. septembri 2025. a proovihääletamise videosalvestise.

13. 30. oktoobri 2025. a määrusega liitis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kohtuasjad nr 5-25-57 (S. Švilponise kaebus), 5-25-59 (M. Põdra kaebus) ühte menetlusse.

5-25-57

4(5)

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

14. VVK jättis M. Põdra ja S. Švilponise kaebused läbi vaatamata, kuivõrd kaebajad ületasid kaebetähtaega ning vaidlustasid RVT vastust sisuliselt, ehkki RVT-le olid avaldused puuduste kohta valimise korralduses esitatud avalikes huvides. Kolleegium ei jaga VVK seisukohta kaebetähtaja ületamise ning kaebeõiguse puudumise kohta.

15. Kolleegium nõustub kaebajatega, et kui isik esitab enda õiguste rikkumise kõrvaldamiseks RVT-le nõuetekohase avalduse puuduste kohta valimise korralduses, hakkab sama rikkumise kohta VVK-le kaebuse esitamise tähtaeg kulgema ajast, mil RVT on avalduse lahendanud. Mõistlikuks ei saa pidada olukorda, kus isik peab selleks, et tagada enda õiguste kaitse, esitama kaebuse VVK-le, teadmata, kas RVT puuduse tema avalduse alusel kõrvaldab. KOVVS § 66 lg 1 p 2 kohaselt esitatakse kaebus VVK-le kolme päeva jooksul arvates KOVVS §-s 62 sätestatud avalduse läbivaatamisest. RVT vastas kaebajate avaldustele 6. oktoobril 2025. Mõlemad kaebajad esitasid VVK-le kaebused

9. oktoobril 2025 ehk kolmandal päeval pärast RVT vastust. Seega olid VVK-le esitatud kaebused tähtaegsed.

16. KOVVS § 62 kohaselt võib isik, kes leiab, et valimiste korraldaja on rikkunud tema õigusi või rikkunud seadust muul viisil, esitada avalduse puuduse kohta valimiste korralduses. Seega võib avalduse esitada nii enda subjektiivsete õiguste kaitseks kui ka avalikes huvides. Kaebajad juhtisid avaldustes RVT tähelepanu sellele, et 30. septembri 2025. a proovihääletamisel hoidsid VVK liikmed kiipkaarte umbes kümme minutit turvakleebiseta. See võis nende hinnangul kaasa tuua ohu valimiste salajasusele. Kolleegium leiab, et kui avaldustes kirjeldatud asjaolud oleksid põhjustanud selle, et elektroonilise hääle andja puhul oleks võimalik teada saada, kelle poolt ta hääletas, rikuks valimiste salajasuse põhimõtte eiramine ka valija subjektiivseid õigusi. Seega on kaebajad esitanud avaldused enda subjektiivsete õiguste kaitseks.

17. Kuna VVK on jätnud ekslikult kaebused läbi vaatamata, tühistab kolleegium põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 46 lg 1 p 1 alusel VVK 15. oktoobri 2025. a otsuse nr 65. Kaebuste Riigikohtule edastamise kaaskirjas on VVK võtnud kaebustes tehtud etteheidete kohta sisulise seisukoha. Samuti kontrollis VVK 19. oktoobri 2025. a otsuses nr 66 teist samasisulist asja lahendades, kas VVK liikmete käes olevad kiipkaardid on kaugloetavad või mitte. Koosolekule, kus seda kaebust arutati, kutsuti kohale ka ekspert, kes selgitas, et kiipkaardid ei ole kaugloetavad (VVK otsuse nr 66 p-d 14 ja 15). Kolleegium leiab, et VVK on sisuliselt võtnud seisukoha, kas proovihääletamisel toimunu tagajärjel esines oht häälte salajasusele või mitte. Seetõttu ei kohusta kolleegium VVK-d tegema uut otsust, vaid vaatab asja ise sisuliselt läbi (vt ka RKPJKo 11.09.2025, 5-25-24/4, p 24).

18. KOVVS § 532 ja RKVS § 482 lg 4 p 1 kohaselt kinnitab RVT elektroonilise hääletamise süsteemi infoturbe poliitika, elektroonilise hääletamise protokollistiku ning elektroonilise hääletamise süsteemi tehnilised juhendid. Nimetatud sätte alusel kehtestas RVT 26. septembril 2025. a korraldusega nr 12 IVXV elektroonilise hääletamise käsiraamatu versiooni 0.9 (https://www.riigikogu.ee/tegevus/dokumendiregister/dokument/9142233a-aeb4-4915-86e1- b86919aaa6b6/). See on valimiste korraldajatele, sh RVT-le, siduv (RKVS § 15 lg 2 p 2). Käsiraamatust tuleneb, et häälte avamise võtme osakud säilitatakse kiipkaartidel, mis iga kasutamise järel pitseeritakse turvakleebisega (lk 7).

19. 30. septembri 2025. a proovihääletamise videosalvestiselt nähtub, et kõik viis VVK liiget, kes kiipkaarte kasutasid, suundusid pärast kaardi kasutamist istumisalale, mitte ei viinud kaarti

5-25-57

5(5) turvakleebise uuesti lisamiseks audiitori kätte. Kolleegium leiab, et sellega rikuti elektroonilise hääletamise käsiraamatus sätestatud nõudeid. On arusaamatu, miks ei saanud võtmeid pitseerida vahetult pärast kasutamist ja miks oli vaja ära oodata e-häälte lugemine.

20. Siiski ei tähenda võtmete pitseerimise nõuete rikkumine automaatselt, et rikutud oleks valimiste salajasuse põhimõtet. Praegusel juhul ei toonud nende nõuete rikkumine kaasa tegelikku ohtu valimiste salajasusele. Videosalvestiselt nähtub, et VVK liikmed istusid kuni võtmete uuesti pitseerimiseni edasi samas ruumis, kus kõigil kohalviibijail, sh vaatlejatel oli neid võimalik jälgida. Seejuures hoidis enamik VVK liikmeid võtmekaarti kogu selle aja ruumis viibijatele nähtavalt enda käes. Turvakleebised lisati kiipkaartidele taas kohe, kui kõik hääled olid loetud ning oli saadud kinnitus, et kõik võtmeosakud toimisid korrapäraselt. See toimus umbes seitse minutit pärast viimase kiipkaardi kasutamist. Oht valimiste salajasusele võinuks tekkida juhul, kui kõigi viie VVK liikme võtmekaartidel olev info oleks kopeeritud. Kirjeldatud olukorras see realistlikult võimalik ei olnud. Seega ei toonud eelmises punktis osutatud minetus kaasa kaebajate õiguste rikkumist.

21. S. Švilponis vaidlustab ka seda, et VVK ei ole kehtestanud elektroonilise hääletamise tehnilisi nõudeid. VVK tunnistas 9. oktoobri 2025. a otsusega nr 63 (RT III, 14.10.2025, 5) elektroonilise hääletamise tehnilisi nõudeid reguleeriva otsuse nr 95 (RT III, 13.02.2024, 7) kehtetuks. Kolleegium märgib, et kaebaja ei ole sõnaselgelt vaidlustanud VVK otsust nr 63. Lisaks ei ole ta esitanud konkreetseid väiteid, kuidas elektroonilise hääletamise tehniliste nõuete kehtestamata jätmine rikub tema subjektiivseid õigusi. Seega jättis VVK tema kaebuse selles osas põhjendatult läbi vaatamata.

22. Kolleegium vaatab Riigikohtule esitatud kaebuse läbi üksnes ulatuses, milles vaidlustatakse VVK otsust (RKPJKo 27.03.2023, 5-23-10/5, p 31). Lisaks vaidlustab S. Švilponis Riigikohtule esitatud kaebuses seda, et VVK ei avalikusta 12. juuni 2025. a koosolekul arutatud hääletamissedelite turvaelementidega seotud teavet. VVK-le esitatud kaebuses seda väidet ei ole. Sel põhjusel jätab kolleegium S. Švilponise kaebuse viimati nimetatud osas PSJKS § 40 lg 1 p 1 alusel läbi vaatamata.

23. Seega rahuldab kolleegium kaebused osaliselt ja tühistab VVK otsuse osas, milles VVK jättis

M. Põdra ja S. Švilponise kaebused läbi vaatamata osas, milles kaebajad vaidlustasid proovihääletusel toimunud rikkumise. Selles osas jätab kolleegium VVK-le esitatud kaebused rahuldamata, kuivõrd kaebajate subjektiivsete õiguste rikkumist ei saa tuvastada. Muus osas jääb VVK otsus muutmata. Riigikohtule esitatud kaebused tuleb rahuldada osaliselt. Samas jääb S. Švilponise kaebus läbi vaatamata osas, milles ta vaidlustab hääletamissedelite turvaelementide avalikustamata jätmist.

(allkirjastatud digitaalselt)