5-25-55/4 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-55 Otsuse kuupäev

27. oktoober 2025 Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Saale Laos ja Nele Siitam Kohtuasi Kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni 9. oktoobri 2025. a otsuse nr 60 peale Menetlusosalised Kaebaja Märt Põder Vabariigi Valimiskomisjon Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

1. Rahuldada Märt Põdra kaebus.

2. Tühistada Vabariigi Valimiskomisjoni 9. oktoobri 2025. a otsus nr 60.

3. Tunnistada õigusvastaseks, et riigi valimisteenistus ei avalikustanud elektroonilise hääletamise süsteemi ja kontrollrakenduse lähtekoodi enne proovihääletamist.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. M. Põder esitas 3. oktoobril 2025 Vabariigi Valimiskomisjonile (VVK) kaebuse, milles vaidlustas elektroonilise hääletamise süsteemi ja kontrollrakenduse lähtekoodi avalikustamata jätmise enne

30. septembril 2025 toimunud proovihääletamist. Riigikogu valimise seaduse (RKVS) § 488 lg 7 kohaselt avalikustatakse lähtekood enne valimisi. Lähtekood avalikustati 3. oktoobril 2025, s.o pärast elektrooniliste häälte võtmete loomist ja proovihääletamist 29. ja 30. septembril 2025. See välistas vaatlejate võimaluse hinnata toimingute läbimist võrdluses lähtekoodis kirjeldatuga. Lähtekoodi vaadatakse tavapäraselt koos seda kirjeldava dokumentatsiooniga, mis avaldati osaliselt alles

26. septembril 2025 ja täielikult ilmselt pärast 30. septembri 2025. a proovihääletamist. Lähtekood ja dokumentatsioon tuleks avalikustada korraga, sest need on mõeldud teineteist täiendama. Avalikustamine peab toimuma piisavalt aegsasti enne valimisi, sest vastasel korral ei ole vaatlejatel võimalik oma vaatlejaõigusi sisuliselt teostada.

2. VVK jättis 9. oktoobri 2025. a otsusega nr 60 kaebuse rahuldamata. Lähtekood avalikustatakse enne valimisi (RKVS § 488 lg 7). RKVS § 482 lg 4 p 1 ei sätesta tähtaega, millal tehniline dokumentatsioon tuleb avaldada. Kaebusest ei nähtu, et riigi valimisteenistus (RVT) oleks

5-25-55

2(4) valimisseadustest tulenevaid nõudeid rikkunud. Ka ei olnud takistatud kaebaja vaatlejaõiguste teostamine proovihääletamise ajal.

3. VVK edastas Riigikohtule M. Põdra 13. oktoobri 2025. a kaebuse VVK viidatud otsuse peale, mille tühistamist kaebaja taotleb. Enne valimisi RKVS § 488 lg 7 tähenduses tuleks tõlgendada lähtekoodi avalikustamise eesmärgist lähtuvalt, mitte grammatiliselt. Lähtekoodi avalikustamine on vajalik eeskätt vaatlejatele ja audiitorile, kellel peaks olema ligipääs samale avalikule lähtekoodile ja asjakohasele dokumentatsioonile. Seega tuleks mõista tingimust enne valimisi viisil, et see tähendab vähemalt enne elektroonilise hääletamisega seotud toimingute algust, millest esimene oli

29. septembril 2025 toimunud elektrooniliste häälte võtmete loomine, kus lähtekood oli või pidi olema juba kasutusel. Arvestades lähtekoodi mahtu ja keerukust, tuleks see avalikustada audiitorile ja vaatlejatele sisukaks kasutamiseks tunduvalt varem, st pool aastat kuni aasta enne valimisi. See ei välista lähtekoodi muutmist pärast selle avalikustamist, kui muudatused on selgelt dokumenteeritud ja avalikud.

4. Riigikohus palus 17. oktoobril 2025 VVK-lt ja RVT-lt lisaselgitusi.

5. RVT vastas 20. oktoobril 2025. Elektroonilise hääletamise süsteemi ja kontrollrakenduse lähtekood avalikustati 3. oktoobril 2025. RVT juht andis enne 29. ja 30. septembri 2025. a valimistoiminguid üheksa elektroonilist hääletamist puudutavat korraldust, mis avaldati Riigikogu Kantselei dokumendiregistris korralduse andmise päeval. Osa dokumentidest avaldati ka veebilehel valimised.ee. Eksituse tõttu avaldati veebilehel valimised.ee kahe dokumendi puhul vale versioon. Viga parandati 30. septembril 2025. Kaebajal ei tekkinud vale versiooni avaldamisest infosulgu, sest ta on dokumendiregistri kogenud kasutaja.

6. VVK määras 12. juuni 2025. a otsusega nr 33, millistele operatsioonisüsteemidele luuakse valijaja kontrollrakendus. Seega avanes ajaaken varasema lähtekoodi muutmiseks ja asjakohaste dokumentide koostamiseks juuni keskpaigas. Dokumentatsiooni koostamisel arvestatakse ka infotehnoloogiliste muudatustega. Lähtekoodiga tehakse pidevalt tööd ning vaheversioonide avalikustamine võib kaasa tuua selle, et lähtekoodi eesmärgiks olevaid kinnitusi ja rakendusi hakatakse looma vaheversiooni, mitte tegeliku ja õige lähtekoodi alusel. Ühelt poolt on kaalul vaatlejate võimalus lähtekoodiga võimalikult varakult tutvuda. Teisalt on kaalul valimiste usaldusväärsus. Vale lähtekoodi kasutamisest tingitud vaidlused murendaksid oluliselt avalikku usaldust valimissüsteemi vastu laiemalt.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. RKVS § 488 lg 7 järgi peab RVT korraldama elektroonilise hääletamise süsteemi ja kontrollrakenduse lähtekoodi avalikustamise enne valimisi. Normi grammatiliselt tõlgendades on VVK ja RVT seisukohal, et enne valimisi tähendab aega enne elektroonilist hääletamist, mis kohaliku omavalitsuse volikogu 2025. a valimistel algas 13. oktoobril. Kaebaja hinnangul riivab tema kui vaatleja õigusi see, et elektroonilise hääletamise süsteemi ja kontrollrakenduse lähtekoodi ei avalikustatud enne proovihääletamist 30. septembril 2025. Vaidluse keskne küsimus on, kas VVK ja RVT on normi õigesti tõlgendanud.

8. RKVS § 483 lg 4 näeb ette, et enne elektroonilise hääletamise algust korraldab RVT proovihääletamise, mille käigus testitakse elektroonilise hääle andmist, loodud ligipääsuvahendite kasutamist ja elektroonilise hääletamise tulemuste kindlakstegemist ning kontrollitakse elektroonilise hääletamise süsteemi terviklust. Kui proovihääletamisel ilmnevad elektroonilise hääletamise

5-25-55

3(4) süsteemis puudused, kõrvaldab RVT need ja korraldab uue proovihääletamise. Kui ilmnenud puudusi ei ole võimalik õigel ajal kõrvaldada, ei või elektroonilist hääletamist alustada (RKPJKo 20.10.2025, 5-25-34/9, p 11). Vastupidi, kui proovihääletamise tulemuste kinnitamisest nähtub, et elektroonilise hääletamise süsteem toimib, tuleb RVT-l elektroonilist hääletamist võimaldada (samas, p 12). See, kas elektroonilist hääletamist saab üldse alustada, sõltub otseselt proovihääletamisest.

9. Proovihääletamine toimub seaduse järgi avalikult, sh tuleb avalikustada proovihääletamise tulemuste raport (RKVS § 483 lg 4, § 482 lg 4 p 3), ning seega on sellel osalemise õigus ka vaatlejatel (kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 234). Proovihääletamise vastavust seadustele ja tehnilisele dokumentatsioonile peab protsessiauditi raames kontrollima audiitor (RKVS § 482 lg 4 p 4, § 484 lg 2, § 488 lg 10).

10. Eeltoodust nähtub, et elektroonilist hääletamist ei saa alustada ilma edukat proovihääletamist läbimata. Proovihääletamisel on seadusest tulenevalt kaalukas tähendus seadusele ja valimispõhimõtetele vastavate valimiste ettevalmistamisel ning proovihääletamise korraldamise korrektsus peab olema kontrollitav. Valimiste vaadeldavus on üks meetmetest, tagamaks valimiste korrakohasus ja usaldusväärsus (RKPJKo 02.07.2024, 5-24-18/2, p 8). Vaatlejatel on niisiis oluline osa selles, et valimised toimuksid valimispõhimõtteid järgides ja oleksid lõppkokkuvõttes demokraatlikud (RKPJKo 12.12.2023, 5-23-40/2, p 18).

11. Kuigi vaatleja roll erineb audiitori omast, sest vaatleja on oma tegevuses passiivne ega osale valimiste korraldaja pädevuses olevates toimingutes (vt nt RKPJKo 24.07.2025, 5-25-21/2, p 11; KOVVS § 234 lg 4), ei ole vaatlejal võimalik oma vaatlejaõigusi siiski täies mahus teostada, kui puudub teave nõuetest, millele elektrooniline hääletamine peab vastama. Kuigi kaebaja taotlus puudutab üksnes lähtekoodi avalikustamata jätmist enne proovihääletamist, nõustub kolleegium kaebaja põhjendustega, et lähtekoodi ja asjakohast dokumentatsiooni tuleb käsitleda koos. Seejuures ei ole tähtis, et proovihääletamise nõuetele vastavuse hindamine võib eeldada erialateadmisi (nt infotehnoloogilised), mida igal vaatlejal ei pruugi olla.

12. Lähtekoodi avalikustamise eesmärk on mh anda võimalus hinnata selle vastavust tehnilises dokumentatsioonis esitatud nõuetele (RKPJKo 24.10.2025, 5-25-54/2, p 9). RKVS § 482 lg 4 p 1 ei sätesta tähtaega, millal tehniline dokumentatsioon tuleb avaldada, kuid Riigikohus on selgitanud, et valimistoimingute vaadeldavuse tagamiseks peavad elektroonilist hääletamist puudutavad dokumendid olema vaatlejale aegsasti kättesaadavad (viimati viidatud 5-25-54/2, p 8). Kuivõrd lähtekood ja asjakohane dokumentatsioon täiendavad teineteist, riivab vaatleja õigusi nii see, kui proovihääletamise ajal ei ole lähtekood ega dokumentatsioon tervikuna kättesaadavad, kui ka see, kui osaliselt või tervikuna on kättesaadav vaid üks neist.

13. Seaduse järgi on veebileht valimised.ee valimiste ametlik veebileht (viimati RKPJKo 04.07.2025, 5-25-13/5, p 7; vt ka RKVS § 483 lg 7), mistõttu teave, mis valimisseaduse järgi tuleb avalikustada, sh lähtekood ja asjakohane dokumentatsioon, peab olema just seal kättesaadav. Vaatleja ei pea teadma, et RVT on Riigikogu Kantselei struktuuriüksus ning et RVT korraldused on kättesaadavad ka Riigikogu Kantselei dokumendiregistris. See ei tähenda, et dokumente tuleb erinevatel veebilehtedel dubleerida. Piisab ka veebilehel valimised.ee toodud lingist, mis suunab isiku ajakohase otsitava teabeni (vt ka Riigi Teataja seaduse § 12 lg 2).

14. Niisiis tuleb RKVS § 488 lg-t 7 tõlgendada selliselt, et elektroonilise hääletamise süsteemi ja kontrollrakenduse lähtekood tuleb avalikustada koos asjakohase dokumentatsiooniga hiljemalt enne proovihääletamise algust valimiste ametlikul veebilehel (tervikuna või lingiga).

5-25-55

4(4)

15. Kolleegium möönab, et RVT selgitustes kirjeldatud ohud, mis kaasneksid lähtekoodi varajase avalikustamisega, ei ole asjakohatud (nt muudatuse tegemise vajalikkus, elektroonilise hääletamise usaldusväärsus). Samas on nt Teaduste Akadeemia küberturvalisuse komisjoni 2024. a töö aruande kohaselt see, et koodist leitakse uus viga, väikese riskiklassiga oht (arvutivõrgus: https://koodivaramu.eesti.ee/riigi-valimisteenistus/valimised-turve/-/blob/main/2024/TA- k%C3%BCberturvalisuse-komisjoni-valimiste-tehnoloogia-riskianal%C3%BC%C3%BCs- 2024.pdf). Otsustamaks, millal lähtekood avalikustada, tuleb kaaluda ühelt poolt kaasnevaid riske ja teisalt vaatleja õigusi, avalikkuse huvi ja valimistoimingute läbipaistvuse põhimõtet. Hinnangut võib mõjutada ka infotehnoloogiline areng. Lähtekoodi avalikustamine enne proovihääletamist ei välista seda, et lähtekoodi võib vajaduse korral ka pärast avalikustamist muuta, kui muudatused on avalikud ja selgelt jälgitavad.

16. Kolleegiumil ei ole praegusel juhul alust arvata, et õigusvastane viivitus lähtekoodi avalikustamisel oleks oluliselt mõjutanud või võinud mõjutada proovihääletamise tulemust või elektroonilise hääletamise õiguspärasust (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 46 lg 2).

17. Eeltoodust tulenevalt tuleb M. Põdra kaebus rahuldada ja VVK 9. oktoobri 2025. a otsus nr 60 tunnistada PSJKS § 46 lg 1 p 1 alusel kehtetuks. Kolleegium tunnistab õigusvastaseks, et RVT ei avalikustanud elektroonilise hääletamise süsteemi ja kontrollrakenduse lähtekoodi enne proovihääletamist.

(allkirjastatud digitaalselt)