3-22-1233/45 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Villem Lapimaa, Maret Altnurme ja Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

11.06.2025, Tallinn

Haldusasja number

3-22-1233

Haldusasi

Tallinna linna kaebus SA Keskkonnainvesteeringute

Keskus juhatuse 03.03.2022 finantskorrektsiooni otsuse

ja 04.05.2022 vaideotsuse tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Tallinna linn, esindaja Andres Aas

Vastustaja – Sihtasutus Keskkonnainvesteeringute

Keskus, esindaja Jaanika Vilde

Kaasatud haldusorgan – Rahandusministeerium,

esindajad Heili Jaamu, Henry Kibin ja Madina Talu

Kaasatud haldusorgan – Riigi Tugiteenuste Keskus,

esindajad Anu Jaanson ja Kathy Tätte

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 19.02.2024 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

SA Keskkonnainvesteeringute Keskus apellatsioon-

kaebus

Asja läbivaatamine

Kohtuistung 30.04.2025

RESOLUTSIOON

1. Jätta Sihtasutuse Keskkonnainvesteeringute Keskus apellatsioonkaebus rahuldamata

ning Tallinna Halduskohtu 19.02.2024 otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta

halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Selgitused

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 11.07.2025.

Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse

14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja

3-22-1233

kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja

esitama tähtaja kestel ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1.Tallinna Keskkonnaamet (hiljem Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalamet, edaspidi toetuse

saaja või hankija või kaebaja) esitas majandus- ja taristuministri 05.08.2016 määruse nr 48

„Tänavavalgustuse taristu renoveerimise toetamise tingimused“ (edaspidi määrus nr 48)

alusel SA-le Keskkonnainvesteeringute Keskus (edaspidi KIK või vastustaja) taotluse

ühtekuuluvusfondist toetuse saamiseks projektile „Tallinna põhitänavate välisvalgustuse

rekonstrueerimise I etapp“. Projekti kogumaksumus on 4 742 982 eurot, sh abikõlblikud

kulud 3 947 367 eurot. Projekti eesmärk on vähendada elektrienergia tarbimist efektiivsema

LED-valgustustehnoloogia kasutuselevõtu teel.

2.KIK rahuldas 28.01.2019 otsusega nr 1-25/128 taotluse (projekti nr 2014-2020.6.03.18-

0152), määras toetuse suuruseks 2 999 998,92 eurot ja toetuse maksimaalseks määraks 76%

projekti abikõlblikest kuludest. Taotleja omafinantseeringu suurus on 947 368,08 eurot ning

selle minimaalne osakaal 24% projekti abikõlblikest kuludest. Projekti abikõlblikkuse periood

on 01.01.2019–31.12.2020.

KIK muutis toetuse andmise otsust 02.09.2019 otsusega nr 1-25/1461, 14.05.2020 otsusega nr

1-25/945, 15.06.2021 otsusega nr 1-25/1758 ja 10.09.2021 otsusega nr 1-25/2401.

3.Rahandusministeerium auditeeriva asutusena koostas 02.12.2021 projektiauditi lõpparuande

nr CF-183/2021 (dtl 30 jj), milles leidis, et toetuse saaja tegevus projekti rakendamisel ei ole

olulises osas vastavuses kehtivate õigusaktidega. Põhjendused olid järgmised.

3.1.Hankes nr 223798 (Pirita) muudeti hankelepingut vastuolus riigihangete seadusega

(RHS). Tuvastatud mitteabikõlblik kulu on 167 239,80 eurot, sh toetus 127 102,25 eurot ja

omafinantseering 40 137,55 eurot. Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 „Perioodi

2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise

ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (edaspidi määrus nr 143) § 227 lg 2

alusel on korrektsioonimääraks 25%. Toetuse saaja sõlmis hankes 02.09.2020 AS-iga

Elektritsentrum hankelepingu summas 563 048,50 eurot (lisaks reserv 10% hankelepingust 56

304,85 eurot), millele lisandus käibemaks.

3.1.1.Hankelepingu p 1.7 järgi oli lepingu täitmise periood alates lepingu sõlmimisest 6 kuud

(leping oleks pidanud olema täidetud 01.03.2021). Hankija pikendas 09.02.2021 hankelepingu

täitmise tähtaega kuni 30.05.2021. Lepingu täitmise tähtaja pikendamine 3 kuu ehk 50% võrra

oli oluline muudatus ja seetõttu õigusvastane.

3.1.2.13.10.2020 ning 01.07.2021 sõlmitud hankelepingu muudatustega on töid ära jäetud

131 873,50 euro eest (ilma käibemaksuta, lepingu mahust 23,42%) ja nende asemel on tehtud

uusi töid 126 291 euro eest (ilma käibemaksuta, lepingu mahust 22,43%), kokku 258 164,50

eurot (lepingu mahust 45,85%). Muudatuste alusena tugineti RHS § 123 lg 1 p-dele 1 ja 2.

Muudatuste sisuks oli kaablipaigalduse meetodi muutmine. Kui riigihanke alusdokumentide

(edaspidi RHAD) järgi tuli kaableid paigaldada maasse lahtise kaeviku meetodil, siis pärast

muudeti see kaevikuta meetodiks. Põhjendusena toodi välja, et tänava sulgemiseks loa

saamine Tallinna Transpordiametilt osutus raskeks tulenevalt liiklusoludest projekti

elluviimise ajal. Seetõttu kasutati alternatiivset ehitusmeetodit, et tööde piirkonnas samal ajal

toimuva muu objekti ehituse ning sellega seotud liikluse ümberkorralduse tõttu ei tekitaks

täiendav tee sulgemine kaablitrasside rajamisel olulisi takistusi kogu liikluses. Tööde

eesmärgist lähtuvalt hinnati need tööd samaväärseteks. Audiitorite hinnangul ei ole kaevikuga

ja kaevikuta ehitusmeetodite puhul tegemist samaväärsete töödega, kus saaks arvestada tööde

maksumuste vahet. Tööde eesmärk projekti mõistes on küll sama ehk kaablite paigaldamine

2(15)

3-22-1233

maasse, aga erinevad nende tööde tehnoloogia ja sisu. Ühel juhul tuleb kaevata kraav trassi

ulatuses maasse, paigaldada kaabel ning seejärel taastada esialgne olukord. Teisel juhul ei

kaevata kogu trassi ulatuses kraavi, vaid puuritakse maa alt ning siis läbi selle paigaldatakse

kaabel maasse. Kasutatakse erinevaid masinaid ning seadmeid. RHAD ei sisaldanud täpset

muudatuse ulatust, millest oleks tulnud lähtuda. Riigihangete registrist nähtub, et ka hanke nr

219936 korraldajaks oli toetuse saaja. Seega oli toetuse saajale teada, et samal ajal on käimas

kaks hanget ja töid hakatakse tegema samal teel. Samuti võis hankeid planeerides eeldada, et

samal ajal toimuvad tööd võivad teineteist mõjutada, ja hoolsa hankijana pidanuks toetuse

saaja hankeid planeerides sellega arvestama. Tallinna Transpordiameti selgitustest nähtub, et

Pirita tee ühistranspordiraja ehitusega ja sellega koos teostatavate kaevetööde ja osalise tee

sulgemisega alustati 21.08.2020. Seega oli hankijale juba enne hankelepingu sõlmimist teada,

millistel tingimustel on tänava ajutise sulgemise luba välja antud. Kinnise meetodi tööhind

erines lahtise meetodi tööhinnast (89 eurot/m vs 150 eurot/m). Kuna nii töö meetodid kui ka

hind erinesid, ei saa arvestada maksumuste vahega. Kui lahendused muutuvad niimoodi, et ka

hind on selgelt erinev, siis seda enam olnuks läbipaistvuse huvides tarvilik, et teistsuguse

lahenduse ja hinnaklassiga töödele võetakse pakkumus avatud turult.

3.2.Hankes nr 224673 (Kadaka) muudeti hankelepingut vastuolus RHS-iga. Tuvastatud

mitteabikõlblik kulu on 115 574,27 eurot, sh toetus 87 836,45 eurot ja omafinantseering 27

737,82 eurot. Kohaldada tuleb korrektsioonimäära 25% (määruse nr 143 § 227 lg 2). Toetuse

saaja sõlmis hankes 02.09.2020 AS-iga Elektritsentrum hankelepingu summas 381 009 eurot

(lisaks reserv 10% hankelepingust 38 100,90 eurot), lisaks käibemaks. 12.11.2020 sõlmitud

muudatusega jäeti ära töid 69 769 euro eest ja nende asemel tehti uusi töid 67 914 euro eest,

kokku 137 683 eurot. Muudatuse alusena viidati RHS § 123 lg 1 p-le 2. Muudatuste sisuks oli

kaablipaigalduse meetodi muutmine. Kui RHAD järgi tuli kaableid paigaldada maasse lahtise

kaeviku meetodil, siis pärast muudeti see kaevikuta meetodiks. Muudatuse tingis olukord, kus

Tähetorni tn samaaegse rekonstrueerimisega ja sellega seotud liikluse ümberkorraldusega

seoses tekitaks Kadaka tee ning Kadaka pst osaline sulgemine kaablitrasside rajamisel olulisi

takistusi kogu liikluses. Selle vältimiseks teostati teeületused kaevikuta meetodil. Tööde

eesmärgist lähtuvalt hinnati need tööd samaväärseteks töödeks. Audiitorite hinnangul ei ole

tegemist samaväärsete töödega, kus saaks arvestada tööde maksumuste vahet. RHAD-s

muudatuste tegemist käsitlevad punktid on üldsõnalised. Kui teha muudatus vastavalt RHS §

123 lg 1 p-le 2, siis peaks muudatuse tegemiseks RHAD sisaldama oluliselt detailsemaid

tingimusi. Näiteks tuleks välja tuua, kas ja mis juhtudel vaadatakse mahu

suurenemised/vähenemised üle, ajaline periood, millal mahtusid kontrollitakse jms.

23.04.2021 sõlmiti lisatööde kokkulepe, mida RHAD ei sisaldanud ja mille maksumuseks oli

15 557,58 eurot. 10.06.2021 muudatusega selgusid lõplikud tööde mahud ja tegelikult on

osade tööde maht olnud väiksem, mõnel juhul ka suurem, absoluutväärtuses oli muudatuse

maht 25 245,52 eurot. Seega oli muudatuste väärtus kokku 178 486,10 eurot, mis moodustab

hankelepingu esialgsest maksumusest 46,85%. Järgitud ei ole RHS § 123 lg-t 1. Riigihangete

registrist nähtub, et Tähetorni tn rekonstrueerimise hanke korraldajaks oli toetuse saaja ja

hanketeade avaldati 25.09.2019. Auditeeritava hanke hanketeade avaldati 03.07.2020. Seega

oli tänavavalgustuse rekonstrueerimisega seotud hanke avaldamise hetkeks teada, et Tähetorni

tänaval toimuvad ehitustööd, mis võivad hanget mõjutada. Hoolas hankija oleks pidanud

sellega hanget planeerides arvestama. Tallinna Transpordiameti selgitustest nähtub, et ta andis

tänava sulgemise loa eritingimustega, et oleks tagatud kahesuunaline liiklus. Kui üks teepool

suletakse, tuleb kasutada liikluse reguleerijat. Seega anti tööde teostajale võimalus tänav

sulgeda ja teha tööd vastavalt projektile ja RHAD-le ehk avatud meetodil. Seega ei olnud

kaabli paigaldamise meetodi muutmisel tegemist ettenägematu muudatusega. Kuna tegemist

on sisult erinevate meetoditega ning töödega, siis ei saa nende tööde puhul arvestada

maksumuste vahega. Kui lahendused muutuvad nii, et ka hind on selgelt erinev, siis seda

3(15)

3-22-1233

enam olnuks läbipaistvuse huvides tarvilik, et teistsuguse meetodi ning hinnaklassiga töödele

võetakse pakkumus avatud turult. Tegemist on olulise muutmisega RHS mõistes.

4.SA Keskkonnainvesteeringute Keskus otsustas 03.03.2022 otsusega nr 1-25/418 (dtl 16

jj) vähendada projektile eraldatud toetust 437 463,30 euro võrra, lugeda toetuseks 2 562

535,62 eurot ja omafinantseeringuks 809 221,78 eurot. Toetuse saajal tuli tasaarveldamise

tagajärjel tagastada toetus 237 742,36 eurot.

4.1.Projekti raames korraldas toetuse saaja 7 hanget. Kõigis neist muudeti hankelepinguid,

kuid nelja hankelepingu muudatused ei vasta RHS §-le 123.

Nendeks on:

-

„Tallinna põhitänavate välisvalgustuse rekonstrueerimise I etapp, lõik 7 – Pirita tee (Pirita

tee 12 – Pirita sild)“ (viitenumber 223798). Hanketeade avaldati 03.07.2020. Leping on

täidetud. Hankelepingu lõplik maksumus koos abikõlbliku käibemaksuga on 668 959,20

eurot, millest ühtekuuluvusfondi (edaspidi ÜKF) toetus on 508 409 eurot;

-

„Tallinna põhitänavate välisvalgustuse rekonstrueerimise I etapp, lõik 4 Kadaka tee ja lõik

5 Kadaka pst“ (viitenumber 224673). Hanketeade avaldati 03.07.2020. Leping on täidetud.

Hankelepingu maksumus koos abikõlbliku käibemaksuga on 462 297,08 eurot, millest

ÜKF toetus on 351 345,78 eurot;

-

„Tallinna põhitänavate välisvalgustuse rekonstrueerimise I etapp, lõik 8 - Sõle tn“

(viitenumber 225422). Hanketeade avaldati 27.08.2020. Leping on täidetud. Hankelepingu

lõplik maksumus koos abikõlbliku käibemaksuga on 1 120 541,71 eurot, millest ÜKF

toetus on 851 611,70 eurot;

-

„Tallinna põhitänavate välisvalgustuse rekonstrueerimise I etapp põhiprojekti koostamine“

(viitenumber 208886). Hanketeade avaldati 13.05.2019. Leping on täidetud. Hankelepingu

lõplik maksumus koos abikõlbliku käibemaksuga on 126 600,86, millest ÜKF toetus on 96

216,66 eurot.

Projektiauditi lõpparuandes tuvastati rikkumised hangetes nr 223798 (Pirita) ja nr 224673

(Kadaka). Lisaks kontrollis vastustaja üle kõik projekti raames tehtud hankelepingute

muudatused ning leidis, et hangetes nr 225422 (Sõle) ja nr 208886 ei vasta hankelepingute

muudatused samadel põhjustel RHS §-le 123.

4.2.

Toetuse saaja sõlmis hankes nr 225422 (Sõle) AS-iga Elektritsentrum 22.10.2020

hankelepingu summas 917 560,60 eurot (lisaks reserv 10% hankelepingust 91 756,06 eurot),

millele lisandus käibemaks. Hankelepingu p 1.7 järgi oli lepingu täitmise periood alates

lepingu sõlmimisest 8 kuud. 09.02.2021 sõlmiti hankelepingu muudatus, millega jäeti töid ära

summas 264 709 eurot ilma käibemaksuta (lepingu mahust 26,69%) ja ära jäänud tööde

asemel tehti uusi töid summas 244 900 eurot ilma käibemaksuta (lepingu mahust 28,85%),

kokku 509 609 eurot (lepingu mahust 55,54%). Muudatuste sisuks oli kaablipaigalduse

meetodi muutmine. Kui RHAD järgi tuli kaableid paigaldada maasse lahtise kaeviku

meetodil, siis pärast muudeti see kaevikuta meetodiks. Muudatuse põhjusena toodi välja, et

kaablite rajamist kinnisel meetodil sooviti kasutada, et takistada tööde teostamisel liiklust

võimalikult väheses mahus. Vastustaja tugines finantskorrektsiooni tegemisel samadel

põhjendusele, nagu on toodud auditiaruandes. Eesmärk ehitustööde käigus võimalikult vähe

Tallinna liiklust häirida ei saanud hankijal tekkida ootamatult hankelepingu täitmise ajal.

20.09.2021 muudatusega on selgunud lõplikud tööde mahud ning tegelikult on osade tööde

maht olnud väiksem ja mõnel juhul ka suurem, kusjuures absoluutväärtuses on muudatuse

maht 103 342,38 eurot. Seega on muudatuste väärtus kokku 612 951 eurot, mis moodustab

hankelepingu esialgsest summast 66,80%. Kohaldada tuleb finantskorrektsiooni määra 25%.

4(15)

3-22-1233

Mitteabikõlblik kulu kokku on 280 135,43 eurot, sh mitteabikõlblik toetus 212 902,92 eurot ja

mitteabikõlblik omafinantseering 67 232,51 eurot.

4.3.

Toetuse saaja sõlmis hankes nr 208886 AS-iga K-Projekt 08.07.2019 hankelepingu

summas 111 028 eurot, millele lisandus käibemaks. Hankelepingu p 1.3 järgi oli lepingu

täitmise periood alates lepingu sõlmimisest 7 kuud (08.07.2019–10.02.2020). 11.02.2020

muudatusega pikendati lepingu täitmise vahetähtaega kuni 28.02.2020 ja lõpptähtaega kuni

30.04.2020 (9 kuud ja 3 nädalat). Hankelepingu tähtaja pikendamine 2,5 kuu võrra on asjaolu,

mis võinuks suurendada riigihankes osalejate hulka, kui selline tingimus olnuks RHAD-is

sätestatud. Kuna hankelepingu muudatus oli oluline, ei olnud hankelepingu muutmine

lubatud.

4.4.

KIK haldusmenetluses antud kooskõlastus hankedokumentidele ei ole eelhaldusakt.

KIK viitas kõigis kooskõlastuskirjades sellele, et vastutus muudatuste õigsuse eest jääb

toetuse saajale. Seega ei saanud toetuse saajal tekkida õigustatud ootust, et täiendaval

kontrollijal ei teki kahtlust muudatuste õiguspärasuses. Tõendamata on väide, et rikkumisega

seoses ei saanud rahalist mõju tekkida.

4.5.

Kaabli paigaldamise meetodi muutmisel ei ole tegemist lubatava ettenägematu

muudatusega (RHS § 123 lg 1 p 4), sest hoolsa hankijana oleks toetuse saaja pidanud

arvestama olukorraga, et samal ajal toimuvad samas piirkonnas ehitustööd ning need võivad

teineteist mõjutada. Tegemist ei ole ka RHS § 123 lg 1 p 1 kohaselt lubatava muudatusega,

kuna tegemist on sisult erinevate meetoditega ning töödega, mistõttu ei saa nende tööde puhul

arvestada maksumuste vahega. Muudatuste väärtus tuleb kokku arvestada, liites ära jääva töö

ja tehtava töö maksumuse, mille tulemusel ületab hankelepingu muudatuse määr lubatava

15% künnise. Muudatus ei ole lubatav ka RHS § 123 lg 1 p 2 kohaselt, kuivõrd hankeleping

ega RHAD ei näinud ette töö teisiti tegemise ulatust, sisu ja täpseid kohaldamistingimusi.

Toetuse saaja ei saa tugineda nn ülemõõtmise instituudile lepingus selleks, et õigustada töö

teisiti tegemist. Ülemõõtmine on hankelepingus ette nähtud tehtud tööde täpseks

hinnastamiseks, mitte hankelepingu algselt kokkulepitust erinevaks täitmiseks, vahetades töö

tegemise viisi ja hinnastades seda siis hanke väliselt küsitud ühiku maksumuse alusel. Kui

lahendused muutuvad niimoodi, et ka hind on erinev, siis seda enam oleks läbipaistvuse

huvides tarvilik, et teistsuguse lahenduse ja hinnaklassiga (ka siis, kui see on odavam) töödele

võetakse pakkumus avatud turult. Kui muudatused on suurtes mahtudes, siis on oluline, et

mitte töövõtja ei määratle, kui palju on teine lahendus odavam, vaid ka odavama lahenduse

hind selguks avatud hanke käigus. Seega on tegemist olulise ehk lubamatu muudatusega RHS

mõistes.

4.6.

Projektile antud toetus tuleb lugeda eespool märgitud ulatuses mitteabikõlblikuks ning

küsida toetuse saajalt tagasi perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (STS2014_2020) §

21 p-le 5, § 26 lg-le 1, § 45 lg 1 p-le 3, § 46 lg-le 1 ning määruse nr 143 § 21 lg-tele 1 ja 3, §

227 lg-le 2 tuginedes. Määruses nr 143 rikkumistele kohaldatavad protsendimäärad on

määruse kehtestaja poolt põhjendatud ja kaalutletud ning vastavad rikkumisest tingitud

võimaliku rahalise mõju suurusele. Vastustajal puudub kaalutlusõigus väljuda määruse nr 143

piiridest.

-

Hankes nr 223798 (Pirita) on hankelepingu lõplik maksumus 668 959,20 eurot.

Hankelepingu abikõlblikke kulusid vähendatakse 25% võrra ehk 167 239,71 eurot, millest

toetus on 127 102,26 eurot ja omafinantseering 40 137,55 eurot. Lepingu abikõlblikuks

maksumuseks jääb 501 719,39 eurot. Samas hankes pandi toime ka teine rikkumine

(lepingu tähtaja pikendamine), mille korrektsioonimäär on 10%. Ei ole põhjendatud

maksimaalne ehk 25% määr, sest hankija tegevus oleks puudutanud samamoodi ükskõik

5(15)

3-22-1233

millist pakkujat. Alla 10% määra ei ole põhjust kohaldada, sest pikendamise aeg ja lepingu

esialgseks lõpptähtajaks tegemata tööde hulk oli märkimisväärne.

-

Hankes nr 224673 (Kadaka) oli hankelepingu lõplik maksumus 462 297,08 eurot. Lepingu

abikõlblikke kulusid vähendatakse 25% võrra ehk 115 574,28 eurot, millest toetus on 87

836,46 eurot ja omafinantseering 27 737,82 eurot. Lepingu abikõlblikuks maksumuseks

loetakse 346 722,80 eurot.

-

Hankes nr 225422 (Sõle) on hankelepingu lõplik maksumus 1 120 541,71 eurot. Lepingu

abikõlblikke kulusid vähendatakse 25% võrra ehk 280 135,43 eurot, millest toetus on 212

902,92 eurot ja omafinantseering 67 232,51 eurot. Lepingu abikõlblikuks maksumuseks

loetakse 840 406,28 eurot.

-

Hankes nr 208886 on hankelepingu lõplik maksumus 126 600,86 eurot. Lepingu

abikõlblikke kulusid vähendatakse 10% võrra ehk 12 660,08 eurot, millest toetus on

9621,66 eurot ja omafinantseering 3038,42 eurot. Lepingu abikõlblikuks maksumuseks

loetakse 113 940,78 eurot.

Kokku loetakse nimetatud hangetes mitteabikõlblikuks kuluks 575 609,60 eurot, millest

toetus on 437 463,30 eurot ja omafinantseering 138 146,30 eurot.

5.Tallinna linn esitas 03.03.2022 otsuse peale 04.04.2022 vaide, mille KIK jättis 04.05.2022

vaideotsusega nr 1-16/53 rahuldamata.

6.Tallinna linn esitas Tallinna Halduskohtule 03.06.2022 kaebuse KIK 03.03.2022 otsuse ja

04.05.2022 vaideotsuse tühistamiseks.

6.1.Hankes nr 223798 (Pirita) plaaniti tööd teha 3 etapis. Esimesed 2 etappi viidi ellu ühiselt

Pirita tee ühissõidukiraja ehitusega, 3. etapi jaoks oli vaja hankida eraldi kaeveluba. Kaeveloa

taotlemisel selgus, et projektil puuduvad osade kinnistuomanike kooskõlastused ja taotlus

tagastati 02.11.2020 negatiivse kooskõlastusega. Projekteerija hankis vajalikud

kooskõlastused ja kaeveluba väljastati 03.12.2020, mis lükkas tööde teostamise edasi ja

ilmastikuolud ei võimaldanud enam katendeid taastada. Hankes ettenähtud põhitööd olid algse

tähtaja jooksul lõpetatud ja hankega püstitatud eesmärk (s.o valgustuse osa rekonstrueerimine)

täidetud. Haljastustööde puhul on tegemist katte taastamise töödega ehk kaasneva tööga, mis

ei mõjuta hanke põhieesmärki. Seega määrati täiendav tähtaeg vääramatu jõu olukorras vaid

vaegtöödele ja tegemist pole lepingu muutmisega, vaid RHS-i reguleerimisalasse

mittekuuluva õiguskaitsevahendi kohaldamisega.

6.2.Kaevetööde meetodi osas selgitas RHAD-is sisalduva projektdokumentatsiooni

seletuskirja p 2.8: „Kaablikaevik on projektlahenduses ette nähtud rajada lahtisel meetodil.

Võimalus teostada ristumised sõiduteega ja mahasõitudega kinnisel meetodil hinnatakse

objektil. Ristumised kinnisel meetodil täiendavalt kooskõlastada võrguvaldajatega. Kinnise

meetodi kasutamisel tuleb enne ehitustööde algust kontrollida ristuvate kommunikatsioonide

paigaldussügavused.“. RHAD lisa 1 „Töökirjeldus“ p-s 19 on öeldud: „Töövõtjal on lubatud

kasutada kaablitrassi rajamiseks sõidutee ületamisel (projektis ette nähtud kaeve- ja

taastamistööd lahtisel meetodil) kinnist meetodit tingimusel, et tehnovõrkude valdajad on

andnud selleks kirjaliku kooskõlastuse.“. Kinnise meetodi kasutamise võimalikkus selgub

reaalsuses alles siis, kui töövõtja surfib välja trasside tegelikud asukohad ehk see selgub tööde

käigus. Kuna kinnise meetodi kasutamise vajadus selgus alles pärast tänava sulgemiseks loa

saamist Tallinna Transpordiametilt ehk tööde elluviimise käigus, ei saanud hankija sellest

asjaolust teada hanke korraldamisel. Sellise meetodi kasutamise võimalikkus oli projektis

variandina ette nähtud, seega ei ole tegemist lepingu muutmisega, veel vähem olulise

muutmisena ja hankijal ei olnud kohustust vastavat tööd avatud turult tellida.

6(15)

3-22-1233

6.3.Hangetes nr 224673 (Kadaka) ja nr 225422 (Sõle) kehtivad samad põhjendused eelpool

toodutega. Nimetatud meetodite asendamine ei ole keelatud ja tööde eesmärk oli sama.

6.4.Hankes nr 208886 oli lepingu täitmise tähtaja pikendamise põhjuseks valgustite juhtimise

süsteemi erinevate võimaluste kaalumine, mille alusel sai tellija langetada lõpliku otsuse ja

võimaluse tellida võrguvaldajalt (Elektrilevi OÜ) täiendavalt olemasolevate tänavavalgustuse

toitekilpide asukohaskeemid, mida algselt ei olnud tehnilistes tingimustes ära toodud. Hanke

alusel sõlmitud lepingu täitmine viibis tellijast tulenevatel põhjustel, mistõttu ei olnud täitjal

võimalik esialgseks tähtajaks ka tööga valmis saada. Sama viivitus oleks tekkinud ka kõigi

teiste pakkujate puhul ja ei ole võimalik väita, et selliselt asetati pakkujad ebavõrdsesse

olukorda. Lepingupartner ise ei saanud pakkumise tegemisel sellise viivituse tekkimisega ka

kuidagi arvestada ja nimetatud muutus oli kas RHS § 123 lg 1 p 1 või p 4 alusel igal juhul

lubatud.

6.5.Rahalist mõju ega kahju ei ole tegelikult kaasnenud, seega on finantskorrektsiooni

tegemine õigusvastane. Kahju liidu eelarvele peab olema tõenäoline/potentsiaalne/võimalik

(vt Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 otsus asjas nr 3-20-895, p 17 jj). Alles pärast

finantskorrektsiooni eelduste täidetust saab hinnata kohaldatud finantskorrektsiooni määra

õiguspärasust. Tõenäosuse hindamisel ei tule arvesse võtta üksnes seda, kas mõni pakkuja

võis jätta pakkumuse esitamata, vaid hinnata tuleks ka selle võimalikku mõju riigihanke

tulemusele. Kui on tõenäoline, et riigihankel oleks osalenud rohkem pakkujaid, kuid

tõenäoliselt poleks see mõjutanud hankemenetluse tulemust, ei saa ka liidu eelarvele

negatiivset mõju pidada tõenäoliseks. Vastustaja loogika järgi oleks igasugune lepingute

muutmine võimatu, sest muutunud olukord võiks teoreetiliselt alati tekitada huvi vastava

hanke vastu. Kaebajal ei ole võimalik negatiivset asjaolu tõendada, seega on vastustajal

kohustus tõendada finantsmõju esinemist.

6.6.RHS § 123 lg-s 1 esinevate aluste esinemisel ei ole vaja jälgida RHS § 123 lg-s 2

sätestatut, sest nimetatud juhud kehtivad ka oluliste lepingumuudatuste puhul. Määrus nr 143

toob finantskorrektsiooni tegemise alusena välja RHS § 123 lg 1, mitte selle lg 2 järgimata

jätmise.

6.7.STS2014_2020 § 46 lg 2 ja/või selle alusel välja antud määrus nr 143 tervikuna või

alternatiivselt § 227 lg 2 osas on vastuolus põhiseadusega (PS) ja tuleb jätta kohaldamata osas,

mis jätab finantskorrektsiooni otsustaja vastavasisulise kaalutlusõiguseta või ei kehtesta PS §-

ga 113 kooskõlas olevat diskretsiooniõigust. Volitusnorm, mille alusel on Vabariigi Valitsus

finantskorrektsiooni määrad kehtestanud, ei ole põhiseaduspärane. PS § 113 seab kõrgendatud

nõudmised avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamisel, mille elemendid peavad mh

olema kindlaks määratud seaduses. Seadusega ei ole määratud kindlaks Vabariigi Valitsuse

diskretsiooni ulatust, tasu alam- ega ülemmäära, tasu suuruse arvestamise aluseid vms. Isegi

kui määruse nr 143 muud sätted annavad kaalumisevõimaluse, siis § 227 lg 2 seda ei tee.

STS2014_2020 § 46 lg 2 kohaselt pidi Vabariigi Valitsus kehtestama protsentides (mitte

protsendina) väljendatava finantskorrektsiooni ulatuse. Euroopa Komisjoni 14.03.2019

otsusega nr C(2019) 3452 kinnitatud juhend1 ja selles sisalduvad suunised, millele määruse nr

143 sätted baseeruvad, ei ole antud asjas kohaldatavad ja Vabariigi Valitsus on neid

kaalutlusõigust teostamata üle võttes astunud üle konstitutsiooniõiguslikest piiridest. Juhendi

kohaselt on tegemist soovitusliku dokumendiga. Selle juhendi mittesiduvust kinnitas ka

Riigikohus lahendis asjas nr 3-20-2402 (p 23). Riigikohus nõustus, et ka kahju hüvitamiseks

või rikkumise heastamiseks ette nähtud kohustus võib olla PS § 113 kaitsealas. Komisjoni

juhendi läbikaalumata kohaldamine on vastuolus õiguskindluse ja proportsionaalsuse

põhimõtetega.

1 https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/guidance/GL_corrections_pp_irregularities_annex_EN.pdf

7(15)

3-22-1233

7.SA Keskkonnainvesteeringute Keskus, Rahandusministeerium ja Riigi Tugiteenuste

Keskus (edaspidi RTK) palusid jätta kaebuse rahuldamata.

8.Tallinna Halduskohus rahuldas 19.02.2024 otsusega kaebuse osaliselt. Halduskohus

tühistas KIK 03.03.2022 otsuse nr 1-25/418 ja 04.05.2022 vaideotsuse nr 1-16/53 osas,

millega tuvastati riigihangetes nr 223798 (Pirita), nr 224673 (Kadaka) ja nr 225422 (Sõle)

rikkumised kaablipaigaldusmeetodi muutmise osas ning tunnistati mitteabikõlblikuks kuluks

kokku 496 053,6 eurot. Ülejäänud osas jättis halduskohus kaebuse rahuldamata. Halduskohus

mõistis KIK-lt Tallinna linna kasuks välja riigilõivu 920,20 eurot ning jättis muus osas

menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda. Kaebuse osalist rahuldamist põhjendas

kohus järgmiselt.

8.1.Vaidluse all on hanked nr 223798, 224673, 225422 ja 208886. Riigihangete registri

kohaselt sõlmiti hankes nr 223798 hankeleping 02.09.2020 ja see täideti 28.06.2021; hankes

nr 224673 sõlmiti hankeleping 02.09.2020 ning see täideti 11.06.2021; hankes nr 225422

sõlmiti hankeleping 22.10.2020 ning see täideti 20.09.2021; hankes nr 208886 sõlmiti

hankeleping 08.07.2019 ning see täideti 16.06.2020. Seetõttu tuleb asja lahendamisel lähtuda

RHS kuni 31.05.2022 kehtinud redaktsioonist.

8.2.Kaevemeetodi muutmine ei muutnud hankelepingu üldist olemust, kuna põhieesmärk –

rekonstrueerida põhitänava välisvalgustus – jäi samaks. Muudatuse väärtuse hindamisel tuleb

lähtuda ära jäetud ja asendatud tööde hinnavahest, mitte nende summast. Hankes nr 223798

oli vahe 5582,50 eurot, hankes nr 224673 oli vahe 1855 eurot ja hankes nr 225422 oli vahe 19

809 eurot. Kõigil juhtudel jäi muudatus tunduvalt alla 15% hankelepingu maksumusest ning

rahvusvahelise piirmäära (üle 5 miljoni euro). Seega oli hankelepingu muutmine

kaevemeetodi muutmise näol kooskõlas RHS § 123 lg 1 p-ga 1, mis lubab muudatusi, kui

hankelepingu üldist olemust ei muudeta ning muudatuse väärtus ei ületa seadusega ettenähtud

piirmäärasid. Hankelepingu muudatus ei saanud mõjutada võimalike pakkujate ringi, kuna

muudatus vastas RHS § 123 lg 1 p-s 1 toodud tingimustele ja oli seega seaduse järgi

mitteoluline. RHAD-i järgi oli osaliselt (sõidutee ületamisel) ette nähtud ka kinnise meetodi

kasutamine, mistõttu pidid kõik pakkujad nagunii arvestama mõlema meetodiga ning

pakkujatel pidid olema vajalikud seadmed või võimalus neid kasutada. Ei ole eluliselt usutav,

et kinniste kaevetööde kasutamine oleks muutnud pakkumuste maksumuste omavahelist

erinevust sedavõrd, et hankes oleks võinud edukaks osutuda teine ettevõtja. Kuna rikkumine

puudus, ei olnud tegemist mitteabikõlblike kuludega ja puudus alus teha finantskorrektsioon.

8.3.KIK otsus on seaduslik ning jääb muutmata osas, mis puudutab hankelepingu täitmise

tähtaja pikendamisega seotud rikkumist ja sellele kohaldatud finantskorrektsiooni määra.

8.4.Asjas puudub alus kontrollida STS2014_2020 § 49 lg 1 põhiseaduspärasust osas, mis näeb

ette kohustuse täitmisega hilinemisel ebavõrdse rakendusüksuse ja toetuse saaja kohtlemise,

või osas, mis ei võimalda viivist vähendada, jättes haldusorgani kaalutlusõiguseta. Kaebajal ei

ole viivise tasumise kohustust tekkinud ja STS2014_2020 § 49 lg 1 ei ole tema õigusi reaalselt

riivanud. Kohus ei teosta abstraktset normikontrolli. Kohus ei pea määrust nr 143 kaebaja

toodud põhjendustel põhiseadusevastaseks. Riigikohus analüüsis 28.06.2023 otsuses asjas nr

5-23-2 kaebaja sarnaseid väiteid ega pidanud finantskorrektsiooni määrade kehtestamist

määrusega STS2014_2020 toodud volitusnormi alusel õigusvastaseks. Samuti ei peetud

õigusvastaseks, et määrus kehtestab korrektsioonimäärad protsentidena, mitte nende

vahemikena, ega seda, et määruse koostamisel on juhindutud mh Euroopa Komisjoni

juhendist.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

8(15)

3-22-1233

9.SA Keskkonnainvesteeringute Keskus esitas apellatsioonkaebuse, milles palub muuta

või tühistada Tallinna Halduskohtu 19.02.2024 otsus ning teha asjas uus otsus, millega jätta

Tallinna linna kaebus täies ulatuses rahuldamata. Alternatiivselt tuleks Tallinna Halduskohtu

otsus tühistada osaliselt ja saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks.

9.1.Kohus kohaldas ebaõigesti RHS § 123 lg 1 p-i 1 ning eksis hankelepingu muudatuste

lubatava määra tuvastamisel. Halduskohus põhjendas ebapiisavalt, miks tuleb avatud

kaevikuga ja kaevikuta ehitustööd lugeda samaväärseks ning arvestada lepingumuudatuse

maksumust tööde hinnavahe, mitte kogusumma pealt. Halduskohus ei ole pööranud

tähelepanu sellele, et pakkumuste maksumuste vahed olid oluliselt väiksemad kui lepingus

tehtud muudatustega kaasnenud hindade muutused. Ei saa välistada, et edukate pakkujate

järjekord oleks võinud olla teistsugune, kui ka teised oleks pakkunud suuremas ulatuses

kinnise meetodi kasutamist. Kaevikuga ja kaevikuta ehitusmeetodi puhul ei ole tegemist

samaväärsete töödega, kus saaks arvestada tööde maksumuste vahet. Tööde eesmärk on küll

sama, aga tööde tehnoloogia ja sisu erinevad teineteisest, mistõttu on ka maksumus erinev.

Kuna enam-vähem kõik, millest hangitav ehitustöö koosnes, oli lepingu muutmise tõttu

erinev, ei ole halduskohus piisava jälgitavusega põhjendanud, kuidas saab lugeda töid

samaväärseteks. Hankijal oli võimalik näha ette hankelepingu muutmise tingimused RHAD-s.

9.2.Ehitustööd on siinsel juhul niivõrd erinevad, et nende maksumused tuleb liita. Kohtu

vastupidised põhjendused on väga napid. Olenevalt hankest on ära jäetud ca 17% kuni 29%

avatud meetodile mõeldud tööde hinnast. Kui teised pakkujad hinnastasid avatud meetodil

tehtud töö kallimalt ning ei ole teada, millist hinda oleksid nad pakkunud kinnisel meetodil

töid tehes, oleks võinud edukaks osutuda teine pakkuja. Arvestades pakkumuste väikest

hinnavahet ning hindamiskriteeriumi (100% hind), võib selline töömeetodi ja materjalide

muutus mõjutada pakkumuste hinda ning kõigutada seda ühe või teise pakkuja kasuks.

9.3.Osas, millega halduskohus leidis, et hankelepingute muutmine oli RHS-iga vastuolus, on

halduskohtu otsus põhjendatud ja õige.

10.Tallinna linn palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Kinnise meetodi kasutamise

võimalikkus selgub alles tööde käigus siis, kui töövõtja surfib välja trasside tegelikud

asukohad. Oluline on aga, et sellise meetodi kasutamise võimalikkus oli projektis

võimalusena ette nähtud. Rahandusministeeriumi auditis on märgitud, et ka vastustaja ise

luges lahtisel meetodil kaabli paigaldamise samaväärseks kinnise meetodiga, sest tööde

olemus on sama ehk kaablid paigaldatakse maasse. Samuti on KIK möönnud, et hankes anti

võimalus teatud juhtudel kasutada kinnist meetodit. Hiljem ei ole lisandunud tingimust, mis

laiendanuks võimalike riigihankes osalejate või vastavaks tunnistamisele kuuluvate

pakkumuste hulka. Halduskohus on õigesti leidnud, et hankelepingu muudatus vastas RHS §

123 lg 1 p-s 1 toodud tingimustele ning oli mitteoluline, mistõttu puudub põhjus asuda

hindama RHS § 123 lg-s 2 toodud aluseid. RHS § 123 lg 1 p 1 (ning ka p-de 2–6) eelduste

täitumisel ei ole oluline esialgne pakkujate ring ega nende esitatud (edukaks mitte tunnistatud)

pakkumused. Vastasel juhul osutuks hankelepingute muutmine võimatuks, sest iga muudatuse

kohta on võimalik öelda, et teoorias oleks muudatus potentsiaalselt toonud teise pakkuja

parema pakkumuse.

11.Rahandusministeerium ja Riigi Tugiteenuste Keskus nõustuvad apellatsioonkaebuse

põhjendustega. Hankeõiguslikult on oluline, milliste kaevetööde tulemusena paigutati kaablid

maasse. Vaidlus on mitte selles, et kaablid üldse maasse paigaldati, vaid selles, kuidas ning

milliste muudatuste tulemusel toimus paigaldamine. Oluline on, kas muudatused olid RHS §

123 lg 1 kohaselt lubatavad. Lahtise ning kinnise kaevetöö meetodite puhul erinevad nii

sisuline lahendus, tehnoloogia, maksumus kui ka ajakulu. Need meetodid ei ole samaväärsed,

mistõttu pole võimalik arvesse võtta ka tööde maksumuste vahet, vaid muudatuste

9(15)

3-22-1233

maksumused tuleb liita. Kuivõrd muudatuste ulatust, sisu ega kohaldamistingimusi ei olnud

RHAD-s selgelt, täpselt ega ühemõtteliselt ette nähtud, polnud täidetud ka RHS § 123 lg 1 p 2

kohaldamise eeldused. Kohus on jätnud tähelepanuta edukaks mittetunnistatud pakkumuste

maksumused. Kuivõrd edukaks mitte osutunud pakkujad hinnastasid oma pakkumused üksnes

avatud meetodi kaudu kallimalt, siis ei ole teada, millist hinda nad oleksid pakkunud juhul,

kui RHAD oleks sätestanud kinnise meetodi alternatiivi. On võimalik, et kui ka teised

pakkujad oleksid teadnud, et nad saavad hinnastada pakkumused kinnise meetodi alusel

suuremas osas, oleks edukad pakkujad olnud teistsugused.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

12.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.

Halduskohus on jõudnud õigele järeldusele, et Pirita, Kadaka ja Sõle hangetes kaabli

paigaldusmeetodi muutumise tõttu hinna muutmine oli RHS § 123 lg-ga 1 kooskõlas, kuid

ringkonnakohtu hinnangul tuleb selles osas muuta halduskohtu põhjendusi (HKMS § 200 p

4).

13.Vastustaja heidab kaebajale ette hankelepingute muutmist vastuolus RHS § 123 lg 1 p-

dega 1 ja 2 ning lg-ga 2. Apellatsioonimenetluses on esiteks vaidluse all, kas välisvalgustuse

kaabli paigaldusmeetodi osaline muutmine hangetes nr 223798 (Pirita), nr 224673 (Kadaka)

ja nr 225422 (Sõle) lahtisest kaevikuga meetodist kinniseks kaevikuta meetodiks ning sellest

tulenev hankelepingute maksumuse muutus oli RHS § 123 lg 1 p-de 1 ja 2 kohaselt lubatav

ning kas tegemist oli olulise muudatusega RHS § 123 lg 2 mõttes. Teiseks on vaidluse all, kas

RHS § 123 lg 1 p 1 järgi muudatuste väärtuse arvutamisel tuleb lähtuda ära jäänud ja

asendatud tööde väärtuste summast või nende vahest.

14.Asjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebaja hankis ehitustöid välisvalgustuse rajamiseks

lahtise kaevemeetodiga ja juba sõlmitud hankelepinguid muudeti nii, et osa välisvalgustuse

kaabeldusest rajati kinnisel meetodil. Vaidlusalused küsimused puudutavad Pirita

hankelepingu 13.11.2020 ja 01.07.2021 muudatusi, Kadaka hankelepingu 12.11.2020

muudatust ja Sõle hankelepingu 09.02.2021 muudatust. Kaebaja on lepingumuudatustes

märkinud õiguslikuks aluseks Pirita hankelepingu 01.07.2021 muudatuse puhul RHS § 123 lg

1 p 1 ning teiste vaidlusaluste lepingumuudatuste puhul RHS § 123 lg 1 p 2.

15.Riigikohtu halduskolleegium on RHS § 123 lg 1 p-de 1 ja 2 ning lg 2 sisu selgitanud

30.05.2022 otsuses asjas nr 3-20-1150 järgmiselt:

-

Hankelepingu olulise muutmisega on üldistatult alati tegemist, kui muudetakse lepingu tingimusi, mis on

olulised oma sisu poolest (kvalitatiivselt), nt lepingutasu (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-454/06: Pressetext,

p 59). Sisult ebaolulised muudatused on lubatavad lisatingimusteta, mh nende rahalist väärtust arvestamata

(RHS § 123 lg 1 p 7) (p 17).

-

RHS § 123 lg 1 p 1 eesmärk on tunnistada lubatavaks sisult olulised muudatused, mis siiski pole

märkimisväärsed rahalise väärtuse seisukohast ehk kvantitatiivselt (de minimis muudatused; vrd Pressetext, p

61). Lisatingimusena ei tohi sellised muudatused tuua kaasa hankelepingu üldise olemuse muutmist. See aga

on hoopis kolmas muudatuste kategooria, tähistades hankelepingu kõige põhimõttelisemaid muudatusi, nagu

lepingu eseme muutmine (p 17).

-

Lepingu üldise olemuse muutmise all peetakse RHS § 123 lg 1 p 1 tähenduses silmas lepingu olemuse

märksa ulatuslikumaid, läbivaid ja terviklikke, mitte mistahes muid sisulisi või lihtsalt silmatorkavaid

muudatusi. Sellele viitab ka RHS § 123 lg 1 p 2, mis selge sõnaga lubab hinna läbivaatamist kui olulist

muutust, välistades samal ajal sarnaselt punktiga 1 lepingu mistahes üldise olemuse muutmise (p 18).

-

RHS § 123 lg 2 ei piira sama paragrahvi lõike 1 punkti 1 kohaldamist (p 19).

10(15)

3-22-1233

-

See, et muudeti algselt RHAD-s sisaldunud lepingutingimust ja hankemenetluses oleks muudetud tingimuste

korral võinud laekuda teistsugused pakkumused, näitab, et muudatus on sisu poolest oluline, kuid see ei

takista de minimis erandi (RHS § 123 lg 1 p 1) kohaldamist (p 20).

-

On selge, et lepingu hilisem muutmine võib riivata läbipaistvust ja võrdset kohtlemist. RHS § 3 p-dest 1 ja 2

ning nendega üle võetud EL normidest ei tulene keeldu neist põhimõtetest vähemalgi määral taganeda.

Arvestades lepingu muutmise väikest väärtust, on EL ja Eesti seadusandjad hankedirektiivi2 art 72 lg-s 2 ja

RHS § 123 lg 1 p-s 1 teadlikult lubanud neist üldpõhimõtetest mõõdukal määral kõrvale kalduda (p 21).

Eelnevast tuleneb, et sisu poolest oluline või silmapaistev muudatus ei tähenda olulist

muudatust RHS § 123 lg 1 p-de 1 ja 2 mõttes, kui muudatusega ei muudeta hankelepingu

üldist olemust, s.o lepingu olemust ulatuslikult, läbivalt ja terviklikult.

16.Ringkonnakohtu hinnangul ei muudetud praegusel juhul hankelepingute üldist olemust.

16.1.Pirita RHAD kohaselt oli hanke esemeks Pirita tee valgustuse rekonstrueerimine lõigus

Pirita tee 12 kuni Pirita sild (p 2.1; dtl 107). Kadaka RHAD kohaselt oli hanke esemeks

Kadaka tee valgustuse rekonstrueerimine lõigus Leiva tn kuni Kadaka pst ja Kadaka pst

lõigus Kadaka tee kuni Kalda tn (p 2.1; dtl 266). Sõle RHAD kohaselt oli hanke esemeks Sõle

tänava valgustuse rekonstrueerimine lõigus Paldiski mnt kuni Kopli tn (p 2.1; dtl 312). Kuigi

on tõsi, et kaebaja lähtus hangetes eeldusest, et ehitustööd tehakse kindlal meetodil, oli

hangete eesmärk siiski tänavavalgustuse rekonstrueerimine. Praegusel juhul muudeti täitmise

käigus hankelepinguid ja asendati esialgu ette nähtud lahtise kaevikuga kaabli paigaldamise

meetod osaliselt kaabli paigaldamise kinnise meetodiga, millest tulenevalt muudeti ka hinda.

16.2.Teeületuste kaabeldused oli RHAD kohaselt lubatav teha kinnise meetodiga. KIK

apellatsioonimenetluses esitatud ekspertarvamusest (dtl 772 jj) nähtub, et Pirita hankelepingu

alusel rajatud kaabeldusest rajati kinnise meetodiga umbes 15% kaabelduse kogumahust.

Eksperdi hinnangul võib see maht moodustuda üksnes teeületuste kaabelduste mahust.

Kadaka hankelepingu alusel rajatud kaabeldusest rajati kinnise meetodiga umbes 22%

kaabelduse kogumahust. Eksperdi hinnangul võib see maht moodustuda üksnes teeületuste

kaabelduste mahust. Sõle hankelepingu alusel rajatud kaabeldusest rajati kinnise meetodiga

umbes 40% kaabelduse kogumahust. Eksperdi hinnangul ei ole ilmselt võimalik, et selline

maht koosneb ainult teeületuste ja mahasõitude kaabelduste mahust.

16.3.Eeltoodust nähtub, et ka hankelepingute muutmise järel jäi hanke üldine olemus samaks.

Ringkonnakohtu hinnangul ei vasta lepingumuudatused ka RHS § 123 lg 2 p-des 1–4

nimetatud näitlikele juhtudele, sh p-s 1 kirjeldatud juhule. Välisvalgustuse kaabelduse

rajamise meetodit muudeti vähem kui poole (15–40%) ulatuses kaabelduse kogumahust ning

Pirita ja Kadaka hangete puhul võis kinnisel meetodil kaablipaigaldus moodustuda üksnes

teeületuste kaabelduse kogumahust. Sõle hanke puhul võis kinnisel meetodil kaablipaigaldus

moodustuda ka muust kui ainult teeületuste kaabeldustest, kuid seegi ei muuda Sõle hanke

üldist olemust. Apellatsioonimenetluses kogutud ekspertarvamuses on välja toodud, et

kogenud pakkuja pidi teadma, et olemasolevate maa-aluste kommunikatsioonide asukohtade

täpsustamisel ning ka kaevetööde teostamisel võib esineda ettenägematusi, mis võib tingida

kaevemeetodi ning projektlahenduse muutuse, ning tänava sulgemise lubasid ei ole võimalik

igal ajal ja soovitud ulatuses saada, mis võib päädida kaevemeetodi ja ka projektlahenduse

muutmisega, et püsida lepingulistes tähtaegades ning saavutada kavandatud eesmärgid (dtl

776). Ekspert selgitas ka 30.04.2025 ringkonnakohtu istungil, et kaabeldusmeetodi muutmine

sarnaste tööde tegemisel ei ole tavapäratu ning kinnisel meetodil kaabli rajamiseks vajaminev

tehnoloogia on valdkonnas tegutsevatele isikutele kättesaadav (alates ajamärgist 00:22:56).

Seega leiab ringkonnakohus, et kaabeldusmeetodi asendamine ei muutnud hankelepingu

2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014 direktiiv 2014/24 riigihangete kohta ja direktiivi

2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta.

11(15)

3-22-1233

olemust ulatuslikult, läbivalt ja terviklikult, sh ei võinud see mõjutada võimalike pakkujate

ringi ehk hankelepingute üldine olemus jäi ka pärast lepingute muutmist samaks.

16.4.Täiendavalt märgib ringkonnakohus, et lepingumuudatustega alanes kõikides hangetes

hankelepingu hind, mis tähendab, et muudatused ei kallutanud lepinguliste kohustuse

vahekorda pakkuja kasuks (RHS § 123 lg 2 p 2; hankedirektiivi art 72 lg 4 p b; Euroopa

Kohtu otsus asjas nr C-454/06: Pressetext, p-d 62 ja 85).

17. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole ühegi vaidlusaluse lepingumuudatuse puhul kohaldatav

RHS § 123 lg 1 p 2. Sätte kohaselt võib hankelepingut muuta, kui muudatuse väärtusest

sõltumata ei muudeta hankelepingu üldist olemust ja muudatuse ulatus, sisu ja

kohaldamistingimused, näiteks hinna läbivaatamise kohta, olid RHAD-s selgelt, täpselt ja

ühemõtteliselt ette nähtud.

17.1.Pirita RHAD hanke eseme kirjelduse kohaselt on ehitustööde töökirjeldus esitatud lisas 1

ja lisas 1.1 projektdokumentatsioonis, mis on laetav alla punktis 10 „Lisad“ toodud viitelt (p

2.1, dtl 107). Pirita hanke töökirjelduse p 19 kohaselt oli töövõtjal lubatud kasutada

kaablitrassi rajamiseks sõidutee ületamisel (projektis ette nähtud kaeve- ja taastamistööd

lahtisel meetodil) kinnist meetodit, tingimusel et tehnovõrkude valdajad on andnud selleks

kirjaliku kooskõlastuse (dtl 92). Samas keelas hanke eseme kirjeldus alternatiivsete

lahenduste esitamise (p 2.3) ja pakkumuste esitamise hanke üksikutele osadele (p 2.5) (dtl

107). Ka riigihanke pakkumuse maksumuse kululoendis on kajastatud olemasoleva katendi

freesimist, dreenikihi rajamist, killustikust aluse rajamist ja muldkeha ehitamist (dtl 155), s.o

ehitusprojektis ette nähtud lahtisel meetodil kaabli rajamist.

17.2.Sama nägi ette ka Kadaka RHAD (eseme kirjelduse p 2.1, 2.3 ja 2.5 – dtl 266;

töökirjelduse p 18 – dtl 255; katendi taastamise kululoend – dtl 252) ja Sõle RHAD (eseme

kirjelduse p 2.1, 2.3 ja 2.5 – dtl 312; töökirjelduse p 18 – dtl 299; katendi taastamise

kululoend – dtl 361).

17.3.Lisaks nähtub Kadaka hanke osas hankija ja võimaliku pakkuja vahelisest suhtlusest, et

hankija küll eelistab projekti järgi ehitustööde teostamist, kuid kui ehitustööde käigus selgub

asjaolusid, mis ei võimalda sellel ajal kasutada lahtist meetodit, siis võib kaaluda ka kinnise

meetodi kasutamist. Seejuures oli võimalik pakkuja küsinud kinnise meetodi kasutamise

kohta kohtades, kus see on võimalik (sh asfaltalal sõidu- ja kõnniteedel) (dtl 211), mitte ainult

sõidutee ületamisel, nagu nägi võimalusena ette töökirjeldus.

17.4.Kaebaja selgitas kaebuses, et RHAD hulgas oleva projektdokumentatsiooni seletuskirja p

2.8 nägi ette järgmist: „Kaablikaevik on projektlahenduses ette nähtud rajada lahtisel

meetodil. Võimalus teostada ristumised sõiduteega ja mahasõitudega kinnisel meetodil

hinnatakse objektil. Ristumised kinnisel meetodil täiendavalt kooskõlastada võrguvaldajatega.

Kinnise meetodi kasutamisel tuleb enne ehitustööde algust kontrollida ristuvate

kommunikatsioonide paigaldussügavused.“.

17.5.Ringkonnakohtu hinnangul ei vasta eelkirjeldatud RHAD tingimused RHS § 121 lg 1 p-s

2 sätestatule. Olukorras, kus hankija ühelt poolt viitab võimalusele kasutada konkreetsetes

kohtades (sõidutee ületamisel) teistsugust paigaldusmeetodit, kuid samas viitab hanke eseme

kirjelduses konkreetsele projektdokumentatsioonile ning keelab seejuures alternatiivsete

lahenduste esitamise, ei saa RHAD-s ette nähtut koosmõjus tõlgendada nii, et võimalik

lepingumuudatuse ulatus, sisu ja kohaldamistingimused olid ette nähtud selgelt, täpselt ja

ühemõtteliselt. Ringkonnakohtu seisukohta ei muuda ka KIK esitatud ekspertarvamuses välja

toodu, et kogenud pakkuja pidi teadma, et olemasolevate maa-aluste kommunikatsioonide

asukohtade täpsustamisel ning ka kaevetööde teostamisel võib esineda ettenägematusi, mis

võib tingida kaevemeetodi ja projektlahenduse muutuse (dtl 776). Hankelepingud sisaldasid

küll võimalust töö mahu muutumisel lepingu hinda muuta (Pirita hankelepingu p 7.6 – dtl

12(15)

3-22-1233

163; Kadaka hankelepingu p 7.6 – dtl 200; Sõle hankelepingu p 7.6 – dtl 291), kuid

täpsustatud ei olnud, et see hõlmab ka sõiduteede ületamisel võimalikku

kaablipaigaldusmeetodi muutumist, millises eeldatavas mahus paigaldusmeetodi muutmine

võib toimuda ning millised on need tingimused, mille esinemisel paigaldusmeetodi muutmist

lubatakse. Ometi pidi sõiduteede ületuskohad ning seega võimalik paigaldusmeetodi

muutmise maht ja võimalikud takistused (nt võimalus, et ei saada lube Tallinna

Transpordiametilt või kommunikatsioonide omanikelt) olema hankijale teada ning ettenähtav.

18.Seega oleneb muudatuste lubatavus sellest, kas muudatused vastavad RHS § 123 lg 1 p 1

tingimustele. Nimetatud osas on põhivaidlus selles, kas hanke muudatuste väärtuse leidmiseks

tuleb arvestada ära jäetud ja asendatud tööde väärtuste summat või vahet. Ringkonnakohtu

hinnangul tuleb hankelepingu muutmisel RHS § 123 lg 1 p 1 alusel arvestada järjestikuste

muudatuste puhul nende kumulatiivse netomaksumusega, s.o võrrelda tuleb hankelepingu

algset maksumust ja maksumust muudatuste tulemusena.

18.1.Kaebajale toetuse andmise ajal ja vaidlustatud otsuse ajal kehtinud RHS § 123 lg 1 p 1

kohaselt on hankijal õigus sõlmitud hankelepingut muuta uut riigihanget korraldamata, kui

hankelepingu üldist olemust, näiteks hankelepingu eset, ei muudeta ja muudatuse väärtus ei

ületa RHS § 14 lg-tes 3 või 4 sätestatud piirmäära ning muudatuste väärtus kokku ei ületa

15% ehitustööde hankelepingu algsest maksumusest. Siinsesse vaidlusesse puutuvalt on

oluline, kas muudatuste väärtus kokku ületab 15% ehitustööde hankelepingu algsest

maksumusest. RHS eelnõu (450 SE; Riigikogu XIII koosseis) seletuskirjas3 on selgitatud, et

kõigi muudatuste väärtus kokku ei tohi ületada lubatud protsenti hankelepingu algsest

maksumusest (lk 108).

18.2.Hankedirektiivi art 72 lg 2, millel põhineb RHS § 123 lg 1 p 1, viimane lause sätestab, et

kui tehakse mitu järjestikust muudatust, hinnatakse kõnealust maksumust (s.o muudatuse

väärtus – vt art 72 lg 2 esimene lause) järjestikuste muudatuste kumulatiivse netomaksumuse

alusel. Kumulatiivne tähendab tavapäraselt millegi kuhjumist4, ajas summeerumist. Neto aga

tähendab tavapäraselt millegi (väärtust) puhtal kujul, pärast mahaarvamisi5. Kuna direktiiv

kasutab netomaksumuse mõistet, tuleb ära jäänud tööd lahutada esialgsest maksumusest ja

lisandunud tööd liita sellele. Hankedirektiivi art 72 lg 2 viimases lauses ei ole sätestatud, et

lõike alapunktides sätestatud piirmäärade hindamisel tuleb arvesse võtta iga muudatuse

absoluutväärtust. Samuti ei ole sätestatud, et iga üksik muudatus peab mahtuma lõikes

sätestatud piirmäärade sisse (vrd art 72 lg 1 p b) eelviimane lause, p c) alap iii) eelviimane

lause). Direktiivi põhjenduse 107 teise lõike kohaselt peaks hankelepingu muutmine, mille

tulemusena muutub lepingu maksumus teatava summani, olema alati võimalik, ilma et oleks

vaja korraldada uut hankemenetlust. Sellest nähtub ringkonnakohtule, et sooviti kehtestada

piirid hankelepingu maksumuse muutusele. Seega tuleb RHS § 123 lg 1 p-i 1, arvestades

direktiivi art 72 lg 2 viimase lause sõnastust, mõista nii, et järjestikuste muudatuste tegemise

korral tuleb arvestada kõikide muudatuste summaarset netoväärtust, s.o muudatuste tegelike

väärtuste summat. See tähendab, et hankelepingu hinda vähendavaid ja hankelepingu hinda

tõstvaid muudatusi tuleb sellistena ka arvestada.

18.3.Euroopa Komisjoni selgitustest (lk 4‒5) tuleneb, et üldjuhul tuleb tööde asendamise

korral lepingu positiivseid ja negatiivseid muudatusi arvestada nende absoluutväärtuses ning

kui muudatused on omavahel asendatavad, võib lähtuda muudatuste hinnavahest. Tööde

asendatavuse/vahetatavuse/samaväärsuse (ingl interchangeability) kaalumisel tuleks hinnata

asendatava materjali või töö olemust, hinda ja pakkujate ringi. Muudatuse väärtuse

3 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/d8709d7d-cf5c-45c6-8576-1b7e86c80a8a/riigihangete-

seadus/

4 https://arhiiv.eki.ee/dict/ekss/index.cgi?Q=kumulatiivne&F=M

5 https://arhiiv.eki.ee/dict/qs/index.cgi?Q=neto&F=M

13(15)

3-22-1233

arvutamine hinnavahena võiks olla sobilik juhtudel, kus muudatuse mõju on väike. Näiteks tõi

Komisjon olukorra, kus üks seinavärv asendatakse teise värviga, üks puitparkett asendatakse

teise puitparketiga, tavaline kipsplaat asendatakse veekindla kipsplaadiga. Komisjon toob

samuti näiteks, et samaväärne pole ehitustöö tellimise puhul parkimisplatsi rajamise

asendamine rõdu rajamisega (dtl 58, 563 (p 1.9), 700 (p 10)). Eelnevast järeldab

ringkonnakohus, et muudatuste asendatavuse hindamisel tuleb arvestada muudatuste olemust,

asendatavad on vähese tähtsusega muudatused. Samas on Euroopa Komisjoni selles kirjas

keskendutud hangitavate asjade asendatavusele/samaväärsusele, mitte hangitava töö puhul

sama eesmärki saavutava meetodi muutmisele.

18.4.Ringkonnakohus leiab, arvestades eespool p-s 16 toodud põhjendusi, et siinse vaidluse

asjaoludel ei ole meetodi asendamisega toimunud nii ulatuslikku muutust, et see oleks võinud

mõjutada pakkumiste tegemist, meetodit kasutatakse selles valdkonnas tavapäraselt tööde

tegijate poolt, kuna ühelt meetodilt teisele ülemineku vajadus selgubki tööde käigus ning

keeruline on öelda, et üks meetod on teisest kallim, see sõltub asjaoludest (asjatundja

arvamuse lk 3). Oluline on ka põhjus, miks hankija pidas oluliseks lahtise meetodi RHAD-s

ära märkida. Kaablikaevikute rajamise ettenägemine lahtisel meetodil võimaldas kõikidel

trassidel näidata ära katendite taastamise lõiked ja ulatuse ja kooskõlastada need Tallinna

Kommunaalametiga. Kui kinnisel meetodil projekteeritud trassi lõigul ilmneb ehitustööde

teostamise ajal takistus (ebasobival kõrgusel paiknev olemasolev kommunikatsioon, suur kivi

vmt), on tihti ainsaks võimaluseks teha töid lahtisel meetodil. Lahtise meetodi jaoks on vaja

aga katendite taastamise lahendust ning see Tallinna Kommunaalametiga kooskõlastada

(asjatundja arvamuse lk 2 ja 3). Kogenud töövõtja/pakkuja pidi teadma, et olemasolevate

maa-aluste kommunikatsioonide asukohtade täpsustamisel ja ka kaevetööde teostamisel võib

esineda ettenägematusi, mis võib tingida kaevemeetodi ja ka projektlahenduse muutuse.

Kogenud töövõtja/pakkuja pidi samuti teadma, et tänava sulgemise lubasid ei ole võimalik

igal ajahetkel ning soovitud ulatuses saada. Ka see võib päädida kaevemeetodi ning ka

projektlahenduse muutmisega, et püsida lepingulistes tähtaegades ja saavutada kavandatud

eesmärgid (asjatundja avamuse lk 4 ja 5). Eeltoodud kaalutlustel ei ole siinsel juhul mõjuvat

põhjust liita ära jäetud ning lisandunud tööde maksumusi, sest meetodi muudatus ei olnud

pakkumuste tegemiste aspektist oluline, s.o muudatuse mõju oli väike ja sisuliselt oli tegu

samaväärse tööga.

18.5.Eeltoodud järeldus on kooskõlas ka varasema kohtupraktikaga (Tallinna

Ringkonnakohtu 03.10.2018 otsus asjas nr 3-17-982, p 19).

19.Halduskohtu otsuse p-s 15 on toodud ülevaade vaidlusaluste hankelepingute muudatuste

maksumustest ja tuvastatud, et muudatuste maksumused jäid alla 15% hankelepingute algsest

maksumusest. Halduskohus on lepingute algseks maksumuseks võtnud maksumused koos

ettenägematute tööde või täiendavate kulutuste katteks mõeldud reserviga, mis moodustas

kõigis hankelepingutes 10% lepingu hinnast (lepingute p 7.1.1; dtl 163, 200, 291). Sellist

reservi hankelepingu algse maksumuse hulka ei arvestata. Ringkonnakohus korrigeerib

halduskohtu arvutusi, arvestades hankelepingute algset maksumust reservita:



Pirita hankes oli auditiaruande kohaselt ära jäetud tööde maksumus 131 873,50 eurot ja

asendustööde maksumus 126 291 eurot. Nende vahe ja muudatuste väärtus on seega

5582,50 eurot. Hankelepingu maksumus oli 563 048,50 (dtl 177) eurot. Seega moodustas

muudatuste väärtus esialgsest maksumusest ümardatult 0,99% ((5582,50÷563

248,50)×100%≈0,99%), mis jääb tunduvalt alla 15% hankelepingu maksumusest.



Kadaka hankes oli auditiaruande kohaselt ära jäetud tööde maksumus 69 769 eurot ning

asendustööde maksumus 67 914 eurot. Nende vahe on 1855 eurot. Hankelepingu

maksumus oli 381 009 (dtl 276) eurot. Seega moodustas muudatuste väärtus hankelepingu

14(15)

3-22-1233

esialgsest maksumusest ümardatult 0,49% ((1855÷381 009)×100%≈0,49%), mis jääb

tunduvalt alla 15% hankelepingu maksumusest. Kadaka hankelepingusse tehti ka muid

muudatusi, mis ei ole praeguses asjas vaidluse all (vt otsuse p 3.2). Arvestades ka nende

muudatuste auditiaruandes tuvastatud, kuid ringkonnakohtu poolt kontrollimata maksumust

(15 557,58 eurot ja 25 245,52 eurot), jäi muudatuste kumulatiivne koguväärtus siiski 15%

piiresse (1855+15 557,58+25 245,52=42 657,77; (42 657,77÷381 009)×100%≈11,20%).



Sõle hankes oli finantskorrektsiooni otsuse kohaselt ära jäetud tööde maksumus 264 709

eurot ja asendustööde maksumus 244 900 eurot. Nende vahe on 19 809 eurot.

Hankelepingu maksumus oli 834 146 (dtl 369) eurot. Seega moodustas muudatuste väärtus

hankelepingu esialgsest maksumusest ümardatult 2,37% ((19 809÷834

146)×100%≈2,37%), mis jääb tunduvalt alla 15% hankelepingu maksumusest. Sõle

hankelepingusse tehti ka muid muudatusi, mis ei ole praeguses asjas vaidluse all (vt otsuse

p 4.2). Arvestades ka nende muudatuste finantskorrektsiooni otsuses tuvastatud, kuid

ringkonnakohtu poolt kontrollimata maksumust (103 342,38 eurot), jäi muudatuste

kumulatiivne koguväärtus 15% piiresse (19 809+103 342,38=123 151,38; (123 151,38÷834

146)×100%≈14,76%).

Seega jäid Pirita, Kadaka ja Sõle hankelepingute muudatuste kumulatiivsed netomaksumused

RHS § 123 lg 1 p 1 sätestatud piiresse ja olid RHS § 123 lg-ga 1 kooskõlas. Vastustajal ei

olnud toetuse andmise ajal kehtinud määruse nr 143 § 22 lg 11 p-st 18 tulenevalt õigust teha

finantskorrektsiooni.

20.Kuna ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse

resolutsiooni muutmata, jäävad menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud HKMS §

108 lg 1 ja § 109 lg 4 alusel nende endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

15(15)