3-22-1525/16 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kristjan Siigur, Janar Jäätma ja Veiko Vaske

Otsuse tegemise aeg ja koht

30. mai 2025, Tallinn

Haldusasja number

3-22-1525

Haldusasi

xrg3olb OÜ kaebus Rahapesu Andmebüroo 14.06.2022

otsuse nr 6-1/112-1 tühistamiseks ja Rahapesu

Andmebüroo kohustamiseks

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja – xrg3olb OÜ, esindaja v.adv Tõnis Loorits

Vastustaja – Rahapesu Andmebüroo, esindaja Karin Kook

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 22.09.2023 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Rahapesu Andmebüroo apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Võtta toimikusse Rahapesu Andmebüroo apellatsioonkaebuse lisadena esitatud

dokumendid digitaalse kohtutoimiku lehekülgedel 333–383.

2. Rahuldada Rahapesu Andmebüroo apellatsioonkaebus. Tühistada Tallinna

Halduskohtu 22.09.2023 otsus haldusasjas nr 3-22-1525 ning teha uus otsus, millega

jätta xrg3olb OÜ kaebus rahuldamata.

3. Jätta haldus- ja ringkonnakohtus kantud menetluskulud menetlusosaliste endi

kanda.

SELGITUSED

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt

30.06.2025

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1).

Teine menetlusosaline võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul

kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või

ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

3-22-1525

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS §

213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse

läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223

lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD, MENETLUSE KÄIK JA HALDUSKOHTU OTSUS

1. Rahapesu Andmebüroo (edaspidi „RAB“ või „vastustaja“) andis 30.10.2020 kaebajale

tegevusloa virtuaalvääringu teenuse pakkumiseks. Kaebaja esitas 15.12.2021 tegevusloa

muutmise taotluse.

2. RAB tegi kaebajale – samamoodi nagu ka teistele virtuaalvääringu teenuse pakkujatele –

17.03.2022, 25.03.2022, 01.04.2022 ja 08.04.2022 ettekirjutused, millega kohustati adressaate

vastama ettekirjutustes osundatud küsimustikule. Küsimustikus esitatud küsimustega soovis

RAB saada teavet selle kohta, kuidas on 2022. aasta algusest muutunud virtuaalvääringu

teenuse pakkujate klientide arv ning pakutavate teenuste kogukäive. Samuti soovis RAB

teavet virtuaalvääringu teenuse pakkujate Venemaa, Valgevene ja Ukraina klientide ning

nendele klientidele vahendatud teenuste käivete kohta. Enamikule küsimustele vastamiseks

tuli küsimustiku vastuse lahtrisse märkida arv. Kaebaja vastas 17.03.2022 ettekirjutusele,

märkides arvudega täidetavatesse vastuste lahtritesse arvu „0“. Samuti selgitas kaebaja

juhatuse liige RAB-ile 07.02.2022 ja 21.02.2022 selgitusi andes, et hetkel kaebaja

virtuaalvääringu teenuseid ei osuta, ent kasvades hakkab ka selliseid teenuseid osutama.

Ülejäänud eelviidatud ettekirjutustele kaebaja ei vastanud. Seejuures saatis RAB-i ametnik

kaebajale 14.04.2022 e-kirja, milles juhtis tähelepanu, et kaebaja ei ole ettekirjutustele

vastanud ning andis vastamiseks uue tähtaja kuni 20.04.2022. Seejärel edastas RAB kaebajale

22.04.2022 e-kirja, kus selgitas, et kuna kaebaja ettekirjutusi ei täitnud, tunnistab ta

tegevusloa RahaPTS § 75 lg 1 p 2 alusel kehtetuks. Kaebaja esitas selle kohta oma arvamuse

26.04.2022.

3. RAB tunnistas kaebaja tegevusloa kehtetuks 14.06.2022. a otsusega nr 6-1/112-1 (edaspidi

„vaidlustatud otsus“) Otsuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.

3.1. Kaebaja juhatuse liikme ja tegeliku kasusaaja selgitusest ilmneb, et kaebaja ei plaani

hakata pakkuma virtuaalvääringu teenust RahaPTS tähenduses, vaid soovib tegevusluba

selleks, et rahakotiteenuse kasutamiseks mõeldud tehnilist lahendit müüa Google Play-s ja

App Store-is. RAB ei saa väljastada tegevusluba teenuse osutamise jaoks, kui selle

osutamine ei ole ettevõttel kindlalt planeeritud ja läbi mõeldud.

3.2. Kaebaja jättis täitmata RAB-i 25.03.2022 ettekirjutuse nr 4-6/3-2, 01.04.2022 ettekirjutuse

nr 4-6/3-3 ning 08.04.2022 ettekirjutuse nr 4-6/3-4 – neis korraldustes nõutud teave oli

samalaadne, nagu see, mida nõuti 17.03.2022 ettekirjutuses nr 4-6/3-1, mille kaeabaja täitis,

ent asjaomast teavet küsiti teiste ajavahemike kohta.

3.3. Kaebaja vastusest RAB-i 04.04.2022 korralduses nr 4-6/4-1 esitatud küsimusele nähtub,

et kaebajal puuduvad tõhusad sisemised protseduurid hindamaks ja maandamaks rahapesu ja

2(9)

3-22-1525

terrorismi rahastamise riske, tal puuduvad RahaPTS § 14 kohaselt kohustuslikud riskiisu ja

riskihinnangu dokumendid.

3.4. Otsuse eesmärk on esiteks täita RahaPTS § 75 lg 1 punktis 2 sätestatud kohustus

tegevusluba kehtetuks tunnistada, kuid teisalt hoida ära kahju ja tagada turul tegevusloa

kohustusega ettevõtete läbipaistvus ja usaldusväärsus. Kaebaja ei vastanud kolmele

ettekirjutusele teabe esitamiseks, mistõttu ei ole RAB-il võimalik rakendada riskipõhist

kontrolli ning tagada operatiivset koostööd võimalike rahapesu ja terrorismi rahastamise

juhtumite lahendamisel. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine on sobiv meede, kuna see

võimaldab tagada, et turul tegutseksid vaid ettevõtted, kes täidavad neile seadusega pandud

kohutusi. Tegevusloa kehtetuks tunnistamisel puuduvad alternatiivid. Järelevalvesubjekt, keda ei

ole võimalik korduvalt kätte saada, põhjustab riigile kahju ning ei võimalda tõhusa järelevalve

teostamist. Järelevalveasutus ei saa jätta reageerimata olukorrale, kus turuosaline ei vasta

järelevalveasutuse ettekirjutustele. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine on soovitud eesmärgi

suhtes mõõdukas ega ole kõiki asjaolusid arvestades adressaadi jaoks ebamõistlikult koormav.

Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamine on Eestis ja laiemalt Euroopa Liidus suure

avaliku huviga eesmärk, mis on kaalukam ettevõtlusvabadusest. Vastavas sektoris

tegutsemise üheks eelduseks on ka koostöö järelevalveasutusega ning tähtaegne ja nõuetekohane

järelevalveasutuste päringutele vastamine. Kui ettevõte ei suuda tagada operatiivset ja kiiret

infovahetust ning ei vasta RAB-i ettekirjutustele ja päringutele, siis tekib kogumis oht nii

tarbijatele, kelle varasid võidakse kurjategijate poolt liigutada, kui ka riigile ning

majanduskeskkonnale tervikuna.

4. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille halduskohus võttis menetlusse

vaidlustatud otsuse tühistamise ning kaebaja tegevusloa muutmise taotluse uueks

läbivaatamiseks kohustamise nõuetes. Kaebaja esitas kaebuses kokkuvõttes järgmised

põhjendused.

4.1. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine RahaPTS § 75 lg 1 p 2 alusel ei ole põhjendatud,

kuna ettekirjutused, mille täitmata jätmise eest kaebaja tegevusluba kehtetuks tunnistati, oli

vastustaja teinud üldise statistilise analüüsi koostamiseks ja turuolukorra hindamiseks.

Samas vastas kaebaja vastustajale, et ta ei osuta hetkel virtuaalvääringu teenust. Kaebaja

oleks saanud esitada n-ö 0-aruanded, millest ei oleks vastustajal ettekirjutuste eesmärgi

seisukohast olnud mitte mingisugust kasu. Seda, et kaebaja virtuaalvääringu teenuse

pakkumisega ei tegele, selgitas kaebaja vastustajale juba 07.02.2022 toimunud vestlusel ehk

enne asjaomaste ettekirjutuste tegemist.

4.2. RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 kohaldamise seisukohast asjassepuutumatud on vaidlustatud

otsuses esitatud põhjendused, mis puudutavad piisavalt tõhusate sisemiste protseduuride

puudumist. Riskihinnangut ja riskiisu käsitlevate dokumentide puudumise kohta tehtud

etteheide on ka sisuliselt põhjendamatu, kuna samas tõdes vastustaja, et kaebaja ei osuta

virtuaalvääringu teenuseid. Vastustaja jättis põhjendamatult arvesse võtmata ka selle, et

kaebaja tegeles virtuaalvääringu teenuste osutamiseks tulevikus kasutusele võetava

platvormi tehnilise lahenduse arendusega.

4.3. Vastustaja jättis kaebaja 15.12.2021 tegevusloa muutmise taotluse läbi vaatamata ilma,

et oleks esinenud RahaPTS § 71 lõikes 2 sätestatud aluseid. Kaebaja esitas taotluse seoses

juhtorgani liikmete vahetumisega, ent vastustaja jättis selle läbi vaatamata põhjusel, et

kaebaja pakutav teenus ei ole tegevusloa kohustusega hõlmatud. Seejuures vältas menetlus

oluliselt kauem kui RahaPTS §-i 71 ja majandustegevuse üldosa seaduse § 20 lõikest 4

tulenevalt lubatav. See, et vastustaja venitas otsuse tegemisega 181 päeva, tegi vahepeal

hulganisti muid menetlustoiminguid ja tegi lõpuks otsuse üks päev enne uute RahaPTS-i

nõuete jõustumist, näitab, et vastustaja põhjendused on otsitud.

3(9)

3-22-1525

5. Vastustaja vaidles kaebusele vastu, esitades kokkuvõttes järgmised seisukohad.

5.1. Kuna kaebaja ei vastanud kolmele RAB-i ettekirjutusele, oli tagajärjeks tegevusloa

kehtetuks tunnistamine RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 alusel. Osutatud säte ei anna RAB-ile

kaalutlusõigust. Kaebaja kui kohustatud isik RahaPTS § 3 p 3 ja § 2 lg 1 p 10 tähenduses

pidi arvestama võimalusega, et ettekirjutuse täitmata jätmisega kaasneb tegevusloa kehtetuks

tunnistamine. Vastustaja ei saanud kaebaja vastusest 17.03.2022 korraldusele järeldada, et

kaebaja ei osutanud virtuaalvääringu teenuseid ka järgmistes (täitmata jäetud) ettekirjutustes

osutatud ajavahemikel. Kaebajal oli RahaPTS § 58 lõikest 2 tulenevalt kohustus vastata

kõikidele ettekirjutustele ja kui tehingud puudusid, oli ta kohustatud andma RAB-ile ka

sellekohase teabe. Järelevalveasutusega tõhus koostöö on rahapesu ja terrorismi rahastamise

tõkestamisel vältimatult vajalik.

5.2. Tegevusloa muutmise taotluse läbi vaatamata jätmine oli põhjendatud. RahaPTS § 1183

lõikest 1 tulenevalt pidi tegevusloa saanud virtuaalvääringu teenuse pakkuja viima oma

tegevuse ja dokumendid kooskõlla 15.03.2022 jõustunud uute nõuetega hiljemalt

15.06.2022. Kui kaebajal oleks olnud tegelikult uuendatud äriplaan koos muude

majandustegevusega seotud dokumentidega, oleks tal olnud võimalus esitada nõuetekohased

dokumendid juba enne 15.06.2022. Pärast 15.03.2022 uute nõuete jõustumist ei olnud enam

võimalik pooleliolevat tegevusloa muutmise taotlust lahendada, kuna see oleks toonud kaasa

olukorra, kus vastustaja oleks pidanud lahendama tegevusloa muutmise taotluse ilma uusi

seaduses sätestanud nõudeid arvestamata.

5.3. Kaebaja planeeritav tegevus ei vasta RahaPTS § 3 punktides 10-103 sätestatud

tunnustele – kaebaja ei planeerinud hakata osutama virtuaalvääringu teenust. Kaebaja on

selgesõnaliselt öelnud, et ettevõte virtuaalvääringuid ei müü. Tegevusloa muutmise taotluse

seisukohast ei puutu asjasse kaebaja selgitus, et kui ettevõte kasvab, siis hakatakse pakkuma

virtuaalvääringu vahetamise teenust.

5.4. Siinsel juhul ei kuulu kohaldamisele MSÜS § 20 lg 4 esimene lause, mis kohustab loa

väljastama vaikimisi.

6. Tallinna Halduskohus rahuldas 22.09.2023 otsusega kaebuse, tühistas vaidlustatud

otsuse, kohustas RAB-i kaebaja 15.12.2021 taotluse uueks läbivaatamiseks ning mõistis

RAB-ilt kaebaja kasuks välja menetluskulud. Halduskohtu otsuse põhjendused on

kokkuvõttes järgmised.

6.1. RAB tegi kaebajale neli ettekirjutust teabe andmiseks, kusjuures iga ettekirjutustega

küsiti teavet erineva ajavahemiku kohta. Vaidlust ei ole, et kaebaja vastas 17.03.2022

ettekirjutusele, ent ülejäänud kolmele ei vastanud ka mitte RAB-i meeldetuletuse peale.

6.2. Väär on vastustaja seisukoht, et tal puudub RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 kohaldamisel

kaalutlusõigus. Vastustaja on vaidlustatud otsuses ka oma kaalutlused esitanud. Otsusest

nähtuvalt põhjendab vastustaja kaebaja tegevusloa kehtetuks tunnistamist peamiselt üldiste

viidetega RahaPTS regulatsiooni eesmärkidele ja selgitab, et kui kohustatud isik jätab RAB-

i ettekirjutused täitmata, ei ole võimalik rakendada riskipõhist kontrolli ning tagada

operatiivset koostööd võimalike rahapesu ja terrorismi rahastamise juhtumite lahendamisel.

RAB-i viited seaduse eesmärkidele on küll õiged, ent kaebaja tegevusloa kehtetuks

tunnistamist ei saa pidada proportsionaalseks. Olukorras, kus kaebaja on jätnud täitmata

ettekirjutused, millega RAB nõudis üldist laadi infot korraga kõigilt sama valdkonna

tegevusluba omavatelt ettevõtjatelt, kuid on samas olnud järelevalveorganile kättesaadav, ei

ole proportsionaalseks meetmeks tegevusloa kehtetuks tunnistamine ettekirjutuste täitmata

jätmise tõttu. Ettekirjutusi ei tehtud seoses konkreetselt kaebaja suhtes läbiviidava

kontrolliga, mis oleks seondunud teadaoleva või potentsiaalse õigusrikkumisega, mille puhul

4(9)

3-22-1525

ettekirjutuste täitmata jätmine omaks märksa tõsisemat tähendust ja tagajärge. Tegevusloa

kehtetuks tunnistamine on kaebaja ettevõtlusvabaduse intensiivne riive, mida ei saa

põhjendada pelgalt abstraktse viitega rahapesuga võitlemise olulisusele ja kaebaja

kõrgendatud hoolsuskohustusele.

6.3. Õige ei ole vastustaja seisukoht, et ettekirjutuse täitmata jätmisel ei ole võimalik

rakendada muid abinõusid, kallutamaks kohustatud isikut ettekirjutust täitma, kuna

ettekirjutuse täitmata jätmise korral on võimalik rakendada sunniraha.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. Vastustaja esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada

halduskohtu otsuse ja teha uus otsus, millega jätta kaebaja kaebus rahuldamata.

Apellatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.

7.1. RahaPTS 75 lg 1 p 2 ei anna tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamisel RAB-ile

kaalutlusõigust. Halduskohus ei ole oma vastupidist seisukohta mitte kuidagi põhjendanud,

samas kui haldusasjas nr 3-20-1132 tehtud kohtuotsuses on halduskohus asunud selles

küsimuses vastupidisele seisukohale. Osutatud sättes on kasutatud sõna „tunnistab“,

erinevalt RahaPTS § 75 lõikest 2, kus kasutatakse sõnastust „võib tunnistada“. RahaPTS §

75 lg 1 punkt 2 on imperatiivne norm, mille kohaldamise eeldused olid siinsel juhul

täidetud, mistõttu tuli kaebaja tegevusluba kehtetuks tunnistada.

7.2. Ettekirjutuste alusel teabe küsimine oli kaalutud, legitiimne, sobiv ning vajalik meede

ettekirjutusega seatud eesmärkide saavutamiseks. RahaPTS § 58 lg 1 kohaselt on RAB-il

õigus saada kohustatud isikult teavet seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks ning

RahaPTS § 54 lg 1 punktidest 2, 9 ja 11 tulenevalt on RAB-i ülesanneteks rahapesu ja

terrorismi rahastamise riskide, suundumuste, mustrite ja toimimisviiside strateegiline

analüüs, samuti rahvusvahelise sanktsiooni seadusest tulenevate ülesannete täitmine.

Ettekirjutuste alusel täiendava teabe küsimise ajendiks oli Euroopa Liidu poolt Venemaa,

Valgevene ja teatud Ukraina piirkondade suhtes kehtestatud sanktsioonid ja sanktsioonide

subjektiks olevate isikute eelduslikult suurem huvi virtuaalvääringute kasutamise vastu.

RAB-i eesmärk ettekirjutuste alusel teabe nõudmisel oli koguda andmeid selle kohta, kuidas

2022. aasta algusest on muutunud virtuaalvääringu teenuse pakkujate klientide arv ning

pakutavate teenuste kogukäive, samuti koguda täpsustatumalt infot Venemaa, Valgevene ja

Ukraina klientide ning nendele klientidele vahendatud teenuste käivete kohta. Riskide

maandamiseks oli vaja koguda hulgaliselt andmeid ja pöörduda selleks kõikide kehtivat

tegevusluba omavate virtuaalvääringu teenuse pakkujate poole. Tegemist oli küll laiale

ringile suunatud ettekirjutusega, kuid õige ei ole halduskohtu seisukoht, et seetõttu ei ole

ettekirjutuse täitamata jätmise korral proportsionaalseks meetmeks tegevusloa kehtetuks

tunnistamine. Oluline oli iga virtuaalvääringu teenuse pakkuja poolt esitatav info. Isegi kui

konkreetne ettevõtja ühel kuul teenust ei pakkunud, ei tähendanud see automaatselt, et ta

seda ka järgnevatel kuudel ei teinud. See, et ettevõte teataval ajahetkel ei tegutsenud, ei

tähendanud seda, et kohe järgmisel kuul teenuse pakkumisega ei oleks saanud alustada.

Ettekirjutused tehti vahetult pärast Venemaa laiaulatusliku agressiooni algust, seega ei

saanud RAB lähtuda vaid oletustest, et tehinguteks kasutatakse võib-olla üksnes neid

teenuse pakkujaid, kes aktiivselt turul varem tegutsesid. Juhul, kui teenust küsitaval

perioodil ei pakutud, oleks piisanud vastava info esitamisest (väärtuse 0 märkimisest

küsimustiku vormil), ent andmete täiesti esitamata jätmine oli lubamatu.

7.3. Järelevalveasutuse ettekirjutuste täitmata jätmine viitab otseselt hoolimatusele, seaduse

nõudeid teadlikult eirav ettevõtja ei ole piisavalt usaldusväärne, õigustamaks kõrgendatud

5(9)

3-22-1525

nõudmisi eeldavas valdkonnas tegevusloa olemasolu. Seejuures ei täitnud kaebaja

ettekirjutust ka pärast seda, kui RAB andis kaebajale teada, et kavatseb tegevusloa kehtetuks

tunnistada. Kaebajal ei olnud ühtki objektiivset takistust ettekirjutuste täitmiseks.

Tegevusloa kehtetuks tunnistamine oli sobilik ja vajalik meede, et kõrvaldada valdkonnast

ebausaldusväärne ja õigusvastaselt käituv ettevõtja. Kaebajal oli võimalik tagajärge vältida,

kuid mingil põhjusel otsustas ta siiski talle edastatud ettekirjutused täitmata jätta.

7.4. Väär on halduskohtu seisukoht, et kui RAB küsib nn üldist informatsiooni kõigilt

turuosalistelt korraga, siis ei pruugigi kõik turuosalised vastata. Kohustatud isik ei või ise

asuda hindama ettekirjutuse olulisust ega otsustada, kas see täita või mitte. RahaPTS § 75 lg

1 punkti 2 kohaldamise seisukohast ei ole vahet, mis on täitmata jäetud ettekirjutuse sisuks.

7.5. Halduskohus ei ole hinnanud kõiki tõendeid kogumis ning on eelkõige jätnud

arvestamata vastustaja poolt 14.09.2023 esitatud lisa 6.1., kust nähtub, et kaebaja on andnud

oma tegevuse kohta vastuolulisi selgitusi – näiteks vastas kaebaja 26.04.2022 vastustajale, et

ta on tegutsev ettevõte, millest pidi RAB eeldama, et kaebaja osutab tegevusluba nõudvat

teenust ja tal on ka kliendid ning igal hetkel võivad ka uued isikud saada tema klientideks.

8. Kaebaja esitas kirjaliku vastuse, milles vaidleb apellatsioonkaebusele vastu, jäädes

halduskohtus esitatud seisukohtade juurde ning pidades halduskohtu otsust õigeks ja

nõuetekohaselt põhjendatuks. Kaebaja argumendid on kokkuvõttes järgmised.

8.1. Halduskohus leidis õigesti, et RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 alusel tehtav otsus on

kaalutlusotsus ning et vaidlustatud otsuse tegemisel ei teostanud vastustaja kaalutlusõigust

õiguspäraselt.

8.2. Erinevalt vastustaja väidetust ei ole halduskohus vaidlustatud kohtuotsuses asunud

seisukohale, nagu ei oleks kaebaja pidanud RAB-i ettekirjutustele vastama, vaid üksnes

selgitanud, et kaebuse aluseks olevatest asjaoludest tulenevalt ei saa olla tegu olulise

minetusega ja tegevusloa kehtetuks tunnistamine selle ajendil ei ole proportsionaalne.

8.3. Erinevalt vastustaja väidetust ei ole halduskohus asunud ka seisukohale, nagu ei võiks

üldise iseloomuga informatsiooni kogumine tuua ühelgi juhul kaasa tegevusloa kehtetuks

tunnistamist, küll aga igati õigustatult põhjendanud, et kaebuse aluseks olevatest asjaoludest

nähtuvalt ei saanud kaebaja kohta RAB-ile juba teada olnud asjaolu mitmekordne üle

kordamata jätmine õigustada tema suhtes kõige raskema meetme võtmist ehk tegevusloa

kehtetuks tunnistamist.

8.4. Põhjendamatu on vastustaja etteheide, et halduskohus ei ole hinnanud kõiki asjaolusid.

Vastustaja ise rikkus uurimiskohustust, kuna ei selgitanud enne vaidlustatud otsuse tegemist

välja, millega kaebaja tegeleb, kui kaugel on tema arendustegevus jmt.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Vastustaja on lisanud apellatsioonkaebusele kolm tõendit, milleks on RAB-i 25.03.2022,

01.04.2022 ja 08.04.2022 korraldustes viidatud küsimustikud. Kuigi vastustaja ei ole

põhjendanud, miks ei esitanud ta neid tõendeid halduskohtule, peab ringkonnakohus

võimalikuks võtta need toimikusse, pidades silmas, et halduskohtus ei olnud nende

küsimustike sisu osas poolte vahel tegelikult vaidlust, samas on need asjaomaste ettekirjutuste

lisadena põhimõtteliselt asjassepuutuvad.

10. Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. Halduskohus on vääralt kohaldanud RahaPTS § 75 lg

1 punkti 2, mistõttu tuleb halduskohtu ostus tühistada ja teha uus otsus, millega jätta kaebus

rahuldamata ning menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

6(9)

3-22-1525

11. RahaPTS § 75 lg 1 punktis 2 on sätestatud, et „[l]isaks majandustegevuse seadustiku

üldosa seaduse § 37 lõikes 1 sätestatule tunnistab Rahapesu Andmebüroo käesoleva seaduse §

70 lõikes 1 nimetatud tegevusloa kehtetuks, kui […] ettevõtja korduvalt ei täida

järelevalveasutuse ettekirjutusi.“ Tegemist on kategooriliselt sõnastatud normiga, mis ei näe

RAB-ile ette kaalutlusõigust. Seega, kui ettevõtja jätab korduvalt ettekirjutuse täitmata,

tunnistatakse tegevusluba kehtetuks. Kuna norm ei näe õigusliku tagajärje osas ette

kaalutlusõigust, ei hinnata, kas haldusorgani vaidlusalune tegevus vastab õiguse

üldpõhimõtetele, sh proportsionaalsuse põhimõttele (vt Tallinna Ringkonnakohtu 28.02.2023

ostus haldusasjas nr 3-21-2648, p 11).

12. Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et RAB tegi kaebajale, nagu ka kõigile teistele

virtuaalvääringu teenuse osutajatele 25.03.2022 ettekirjutuse nr 4-6/3-2, 01.04.2022

ettekirjutuse nr 4-6/3-3 ning 08.04.2022 ettekirjutuse nr 4-6/3-4, milles nõudis vastava

ettekirjutuse tekstis viidatud küsimustiku täitmist. Vaidlust ei ole selles, et ettekirjutused on

kaebajale nõuetekohaselt kätte toimetatud. Vaidlust ei ole selles, et kõigis kolmes eelnevalt

mainitud ettekirjutuses viidatud küsimustikus esitati sisuliselt samasugused küsimused ehk

küsiti eelkõige ettekirjutuse adressaadi klientide arvu, neile vahendatud virtuaalvääringu

teenuste käivet, klientide rahakottides paikneva vara väärtust ning seda, millistest riikidest on

lisandunud enim kliente, samuti küsiti küsimusi Venemaa, Valgevene ja Ukraina kliendibaasi

kohta. 25.03.2022 ettekirjutuses viidatud küsimustik puudutas ajavahemikku 14.03.2022–

27.03.2022, 01.04.2022 ettekirjutuse küsimustik ajavahemikku 28.03.2022–03.04.2022 ning

08.04.2022 ettekirjutuse küsimustik ajavahemikku 04.04.2022–10.04.2022. Vaidlust ei ole ka

selles, et eelviidatud kolmes ettekirjutuses viidatud küsimustiku küsimused on samasisulised,

nagu olid need, mille RAB esitas 17.03.2022 ettekirjutuses nr 4-6/3-1. Vaidlust pole selleski,

et viimati nimetatud küsimustikule kaebaja vastas, märkides küsimustikus arvandmete

sisestamiseks mõeldud lahtritesse väärtuseks „0“ ehk vastates ühemõtteliselt, et ta ei ole

17.03.2022 ettekirjutuses viidatud küsimustikus märgitud ajavahemikul selliseid teenuseid

mitte ühelegi (sh mitte ühelegi Venemaa, Valgevene või Ukraina) kliendile osutanud.

Vaidlust ei ole ka selles, et ajavahemik, mille kohta esitati küsimused 17.03.2022

ettekirjutuses, ei kattunud ajavahemikuga, mille kohta küsis RAB küsimusi kolme järgneva

ettekirjutusega.

13. Erinevalt halduskohtust leiab ringkonnakohus, et RahaPTS § 75 lg 1 p 2 kohaldamisel ei

ole tähtsust sellel, millise RahaPTS-ist tuleneva ülesande täitmiseks RAB ettekirjutus(ed) tegi.

Seega ei ole siinsel juhul oluline, et samasisulised ettekirjutused adresseeriti kõikidele

virtuaalvääringu teenuste osutamise tegevusluba omavatele ettevõtjatele ja/või et neis küsiti

teatavaid statistilisi andmeid kõigilt sellistelt ettevõtjatelt. Ettekirjutuse näol oli tegemist

kehtiva haldusaktiga, mille kaebaja kui virtuaalvääringu teenuste osutamise tegevusluba omav

ettevõtja pidi täitma. Kõnealune kohustus tulenes otseselt kehtiva tegevusloa olemasolust.

RAB leiab õigesti, et ettekirjutuse saamisel ei ole adressaadil põhimõtteliselt voli ise hinnata,

kas ettekirjutuse täitmine on otstarbekas või kas teabe andmiseks tehtud ettekirjutusega

soovitud teabega on RAB-il midagi peale hakata või mitte. Kui ettekirjutuse adressaat leiab, et

ettekirjutus on õigusvastane, nt kui RAB nõuab ettekirjutusega andmeid, mida adressaadi

hinnangul ei või seadusest tulenevalt nõuda või mille kogumine ja esitamine on adressaadi

jaoks ebaproportsionaalselt koormav, samuti näiteks juhul, kui ettekirjutuse täitmiseks antud

tähtaeg on ebamõistlikult lühike, siis on kohaseks õiguskaitsevahendiks ettekirjutuse

vaidlustamine. Lubamatu on aga kehtiva ettekirjutuse täitmata jätmine. Korduvalt viimasel

moel toimides on tagajärjeks tegevusloa kehtetuks tunnistamine, millise tagajärje eest on

RAB eelviidatud korraldustes adressaate ka sõnaselgelt hoiatanud.

14. Väär on kaebaja seisukoht, et vastustajal oli eelviidatud kolme ettekirjutusega nõutud

teave kaebaja kohta olemas. Ringkonnakohus nõustub RAB-i seisukohaga, et kaebaja

7(9)

3-22-1525

vastustest 17.03.2022 ettekirjutusele ei saanud RAB teha mingisuguseid järeldusi kaebaja

tegevuse kohta järgmistes ettekirjutustes osutatud ajavahemike kohta. Isegi kui 17.03.2022

korraldusele antud n-ö 0-vastustest ja kaebaja juhatuse liikmelt 07.02.2022 ja 21.02.2022

toimunud vestlustel saadud teabest võis arvata, et kaebajal ei ole kavas lähiajal

virtuaalvääringu teenuseid osutama asuda, ei välistanud see kuidagi kaebajale 25.03.2022,

01.04.2022 ja 08.04.2022 ettekirjutuste tegemist ega kaebaja kohustust neile vastata.

Vastustaja on asjassepuutuvalt selgitanud, et eelviidatud ettekirjutuste eesmärk oli saada

rahapesu ja terrorismi tõkestamiseks vajalikku teavet uudses ja kiiresti muutuvas olukorras,

kus Venemaa oli äsja alustanud täiemahulist agressiooni Ukraina vastu ning sõja toetamise

takistamiseks olid kehtestatud ja kehtestamisel erinevad rahvusvahelised sanktsioonid. RAB-i

eeldus, et sellises olukorras võidakse rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud eesmärkidel

asuda aktiivselt kasutama virtuaalvääringu teenuseid, oli mõistlik ning selle eelduse

kontrollimine vastavate riskide maandamise meetmete kujundamiseks, uuendamiseks või

täiendamiseks vältimatu. Tegevusluba omava ettevõtjana oli kaebajal õigus virtuaalvääringu

teenuseid osutada. Iseäranis kontekstis, kus Ukrainas alanud sõja ja sellega kaasnevate

sanktsioonide tõttu võis eeldada, et huvi virtuaalvääringute ja seeläbi ka virtuaalvääringu

teenuste kasutamise vastu suureneb, ei pidanud RAB ühelgi juhul 17.03.2022 korralduse

alusel kaebajalt saadud 0-vastustest eeldama, et ka järgnevates ettekirjutustes küsitud

ajavahemikel kaebaja virtuaalvääringu teenuseid ei osutanud. Vastamise kohustus tulenes

asjaolust, et kaebajale oli väljastatud tegevusluba. Vastustaja märgib õigesti, et kui kaebajal

küsimustikes osutatud kliente ega tehinguid järgnevates ettekirjutustes osutatud perioodidel ei

olnud, oleks ta pidanud vastama samamoodi, nagu ta vastas 17.03.2022 korraldusele.

15. RahaPTS § 75 lg 1 punkti 2 kohaldamise õiguspärasuse kontrollimisel ei ole vaja ega

võimalik tagantjärgi hinnata seda, kas kaebaja oleks ettekirjutuste täitmisega saanud anda

RAB-i jaoks kasulikku teavet või mitte. Kasulikku teavet vastavas tegevusluba nõudvas ja

rahapesuriski kätkevas sektoris toimuvate arengute kohta andnuks samavõrd teadmine, et

kaebaja selliseid teenuseid jätkuvalt ei osuta. Rahapesu ja terrorismi rahastamise

tõkestamisega seotud ülesannete täitmiseks peab RAB-il olema hea ja põhjalik ülevaade

sektoris toimuva, sh aset leidvate muudatuste kohta. RAB osutab õigesti sellele, et see eeldab

tõhusat ja viivitusteta koostööd turuosalistega. Sellise koostöö tagamiseks ongi seadusandja

näinud RAB-i ettekirjutuse korduva täitmata jätmise tagajärjena ette tegevusloa kehtetuks

tunnistamise. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamine on sedavõrd kaalukast avalikust

huvist lähtuv ülesanne, et näha seadusega ette tegevusloa kehtetuks tunnistamine, kui ettevõtja

korduvalt ei täida RAB-i ettekirjutusi-. Tegevusloa kehtetuks tunnistamise mõtteks pole

tegevusloa omajat karistada, vaid tagada RAB-ile võimalus täita talle RahaPTS-ist tulenevaid

ülesandeid ning kontrollida, kas tegevusloa omaja täidab seadusest tulenevaid kohustusi ja

seeläbi maandada rahapesu ja terrorismi rahastamise riske. Isiku tegevusega seotud riski

hindamine pole võimalik, kui ta ei reageeri RAB-i ettekirjutustele. Esmajoones omab

vajalikku teavet ettevõtja. Halduskohus eksis, kui leidis, et tegevusloa kehtetuks tunnistamine

võiks kõne alla tulla vaid siis, kui kohustatud isik jätab vastamata ettekirjutusele, mis on

tehtud konkreetselt tema suhtes läbi viidavas järelevalvemenetluses tema tegevuse

õiguspärasuse osas tekkinud kahtluse tõttu. Lisaks võimalike rikkumiste tuvastamisele on

RAB-il põhimõtteliselt ülesanne suunata tegevusluba nõudvatel turgudel tegutsevate

ettevõtjate tegevust selliselt, et viimased oleks alati, sh kiirelt muutuvates oludes ise

suutelised rahapesuriske tajuma ning omaksid ja rakendaksid nende riskide maandamiseks

alati ajakohaseid protseduurireegleid.

16. Kõrgendatud rahapesuriskiga tegevusaladel, nagu seda on ka virtuaalvääringu teenuste

osutamine, on teenust osutava ettevõtja korrektsus ja usaldusväärsus äärmiselt olulised.

Ettevõtja puhul, kes suhtub hoolimatult järelevalveasutuse ettekirjutuste täitmisesse, on raske

8(9)

3-22-1525

eeldada, et ta suhtub piisava hoolikusega rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks

vajalike meetmete võtmisesse. Teatud valdkondades tegelevatelt ettevõtjatelt on lähtuvalt

kaalukast avalikust huvist põhjendatud eeldada kõrgemat hoolsuskohustust. Eelnev ei

tähenda, et RAB-i õigus ettevõtjatelt teavet nõuda oleks iseenesest piiramatu. Saanud aga

kehtiva ettekirjutuse teabe andmiseks, tuleb adressaadil see kas täita või see seaduses

sätestatud viisil vaidlustada. RAB leiab õigesti, et kui tegevusloaga ettevõtja loobub omatahtsi

selle tegevusega seotud ning RABi hinnangul rahapesu ja terrorismi tõkestamiseks vajalike

meetmete, sh järelevalvemeetmete võtmiseks vajaliku teabe andmisest, ei vääri ta usaldust,

mida selliste riskidega seotud tegevusvaldkonnas on vaja.

17. Põhjendamatu on kaebaja etteheide, et vastustaja ei ole välja selgitanud kaebaja

äritegevuse tegelikku sisu ja arendustegevusega seotud asjaolusid. Vaidlustatud otsuse

õiguslikuks aluseks on RahaPTS § 75 lg 1 p 2, mille kohaldamise seisukohast ei ole tähtis,

millised olid kaebaja tulevikuplaanid või kas kaebajal olid (või pidid olema) olemas kõik

RahaPTS kohaselt riskide hindamiseks ja maandamiseks vajalikud dokumendid. Selles

kontekstis on iseenesest põhjendatud kaebaja etteheide, et riskihindamise ja riskiisu

dokumentide puudumisele tehtud viited vaidlustatud otsuse põhjendavas osas on RahaPTS §

75 lg 1 p 2 kohaldamise seisukohast asjassepuutumatud. See ei muuda aga vaidlustatud ostust

õigusvastaseks, kuna tegemist ei olnud asjaoludega, mida vastustaja oleks saanud eelviidatud

sätte kohaldamisel hinnata. Samavõrd asjassepuutumatu on ka arutlus teemal, mis põhjusel

tegi vastustaja vaidlustatud otsuse 14.06.2022 ehk üks päev enne 15.03.2022 jõustunud

seadusemuudatustest tulenenud täiendavate kohustuste täitmiseks ette nähtud tähtaja

lõppemist.

18. Kuna siinsel juhul jättis kaebaja täitmata RAB-i 25.03.2022, 01.04.2022 ja 08.01.2022

ettekirjutused, oli tegemist järelevalveasutuse ettekirjutuste korduva täitmata jätmisega, mille

suhtes on RAB õiguspärase järelmina kohaldanud tegevusloa kehtetuks tunnistamist RahaPTS

§ 75 lg 1 p 2 alusel. Seega tuleb asjas teha uus otsus, millega jätta kaebaja kaebus

rahuldamata.

19. Eraldi ei vaja käsitlemist küsimus, mis puudutab kaebaja tegevusloa muutmise avalduse

läbi vaatamata jätmist. Tegevusloa õiguspärase kehtetuks tunnistamisega langes selle

muutmise avalduse sisulise läbi vaatamise alus ära. See, kas RAB järgis tegevusloa muutmise

taotluse menetlemisel RahaPTS §-s 71 sätestatud tähtaegu, ei muuda siinse vaidluse

lõpptulemust. Tegevusloa muutmise taotlust ei saanud lugeda vaikimisi rahuldatuks MSÜS §

20 lg 4 alusel, kuna RahaPTS § 71 lg 1 välistab sõnaselgelt tegevusloa vaikimisi antuks

lugemise.

20. Halduskohtu otsuse muutmisest tingituna tuleb uuest jagada menetluskulud. Tulenevalt

HKMS § 108 lõikest 1 ning asjaolust, et vastustaja ei ole taotlenud enda kasuks

menetluskulude välja mõistmist, jäävad nii halduskohtus kui ringkonnakohtus kantud

menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

9(9)