3-24-3229/6 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kadriann Ikkonen

Otsuse tegemise aeg ja koht

12. märts 2025, Tallinn

Haldusasja number

3-24-3229

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 15.11.2024 otsusele nr

15.2-9/189-1

Menetlusosalised

Kaebaja – X

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Agne Niido

Asja läbivaatamine

RESOLUTSIOON

Kirjalik menetlus

1. Rahuldada X kaebus osaliselt. Tühistada Politsei- ja

Piirivalveameti 15.11.2024 otsus nr 15.2-9/189-1.

Politsei- ja Piirivalveametil tuleb X 2.04.2024 esitatud

taotlus uuesti läbi vaadata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud menetlusosaliste

endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale on õigus esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul

kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates. Viimane päev apellatsioonkaebuse esitamiseks on

11.04.2025. Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada

vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). HKMS §

52 lg 1 järgi tuleb kohtule esitatavad avaldused sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt. Kui apellant soovib

apellatsioonkaebuse arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral

eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui

menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada

ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist

(HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka

menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS §

116 lg 6).

ASJAOLUD

1. X esitas Politsei- ja Piirivalveameti (edaspidi PPA) Põhja prefektuuri teabebüroo Tammsaare

teenindusele digitaalse isikutunnistuse väljaandmise taotluse, mis võeti menetlusse 2.04.2024

numbriga 1068377592.

2. PPA jättis 15.11.2024 otsusega nr 15.2-9/189-1 taotluse läbivaatamata, kuna kaebaja ei valinud

väljastuskohana Selveri kauplust.

3. Tallinna Halduskohtule saabus 27.11.2024 X kaebus PPA 15.11.2024 otsuse nr 15.2-9/189-1

tühistamiseks ning PPA kohustamiseks väljastada kaebajale digitaalne isikutunnistus taotluses

märgitud PPA teenindusbüroos.

KAEBAJA SEISUKOHAD

4. Ebaseaduslik on PPA nõue määrata digitaalse isikutunnistuse väljaandmise ainsa kohana väline

teenusepakkuja (Selver), kellel on õigus nõuda digitaalse isikutunnistuse väljastamise eest

täiendavat tasu lisaks riigilõivule. Isikut tõendavate dokumentide seadus (ITDS) § 31 annab PPA-le

loa anda dokumentide väljastamine üle eraõiguslikule isikule, kuid ei vabasta teda ITDS § 121 lg 1

sätestatud dokumentide väljastamise ülesandest. Kuna PPA nõue on ebaseaduslik, siis ei ole

seaduslik ka selle nõude täitmata jätmise tõttu dokumendi taotluse läbivaatamata jätmine.

5. Riigilõivu määra vähendamine Selveris võetava teenustasu võrra on seotud kahe täiendava

tingimusega (majanduslik olukord ja vältimatu vajadus kasutada dokumenti) ja nende

mittetäitmisel ei ole PPA-l riigilõivuseaduse (RLS) § 38 lõigete 1 ja 2 kohaselt riigilõivumäära

vähendamine võimalik.

6. Vaidluse all ei ole mitte dokumentide väljastamise korraldus kui selline, sealhulgas üleandmine

eraõiguslikule isikule, vaid dokumentide väljastamise eest võetav tasu. Haldusmenetluse seaduse

(HMS) § 5 lg 3 sätestab, et menetlustoimingute sooritamise eest võib haldusorgan tasu võtta üksnes

seaduses sätestatud juhtudel ja suuruses. Digitaalse isikutunnistuse väljaandmise taotluse

läbivaatamise eest on riigilõivuseadusega (RLS) kehtestatud tasu 25 eurot. ITDS § 31 ei sätesta tasu

suurust. Selle suuruse kokkuleppimine on jäetud lepinguosaliste määrata. Seega ei ole Selveris või

mõne muu välise teenusepakkuja juures dokumendi väljastamise eest võetava tasu suurus määratud

seadusega. Sellise tasu maksmine saab olla ainult inimese vabatahtlik valik, mitte riigiasutuse poolt

ettekirjutatud kohustus.

7. Asjaolu, et konkreetse isikut tõendava dokumendi omamine ei ole kohustuslik, ei anna

riigiasutusele õigust kehtestada seadusega mittekooskõlas olevaid nõudmisi ning isiku poolt

sellistele nõudmistele mitteallumisel jätta tema poolt esitatud taotlus läbi vaatamata. Lisaks on

tekkinud rahaline kahju 25 eurot, mille kaebaja maksis riigilõivuna digitaalse isikutunnistuse

taotluse läbivaatamise eest. Samuti on kaebajale tekkinud mitterahaline kahju tõdemusest, et PPA

ei juhindu oma tegevuses põhiseaduse §-st 14.

VASTUSTAJA SEISUKOHAD

8. Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata. Vaidlus on selle üle, kas riik peab looma võimaluse

väljastada digitaalset isikutunnistust kindlasti ka PPA teeninduspunktis või dokumentide, mille

omamine pole kohustuslik, väljaandmise saab täiel määral üle anda ITDS § 31 alusel eraõiguslikule

isikule.

9. Alates 2.04.2024, kui kaebaja esitas PPA-le taotluse digitaalse isikutunnistuse väljastamiseks,

vaieldakse dokumendi väljastamise asukoha üle, milles osalesid lisaks PPA-le ja kaebajale ka

Siseministeerium ja õiguskantsler.

10. Vastab tõele, et Selveris tuleb dokumendi kättesaamisel maksta teenustasu. Kaebajale on

selgitatud, et võimalik on rakendada täiendava kaitsemeetmena riigilõivumäära vähendamise

taotlemist. RLS § 38 lõigete 1 ja 2 alusel võib PPA vähendada mittekohustusliku isikut tõendava

dokumendi riigilõivu määra, kui taotleja esitab riigilõivu vähendamise taotluse. Riigilõivu

proportsionaalne vähendamine tagab digitaalse isikutunnistuse väljastamisel sama riigilõivu määra,

mis oleks dokumendi väljastamisel PPA teeninduses.

11. Õiguskantsler pöördus 17.06.2024 PPA poole kirjaga, milles antakse soovitus võimaldada

inimestel saada digitaalsed isikutunnistused kätte PPA teenindusbüroost. Vastuseks PPA

selgitustaotlusele on ta 2.08.2024 kirjas möönnud, et kahtlemata on võimalik tõstatada küsimus,

kas mõeldav oleks õiguslik lahendus, mil riik peab looma võimaluse väljastada passi ja

isikutunnistust kindlasti ka PPA teeninduspunktis, ent dokumentide, mille omamine pole

kohustuslik, väljaandmise saab täiel määral üle anda nt mõnele eraõiguslikule isikule. Samuti on

õiguskantsleri vastuskirjas jõutud järeldusele, et ITDS-i regulatsioon tekitab mitmeid küsimusi.

Õiguskantsler pöördub lähiajal Riigikogu poole, et koos seadusandjaga hinnata, kuidas oli

plaanitud ja milline võiks olla regulatsioon isikut tõendavate dokumentide väljastamise ülesande

üleandmisel ja mil määral PPA peab kõiki üleantavaid ülesandeid samaaegselt ka ise täitma,

öeldakse kirjas kokkuvõtvalt.

12. Kaebaja taotluse läbivaatamata jätmine ei riiva olulisel määral tema õigusi ja talle ei ole PPA

teenindusbüroos dokumendi väljastamisest keeldumisega kahju tekkinud. PPA-l on kohustus

tagada digitaalse isikutunnistuse välja andmine, kuid digitaalse isikutunnistuse taotlemine ja

omamine on vabatahtlik ning juhul kui inimesele ei sobi näiteks riigilõivu või teenustasu määr

ning dokumendi taotlemise või väljastamise tingimused, siis ei ole inimesel kohustust digitaalset

isikutunnistust taotleda.

13. ITDS § 201 lõikes 2 on sätestatud, et digitaalne isikutunnistus antakse välja Eesti kodanikule

ning välismaalasele, kellele on varem välja antud isikutunnistus või elamisloakaart või kes taotleb

isikutunnistust või elamisloakaarti samaaegselt digitaalse isikutunnistusega. Sellise dokumendi

omamine ei ole kohustuslik ega eluliselt vajalik. Tegemist on lisavõimalusega, millele on mitmeid

alternatiivseid mugavamaid isikutuvastuslahendusi (lisaks mobiil-ID-le nt Smart-ID, samuti

erinevad äpid ja mobiilirakendused).

14. Siseministeerium edastas 14.10.2024 Vabariigi Valitsusele eelnõu isikut tõendavate

dokumentide seaduse muutmiseks. Nimetatud eelnõuga ajakohastatakse dokumendiliikide ja

dokumendi kasutaja kohustuste regulatsiooni ning muuhulgas lõpetatakse Eesti kodanikule ja

elanikule digitaalse isikutunnistuse väljaandmine. Edaspidi saavad inimesed digitaalse

isikutunnistuse asemel kasutada isikutunnistust või mobiil-ID-d, öeldakse seletuskirjas. Samuti

öeldakse seletuskirjas, et digitaalne isikutunnistus, mis antakse välja ITDS-i § 201 lõike 2 alusel, on

teisene dokument, mida on võimalik kasutada vaid e-keskkonnas. Inimeste vajadus digitaalse

isikutunnistuse järele on olnud viimastel aastatel langustrendis ning infoühiskonda ja kaasaegseid

e-teenuseid eelistatakse pigem kasutada mobiil-ID-ga.

15. Kaebaja esitas taotluse digitaalse isikutunnistuse saamiseks 2.04.2024 ning pärast pikki

vaidlusi dokumendi väljastamise koha üle, lõpetati 15.11.2024 kooskõlas HMS § 15 lg-ga 2

taotluse menetlus. Võttes arvesse, et kaebajal oli olemas kehtiv isikutunnistus, seitsme ja poole kuu

jooksul ei olnud ta nõus digitaalset isikutunnistust temale mittesobivatel tingimustel PPA-le

teadmata põhjusel omandama, on põhjendatud alus järeldada, et tegelikkuses tal sellise

lisadokumendi järele vajadust ei olnud ning soov digitaalset isikutunnistust omada puudub.

KOHTU PÕHJENDUSED

16. Kohus rahuldab kaebuse osaliselt ning tühistab PPA 15.11.2024 otsuse nr 15.2-9/189-1. Kohus

jätab rahuldamata kaebuse osas, milles kaebaja taotleb PPA kohustamist väljastada digitaalne

isikutunnistus PPA teenindusest ning kaebajale kahju tekitamise osas.

Menetlusosaliste vahel ei ole vaidlust, et kaebaja ei andnud PPA-le teada, millisest Selverist

kaebaja soovib digitaalset isikutunnistust kätte saada. Kaebaja teatas PPA-le, et soovib digitaalset

isikutunnistust kätte saada taotluses märgitud PPA teenindusest (dtl 7). Menetlusosaliste vahel on

vaidlus, kas tulenevalt ITDS §-st 31 on PPA-l õigus keelduda digitaalse isikutunnistuse

väljastamisest PPA teenindusest.

17. ITDS § 20 lg 1 sätestab, et digitaalne isikutunnistus antakse välja Eesti kodanikule ning

välismaalasele, kellele on varem välja antud isikutunnistus või elamisloakaart või kes taotleb

isikutunnistust või elamisloakaarti samaaegselt digitaalse isikutunnistusega. ITDS § 121 lg 1

esimese lause kohaselt väljastatakse isikut tõendavad dokumendid üldjuhul PPA või

Välisministeeriumi kaudu. ITDS § 31 sätestab, et isikut tõendava dokumendi väljaandmise taotluse

vastuvõtmisega, sealhulgas isikult biomeetriliste andmete võtmise ja nende andmete töötlemisega,

ning isikut tõendava dokumendi väljastamisega seotud ülesande täitmiseks võib sõlmida

halduslepingu halduskoostöö seaduses sätestatud korras. Eraõiguslikule isikule võib üle anda ka

ITDS §-s 121 sätestatud ülesanded (ITDS § 31 lg 2). PPA sõlmis 12.08.2022 AS-iga Hansab

halduslepingu (nr 20-2.3/17-9)1. AS Hansab on sõlminud omakorda lepingu AS-iga Selver, nii et

halduslepingu alusel väljastab isikut tõendavaid dokumente AS Selver. Kui inimene saab

dokumendid kätte eraõigusliku isiku kaudu, tuleb tal selle eest maksta teenustasu (ITDS § 31 lg 5).

ITDS seletuskiri täpsustab, et tasu maksmise kohustus on taotluse esitajal, kes otsustab isikut

tõendava dokumendi väljaandmise taotluse esitamiseks või väljaantud dokumendi kättesaamiseks

kasutada eraõigusliku juriidilise isiku teenuseid. Nende teenuste kasutamine on taotluse esitajale

vabatahtlik ning isikutel säilib õigus otse PPA ja/või välisesinduse poole pöörduda. Kuna tegemist

on isiku jaoks alternatiivse võimalusega, mille kasutamine on vabatahtlik, siis ei saa tasu suurus

tema õigusi piirata. Igal isikul on ka edaspidi õigus pöörduda otse haldusorgani poole ning mitte

kasutada teenusepakkujat2. Seega ei tulene ITDS-st, et dokumenti taotlenud inimesel on võimalus

saada dokument kätte üksnes Selverist. Seletuskirja järgi on see üks võimalus isiku enda valikul.

18. Vastustaja hinnangul ei ole digitaalse isikutunnistuse omamine kohustuslik ega eluliselt vajalik.

Kohus jagab õiguskantsleri seisukohta, et ka mitme muu isikut tõendava dokumendi taotlemine on

vabatahtlik ning dokumendi kohustuslikkus sõltub muuhulgas taotleja vanusest. Kuivõrd ITDS

alusel on võimalik taotleda vastava digitaalse isikutunnistuse väljastamist, on asjakohatu vastustaja

hinnang, et tegemist ei ole eluliselt vajaliku dokumendiga. Dokumendi vajalikkus sõltub antud

juhul taotleja soovist mitte kasutada muuhulgas alternatiivseid võimalusi.

19. Selveris tuleb dokumendi kättesaamisel maksta teenustasu. PPA selgitas kaebajale, et kaebajal

oli võimalik esitada taotlus riigilõivu vähendamiseks tulenevalt RLS § 38 lõigetest 1 ja 2, mille

alusel on PPA-l õigus inimese majanduslikust olukorrast lähtuvalt või riigiasutuse või kohaliku

omavalitsuse üksuse organi põhjendatud taotluse alusel vabastada inimene RLS §-s 272 sätestatud

riigilõivu tasumisest või vähendada riigilõivumäära. Riigilõivust ei vabastata ja riigilõivumäära ei

vähendata, kui taotletav dokument ei ole kohustuslik ning taotleja ei põhjenda vältimatut vajadust

kasutada dokumenti. Nimetatud sätetest tuleneb, et riigilõivu saab vähendada taotluse esitamisel

üksnes juhul, kui see on põhjendatud tema majandusliku olukorraga. Lisaks ei kohaldata seda

erisust vabatahtliku isikut tõendava dokumendi taotlemisel, kui inimene ei tõenda vältimatut

vajadust dokumenti kasutada. Seega nimetatud sätted ei kohalduks kaebaja suhtes, kuivõrd kaebaja

ei ole teada andnud, et ta soovib majanduslikel põhjustel dokumendi väljastamist PPA teeninduses.

20. Eelnevat aluseks võttes, puudus PPA-l õiguslik alus jätta kaebaja taotlust läbivaatamata

põhjusel, et kaebaja ei märkinud, millisest Selveri kauplusest ta soovib digitaalset isikutunnistust

kätte saada. Kaebaja märkis, et soovib digitaalset isikutunnistust kätte saada PPA teenindusest.

Asjakohane ei ole vastustaja osundus, et õiguskantsler pöördub lähiajal Riigikogu poole, et koos

seadusandjaga hinnata, kuidas oli plaanitud ja milline võiks olla regulatsioon isikut tõendavate

dokumentide väljastamise ülesande üleandmisel ja mil määral PPA peab kõiki üleantavaid

ülesandeid samaaegselt ka ise täitma, kuivõrd kaebaja taotluse lahendamise hetkel puudus PPA-l

õiguslik alus keelduda kaebajale digitaalse isikutunnistuse väljastamisest PPA teenindusest. Kohus

ei saa jätta kaebust rahuldamata põhjusel, et vaidlustatud haldusakti või toimingu mõju oleks

kaebaja jaoks lühiajaline (vt HKMS § 158 lg 2).

1 https://www.riigiteataja.ee/akt/116092022015

2 Isikut tõendavate dokumentide seaduse, krediidiasutuste seaduse ning rahapesu ja terrorismi rahastamise

tõkestamise seaduse muutmise seaduse eelnõu 232 SE seletuskiri, lk 5.

21. Kuivõrd PPA jättis õigusvastaselt kaebaja taotluse läbi vaatamata, tuleb PPA-l kaebaja taotlus

sisuliselt läbi vaadata ning võimalusel vastav dokument väljastada PPA teenindusest. Kohus ei saa

kohustada PPA-d koheselt väljastama kaebajale soovitud dokumenti (vt HKMS § 158 lg 3).

22. Kohus ei hinda kaebaja väiteid seoses tekkinud kahjuga, kuivõrd kaebaja ei ole vastavat taotlust

kohtule esitanud. Juhul, kui PPA vaatab kaebaja taotluse uuesti läbi, ei tule kaebajal tasuda

täiendavat riigilõivu. Kaebaja ei ole kaebuses kirjeldanud, milles seisneb mittevaraline kahju.

23. HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja ei

esitanud taotlust menetluskulude väljamõistmiseks (HKMS § 109 lg 1), mistõttu jäävad

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)