3-23-2129/10 · Tartu Halduskohus Tartu kohtumaja

TARTU HALDUSKOHUS

Tartu kohtumaja

KOHTUOTSUS

EESTI VABARIIGI NIMEL

Haldusasja number

3-23-2129

Otsuse kuupäev

14. veebruar 2025

Kohtunik

Juhan Siider

Haldusasi

Anna Gaponova kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 25.

septembri 2023. a piiril väljastatud sisenemiskeelu nr

2101230132402 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja Anna Gaponova

Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Anna Gaponova kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED

Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 17. märtsil 2025

(halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) § 181 lg 1, § 67 lg 4).

Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada

vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem

kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal

seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja

lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) väljastas 25. septembril 2023 Anna Gaponovale Narva

piiripunktis sisenemiskeelu nr 2101230132402 põhjendusel, et kaebajat peetakse ohtlikuks

ühe või mitme Euroopa Liidu liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele

või rahvusvahelistele suhetele. Kaebajale vormistati Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 9.

märtsi 2016. a määruse nr 2016/399 (määrus nr 2016/399) V lisa alusel standardvormis

sisenemiskeeld, milles tugineti alusele (I) ning selles viidati ka Vabariigi Valitsuse 8.

3-23-2129

septembri 2022. a korraldusele nr 247 „Venemaa Föderatsiooni kodanike riigipiiri ületamise

ajutine piiramine“ (korraldus nr 247).

2. Kaebaja esitas 27. septembril 2023 Tartu Halduskohtule kaebuse PPA 25. septembri 2023.

a piiril väljastatud sisenemiskeelu nr 2101230132402 tühistamiseks. Kaebuse kohaselt ei

lastud kaebajat kui Venemaa Föderatsiooni kodanikku Narva piiripunkti kaudu Eesti

Vabariiki. Kaebaja soovis Poola Vabariigi kodanikust abikaasaga liikuda Eesti Vabariigi

kaudu Poola Vabariiki, kus abikaasa ja sugulased alaliselt elavad. Kuigi kaebajal oli olemas

kehtiv viisa, millega ta on mitmel korral Poola Vabariigis käinud, ei lastud teda Eesti

Vabariiki. Kaebaja leiab, et sisenemiskeeld ei ole proportsionaalne, on alusetu ja õigustühine.

3. Tartu Halduskohus võttis 28. septembri 2023. a määrusega Anna Gaponova kaebuse

menetlusse ning andis vastustajale tähtaja kaebusele vastamiseks.

4. Vastustaja esitas 26. oktoobril 2023 kohtule vastuse, milles palub jätta kaebuse

rahuldamata.

5. Kaebaja esitas 26. oktoobril 2023 kohtule täiendavad seisukohad.

6. Tartu Halduskohus määras 18. novembri 2024. a määrusega asja läbivaatamisele

kirjalikus menetluses ning andis menetlusosalistele tähtajad täiendavate menetlusdokumentide

ja neile vastuväidete esitamiseks. Kohus teatas määruses ka kohtuotsuse avalikult teatavaks

tegemise aja.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

7. Kaebaja põhjendab kaebust kokkuvõtlikult järgmiselt.

7.1. PPA otsusest pole arusaadav, mis kinnitab kaebaja ohtlikkust ja avaliku korra ohustamise

tahet olukorras, kus kaebaja ei toeta Venemaa Föderatsiooni ja Ukraina Vabariigi vahelist

sõda ning soovib vaid Poola Vabariigi kodanikuks oleva abikaasaga külastada Euroopa Liidus

(EL) sugulasi. Kaebajasse on eelarvamuslikult suhtutud üksnes seetõttu, et ta on Venemaa

Föderatsiooni kodanik. Kaebajale oli väljastatud C liiki viisa lähisugulase külastamiseks ning

tema Eesti Vabariiki sisenemise keelamine oli õigusvastane. Kaebaja soovis Eestit läbida

transiidina, et abikaasaga külastada sugulasi EL-s. Kaebaja abikaasale anti eelnevalt teada, et

abikaasaga on võimalik transiidi eesmärgina Eesti Vabariiki siseneda. EL-kodaniku

abikaasale sisenemiskeelu rakendamine ei ole lubatav. Vastustaja paljasõnaline arvamus, et

kaebaja abikaasa ei ela Poolas on kontrollimata ja tõendamata väide.

7.2. Korraldusega nr 247 kehtestatud piirangud ei kinnita automaatselt julgeolekuohtu, sest

korraldus võimaldab erandjuhtudel siiski Venemaa Föderatsiooni kodanikel Eestisse siseneda.

Ka erandina sisenemisõiguse saavad isikud võivad olla julgeolekule ohtlikud, kuid saavad

siiski korralduse nr 247 ning Eestis elamisõiguse alusel riiki siseneda. Venemaa Föderatsiooni

kodaniku pass ei tee isikut automaatselt julgeolekule ohtlikuks. Sisenemiskeelu aluseks ei saa

olla seega PPA välja toodud alus, vaid pigem dokumentide nõuetele mittevastamine ja piiri

ületamise eesmärk jms. Seega on PPA eksinud keeldumise õiguslikus aluses ja ka seetõttu on

haldusakt õigusvastane ja tuleb tühistada. PPA otsus ei vasta haldusmenetluse seadusega

sätestatud haldusakti põhjendamisreeglitele. Andmebaasidesse isikust lähtuva julgeolekuohu

kohta tehtud märge mõjutab kaebajat ebasoodsalt ja see märge on vale. Korralduse nr 247

alusel toimub ebavõrdne kohtlemine.

8. Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata, esitades kokkuvõtlikult järgmised

põhjendused.

3-23-2129

8.1. Riigil on suveräänne õigus kontrollida välismaalaste riiki sisenemist, riigis viibimist ja

riigist väljasaatmist. Rahvusvahelisest õigusest ega EL õigusest ei tule kolmanda riigi

kodanikule põhiõigust viisa alusel Schengeni alale sisenemiseks. Euroopa Parlamendi ja

nõukogu 13. juuli 2009. a määruse (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse

viisaeeskiri, artiklist 30 tulenevalt ei anna ühtse viisa või piiratud territoriaalse kehtivusega

viisa omamine automaatset sisenemise õigust. Julgeolekuolukord Euroopas on alates 24.

veebruarist 2022 põhimõtteliselt muutunud ning Vabariigi Valitsusel on rahvusvahelise

sanktsiooni seadusest tulenevalt õigus kehtestada piiranguid Venemaa Föderatsiooni

kodanikele nii välispoliitiliste eesmärkide täitmiseks kui ka Eesti julgeoleku ja huvide

kaitseks. Kodakondsuspõhine sanktsioon on lubatud.

8.2. PPA lähtus sisenemiskeelu otsuse tegemisel väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu

seaduse (VSS), Vabariigi Valitsuse korralduse nr 247 ning Euroopa Parlamendi ja Nõukogu

määruse nr 2016/399 asjakohastest normidest.

8.3. Vabariigi Valitsuse korralduse nr 247 kehtestamise aluseks oli asjaolu, et Venemaa

Föderatsiooni sõda toetavad isikud võivad kujutada ohtu riigi julgeolekule ning seda ohtu

tuleb maandada. Seetõttu otsustas Vabariigi Valitsus kehtestada riigi julgeoleku huvides ja

avaliku korra tagamiseks täiendavad piirangud riigipiiri ületamisele. Põhimõtteliselt on

korralduse näol tegu mittehädavajaliku reisimise piiramisega ning piirangu subjektideks

olevatel Venemaa Föderatsiooni kodanikel puudub õigus Eestisse saabuda ja siin viibida.

8.4. Schengeni piirieeskirjade kohaselt ei tohi kolmandate riikide kodanikud ohustada ühegi

liikmesriigi sisejulgeolekut. Sisenemiskeelu rakendamise aluseks oli asjaolu, et isikut

peetakse ohtlikuks ühe või mitme Euroopa Liidu liikmesriigi avalikule korrale,

sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Tegemist oli määrusega nr 247

kehtestatud sanktsiooni rakendamisega. Venemaa Föderatsiooni kodanikel on nimetatud

määruse alusel Eestisse sisenemise eesmärgil lubatud riigipiiri ületada ainult erandjuhul

(korralduse 2. punkt). Nende erandjuhtumitega polnud praegusel juhul tegemist, sest 25.

septembril 2023 toimunud piirikontrolli käigus tuvastati, et kaebajal puuduvad sugulased, kes

on Eesti Vabariigi kodanikud või omavad Eesti pikaajalist elamisluba ning kaebaja ei

soovinud transiidil Eesti territooriumi viivitamata läbida oma elukohariiki jõudmiseks

(Venemaa Föderatsiooni naasmiseks). Kaebaja sisenemissoovi (tahe liikuda teise EL

liikmesriiki) arvestades puudus PPA-l kaalutlusõigus.

KOHTU SEISUKOHT

9. Vaidluse all on PPA 25. septembri 2023. a sisenemiskeelu otsuse õiguspärasus. Nimetatud

otsusega keelati piiril Anna Gapanoval Eesti Vabariiki sisenemine. Kaebaja hinnangul ei

tugine otsus õigele õiguslikule alusele ning temast ei lähtu julgeolekuohtu, mis õigustaks

sisenemiskeelu kohaldamist. Kaebaja palub nimetatud PPA otsuse tühistada. Vastustaja

hinnangul tugineb vaidlustatud otsus õigele õiguslikule alusele ning haldusakti tühistamiseks

alust ei ole. Kohus nõustub vastustaja positsiooniga.

10. VSS § 282 lg 1 kohaselt keelab PPA välismaalasel, kes ei vasta välispiiri ületamise

nõuetele, Eestisse siseneda ning täidab tema kohta määruses nr 2016/399, mis käsitleb isikute

üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju, toodud vormi (sisenemiskeelu otsus). Kaebaja

suhtes on 6. märtsil 2023 vastav vorm täidetud ning tehtud on sisenemiskeelu otsus.

Vaidlustatud sisenemiskeelu otsusest nähtub, et Venemaa Föderatsiooni kodakondsust

omavale kaebajale on vaatamata kehtiva viisa olemasolule keeldutud andmast luba Eesti

Vabariiki sisenemiseks. Otsuse tegemisel on viidatud riigipiiri seaduse (RiPS) §-le 91, mille

lõige 1 sätestab, et isikud, transpordivahendid ja kaup, kellele või millele piiriületamise luba

ei antud, samuti ebaseaduslikult välispiiri ületanud isikud peetakse kinni ja saadetakse

3-23-2129

Euroopa Liidu õigusaktide, välislepingute ning seadustega ettenähtud korras tagasi riiki, kust

või mille kaudu nad Eestisse saabusid või toimetati, arvestades Euroopa Liidu kodaniku

seaduses sätestatud erisusi. Sisenemiskeelu kohaldamise põhjendusena on vaidlusaluses

otsuses välja toodud, et isikut peetakse ohtlikuks ühe või mitme EL-i liikmesriigi avalikule

korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele (alus (I)). Otsuses

sisaldub viide korraldusele nr 247.

11. Määruse nr 2016/399 art 6 lg 1 p-st e tuleneb, et kolmandate riikide kodanikud ei tohi

ohustada ühegi liikmesriigi sisejulgeolekut või rahvusvahelisi suhteid. Riigil on suveräänne

õigus kontrollida välismaalaste riiki sisenemist, riigis viibimist ja riigist väljasaatmist. EL-i

õigusest ja rahvusvahelisest õigusest ei tule kolmanda riigi kodanikule põhiõigust viisa alusel

Schengeni alale sisenemiseks. Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 810/2009

kehtestatud viisaeeskiri art 30 kinnitab, et ühtse viisa või piiratud territoriaalse kehtivusega

viisa omamine ei anna automaatset sisenemise õigust riiki. Vastav otsus tehakse piiripunktis.

Kuigi kaebajal oli C-liiki lühiajaline viisa lähisugulase külastamiseks ning tema abikaasa on

Euroopa Liidu kodanik (Poola Vabariigi kodanik) ei garanteeri need asjaolud automaatselt

Eesti Vabariiki sisenemise õigust, sest Eesti Vabariik on kehtestanud riigi julgeoleku huvides

ja avaliku korra tagamise eesmärgil täiendavad piirangud Venemaa Föderatsiooni kodanikele

seoses 24. veebruarist 2022 Venemaa Föderatsiooni sõjategevuse ja sellest lähtuva

julgeolekuohu tõttu. Tegemist on Venemaa Föderatsiooni õigusvastase agressiooni tõttu tema

kodanikele kehtestatud rahvusvahelise sanktsiooniga.

12. Korraldus nr 247 tugineb muu hulgas RiPS § 17 lg 1 p-le 1, mille kohaselt on riigi

julgeoleku huvides, avaliku korra tagamiseks, rahva tervist ohustada võiva olukorra

ennetamiseks või lahendamiseks, samuti välisriigi palvel Vabariigi Valitsusel õigus ajutiselt

piirata riigipiiri ületamist või see peatada. Nimetatud korraldusega piirati ajutiselt Eestisse

sisenemise eesmärgil kehtiva lühiajalise viisaga Venemaa Föderatsiooni kodanike välispiiri

ületamine. Korraldusest nr 247 ning selle eeskirjast nähtuvalt on eesmärgiks kehtestada

piirang Venemaa Föderatsiooni kodanikele, kes soovivad Eesti või teise Schengeni

konventsiooni osalisriigi antud lühiajalise viisaga ületada välispiiri Eestisse sisenemise

eesmärgil. Üksnes erandjuhtudel (korraldus nr 247 p 2) on Venemaa Föderatsiooni kodanikel

sisenemisõigus. Korralduse andmise põhjendusi arvestades saab nõustuda ohukahtlusega, et

välisriigis viibivad Venemaa Föderatsiooni kodanikud on sõjategevuse laienedes lojaalsed

kodakondsusriigile ning vajadusega ennetavalt maandada Venemaa Föderatsiooni kodanike

sisserändega kaasnevaid ohte julgeolekule, mistõttu ei ole sisenemiskeelu rakendamise

eelduseks konkreetsest isiku tegevusest lähtuv julgeolekuoht, vaid sisenemiskeelu

rakendamiseks piisab üldisest julgeolekuohust, mis lähtub nn lojaalsuskohustusest ja üldisest

avalikust arvamusest Venemaa Föderatsioonis sõjategevuse õigustatusse. Vabariigi Valitsus

on korralduse andmisel põhjendatult leidnud, et avalike allikate kohaselt toetab valdav osa

Venemaa Föderatsiooni elanikest Venemaa Föderatsiooni võimude alustatud sõda ja selle

laiendamist, mistõttu tuleb hetke julgeolekuolukorras arvestada Venemaa kodanike puhul

Venemaa Föderatsiooni konstitutsiooni § 59 lõiget 1, mille kohaselt on isamaa kaitse iga

Venemaa Föderatsiooni kodaniku kohus ja kohustus, aga ka Venemaa mõjutustegevust, mis

on muutunud oluliselt aktiivsemaks ka väljaspool Venemaa Föderatsiooni, sh Eestis. Samuti

on põhjendatult korralduse andmisel arvestatud sellega, et Venemaa Föderatsiooni valitsev

režiim võib kasutada ära enda kodanikest eraisikuid, et pääseda mööda Venemaa

Föderatsioonile kehtestatud sanktsioonidest, või muude tegude toimepanemiseks, mis

kahjustaksid oluliselt Eesti rahvusvahelist mainet ning majandust. Venemaa Föderatsiooni

jätkuva sõjategevuse tõttu Ukrainas on põhjendatud ennetavalt maandada Venemaa

Föderatsiooni kodanike sisserändega kaasnevaid ohte julgeolekule Eesti Vabariigis, sest

Venemaa Föderatsioonist lähtuv potentsiaalne sõjaline ja mittesõjaline oht mõjuks

3-23-2129

realiseerumisel väga kahjustavalt Eesti Vabariigi kultuurile ja majandusele ning riigi

rahvusvahelisele mainele ning sõda toetavad isikud võivad kujutada ohtu riigi julgeolekule

laiemalt ja sellise ohu maandamiseks on riigipiiri ületamisele täiendavate piirangute

kehtestamine vajalik.

13. Sisenemiskeeld on kehtestatud selgelt riigi julgeoleku huvides ja avaliku korra tagamiseks

ning piirangu kohaldamine ei sõltu sellest, kas konkreetse isiku enda tegevusest lähtub

julgeolekuoht. Korraldus nr 247 kujutab endast kodakondsuspõhist sanktsiooni ning selle

subjektideks on kõik Venemaa Föderatsiooni kodanikud. Kui riiki viisa alusel siseneda sooviv

isik ühelegi korralduse nr 247 p-s 2 sätestatud erandile ei vasta, siis ei ole avalikul võimul

kehtiva õiguse normidest tulenevalt kohustust igal üksikjuhul isikust lähtuvat ohtu ja

maailmavaadet hindama hakata (vt nt Tartu Halduskohtu otsused asjades nr 3-24-2194, 3-24-

652, 3-23-3015, 3-23-736, 3-22-2317, 3-22-2378, 3-22-2665 ja Tallinna Halduskohtu otsused

asjades nr 3-23-2973, 3-23-2911, 3-23-1003, 3-22-2259, 3-22-2057). Kuna sisenemise

piirangud on kehtestatud riigi julgeoleku huvides ja avaliku korra tagamiseks, siis on PPA

põhjendatult sisenemiskeelu otsuses tuginenud alusele (I). Venemaa Föderatsiooni kodanikele

Eesti riiki sisenemisel ajutise piirangu kehtestamist ning ajutise piirangu kehtestamisel

erandite tegemist konkreetsetele inimgruppidele ei saa pidada diskrimineerimiseks ega

meelevaldseks, sest piirangute seadmiseks oli õiguslik alus. Samuti on ainetu arutelu selle üle,

miks ohustavad korralduse lg 2 p-des 1 ja 2 nimetatud Venemaa Föderatsiooni kodanikud

Eesti julgeolekut vähem kui teised Venemaa Föderatsiooni kodanikud, sest kaebajal puudub

kaebeõigus erandite vaidlustamiseks, mis teda isiklikult ei puuduta (vt nt Tartu

Ringkonnakohtu 23. jaanuari 2025. a otsus asjas nr 3-22-2665, p 17). Sisenemiskeelu aluseks

on julgeolekuohust tingitud asjaolud, mitte reisi dokumentatsiooniga ja eesmärgiga seonduvad

võimalikud puudused. Seega on kaebaja hinnang, et vastustaja on otsuses tuginenud valele

õiguslikule alusele ekslik. Isegi kui see nii oleks, ei oleks teise sisenemiskeelu alusele

vastavuse korral sisenemiskeelu tühistamiseks alust, sest sisenemiskeeld oleks sisuliselt

õiguspärane ning kohus saaks tuvastada õige õigusliku aluse.

14. Kohus nõustub vastustajaga, et kaebajale ei saanud praegusel juhul anda luba riiki

sisenemiseks ning seda ei muuda ka asjaolu, et kaebaja abikaasa on Poola Vabariigi kodanik.

Kaebaja ei kuulunud ühegi korralduse nr 247 p-s 2 välja toodud erandi alla, mis oleks

võimaldanud teda riiki lubada. Korralduse nr 247 p 2 ap 1 kohaselt võis sugulaste külastamise

eesmärgil riiki lubada Venemaa Föderatsiooni kodaniku, kes külastab Eestis elavat Eesti

kodanikust või Eesti pikaajalist elamisluba omavast isikust otsejoones alanejat või ülenejat

sugulast või abikaasat. Korralduse nr 247 sõnastusest nähtuvalt ei saa riiki lubada Venemaa

Föderatsiooni kodanikku, kelle eesmärk on üksnes riik transiidi korras läbida, et külastada

mõnes teises riigis elavat lähisugulast. Transiidi korras on Eesti Vabariigi läbimine lubatud

Venemaa Föderatsiooni kodanikule üksnes juhul, kui ta on suundumas oma elukohariiki

(korraldus nr 247 p 2 ap 7). Vaidlus puudub selles, et kaebaja abikaasa ei ela Eestis ning

kaebaja ei soovinud 23. detsembril 2023 Eesti Vabariiki siseneda ka elukohariiki jõudmise

eesmärgil. Arvestades julgeolekuolukorda ja korraldusega nr 247 kehtestatud piiranguid,

leidis vastustaja õigesti, et kaebajat kui Venemaa Föderatsiooni kodanikku tuleb pidada

ohtlikuks ühe või mitme EL-i liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele

või rahvusvahelistele suhetele. Kaebaja riiki sisenemise keelu puhul on tegemist

proportsionaalse abinõuga tagamaks riigi julgeolek ning viimane kaalub üles mittekodanikust

üksikisiku soovi riiki siseneda. Ka varasemas kohtupraktikas on piirangute proportsionaalsuse

küsimuses asutud kohtupraktikas samale seisukohale (vt otsuse p-s 13 viidatud kohtuasjad).

15. Kaebaja viited PPA eelarvamuslikule käitumisele ning ebakohasele tegevusele ei ole

seetõttu põhjendatud. Vaidlustatud otsuses on tuginetud asjakohasele õiguslikule alusele ning

3-23-2129

sisenemiskeelu kohaldamine kaebaja suhtes oli õiguspärane. Asjaolu, kas kaebaja abikaasale

anti eelnevalt lootust, et kaebaja võib saada transiidi eesmärgil riiki siseneda, ei oma

sisenemiskeelu õiguspärasuse hindamisel määravat tähtsust. Isegi kui PPA selgitused sellise

mulje jätsid ei ole eelnevalt märgitud põhjustel kaebajale sisenemiskeelu kehtestamine

õigusvastane. Sellest tulenevalt jätab kohus Anna Gapanova kaebuse täies ulatuses

rahuldamata.

16. HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus

jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja võimalikud

menetluskulud jäävad tema enda kanda, sest kohtule pole esitatud kuludokumente ja

menetluskulude nimekirja (HKMS § 109 lg 1 ls 4).

(allkirjastatud digitaalselt)

Juhan Siider