3-24-3413/7 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja

Kristjan Siigur

Määruse tegemise aeg ja koht

10.02.2025, Tallinn

Haldusasja number

3-24-3413

Haldusasi

Y.X-i kaebus regionaal- ja põllumajandusministri

28.11.2024 määruse nr 73 „Ajutised püügikitsendused,

püügiõiguse tasu ja püügivahendite piirarv

harrastuskalapüügil 2025. aastal“ § 8 lg 2 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Y.X

Vastustaja – Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 07.01.2025 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Y.X-i määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Võtta menetlusse Y.X-i määruskaebus Tallinna Halduskohtu 07.01.2025 määruse

peale haldusasjas nr 3-24-3413.

2. Jätta Y.X-i määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 07.01.2025

määruse haldusasjas nr 3-24-3413 resolutsioon muutmata. Muuta halduskohtu määruse

põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d

1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Regionaal- ja põllumajandusminister kehtestas 28.11.2024 määrusega nr 73

kalapüügiseaduse (KPS) § 11 lg 2 ja § 29 lg 7, keskkonnatasude seaduse § 11 lg 2 p 3 ning

Vabariigi Valitsuse 16.06.2016 määruse nr 65 „Kalapüügieeskiri“ § 44 lg 4 p 4, § 51 lg 5 ja §

52 lg 2 alusel ajutised püügikitsendused, püügiõiguse tasu ja püügivahendite piirarvu

harrastuskalapüügil 2025. a-l. Määruse nr 73 § 2 lg 8 kohaselt on Pärnu lahes Kotinina, mida

tähistatakse koordinaatidega 58º17.888'N ja 24º16.719'E, ja Tahkunina, mida tähistatakse

koordinaatidega 58º15.515'N ja 24º29.364'E, vahelisest ühendussirgest põhja pool vedeli

kasutamine keelatud.

3-24-3413

2. Y.X esitas 19.12.2024 Tartu Halduskohtule kaebuse määruse nr 73 § 2 lg 8

tühistamiseks. Tartu Halduskohtu 19.12.2024 määrusega anti haldusasi kohtualluvuse järgi

üle Tallinna Halduskohtule.

Määruse nr 73 § 2 lg 8 piirab põhjendamatult kaebaja kui harrastuskaluri õigust püüda 2025.

a-l vedelit kasutades koha Pärnu lahes määruses märgitud kohas. Kehtestatud piirangud

peavad olema põhjendatud ja õigustatud. Kehtestatud piirang ei panusta efektiivselt

kohavarude taastamisse ja kohtleb harrastuskalureid võrreldes kutseliste kaluritega

ebavõrdselt. Põhiseaduse (PS) § 19 sätestab igaühe õiguse vabale eneseteostusele ja seega on

igaühel õigus olla hobikorras harrastuskalastaja.

3. Tallinna Halduskohus tagastas 07.01.2025 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p-de

1 ja 21 alusel.

Halduskohtul ei ole volitust tühistada ministri määrust (vt HKMS § 5 lg 1). Sellist nõuet ei

saa halduskohtule esitada (vt HKMS § 37 lg 2; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 80). Nõuda saaks haldusakti, s.o üksikjuhtumi

reguleerimiseks antud õigusakti (otsuse) tühistamist (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52

lg 1). Praeguses asjas on vaidlustatud aga määrus, s.o piiritlemata arvu juhtumite

reguleerimiseks antud õigusakt (vt HMS § 88).

Halduskohtul on õigus jätta määrus kui õigustloov akt kohtuasja lahendamisel kohaldamata,

kui see on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusega. See võimalus on halduskohtul aga üksnes

olukorras, kus kaebaja on kohtusse pöördunud selleks, et vaidlustada oma õiguste kaitseks

konkreetset haldustegevust (haldusakti või toimingut, HKMS § 44 lg 1). Praegusel juhul

sellist konkreetset haldustegevust, millega piiratakse kaebaja õigusi, toimunud ei ole.

Mõnikord saab sellisel juhul anda kaebajale soovituse esitada haldusorganile oma õiguste

kaitseks taotlus, mille lahendamiseks sooritatav haldustegevus on halduskohtus vaidlustatav

näiteks tühistamis- või kohustamiskaebusega. Ka võib mõnel juhul olla võimalik esitada

kohtule keelamiskaebus selleks, et haldusorgan hoiduks kaebaja õigusi rikkuva haldusakti

andmisest või toimingu tegemisest, või ennetav tuvastamiskaebus õiguste rikkumise ohu

korral (vt Riigikohtu 25.10.2017 määrus nr 3-17-749, p-d 10 ja 11). Sellise kaebuse raames

saaks kaebaja taotleda kohtult määruse kohaldamata jätmist. Praegusel juhul ei näe kohus

kaebajal võimalust ka selliseid taotlusi ega nõudeid esitada, sest määrusest tulenev piirang ei

riiva oluliselt ega pöördumatult kaebaja õigusi avalik-õiguslikus suhtes. Seetõttu poleks

näiteks tuvastamiskaebuse esitamise võimalus kaebaja õiguste kaitseks vajalik (HKMS § 38

lg 4).

Kaebajal ei ole harrastuskalurina subjektiivset õigust kalavarusid enda harrastuse huvides

kasutada. Kõnealune piirang riivab mõnevõrra kaebaja õigust vabale eneseteostusele (PS §

19), aga mitte intensiivsemalt kui igasugused avalikus ruumis tegutsemise piirangud riivavad

ükskõik kelle tegutsemisvabadust. Piirangu tõttu ei saa kaebaja püüda konkreetset liiki kala

(koha) konkreetsel alal (Kotinina ja Tahkunina vahelisest ühendussirgest põhja pool)

konkreetsel viisil (vedelit kasutades). Kaebajal säilib aga avar võimalus tegeleda oma

harrastusega muul viisil.

Kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus kõnealuse määruse vaidlustamiseks. Kaebusega

kaitstava õiguse riive on väheintensiivne. Kaebuse rahuldamine on asjaoludest tulenevalt väga

ebatõenäoline. Kaebajal on koos teiste harrastuskaluritega võimalus esitada oma seisukohad ja

kaitsta oma huve ministeeriumiga koostöö ja suhtlemise abil.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

2(5)

3-24-3413

4. Y.X palub 27.01.2025 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 07.01.2025

määrus.

Kaebuse tagastamine on põhjendamatu ja kaebaja kaebeõigust kitsendav. Sisuliselt tunnistab

riik sellega, et teatud õigustele on võimalik saada kaitset ainult õigusakti rikkudes. See ei ole

hea haldustava. Haldusorgani poolt määruse andmine peaks alluma samuti kohtulikule

kontrollile, kui määrusega on põhjendamatult rikutud või piiratud isiku õigusi. Asjaolu, et

määrus nr 73 puudutab ka teiste harrastuskalastajate õigusi, ei puutu asjasse.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

5. Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine

on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg

1) ja vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on

lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).

6. Regionaal- ja põllumajandusministri määruse nr 73 § 2 sätestab lubatud püügivahendite

piirarvu, püügiõiguse tasu ja püügikitsendused Läänemerel. Sätte lõike 8 kohaselt on Pärnu

lahes Kotinina, mida tähistatakse koordinaatidega 58º17.888'N ja 24º16.719'E, ja Tahkunina,

mida tähistatakse koordinaatidega 58º15.515'N ja 24º29.364'E, vahelisest ühendussirgest

põhja pool vedeli kasutamine keelatud.

7. Kaebaja peab enda õigusi rikkuvaks seda, et määruse nr 73 § 2 lg 8 keelab tal püüda

2025. a-l vedelit kasutades koha Pärnu lahes määruses märgitud osas. Kaebuse kohaselt

puuduvad püügikitsenduse kehtestamiseks asjakohased teadus- jm uuringud ning määrus

kohtleb harrastuskalureid võrreldes kutseliste kaluritega ebavõrdselt. Kaebaja hinnangul on

määrus nr 73 vähemasti vaidlustatud osas haldusakti tunnustega, kuna see puudutab üksnes

väikest territooriumit ja ainult neid harrastuskalastajaid, kes käivad seal koha püüdmas.

8. Määruses nr 73 on püügikitsendused, püügiõiguse tasu ja püügivahendite piirarv

kehtestatud KPS § 11 lg 2 ja § 29 lg 7 p 3 alusel. Eelnimetatud volitusnormid näevad ette, et

eelseisva aasta püügikitsendused, püügiõiguse tasu ja püügivahendite piirarvu

harrastuskalapüügil kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega ehk õigustloova

aktiga.

9. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 31.10.2022 otsuses nr 5-22-4 (p

74) märkinud, et õigusakti vorm ja materiaalne sisu peavad olema omavahel vastavuses. Isiku

õiguste kaitse on üksikaktide (haldusaktide) ja üldaktide (õigustloovate aktide) puhul erinev

ning üldaktide põhiseaduspärasuse kontrolliks on põhiseadusest ja seadustest tulenevalt ette

nähtud üksikaktidest erinev menetluskord. Samuti on erinevad üld- ja üksikaktide andmise

menetlus ja nõuded akti õiguspärasusele (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 22.11.2010 määrus nr 3-4-1-6-10, 43; Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus nr 3-

3-1-85-10, p-d 23 ja 24). Nähes sisult üksikakti andmiseks ette üldakti vormi või vastupidi,

võiks seadusandja seega rikkuda õigusakti adressaatide PS-st 14 tulenevat põhiõigust

korraldusele ja menetlusele ning PS §-st 15 tulenevat õigust vaidlustada kohtus tema suhtes

kehtestatud piiranguid (Riigikohtu üldkogu 31.06.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 23), samuti

jätta täitmata nõuded, mis õigusakti sisu järgi peaksid selle kohaldamisalale, andmise

menetlusele ja õiguspärasusele kohalduma.

10. Samas on Riigikohus selgitanud, et üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget üleminekupiiri

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 76;

Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 23). Seadusandjal on volitusnormis

3(5)

3-24-3413

õigusakti liigi määramisel märkimisväärne otsustustuum. Selle ruumi piirides võib olla

põhiseadusega kooskõlas sama üldistusastmega elulise olukorra reguleerimine nii üld- kui ka

üksikakti vormis. Otsustusruumi sisustamisel on oluline eelkõige küsimus, kas aktiga

konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud oma

riivatud õiguste tõhus kaitse. Õigusakti vorm ei tohi muutuda vahendiks, mille kaudu

püütakse kitsendada isiku võimalusi õigusakti andmise menetluses osaleda või õigusakti vastu

kaitset saada. Seadusandja peab aga arvestama ka haldustegevuse efektiivsuse tagamise

vajadusega, mis võib õigustada sellise vormi valimist, milles akti andmine toimub kiiremas ja

lihtsamas menetluses, samuti muude konkreetsel juhul oluliste asjaoludega. Kui seadusandja

väljub õigusakti liigi määramisele põhiseadusega seatud piiridest, on kohtul võimalik

tunnistada akt andmiseks volitav norm õigusakti liigi osas põhiseadusega vastuolus olevaks

(Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 30).

11. Sõltuvalt reguleeritavast küsimusest võib nii üldakti konkreetsusaste kui ka üksikakti

üldistusaste olla erinev. Asjaolust, et üksikjuhtumi reguleerimine HMS § 51 tähenduses

eeldab juhtumi piiritletust, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt (nt

Riigikohtu 5-22-4, p 77; 25.11.2021 määrus nr 3-21-2241, p 23), ei saa tuletada vastupidist

järeldust, et üldaktiga saab olla tegemist ainult siis, kui see pole piiritletud ruumiliselt,

ajaliselt, isikuliselt ega ka esemeliselt. Teisalt ei ole üldkorralduse puhul nõutav, et

reguleeritav juhtum peaks olema üheaegselt piiritletud nii ruumiliselt, ajaliselt, iksikuliselt kui

ka esemeliselt, vaid see peaks olema piiritletud vähemalt ühest loetletud aspektist. Kui vormilt

üldakt sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, tuleks see tervikuna lugeda

üldaktiks (vrd Riigikohtu 17.03.2000 otsus nr 3-4-1-1-00, p 12). Samamoodi on ühe ja sama

akti eri osade üksteisest lahknev liigitamine välistatud haldusaktide puhul (nt Riigikohtu

16.03.2016 otsus nr 3-3-1-81-15, p 20; 12.12.2011 määrus nr 3-3-1-52-11, p 22). Seetõttu ei

oleks võimalik näiteks järeldus, et teatud osa määrusest nr 73 kujutab endast haldusakti ja

ülejäänud osa on üldakt.

12. Kaebaja eesmärk on vaidlustada põllumajandus- ja regionaalministri määruse nr 73 § 2

lg-s 8 kehtestatud ajutine püügikitsendus. Ringkonnakohtu hinnangul on tegemist olemuselt

õigusnormiga, mis pole suunatud individuaalsetele adressaatidele, vaid reguleerib abstraktselt

mistahes harrastuskalastaja olukorda, kes on tasunud harrastuskalapüügiõiguse eest (KPS § 22

lg 1, § 25 lg 1 p 1) ja soovib püüda Pärnu lahes vedeliga koha. Keelunormi adressaatide ring

on konkreetselt määratlemata. Õigustloova akti puhul, iseäranis keskkonnakaitse valdkonnas,

pole tavapäratu, et see seab teatud tegevusteks kitsendused, s.o siinsel juhul piirang püüda

sättes toodud piirkonnas vedeliga 2025. a-l. On seadusandja otsustada, kas küsimus on

sedavõrd oluline, et vajab reguleerimist määruse tasandil. Vaidlusaluse keelunormi legitiimne

eesmärk tuleb esmajoones PS §-s 5 riigile pandud kohustusest kujundada looduskeskkonna

säästlikku ja avalike huvide kohast kasutamist tagav õiguslik režiim. Igaühel on PS § 19

kohaselt õigus küll vabale eneseteostusele, kuid PS §-st 53 tulenevalt ka kohustus säästa elu-

ja looduskeskkonda. Elu- ja looduskeskkonna säästmise kohustuse eesmärk on hoida ära

keskkonnale kahju tekkimist ja sellega ka inimeste elukeskkonna ja -kvaliteedi halvendamist

(vt Riigikohtu 10.01.2025 otsus nr 5-24-25, p 67). Määruse nr 73 seletuskirjast nähtuvalt (lk

3) ei ole kohavaru kaitseks viimase kümne aasta jooksul sisse viidud erinevad piirangud (nt

keeluaja pikkus, nakkevõrgupüügi keeld, kutselise kalapüügi puhul piirangud mõrrapüügil)

koha varu Pärnu lahes oluliselt paremaks muutunud, mistõttu peeti ülemäärase alamõõduliste

kalade hukkumise (suremus kaaluliselt 5‒10 tonni) vältimiseks mõistlikuks mõneks ajaks

vedeliga püük Pärnu lahes keelata. Tulenevalt vaidlusaluse valdkonna eripärast ning

kalavarude kaitse ja säästliku kasutamise vajadusest, on mõistetav seadusandja otsustus, et

püügikitsendused tuleb üle vaadata iga aasta. Eeltoodust järeldub, et põllumajandus- ja

regionaalminister on norminud kalavarude kasutust tervikuna kogu riigis, mitte üksikjuhtumi

4(5)

3-24-3413

põhiselt. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole seadusandja otsustusruumi ületanud, nähes ette

püügikitsenduste kehtestamise üldaktiga.

13. Ringkonnakohus peab siinkohal vajalikuks viidata Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 10.01.2025 otsusele nr 5-24-25, milles kolleegium hindas praegusega

sarnase regionaalministri 23.11.2023 määruse nr 83 „Ajutised püügikitsendused, püügiõiguse

tasu ja püügivahendite piirarv harrastuskalapüügil 2024. aastal“ § 4 lg-ga 8 kehtestatud

piirangu põhiseaduspärasust, jättes normi põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamata.

Menetlus tõusetus maakohtu lahendist kaebuses Keskkonnaameti otsuse peale, millega

määrati menetlusalusele isikule rahatrahv määruse nr 83 § 4 lg-ga 8 sätestatud keelualal kala

püüdmise eest.

14. Halduskohus ei vaata läbi õigustloovate aktide peale esitatud kaebusi, kuna selleks on ette

nähtud teistsugune menetluskord (HKMS § 4 lg 1, põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse § 2 p 1). Seega ei ole kaebus lubatav. Eelneva põhjal on õige kaebuse

tagastamise alus HKMS § 121 lg 1 p 1 ehk pädevuse puudumine.

15. Halduskohus on enda määruses leidnud, et halduskohtul puudub volitus (HKMS § 5 lg 1)

õigustloova akti tühistamiseks. Ringkonnakohus märgib, et halduskohtu volitusi tuleb eristada

halduskohtu pädevusest. Volitused on õiguskaitsevahendid, mille rakendamist saab isik

kohtult asja sisulisel lahendamisel nõuda (vt HKMS § 5). HKMS § 4, s.t halduskohtu

pädevuse regulatsiooni ülesanne on määrata ära, millist liiki vaidlusi on halduskohtus

võimalik lahendada (vt K. Merusk, I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik.

Kommenteeritud väljaanne. Juura 2013, lk 36). Pädevuse puudumisel ei ole halduskohtul

võimalik üldse asuda kaebust sisuliselt lahendama.

16. Eelneva põhjal jääb määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu 07.01.2025 määruse

resolutsioon muutmata, kuid ringkonnakohus muudab halduskohtu määruse põhjendusi

vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.

(allkirjastatud digitaalselt)

5(5)