3-24-2900/12 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Kaire Pikamäe ja

Kristjan Siigur

Määruse tegemise aeg ja koht

09.01.2025, Tallinn

Haldusasja number

3-24-2900

Haldusasi

Meie Nursipalu MTÜ kaebus Keskkonnaameti

17.10.2024 korralduse nr 1-3/24/595 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Meie Nursipalu MTÜ, esindaja Henno

Nurmsalu

Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Kristiin Jääger

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 29.11.2024 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Meie Nursipalu MTÜ määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Meie Nursipalu MTÜ määruskaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 29.11.2024 määruse haldusasjas nr 3-24-2900

resolutsiooni punktid 1, 2, 4 ja 5. Saata asi menetluse jätkamiseks tagasi Tallinna

Halduskohtule.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 155 lg 5, § 235 lg-d

1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaameti 17.10.2024 korraldusega nr 1-3/24/595 „Luba kaitsealuste

taimeliikide ümberasustamiseks (Nursipalu harjutusväljak)“ väljastati Riigi

Kaitseinvesteeringute Keskusele luba Võrumaal Võru vallas Juba külas katastriüksustel

tunnustega 91804:001:0167, 91804:001:0168, 91804:001:0171 ja 91804:001:0189 kasvavate

kaitsealuste taimeliikide palu-karukell (Pulsatilla patens) ja laialehine neiuvaip (Epipactis

helleborine) isendite ümberasustamiseks Võrumaale Võru valda Juba külla katastriüksustele

tunnustega 91804:001:0167, 91804:001:0168, 91804:001:0171 ja 91804:001:0189 palu-

karukellale ja laialehisele neiuvaibale sobivatesse kasvukohtadesse korralduses toodud

3-24-2900

tingimustel. Muu hulgas tuli teostada ümberasustamine mõlema liigi puhul 2024. a

oktoobrikuu jooksul. Luba kehtis kuni 30.10.2024.

2. Meie Nursipalu MTÜ

esitas 21.10.2024 Tallinna Halduskohtule

kaebuse

Keskkonnaameti 17.10.2024 korralduse nr 1-3/24/595 tühistamiseks ja esialgse õiguskaitse

taotluse vaidlustatud korralduse kehtivuse peatamiseks.

Keskkonnaamet ei ole täitnud ümberistutamise loamenetluse nõudeid. Loamenetlus nõuab

ekspertarvamust. Nursipalu harjutusvälja palu-karukella ekspertarvamuses on kirjas, et

erandkorras võib taimi küll ümber istutada septembris-oktoobris, kuid sel juhul peavad kõik

ümberistutatavad taimed olema tähistatud hiljemalt juuli lõpuks. Seda ei ole tehtud. Taimed

olid seisuga 21.10.2024 tähistamata. Laialehise neiuvaiba ümberistutamiseks puudub üldse

ekspertarvamus. Palu-karukella ekspertarvamuses puudub info pärast ekspertarvamuse

koostamist leitud taimede kohta. Põhjendamatu on kaitsealuste taimede ümberistutamise

lubamine ajal, kui vegetatsiooniperiood on juba lõppenud ja taimed ei jõua juurduda.

Ümberistutamine on ka ennatlik, kuna haldusasjas nr 3-24-820 on vastustaja väitnud, et

teekoridorides (mille suhtes on kohaldatud esialgset õiguskaitset) on võimalik mets tagasi

istutada ning ka otsust Ida laskevälja alale suurekaliibriliste relvade kasutamise lubamise

kohta veel ei ole. Keskkonnaamet ei ole täitnud ümberistutamise loamenetluse nõudeid ega

rakendanud meetmeid inimeste tervise ja elu kaitseks, samuti on hindamata keskkonnamõjud.

Kaebaja on esitanud 25.09.2024 Kliimaministeeriumile taotluse Tõrvaahupalu kaitseala

moodustamiseks, milles tehakse ettepanek palu-karukella kasvuala looduskaitse alla

võtmiseks.

3. Keskkonnaamet teatas 23.10.2024 ja 25.10.2024 vastustes halduskohtule, et

vaidlustatud korraldusega lubatud tegevus (s.o palu-karukellade ja laialehiste neiuvaipade

ümberasustamine) teostati 22.10.2024 ja korralduse alusel rohkem ümberistutustöid

planeeritud ei ole, s.t korraldus on täielikult realiseeritud.

4. Meie Nursipalu MTÜ oli 22.11.2024 vastuses seisukohal, et vaidlustatud korraldus ei

ole realiseeritud. Korraldusega ettenähtud tegevused on teostatud vaid osaliselt, sh on

tegemata ümberasustamise eelduseks olev taimede tähistamine. Korraldusele eelnenud

eksperthinnangus on ekspert märkinud, et ümberistutatavad taimed peavad olema märgistatud

hiljemalt juuli lõpuks. Septembri lõpus, mil taimed olid juba puhkefaasis, ei olnud kõik

taimed enam leitavad ning ka kohapeal ei olnud märgistus tuvastatav. Kaebaja käis vahetult

enne 22.10.2024 teostatud ümberistutust ka kohapeal ning märgistus ei olnud tuvastatav.

Seega on tõenäoliselt osa taimi ümber istutamata. Juhul kui kohtu hinnangul on vaatamata

eeltoodule oluline arvestada ka korralduses seatud ajalise piiranguga, taotleb kaebaja

alternatiivselt menetluse jätkamist õigusvastasuse tuvastamise nõudes. Tuvastamisnõude

rahuldamise korral saab kaebaja loota, et vastustaja ei tee edaspidiste piirangute kehtestamisel

vigu, mis tingisid varasema akti õigusvastasuse, ning teisalt annab see tulevikus sarnaste

piirangute vaidlustamise korral kaaluka lisaargumendi kaebuse või esialgse õiguskaitse

taotluse põhjendamiseks. Kaebaja õiguslik positsioon oleks tuvastamiskaebust rahuldava

kohtuotsuse olemasolul märksa tugevam.

5. Tallinna Halduskohus jättis 29.11.2024 määrusega kaebaja taotluse menetluse

jätkamiseks rahuldamata, lõpetas haldusasja menetluse, jättis esialgse õiguskaitse taotluse läbi

vaatamata ja poolte menetluskulud nende enda kanda ning tagastas kaebajale riigilõivu 40

eurot.

Kuna vaidlustatud korraldus oli väljastatud kehtivusega kuni 30.10.2024, on see oma

õigusliku mõju ammendanud. See tähendab, et pärast nimetatud kuupäeva pole enam

vaidlustatud korralduse alusel võimalik ümberistutamisega seotud tegevusi korraldada. Isegi

2(5)

3-24-2900

kui selleks ajaks polnud kõiki korralduses nimetatud tegevusi teostatud (nt mõni isend jäi

looduses märgistamata või ümber asustamata), ei mõjuta see kuidagi korralduse kehtivust ega

tähenda, et selle alusel võib edaspidigi konkreetse loaga hõlmatud tegevusi sooritada.

Eeltoodut arvestades ei ole vaidlustatud korralduse tühistamine enam võimalik ja

tühistamiskaebuse osas esineb alus menetluse lõpetamiseks.

HKMS § 152 lg 2 sätestab, et kohus ei lõpeta menetlust HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, vaid

jätkab menetlust haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, kui see on vajalik kaebaja õiguste

kaitseks ja kaebaja seda taotleb. Tuvastamisnõudes menetluse jätkamine ei ole põhjendatud.

Kaebaja soovib jätkutuvastuskaebusega sisuliselt vältida seda, et vastustaja annab tulevikus

samalaadseid (kaebuses väidetud vigadega ja ebasobival ajal) korraldusi. Vaidlustatud

korraldusega anti luba Nursipalu harjutusväljal konkreetsetel katastriüksustel kasvavate

kaitsealuste taimeliikide (palu-karukell ja laialehine neiuvaip) isendite ümberasustamiseks

sobivatesse kasvukohtadesse. Korraldus anti tööde teostamiseks oktoobrikuus ning ka

realiseeriti (st taimed istutati ümber) oktoobrikuus. Täiendavate ümberistutustööde tegemist

korraldusega hõlmatud alal polnud Keskkonnaameti 25.10.2024 seisukoha järgi planeeritud

ja selle alusel rohkem ümberistutustöid vastaval maa-alal enam teha ka ei saa. Seega puudub

reaalne oht, et samal alal võidakse anda uuesti luba kaitsealuste taimeliikide isendite

ümberasustamiseks ajal, kui vegetatsiooniperiood on juba lõppenud. Eeltoodu valguses ei ole

võimalik kaebaja preventiivset huvi jaatada. Pelgalt kohtult hinnangu saamine vastustaja

käitumise kohta ei ole tuvastamiskaebusele üleminekuks piisav. Ka ei ole tegemist

olukorraga, kus tuvastamise nõudele üleminek teeniks ressursside otstarbeka kasutamise

eesmärki. Asja sisulisele lahendamisele ei ole kulunud märkimisväärselt ressursse. Kaebaja ei

ole väitnud, et jätkutuvastuskaebus on vajalik menetluskulude saamise eesmärgil.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. Meie Nursipalu MTÜ palub 16.12.2024 määruskaebuses tühistada Tallinna

Halduskohtu 29.11.2024 määrus.

Vastustaja on korraldusega ettenähtud tegevused teostanud osaliselt. Korraldusele eelnenud

eksperthinnangus on ekspert määranud, et ümberistutatud taimed peavad olema märgistatud

hiljemalt juuli lõpuks. Tegelikult ei ole teada, millal ja kas üldse ümberistutatavad taimed

eelnevalt märgistati. Septembri lõpus, mil taimed olid juba puhkefaasis ning lehed kolletunud

ja langenud, ei olnud kõik taimed enam leitavad. Viimane taotlus taimede ümberistutamiseks

esitati alles 30.09.2024. See tõendab kaudselt, et juuli lõpuks ei olnud taimi märgistatud ja

tõendamata on, kas korralduse kohaselt tehti seda septembris 2024. Kaebaja käis vahetult

enne 22.10.2024 teostatud ümberistutamist kohapeal ning märgistus ei olnud tuvastatav.

Seega on enam kui tõenäoline, et osa taimi on ümber istutamata. Kuna taimede tuvastamine

oli raskendatud, siis istutati palu-karukella asemel ümber ka vähemalt üks tulikas. Seega on

vähemalt üks palu-karukell ümber istutamata, mis on fikseeritud ka kaebaja 25.10.2024

menetlusdokumendis (teavitati keskkonnainspektoreid, kes kohapeal asjaolud tuvastasid).

Tegevused peavad jätkuma ja kui mitte vaidlustatud korralduse alusel, siis uue asjakohase (ja

tõenäoliselt samasisulise) korralduse alusel. Kuna tühistamisnõude menetlemine ei pruugi olla

korralduse ajalise piirangu tõttu enam asjakohane, on oluline jätkata menetlust

tuvastamisnõudes. Vastasel juhul jääb vastustajale võimalus väljastada enne järgmist suve

samasugune korraldus vastavate korrektuurideta – taimede ümberistutamine on olnud otseses

vastuolus korraldusega.

Korralduse olulised puudused on vaja kohtumenetluses tuvastada. Korralduses on viidatud

Vabariigi Valitsuse 15.07.2004 määrusele nr 248 „Kaitsealuse liigi isendi ümberistutamise

kord“ (määrus nr 248) , mille § 5 lg 6 järgi võib ümberasustaja kavandatava tegevuse ellu viia

3(5)

3-24-2900

ainult arvamuse esitanud eksperdi juuresolekul. Praegusel juhul ei osalenud ekspert, kes

koostas ekspertarvamuse palu-karukellade võimaliku ümberistutamise kohta, ümberistutamise

töödel. Laialehise neiuvaiba ümberistutamiseks ei ole üldse ekspertarvamust koostatud. Seega

puudus ümberistutamise lubamiseks korraldusega nõutav alusdokument (määruse nr 248 § 4

lg 1). Ekspert on palu-karukellade ekspertarvamuses toonitanud, et vältimaks Euroopa

tasandil rangelt kaitstavate isendite hävitamist, tuleb järgida eksperthinnangus antud juhiseid.

Näiteks on ekspert soovitanud ümberistutamise teha juunis-juulis ning mh koguda taimedelt

seemned ja kasutada hübriidmeetodit, et tagada ümberistutamise maksimaalne tulemuslikkus.

Seda ei ole tehtud, taimed istutati erinevasse asukohta võrreldes eksperdi soovitatuga ning

oluliselt tihedamalt, kui ekspert soovitas. Ekspert tõi välja, et kui on vältimatult vajalik, võib

palu-karukellad ümber istutada ka septembris-oktoobris, mis eeldab aga kõigi taimede

tähistamist eelneval kasvuperioodil (hiljemalt juuli lõpuks). Keskkonnaamet ei ole

korralduses välja toonud kaalutlusi või asjaolusid, mille alusel hinnati, et korraldusega ümber

istutatavate taimede osakaal ei mõjuta liigi soodsat seisundit. Looduskaitseseadus (LKS) ega

määrus nr 248 ei näe ette mööndusi, mida Keskkonnaamet võiks taimede ümberistutamisel

teha põhjendusel, et arendajal on kiire.

Tuvastamiskaebusega on kaebajal võimalik saavutada eesmärk, et vastustaja hoiduks edaspidi

korralduse andmisest, millega lubatakse istutustööd oktoobris ja taimede märgistustööd

septembris, kui sisuliselt ei ole võimalik taimi enam leida ega korrektselt ümber istutada. Kui

eitada antud asjas tuvastamiskaebuse esitamise õigust, puuduks kaebajal sisuliselt võimalus

korralduse õiguspärasuse kontrolliks.

7. Keskkonnaamet palub 27.12.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.

Vaidlustatud korralduse aluseks oleva määruse nr 248 § 5 lg-test 3 ja 8 tulenevalt ei ole

kaitsealuse taimeliigi isendite ümberasustamisel eesmärgiks istutada ümber iga viimne isend.

Paigalejätmine võib olla tingitud konkreetse isendi asukohast – isendit ei ole võimalik ilma

tema elujõulisust kahjustamata ümber asustada. Üksiku isendi hävimine ei kahjusta liigi

soodsat seisundit. Korralduse täpse täitmise tagamine ei ole tuvastamisnõudega saavutatav.

Seejuures on korralduses jäetud võimalus kehtestatud tingimustest kõrvale kalduda.

Vastustaja on nii korralduses kui 23.10.2024 menetlusdokumendis selgitanud, kuidas ja

millistel asjaoludel ümberistutusperiood selliseks kujunes. Seejuures sisaldab taimede

ümberasustamine alati ebaõnnestumise riski. Olenemata istutustööde ajast ja kvaliteedist, võib

osa või ka kõik ümberasustatud isenditest vastustajast mittesõltuvatel asjaoludel (eelkõige

ilmastik) hävida. Võimalik on, et pika talve tõttu lükkub vegetatsiooniperioodi algus edasi

ning venib sügiseste soodsate looduslike olude tõttu tavalisest hoopis pikemaks. Vaidlustatud

korralduse õigusvastasuse tuvastamine ei tähendaks ilmtingimata seda, et õigusvastased on ka

tulevikus antavad korraldused, millega ümberasustamist lubatakse oktoobris.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Kaebaja on esitanud määruskaebuses vastuväited halduskohtu 29.11.2024 määrusele osas,

millega halduskohus jättis rahuldamata kaebaja taotluse menetluse jätkamiseks ja lõpetas

haldusasja menetluse HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel. Kohtupraktikas on leitud, et HKMS § 152

lg 1 p 4 alusel saab menetluse lõpetada mh olukorras, kus vaidlustatud haldusakt on

ammendunud ja ühes sellega ära langenud õiguskaitsevajadus või kehtivusaja möödumise

tõttu on haldusaktil kadunud igasugune mõju ja praktiline tähendus (nt Riigikohtu 03.12.2021

määrus nr 3-14-50421, p 21; 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 11). Vaidlustatud

Keskkonnaameti 17.10.2024 korraldusega antud luba kaitsealuste taimeliikide (palu-karukella

ja laialehise neiuvaiba) isendite ümberasustamiseks sobivatesse kasvukohtadesse kehtis kuni

30.10.2024. Seega ei ole vaidlustatud korralduse alusel mingite edasiste tegevuste teostamine

4(5)

3-24-2900

võimalik. Seda isegi juhul, kui selleks kuupäevaks ei olnud kõiki korralduses toodud tegevusi

teostatud. Seetõttu leidis halduskohus õigesti, et korralduse tühistamine ei ole enam võimalik.

9. HKMS § 152 lg 2 kohaselt ei lõpeta kohus menetlust HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, vaid

jätkab menetlust haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, kui see on vajalik kaebaja õiguste

kaitseks ja kaebaja seda taotleb. Sellisele jätkutuvastuskaebusele üleminek HKMS § 152 lg 2

alusel on abiks mh sellisele kaebajale, kes on valinud oma õiguste kaitseks õigel ajal kohase

õiguskaitsevahendi, kuid kelle esitatud nõuet pole temast sõltumatult muutunud asjaolude

tõttu enam võimalik rahuldada. HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamiskaebusele üleminekul ei

ole kohus seotud HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise piirangutega.

Siiski peab tuvastamiskaebuse menetlemine olema kaebaja õiguste kaitseks vajalik (nt

Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 12). Tuvastamisnõudele üleminekut on lubatud

nt juhul, kui kaebaja soovib esitada vaidlustatud haldusakti või toiminguga tekitatud kahju

hüvitamise nõuet või kui tuvastamisnõue aitab tal muul moel tulevikus oma õigusi kaitsta,

samuti on peetud aktsepteeritavaks põhjuseks soovi taotleda menetletavas asjas kantud

menetluskulude hüvitamist.

10. Kaebaja taotles 22.11.2024 menetlusdokumendis menetluse jätkamist vaidlustatud

korralduse õigusvastasuse tuvastamise nõudes. Kaebaja on HKMS § 152 lg 1 alusel nn

jätkutuvastuskaebusele ülemineku vajaduse osas viidanud preventiivsele eesmärgile, et

vastustaja hoiduks edaspidi korralduse andmisest, millega lubataks istutustöid oktoobris ja

taimede märgistustöid septembris, mil sisuliselt ei ole võimalik enam taimi leida ega

korrektselt ümber istutada. Seega soovib kaebaja ennetada seda, et vastustaja annab tulevikus

samalaadseid kaebaja esile toodud puudustega korraldusi.

11. Ringkonnakohtu hinnangul on praegusel juhul tuvastamisnõude menetluse jätkamine

põhjendatud. Vaidlustatud korralduse kehtivusaeg oli alla poole kuu. Seega on ilmne, et

kohtumenetlus kestab sarnastes asjades kauem, kui kehtib haldusakt. Sellistes asjades

jätkutuvastamiskaebuse esitamise keelamisel ei oleks kaebajal keskkonnaorganisatsioonina

võimalik kohtusse pöördumise eesmärki saavutada. Tuvastamiskaebuse esitamine teenib ka

preventiivset huvi. Kaevatud korralduse lk-l 4 on välja toodud, et kuna Keskkonnaamet

väljastab vaidlusaluse loa kaitsealuste taimede ümberistutamiseks vahetult enne tööde

alustamist harjutusväljal, ei anta hetkel luba Nursipalu harjutusvälja palu-karukellade

ekspertarvamuses nimetatud punkti Pp71 kasvukoha palu-karukella ümberistutamiseks. Kui

edasiste plaanide kohaselt on isendi säilimise seisukohast vajalik ümberasustamine, tuleb

taotleda uus luba vahetult enne tööde algust ja liigi ümberasustamiseks sobival ajal.

Korraldusega on antud luba vaid nende palu-karukellade ja laialehiste neiuvaipade isenditele,

mis Nursipalu harjutusväljal juba alustatud või kohe algavate tööde tõttu muidu häviksid, ning

teiste kaitsealuste taimede ümberasustamist ei peetud hetkel vajalikuks. Seega on võimalik

uu(t)e samalaadse(te) korraldus(t)e andmine ning on usutav, et Keskkonnaamet järgib kohtute

seisukohti korraldus(t)e alusel lubade andmisel, sh ka nendes menetlustes, mis pole

kohtuvaidluse esemeks. Järelikult aitab õigusvastasuse tuvastamise nõudele üleminek kaebaja

õiguste kaitsele kaasa. Eeltoodu tõttu ei olnud menetluse lõpetamine HKMS § 152 lg 1 p 4

alusel põhjendatud.

12. Ringkonnakohus rahuldab määruskaebuse ja tühistab halduskohtu 29.11.2024 määruse

resolutsiooni p-d 1, 2, 4 ja 5 ning saadab asja menetluse jätkamiseks tagasi halduskohtule.

Kuna tuvastamiskaebuse puhul pole võimalik esialgset õiguskaitset kohaldada, jääb

halduskohtu määruse resolutsiooni p 3 muutmata.

(allkirjastatud digitaalselt)

5(5)