3-23-1893/9 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Villem Lapimaa, Maret Altnurme ja Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

30.10.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-23-1893

Haldusasi

B.X-i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti otsuse peale

jätta tähtajalise elamisloa taotlus läbi vaatamata

Menetlusosalised

Kaebaja B.X (ik XXX), esindaja Indrek Põder

Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja B.Q

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 19.12.2023 otsus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada B.X-i apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 19.12.2023 otsus. Teha asjas uus otsus, millega

rahuldada B.X-i kaebus ja kohustada Politsei- ja Piirivalveametit jätkama B.X-i

03.03.2023 tähtajalise elamisloa taotluse läbivaatamist.

3. Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt välja B.X-i kasuks 40 eurot esimese ja teise

astme kohtu menetluskulu katteks.

Selgitused

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.11.2024.

Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse

14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS §

215 lg 3).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja

kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja

tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige

esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

3-23-1893

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. B.X esitas 03.03.2023 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa taotluse.

Elamisloa taotlemise aluseid märkis ta taotluses kaks: esiteks elama asumine lapse /

lapselapse juurde ja teiseks välisleping (välismaalaste seaduse (VMS) § 118 p 7).

2. PPA saatis 15.05.2023 B.X-ile kirja, milles palus täpsustada, millisel alusel ta soovib

tähtajalist elamisluba taotleda. Juhul kui välislepingu alusel, siis tuleb tal viidata asjaomasele

välislepingule (VMS § 202). Lapse juurde elama asumiseks saab tähtajalist elamisluba

taotleda vaid juhul, kui laps on täisealine, taotleja laps on aga alaealine. Lisaks juhtis PPA

tähelepanu taotluse muudele puudustele ja küsis, miks on taotlejal vaja Eestis tähtajalist

elamisluba, kui tal on Soome alaline elamisluba, mis võimaldab Eestis käia.

3. B.X-i esindaja vastas 26.05.2023 PPA-le, et B.X-i õigus saada tähtajaline elamisluba

oma Eestis elava Eesti kodanikust alaealise lapse juurde tuleneb muu hulgas Euroopa Liidu

toimimise lepingu (ELTL) art-st 20, arvestades Euroopa Kohtu otsust asjas nr C-34/09: Ruis

Zambrano. B.X palub oma tähtajalise elamisloa taotluse alusena käsitada nii välislepingut

(ELTL) kui ka elama asumist lapse juurde.

4. PPA saatis 14.06.2023 B.X-ile kirja, milles märkis, et taotleja eelmisest selgitusest ei

selgu, millisel alusel ta soovib tähtajalist elamisluba taotleda. Ta on maininud nii välislepingut

kui ka elama asumist alaealise lapse juurde. PPA ei saa sisustada taotlust taotleja eest. Aluse

kindlaksmääramine on taotleja õigus. Riigikohus leidis asjas nr 3-3-1-61-09, et tähtajalise

elamisloa taotluse saab lahendada üksnes selles märgitud aluse (elamisloa taotlemise põhjuse)

piiridesse jäädes. Juhul kui taotleja ei vali, mis alusel ta soovib tähtajalist elamisluba taotleda,

jätab PPA taotluse siseministri 12.01.2017 määruse nr 7 ,,Tähtajalise elamisloa ja selle

pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning

legaalse sissetuleku määrad“ (edaspidi määrus nr 7) § 2 lg 3 alusel läbi vaatamata.

5. B.X-i esindaja vastas 14.06.2023 PPA-le, et taotleja on esitanud tähtajalise elamisloa

taotluse kahel alusel, s.o välislepingu alusel ja elama asumiseks oma alaealise lapse juurde.

Taotlus on esitatud mõlemal alusel, kuivõrd VMS on vastuolus ELTL-ga, sest ei võimalda

esitada elamisloa taotlust elama asumiseks oma Eesti kodanikust alaealise lapse juurde (vt

Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2020 otsus asjas nr 3-19-519).

6. Politsei- ja Piirivalveamet jättis 16.06.2023 kirjaga nr 15.3-3.1/1498-1 B.X-i tähtajalise

elamisloa taotluse läbi vaatamata.

Taotlus on esitatud kahel alusel: elama asumiseks lapse / lapselapse juurde (VMS § 150 lg 1 p

3) ja välislepingu alusel (VMS § 118 p 7). Määruse nr 7 § 49 lg 1 p 13 kohaselt esitatakse

tähtajalise elamisloa taotluses selle taotlemise alus. Seega tuleb taotlejal valida endale üks

sobiv tähtajalise elamisloa taotlemise alus. Seda põhimõtet toetab ka VMS § 218, mis välistab

kahel alusel esitatud tähtajalise elamisloa taotluse menetlemise. PPA on korduvalt selgitanud

vajadust märkida üks taotlemise alus. PPA ei saa astuda taotleja asemele ega sisustada taotlust

tema eest.

7. Politsei- ja Piirivalveamet jättis 28.07.2023 vaideotsusega nr 15.3-3.6/103 B.X-i vaide

rahuldamata.

8. B.X esitas halduskohtule kaebuse PPA 16.06.2023 otsuse nr 15.3-3.1/1498-1 ja

28.07.2023 vaideotsuse nr 15.3-3.6/103 tühistamiseks ning PPA kohustamiseks vaadata tema

tähtajalise elamisloa taotlus sisuliselt läbi.

2(5)

3-23-1893

9. Tallinna Halduskohus jättis 19.12.2023 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud

poolte endi kanda.

Määruse nr 7 § 49 lg 1 p 13 järgi esitatakse tähtajalise elamisloa taotluses andmed elamisloa

taotlemise aluse kohta. Alus on siin nimetatud ainsuses. Riigikohtu halduskolleegium selgitas

09.11.2009 otsuses asjas nr 3-3-1-61-09, et erinevatel alustel elamisloa andmiseks on

sätestatud erinevad tingimused, mistõttu sõltub elamisloa taotlemise alusest taotluse

rahuldamine või rahuldamata jätmine (p 15). Tähtajalise elamisloa taotluse saab PPA

lahendada üksnes selles märgitud aluse (elamisloa taotlemise põhjuse) piiridesse jäädes. Aluse

kindlaksmääramine on taotleja õigus ja selle õiguse teostamisel ei saa haldusorgan asuda

taotleja asemele (p 17). Seega on õige PPA seisukoht, et taotleja ei saa tugineda mitmele

alusele.

Määruse nr 7 § 2 lg 2 sätestab, et taotlus võetakse menetlusse taotluse PPA-le esitamise

päeval. Kaebaja taotlus võeti menetlusse 03.03.2023. See ei tähenda tingimata, et taotluse

kohta tehakse sisuline otsus. Taotluse nõuetekohasust ei pidanud kontrollima taotluse vastu

võtnud ametnik, vaid seda võis teha ka taotlust hiljem menetlema hakanud ametnik. PPA

andis korduvalt teada vajadusest selgitada taotlemise alust. Ankeet ei olnud eksitav. Kuna

kaebaja esitas PPA-le ühe taotluse, kus märkis kaks elamisloa taotlemise alust, siis VMS §

218 kaebaja suhtes ei kohaldu.

Määruse nr 7 § 2 lg 3 ei ole taotluse läbi vaatamata jätmise aluseks, kuivõrd see kohustab

menetlejat üksnes hoiatama tagajärgedest juhul, kui taotluses olevaid puuduseid ei kõrvaldata.

Kaebuse asjaolusid aluseks võttes on kohaldatavaks sätteks VMS § 219 lg 1 p 5, mille järgi

loetakse tähtajalise elamisloa taotlus ilmselgelt põhjendamatuks ja see jäetakse läbi vaatamata,

kui ilmneb haldusmenetluse seaduses (HMS) sätestatud taotluse läbi vaatamata jätmise alus.

HMS § 15 lg 3 sätestab, et kui puudust ei kõrvaldata tähtaegselt, võib haldusorgan jätta

taotluse läbi vaatamata. Põhjendamisviga (sh valele õiguslikule alusele viitamine või

õiguslikule alusele viitamata jätmine) toob haldusakti tühistamise kaasa üksnes juhul, kui

haldusakt ei ole seetõttu kontrollitav või sai viga mõjutada asja sisulist otsustamist, näiteks kui

õiguskorras puudub üldse haldusakti toetav õiguslik alus (vt HMS § 58; nt Riigikohtu

22.09.2022 otsus nr 3-20-1548, p-d 13–14; 04.03.2020 otsus nr 3-3-21-1856 18-1740, p 18.4).

Kohtu hinnangul sellist olukorda praeguses asjas ei esine, kuna PPA-l puudus kohustus

menetleda kaebaja taotlust kahel alusel üheaegselt. Seetõttu oli taotluse läbi vaatamata jätmine

õigustatud.

Kaebajal on õigus esitada uus tähtajalise elamisloa taotlus VMS § 118 p 7 alusel, nagu tehti

kaebaja viidatud asjas nr 3-19-519 lahendatud juhtumil.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

10. B.X palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu 19.12.2023 otsus ja teha asjas uus

otsus, millega kaebus rahuldada.

Ebaõige on PPA ja halduskohtu seisukoht, et kaebaja ei määratlenud elamisloa taotlemise

alust. Selleks olid nii VMS § 150 lg 1 p 3 kui ka VMS § 118 p 7. VMS § 118 ei sätesta

piirangut, et isik ei saa taotleda samal ajal mitme erineva aluse esinemisel tähtajalist

elamisluba. Taotluse esitamisel ning PPA-le esitatud selgitusi arvestades on ilmne, et taotlus

oli esitatud elama asumiseks alaealise Eesti kodanikust poja juurde. Kuna VMS-s ei ole sellist

elamisloa andmise alust, siis esitas kaebaja taotluse VMS § 150 lg 1 p 3 ja VMS § 118 p 7

alusel ehk kahel erineval alusel.

PPA oleks pidanud juhinduma Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2020 otsusest asjas nr 3-19-

519. Kaebaja õigus saada elamisluba tuleneb põhiseaduse §-dest 26 ja 27, Euroopa

3(5)

3-23-1893

inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art-st 8 ja ELTL art-st 20. Kuna riigisisest

õigust tuleb tõlgendada kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, on ELTL siinsel juhul käsitatav

välislepinguna VMS § 118 p 7 tähenduses.

Elamisloa taotluse läbi vaatamata jätmine on ebaproportsionaalne ning vastuolus HMS § 5 lg-

ga 2.

11. Politsei- ja Piirivalveamet vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see

rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebaja ei saanud elamisloa taotluse esitamisel tugineda

mitmele alusele. Elamisloa taotlemise alusest sõltub, missugused tingimused peavad olema

täidetud taotluse rahuldamiseks ja elamisloa andmiseks. VMS § 218 ei ole asjakohane.

Kaebaja pole esitanud kahte tähtajalise elamisloa taotlust, mis võimaldaks PPA-l teha otsuse

hiljem esitatud elamisloa taotluse suhtes. Kaebaja esitas PPA-le ühe taotluse, kuhu märkis

kaks elamisloa taotlemise alust. Apellandi viide Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2020

otsusele asjas nr 3-19-519 ei ole asjakohane. Haldusasja nr 3-19-519 kaebaja taotles tähtajalist

elamisluba esmalt mitmel alusel, seejärel valis ühe ning PPA vaatas välismaalase valitud

alusel taotluse sisuliselt läbi. Siinses kohtuasjas ei käi vaidlus selle üle, kas kaebajal on õigus

saada elamisluba alaealise lapse juurde välislepingu alusel. Vaidluse all on küsimus, kas PPA

pidi kahel alusel esitatud taotluse sisuliselt läbi vaatama. Elamisloa taotluse läbi vaatamata

jätmine ei olnud ebaproportsionaalne. PPA-l polnud valikut, kuna kaebaja jättis vaatamata

korduvale tähelepanu juhtimisele tegemata valiku, millisel alusel ta soovib elamisluba

taotleda.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

12. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendanud ning halduskohtu otsus

tuleb materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu tühistada ja halduskohtule esitatud kaebus

rahuldada (HKMS § 200 p 3).

13. Asjasse puutuvate õigusnormide grammatiline ja eesmärgipärane tõlgendamine kinnitab,

et inimene saab PPA-le esitada tähtajalise elamisloa taotluse ühel alusel. Elamisloa taotlemise

aluseks tuleb lugeda elamisloa taotlemise eluline põhjus (näiteks töötamiseks, ettevõtluseks,

õppimiseks jne). VMS §-st 218 tuleneb põhimõte, et PPA ei menetle erinevatel alustel

esitatud taotlusi samal ajal. Sellest järeldub ühtlasi, et ühes tähtajalise elamisloa taotluses saab

tugineda vaid ühele alusele. Erinevatel alustel elamisloa taotlemisi tuleb hoida lahus, sest

erinevad taotlemise tingimused (elamisloa andmise eeldused) ning PPA toimingute ulatus

elamisloa taotluse läbivaatamisel. Iga elamisloa taotluse pealt tuleb inimesel tasuda ka eraldi

riigilõiv (riigilõivuseaduse § 273). PPA ja halduskohus on eeltoodule ja Riigikohtu

09.11.2009 otsuses asjas nr 3-3-1-61-09 antud tõlgendusele tuginedes iseenesest õigesti

järeldanud, et inimene peab ise tegema selge valiku, millisel alusel ta soovib tähtajalist

elamisluba saada.

14. Seadusandja on eeltoodud põhjustel pidanud oluliseks seda, et PPA ei peaks paralleelselt

otsustama erinevatel alustel esitatud tähtajalise elamisloa taotluste üle. Kuid praegusel juhul ei

ole kaebaja sisuliselt taotlenud elamisluba kahel erineval alusel. Siinsel juhul seisneb

probleemi tuum selles, et VMS-s ei olegi sellist võimalust anda elamisluba, nagu nõuab ELTL

art 20 (tuletatud elamisõigus).1 Euroopa Kohus on asjas nr C-34/09: Ruis Zambrano leidnud,

1 Ka õiguskantsler on 28.04.2014 märgukirjas nr 6-8/140522/1401859 siseministrile leidnud, et VMS-i tuleks

muuta, kuna see on vastuolus PS §-dega 26 ja 27 osas, milles see ei näe ette õiguslikku alust elamisloa

4(5)

3-23-1893

et ELTL art 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik esiteks keeldub

andmast kolmanda riigi kodanikule, kelle ülalpidamisel on tema alaealised lapsed, kes on

liidu kodanikud, elamisõigust liikmesriigis, kus on laste elukoht ja mille kodanikud nad on,

ning teiseks keeldub andmast sellele kolmanda riigi kodanikule tööluba, kui niisugused

otsused jätaksid kõnesolevad lapsed ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi liidu

kodaniku staatusega seotud õigusi. Kuna VMS tuletatud elamisõiguse alusel elamisloa

andmise võimalust ei sätesta, siis ei ole taotlejal võimalik seda taotlusankeedis korrektselt ka

märkida.

15. VMS ei näe ette võimalust anda elamisluba tuletatud elamisõiguse alusel, mistõttu tuleb

elamisloa taotlus esitada sätte alusel, mis reguleerib taotleja olukorrale kõige sarnasemat

olukorda. Taotluse lahendamisel tuleb PPA-l jätta asjaomased normid kohaldamata osas,

milles need ei võimalda anda elamisluba Eesti kodanikust alaealise lapse juurde, kui see toob

kaasa lapse ELTL art-st 20 tulenevate õiguste rikkumise, ning kohaldada vahetult Euroopa

Liidu õigust. Ka haldusorganil on kohustus järgida Euroopa Liidu õiguse esimuse põhimõtet

ehk jätta Euroopa Liidu õigusega vastuolus olev riigisisene norm kohaldamata2.

16. PPA ei võinud siinse vaidluse asjaoludel jätta kaebaja taotlust HMS § 15 lg 3 alusel läbi

vaatamata. PPA juhised elamisloa taotluse täpsustamiseks peavad tuginema kehtivale

õigusele, sh vahetult kohaldatavale Euroopa Liidu õigusele. PPA juhised olid vastuolus

ringkonnakohtu eespool toodud põhjendustega. Siinses asjas ei olnud tegemist olukorraga,

kus isik on ühes taotluses taotlenud elamisluba mitmel üksteisest erineval alusel. Kaebajal oli

vaid üks põhjus saada tähtajalist elamisluba – elama asumiseks oma Eesti kodanikust alaealise

lapse juurde. Kaebaja tugines sellel alusel elamisloa saamiseks nii põhiõigustele kui ka ELTL

art-le 20. PPA-l oli seega võimalik taotlust edasi menetleda.

17. Ringkonnakohus rõhutab, et käesolev otsus ei tähenda, et kaebajale tuleb tingimata anda

ELTL art 20 alusel tähtajaline elamisluba. Käesoleva otsuse alusel peab PPA langetama

otsuse, kas kaebaja vastab ELTL art-st 20 tulenevale tuletatud elamisõiguse alusel elamisloa

saamise nõuetele, nii nagu neid on tõlgendatud Euroopa Kohtu otsustes.

18. Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse.

19. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja

taotlus menetluskulude väljamõistmiseks tuleb seega rahuldada. Kaebaja on tasunud riigilõivu

kaebuse ning apellatsioonkaebuse pealt kokku 40 eurot. Esindajakulu kandmise kohta ei ole

kohtule tõendeid esitatud. Seega tuleb PPA-lt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulu 40

eurot.

(allkirjastatud digitaalselt)

taotlemiseks juhul, kui isikul elab Eestis alaealine laps.

2 https://pohiseadus.riigioigus.ee/v1/eesti-vabariigi-pohiseaduse-taiendamise-seadus/ss-2-pohiseaduse-

kohaldamine-kuulumisel-euroopa#152-viide, komm 87.

5(5)