3-23-1407/14 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtukoosseis

Enno Loonurm

Otsuse tegemise aeg ja koht

28. oktoober 2024; Tallinna Halduskohus

Haldusasja number

3-23-1407

Haldusasi

X’i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 23.03.2023 viisa andmisest

keeldumise otsuse (viisataotlus nr 2023/709/352) ja

Siseministeeriumi 26.05.2023 vaideotsuse nr 2-2/484-6

tühistamise-, samuti pikaajalise viisa väljastamise- või vastava

taotluse uuesti läbivaatamise kohustamise nõudes

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja – X, esindaja vandeadvokaat Janar Urres;

Vastustajad – 1. Politsei-ja Piirivalveamet, esindaja Mirja Sarap;

2. Siseministeerium, esindaja Merje Joll

RESOLUTSIOON

Jätta kaebus rahuldamata

Edasikaebamise kord

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on

28.10.2024. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus

menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveamet (edaspidi PPA) keeldus 23.03.2023 Venemaa Föderatsiooni kodanikule

Xile pikaajalise viisa (viisataotlus nr 2023/709/352) andmisest.

2. X esitas 20.04.2023 PPA-le viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise avalduse, mis jäeti

24.04.2023 otsusega nr 15.5-4/336-2 rahuldamata.

3. X esitas 02.05.2023 Siseministeeriumile (teistkordne vaidlustamine) avalduse eelnevalt nimetatud

pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuse läbivaatamiseks.

4. Siseministeerium jättis 26.05.2023 otsusega vaidemenetluses nr 2-2/484-6 Xi pikaajalise viisa

andmisest keeldumise otsuse vaidlustamiseks esitatud teistkordse avalduse rahuldamata ja viisa

andmisest keeldumise otsuse (viisataotlus nr 2023/709/352) muutmata.

5. X esitas 22.06.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Siseministeeriumi 26.05.2023 viisa andmisest

keeldumise otsuse tühistamiseks.

6. Tallinna Halduskohus võttis 07.08.2023 määrusega kaebuse menetlusse.

7. PPA ja Siseministeerium esitasid 06.09.2023 kaebusele ühise vastuse.

8. Tallinna Halduskohus kuulutas 20.09.2023 määrusega menetluse kohtute infosüsteemis

dokumendina nr 7s fikseeritud Siseministeeriumi 07.09.2023 taotluse nr 2-10/1003-3 ja sellele lisatud

26.05.2023 otsuse nr 2-2/484-6 seletuskirja-, samuti Politsei- ja Piirivalveameti 11.05.2023 kirja nr

15.5-4/336-4 osas kinniseks eemaldades kaebaja ja tema esindaja või võimalikud esindajad

eelnimetatud taotluse ja selle lisades kajastatu uurimisest ning juurdepääsu nimetatud dokumentidele

neile mitte võimaldades.

9. Tallinna Halduskohus määras 28.08.2024 määrusega haldusasja läbivaatamiseks kirjalikus

menetluses.

10. Kaebaja esitas 23.09.2024 menetluskulude nimekirja.

KAEBUSE SISU JA TAOTLUS

11. Kaebaja on seisukohal, et tal on välismaalaste seaduse (edaspidi VMS) §-s 62 sätestatud tingimused

täidetud. Kaebaja väitel ei teavitanud PPA ega Siseministeerium, milline konkreetne VMS § 62 lg 2

tingimus on kaebaja puhul täitmata.

12. Kuna ükski muu keeldumise alus kaebaja teadaolevalt tema suhtes ei kehti ja VMS §-s 62

sätestatud tingimused on täidetud, on kaebajal põhjendatud alus eeldada, et PPA keeldumise põhjusena

on asjaolu, et kaebaja viibimisaeg pikaajalise viisa alusel ületaks 548 päeva 730 järjestikuse päeva

jooksul. Kaebaja esitas pikaajalise taotluse ning märkis, et soovitav viisa alguskuupäev on 16.03.2023

ning soovitav viisa lõppkuupäev on 15.12.2023, kavandatava viibimise kestus oleks seega 275 päeva.

13. Kaebaja ei nõustu PPA käsitlusega, et viibitavate päevade arv võib jaguneda viisa taotletud perioodi

jooksul selliselt, et lõppkokkuvõttes ei ületa viibitud päevade arv lubatud päevade arvu (548 päeva 730

järjestikuse päeva jooksul). Taotletava viisa lõppkuupäev ei tähenda automaatselt seda, isik jääb

Eestisse katkematult kuni viisa lõppkuupäevani – vahepeal võib isik olla Eestist ära ning selles

väljendubki antud liiki viisa olemus. Kaebaja leiab, et vastustajal tuleb taotletud viisa uuesti üle vaadata

ning arvestada eespool esitatud asjaoludega, sh kasutatud arvutamismeetod üle vaadata. Juhul, kui PPA

asub seisukohale, et kaebaja märgitud soovitav viisa lõppkuupäev ei ole üldise päevade nõudega (548

päeva 730 järjestikuse päeva jooksul) kooskõlas, st taotletava viisa viibimisaeg ületaks lubatud päevade

arvu, siis oleks PPA pidanud sellele kaebaja tähelepanu juhtima või alternatiivselt andma viisa

perioodiks, mis on lubatud päevade arvuga kooskõlas, st vähendama kaebaja taotletud viibimisperioodi

selliselt, et viibimisaeg ei ületaks lubatud päevade arvu.

14. PPA otsus rikkus ka õiguskindluse põhimõtet. Kaebajal oli õigustatud lootus, et talle väljastatakse

viisa, sest tal on olemas seaduslik alus Eesti Vabariigis viibimiseks. Samuti oli kaebajal olemas alus

pikaajalise viisa saamiseks (registreeritud lühiajaline töötamine). Kaebaja suhtes puuduvad ükskõik

missugused välistavad asjaolud või keeldumise alused lühiajalisele töötamisele ja pikaajalisele viisale.

Vastustaja oleks pidanud rahuldama kaebaja teistkordse läbivaatamise avalduse ning asuma

seisukohale, et PPA keeldumine kaebajale viisa andmisest on olnud põhjendamatu.

15. Kaebaja esitas 23.09.2023 menetluskulude nimekirja ja palus kohtul menetluskulud kindlaks

määrata ja mõista need HKMS alusel § 108 lg-st 1 ja § 109 lg-st 1 välja isikult, kelle kanda kohus

kulud jätab.

VASTUSTAJATE ÜHIINE SEISUKOHT

16. Vastustajad leiavad, et vaidlustatud haldusaktid on õiguspärased ning nende tühistamiseks puudub

alus.

16.1. PPA keeldus 23.03.2023 kaebajale pikaajalise viisa andmisest VMS § 65 lõike 2 punkti 9 alusel,

kuna kaebaja puhul oli täitmata viisa andmise tingimused. Vastustajad selgitavad, et viisamenetluses

tehtavad otsused on prognoosotsused. Viisataotleja individuaalse olukorra hindamine, tegemaks

kindlaks, kas tema taotlust ei takista rahuldamast mõni keeldumispõhjus, eeldab ametiasutuse poolt

hindamisi, mis on suunatud eelkõige selle taotleja isikule, tema integratsioonile oma elukohariigis,

selle riigi poliitilisele, sotsiaalsele ja majanduslikule olukorrale ning võimalikule ohule, mida kujutab

endast selle taotleja riiki sisenemine riigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või

rahvusvahelistele suhetele. Selline keeruline hindamine sisaldab kõnealuse taotleja eeldatava käitumise

prognoosimist ja peab põhinema eelkõige põhjalikel teadmistel tema elukohariigist ning erinevate

selliste dokumentide analüüsil, mille sisu ehtsust ja õigsust tuleb kontrollida, samuti taotleja avaldustel,

mille usaldusväärsust tuleb hinnata.

16.2. Vastustajad selgitavad, et kaebajale anti 11.07.2021 Moskva saatkonnas pikaajaline viisa

lühiajalise töötamise eesmärgil 351-ks päevaks kehtivusajaga 15.07.2021 – 30.06.2022. Sel ajal esitas

kaebaja PPA-le kolmel (3) korral pikaajalise viisa taotlused, kuivõrd kaebaja ei viibinud Eestis ning

seetõttu jäid tal kasutamata 11.07.2021 viisaga antud viibimispäevad. Kaebaja taotluste alusel arvestas

PPA kolmel korral kaebaja viisapäevad ümber ning väljastas sel põhjusel kolm erinevat viisat

22.06.2022 120-ks päevaks, 24.10.2022 91-ks päevaks ja 21.01.2023 38-ks päevaks. Siiski nende

väljastatud viisadega antud perioodide jooksul kaebaja praktiliselt Eestis ei viibinud, mis tähendab, et

kaebaja jättis talle antud viisapäevad eesmärgipäraselt kasutamata. Vastustajad märgivad, et kaebaja on

omanud alates 01.10.2019 viit (5) lühiajalise töötamise registreeringut, kuid töötamise registri kannete

järgi on töötamised olnud väga kaootilised. Kaebaja töösuhteid on sama ettevõttega (Suves Vuuk REN

OÜ) lõpetatud erinevatel põhjustel kolmel korral ning viiel korral on vormistatud pikaajalised

tasustamata puhkused. Seega ei ole kaebaja kasutanud talle lühiajaliseks töötamiseks antud viisat

eesmärgipäraselt, mh tema töösuhe on tegelikkuses olnud erinevatel perioodidel pikalt peatunud.

16.3. Vastustajad selgitavad, et pikaajalise viisa kehtivuse lõppkuupäev ei tähenda, et välismaalane ei

võiks viisa kehtivuse ajal riigist lahkuda, kuid Eestist eemal viibimine ei anna välismaalasele õigust

viisa alusel lubatud perioodil eemal viibitud aja võrra pikendada. Juhul kui välismaalane on viisa

kehtivuse aja viibinud Eestist väljas, siis hinnatakse välismaalase taotluse alusel igakordselt, kas uue

kehtivusajaga viisa andmine on põhjendatud. Olukorras, kus kaebaja on jätnud korduvalt talle

töötamiseks antud viisapäevad kasutama, ei anna kaebajale õigustatud ootust, et talle antakse uus viisa,

samuti ei pane see riigile kohustust teha kaebaja viisapäevade osas lõputult ümberarvestusi.

Vastustajate hinnangul keeldus PPA õiguspäraselt 23.03.2023 kaebajale pikaajalise viisa andmisest,

kuivõrd viisa andmine ei ole põhjendatud tulenevalt asjaolust, et kaebaja ei ole talle varasemalt

väljastatud viisapäevi kasutanud. Kui isik viibib sel perioodil Schengenist eemal ja ei kasuta antud

viisapäevi, siis PPA nende päevade osas ümberarvestusi üldjuhul ei tee ning PPA-l on õigus

ümberarvestamisest keelduda. Viisade ümberarvestamise teema tuli päevakorda seoses COVID

pandeemiaga. PPA tuli erandkorras inimestele vastu ja arvestas need viisapäevad uuesti kuna neil ei

olnud võimalik neid algselt antud perioodil kasutada.

16.4. Vastustajad on seisukohal, et õigustatud ootus ei saa tekkida pelgalt asjaolust, et taotlus on

esitatud õigel ajal õiges kohas ning eeldada, et see tooks sellisel juhul kaasa automaatselt positiivse

lahenduse. Olukorras kus kaebaja leiab, et PPA peab teda teavitama ja korduvalt tema päevi ümber

lugema, ei too kaasa PPA otsuse õigusvastasust, kuna välismaalasel on endal kohustus järgida, et ta

kasutaks oma viibimisaega õiguspäraselt ega ei ületaks talle antud päevi. Viisa saamine ei ole isiku

põhiõigus ning viisa näol on tegemist loaga, mis võimaldab välismaalasel ajutiselt ja kindlal eesmärgil

riigis viibida.

KOHTU PÕHJENDUSED

17. Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Politsei- ja Piirivalveameti 23.03.2023 viisa andmisest

keeldumise otsust (viisataotlus nr 2023/709/352) ja taotletud selle tühistamist-, samuti vastavasisulise

Siseministeeriumi 26.05.2023 vaideotsuse nr 2-2/484-6 tühistamist- ning pikaajalise viisa väljastamise-

või vastava taotluse uuesti läbivaatamise kohustamist. Taoliselt on kaebus Tallinna Halduskohtu

07.08.2023 määrusega menetlusse võetud. Nõuete fikseerimisega seonduvalt ei ole menetlusosalised

hiljem täpsustusi või vastuväiteid ka esitanud. Seega lähtub kohus nõuetest, mis on Tallinna

Halduskohtu 07.08.2023 määrusega fikseeritud. Põhivaidlus väljendub antud juhul siiski viisa

andmisest keeldumise kohta tehtud otsustuste õiguspärasuse küsimuses ja seda nii Politsei- ja

Piirivalveameti kui ka Siseministeeriumi vastavasisulise haldusakti kontekstis. Pikaajalise viisa

väljastamisele või vastava taotluse uuele läbivaatamisele suunatud kohustamisnõude saab rahuldada

üksnes sel juhul kui Politsei- ja Piirivalveameti 23.03.2023 otsustus nr 2023/709/352 ning

Siseministeeriumi 26.05.2023 vaideotsus nr 2-2/484-6, mida kaebaja vaidlustab, peaksid osutuma

õigusvastasteks. Vaidlustatud haldusaktide õiguspäraseks osutumise korral vastupidisel eeldusel

baseeruvaid kohustamisnõudeid rahuldada ei saa ning taolises situatsioonis jääb kaebus tervikuna

rahuldamata.

18. Viisa väljastamisest keeldumise põhjusena X suhtes on Politsei- ja Piirivalveameti 23.03.2023

otsuse nr 2023/709/352 punktis 10 märgitud, et vähemalt üks tingimus, mis oli viisa andmiseks nõutav,

ei olnud täidetud. Eelnimetatud põhjuse või tingimuse puhul on tegemist välismaalaste seaduse § 65 lg

2 punktis 9 välja toodud keeldumise alusega.

19. Vastavalt välismaalaste seaduse § 10016 lõigetele 1 ja 2 avalduse alusel tehtud otsust ei põhjendata

ning välismaalasele ega muule isikule ka ei avaldata otsuse aluseks olevaid asjaolusid, (sealhulgas)

otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Küll aga sisaldub välismaalaste seaduse § 1001

lõikes 1 nõue teavitada välismaalast otsuse vaidlustamise võimalusest, kohast, tähtajast ja korrast.

Eelnimetatud nõue on täidetud, vaidlustatud otsustes on vaidlustamise võimalusi selgitatud. Kaebaja on

neid võimalusi ka kasutanud.

20. Viisa andmise või andmisest keeldumise Eestis otsustab Politsei- ja Piirivalveamet (VMS § 821).

See on Politsei- ja Piirivalveameti kaalutlusotsus ning Politsei- ja Piirivalveameti pädevuses. Kohtu roll

taoliste spetsiifilist hinnangut vajavate vaidluste lahendamisel on üldse mingil määral piiratud, kuid

vastavalt välismaalaste seaduse § 12 lg 1 kohaldatakse eelnimetatud seaduses sätestatud

haldusmenetlusele ka haldusmenetluse seaduse nõudeid, kuigi vastavalt sama paragrahvi teisele lõikele

viisamenetlusele haldusmenetluse seaduse sätteid üldjuhul ei kohaldata. Haldusakti õiguspärasuse

põhilised eeldused on välja toodud haldusmenetluse seaduse §-s 54, mille kohaselt loetakse haldusaktid

õiguspärasteks kui nad on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja on

sellega kooskõlas, proportsionaalsed, kaalutlusvigadeta ning vastavad vorminõuetele. Kohtu hinnangul

ei ole vastustaja põhimõttelisi kaalutlusvigu teinud ning ühtlasi tuleb lugeda vaidlustatud haldusakti

õiguspärasuse eelduslikud tingimused täidetuks, arvestades seejuures ka neid viisamenetluse erisusi,

mis on sätestatud välismaalaste seaduses. Olenemata erinevate vaieldavuste või küsitavuste

esiletoomise võimalikkusest, on vaja taoliste kaasuste puhul arvestada, et hinnangud viisa

eesmärgipärase kasutamise ning viisa andmiseks nõutavate tingimuste täidetavuse kohta on nimelt

Politsei- ja Piirivalveameti vastutusalas, kusjuures võimalikke eksimusi (kui see peaks hiljem ilmnema)

ei saa ette heita kui need ei ole olnud ilmselged. Küsimus on ka selles, et viisade väljastamised ei

seostu taotlejate sellekohaste subjektiivsete õigustega ning viisa taotlemise puhul ei ole välismaalastel

alust eeldada, et ta peaks selle igal juhul saama.

21. Kaebaja vaidlustab ka Siseministeeriumi vastavasisulist 26.05.2023 vaideotsust nr 2-2/484-6,

millega jäeti kaebaja teistkordne avaldus samuti rahuldamata ning viisa andmisest keeldumise otsus

muutmata. Seejuures tugines Siseministeerium välismaalaste seaduse § 10015 punktile 2, mille kohaselt

võibki haldusorgan jätta vastava avalduse rahuldamata ja viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise,

viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise või viibimisaja ennetähtaegse

lõpetamise otsuse muutmata. Otsuse aluseks olevaid asjaolusid, (sealhulgas) otsuse tegemise põhjust

ega sellega seonduvat teavet välismaalasele ei avaldata (VMS § 10016 lg 2). Tegelikult on vastustajad

kohtumenetluse käigus asjakohaseid põhjendusi ka esitanud, kuid seda koos vastavate lisadega.

Nimetatud lisade osas on aga menetlus Tallinna Halduskohtu 20.09.2023 määrusega kinniseks

kuulutatud, kusjuures kaebajal ei ole võimaldatud nendega tutvuda. Vastustajad on lähtunud ka nendest

lisadest ning seonduvalt eelnimetatuga ei saa samuti asuda seisukohale, et lisades sisalduvale

informatsioonile tuginemise puhul oleks põhimõtteliste või ilmselgete kaalutlusvigadega tegemist.

Kohus aga vastustajate asemel kaalumist ei teosta.

22. Lähtuvalt eeltoodust ei ole vaidlustatud otsustuste tühistamiseks alust ning seega ei saa rahuldada

ka kaebaja vastavasisulist kohustamisnõuet. Kohus on eelnevalt selgitanud miks taolises situatsioonis

kohustamisnõudeid rahuldada ei saa.

23. Protsessiosaliste menetluskulud või võimalikud menetluskulud jäävad nende endi kanda, sest

vastavalt HKMS § 108 lg 1 kannab menetluskulud see vaidluse osapool, kelle kahjuks otsus tehti, kuid

Politsei- ja Piirivalveamet ning Siseministeerium vastustajatena ei ole menetluskulude väljamõistmist

taotlenud. Haldusorgani menetluskulusid üldjuhul kaebuse esitajatelt taoliste vaidluste puhul välja ka ei

mõistetaks kuna temaatika ei välju haldusorgani põhifunktsioonide täitmise raamistikust.

(allkirjastatud digitaalselt)

Enno Loonurm

Kohtunik