3-24-1645/18 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Kaire Pikamäe ja

Kristjan Siigur

Määruse tegemise aeg ja koht

18.09.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-24-1645

Haldusasi

I.N-i kaebuse Transpordiameti 23.04.2024 otsuse nr

1.1-2/24/48 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – I.N , esindaja V.N

Vastustaja – Transpordiamet, esindaja Y.Q

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 07.06.2024 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

I.N-i määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta I.N-i määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 07.06.2024

määruse resolutsiooni p 1 haldusasjas nr 3-24-1645 muutmata.

2. Muuta Tallinna Halduskohtu 07.06.2024 määruse resolutsiooni p-i 2 haldusasjas nr

3-24-1645 ja sõnastada see järgmiselt: „2. Jätta esialgse õiguskaitse taotlus

rahuldamata.“. Muuta selles osas halduskohtu määruse põhjendusi.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse resolutsiooni punkti 1 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva

jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121

lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3). Muus osas ei ole määrus kaevatav (HKMS § 235 lg 1, § 252 lg 7).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Transpordiamet algatas 13.08.2021 otsusega nr 1.1-2/21/118 keskkonnamõju hindamise

(KMH) riigitee 3 (E264) Jõhvi-Tartu-Valga km 138,4–152,0 asuva Tartu–Nõo lõigu

eelprojektiga kavandatavatele tegevustele. Projektiga kavandatakse rajada teelõigul 2+2

ristlõikega maantee. Kavandatakse üle kümne kilomeetri pikkuse nelja sõidurajaga tee

rajamist, mis on keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) §

6 lg 1 p 13 järgi olulise keskkonnamõjuga tegevus.

2. Transpordiamet tunnistas 23.04.2024 otsusega nr 1.1-2/24/48 KMH aruande nõuetele

vastavaks.

3-24-1645

3. I.N esitas 31.05.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 03.06.2024), milles

palus Transpordiameti 23.04.2024 otsuse tühistada. Kaebaja on Kambja vallas Räni külas

asuva Klaose kinnistu omanik. KMH aruanne ei vasta KMH programmile ega KeHJS §-s 20

sätestatud nõuetele. Aruanne ei ole asjakohane ega piisav. Vastustaja ei arvestanud kaebaja

esitatud vastuväiteid. Eelprojekt on vastuolus kehtiva üldplaneeringuga. Üldplaneeringu järgi

ei ulatu perspektiivne liiklussõlm kaebaja kinnistule. Seega on ka KMH aruanne

üldplaneeringuga vastuolus. Lisaks on aruanne ja eelprojekt vastuolus

maakonnaplaneeringuga, mis ei näe ette sellise tee rajamist. KMH programm ei ole

objektiivne, kuna nii selle tellijaks, arendajaks kui ka otsustajaks KeHJS tähenduses on

Transpordiamet. Amet saab nii programmi kui ka hinnangut endale soodsas suunas mõjutada.

Otsuses on kirjas, et Maa-amet, Päästeamet, Kambja Vallavalitsus, Nõo Vallavalitsus ning

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ei esitanud KeHJS alusel seatud tähtaja jooksul

seisukohta. Kohalike omavalitsuste kooskõlastuste esitamata jätmine on oluline

menetlusõiguste rikkumine. Oluline rikkumine on ka see, et aruanne loeti vaikimisi

Kliimaministeeriumi, Maaameti ja Päästeametiga kooskõlastatuks. Kavandatava tegevuse

eesmärk on ebaselge ja üldsõnaline. Esile pole toodud ühtegi sellise teelõigu rajamise

vajalikkust tõendavat uuringut või analüüsi. Lõplikku lahendust pole koostatud, seega pole

arusaadav, mida KMH raames on üldse hinnatud. Kavandatava tegevuse alternatiive pole

analüüsitud. Mitmel puhul on öeldud, et mõju selgub ehitamise käigus. KMH-s ei või jätta

olulist keskkonnamõju välja selgitamata. Analüüsitud pole tegevuse mõju inimeste varale.

Ilmselgelt meelevaldne on aruandes esitatud seisukoht, et kinnistuomanikelt maade

sundvõõrandamine ei ole oluline keskkonnamõju KeHJS mõistes.

KMH viiakse läbi haldusmenetlusena (KeHJS § 1 lg 2). Selle tulemusena vormistatakse

haldusakt. Tegu pole üksiku menetlustoiminguga. KMH aruanne vormistatakse otsusega

(KeHJS § 22 lg 6). HMS § 51 lg 1 järgi on otsus haldusakt. Otsus sisaldab ka

vaidlustamisviidet (HMS § 57 lg 1). Kaebaja on pöördunud kohtusse oma õiguste kaitseks ja

tal on kaebeõigus.

Kaebaja esitas koos kaebusega esialgse õiguskaitse taotluse, milles palus peatada

vaidlustatud otsuse täitmine või kehtivus kuni kohtuasjas lõpplahendi jõustumiseni. Otsusega

võivad kaebaja põhiõigused saada pöördumatult kahjustatud, kuna ta võib vastustaja

ebaseadusliku tegevuse tagajärjel kaotada omandiõiguse maale. Otsuse täitmise või kehtivuse

peatamata jätmise korral jätkab vastustaja õigusvastaste menetlustoimingutega. See raskendab

kaebaja eesmärgi saavutamist.

4. Transpordiamet oli 05.06.2024 vastuses seisukohal, et 23.04.2024 otsuses märgitud

KMH ei ole läbi viidud ühegi tegevusloa menetluses. KMH on tehtud KeHJS § 261 lg 1 alusel

ehk arendaja soovil ehitusprojekti koostamise käigus. Vaidlustatud otsus ei ole haldusakt

HMS § 51 lg 1 tähenduses. KMH vastavaks tunnistamise otsusel pole iseseisvat reguleerivat

toimet, st see pole suunatud õiguste ja kohustuste reguleerimisele ega oma vahetut mõju.

Tegemist on toiminguga. Haldusmenetluse üksikuid toiminguid haldusakti väljaandmisel

vaidlustatakse üldjuhul koos haldusakti vaidlustamisega (HMS § 72 lg 2). Vaidlustatud otsus

ei riku kaebaja õigusi ega piira tema vabadusi. See otsus ei ole lõpphaldusakt.

Menetlustoimingu vaidlustamiseks pole kaebajal kaebeõigust (HKMS § 45 lg 3).

5. Tallinna Halduskohus tagastas 07.06.2024 määrusega kaebuse (resolutsiooni p 1) ja

jättis esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata (resolutsiooni p 2).

KMH ei ole eraldiseisev menetlus. Hindamine tehakse loamenetluse raames ning on suunatud

loataotluse lahendamiseks vajaliku teabe kogumisele. KMH puudusi on võimalik esile tuua

menetluse lõpptulemusena antud haldusakti vaidlustamisel (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-

2(5)

3-24-1645

35-13, p 22). KeHJS § 261 lg 1 näeb ette võimaluse algatada arendaja taotluse alusel KMH

enne KeHJS § 11 lg 1 kohase tegevusloa taotluse esitamist. Praegusel juhul on KMH

algatatud selle sätte alusel. Ka sellel alusel tehtav KMH on olemuslikult seotud tegevusloaga

KeHJS mõttes (Riigikohtu otsus asjas nr 3-21-2682, p 14). See tuleb lugeda tee-ehituseks

antava haldusakti menetluses tehtavaks toiminguks olukorras, kus ehitusloa taotlus esitatakse

pärast KMH tegemist.

KMH aruande heakskiitmise otsus ei ole haldusakt. See, kas tegu on haldusaktiga, ei sõltu

mitte dokumendi pealkirjast, vaid selle sisust. Samuti ei muuda kõnealust dokumenti

haldusaktiks see, et Transpordiamet on sellele ekslikult lisanud haldusaktile omase

vaidlustamisviite. Haldusaktiga oleks tegu juhul, kui see oleks suunatud isiku õiguste või

kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele (HMS § 51 lg 1). KMH aruande

heakskiitmine ei tekita, muuda ega lõpeta kellegi õigusi ega kohustusi. See ei loo projekti

arendajale õiguskindlust projekti heakskiitmise osas. KMH eesmärk on anda tegevusloa

andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle alternatiivide keskkonnamõju kohta (KeHJS § 31

lg 1). Järgnevas haldusmenetluses arutatakse lahendused puudutatud isikutega läbi. Vastava

vajaduse ilmnemise korral on võimalik ka keskkonnamõju hinnangut veel täiendada (KeHJS

§ 24 lg 11).

Seega ei ole kaebaja võimalused eesseisvas haldusmenetluses oma õigusi kaitsta pärast KMH

aruande heakskiitmist mingil moel piiratud. Kaebaja on kohtusse pöördunud ennatlikult.

Eeltoodu põhjal kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus (HKMS § 121 lg 2 p 1 ja § 45 lg 3).

Kuna kohus tagastab kaebuse, jääb esialgse õiguskaitse taotlus läbi vaatamata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. I.N palub 04.07.2024 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 07.06.2024

määrus.

Kohtumääruse põhjendus on oletuslik ja abstraktne. KMH aruande nõuetele vastavaks

tunnistamise otsus rikub kaebaja subjektiivseid õigusi ja on halduskohtus vaidlustatav, kuna

annab vastustajale võimaluse õigusvastaselt piirata kaebaja omandiõigust. Isegi juhul, kui

KMH menetluse lõpus tehtav otsus oleks toiming, oleks see kaebaja subjektiivseid õigusi

rikkuv toiming vaidlustatav halduskohtus (HKMS § 45 lg 3). Kaebajal ei ole võimalik ära

oodata vastustaja järgmisi toiminguid, kuna ainuüksi õigusvastane KMH aruanne toob kaasa

kaebaja õiguste riive järjepideva suurenemise. Halduskohus ei ole süvenenud kaebusesse ega

ole asja lahendanud erapooletult ja ausalt. Kohus on omaalgatuslikult ja ilma seadusel või

tõenditel tuginevate aluste või põhjendusteta asunud seisukohale, et kaebajal puudub

kaebeõigus. Kohus ei ole välja selgitanud vaidluse eset, ei ole kontrollinud, kas kaebuses on

esitatud eesmärgi saavutamiseks sobivad ja vajalikud nõuded ja taotlused. Kaebuse eesmärk

on igal juhul saavutatav. Eestis ei kehti pretsedendiõigus ja halduskohtul ei ole õigust viidata

Riigikohtu lahenditele. Halduskohus on ignoreerinud kaebaja 03.06.2024 seisukohti ja on

nõustunud vastustaja 05.06.2024 seisukohtadega. Seejuures dikteeris halduskohus 31.05.2024

kohtunõudes vastustajale ette, mida peaks kohtule vastama. Seega ei saa rääkida sõltumatust

ja erapooletust kohtupidamisest. Halduskohtu seisukoht, et KMH ei ole eraldiseisev menetlus,

on väär. KMH on eraldiseisev menetlus (KeHJS § 32). KMH aruande nõuetele vastavaks

tunnistamise otsus on haldusakt (HMS § 51 lg 1). Kaebus ei ole ennatlik.

Kuna kaebuse tagastamiseks ei olnud alust, ei olnud põhjendatud esialgse õiguskaitse taotluse

läbi vaatamata jätmine.

3(5)

3-24-1645

7. Transpordiamet palub 23.07.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. KMH

aruande nõuetele vastavaks tunnistamise otsus ei ole haldusakt, sellel puudub iseseisev

reguleeriv toime. Tegemist on toiminguga. Kaebeõigus saaks kaebajal eksisteerida juhul, kui

Transpordiameti otsus takistab kaebajal täita oma kohustusi või põhjustab tema õiguste

rikkumise. Antud juhul sellist olukorda ei esine. Haldusmenetluse toiming vaidlustatakse koos

haldusaktiga (HMS § 72 lg 2). Seega mõjutab kaebaja õigusi ja kohustusi tegevusloa andmise

menetlus. Kaebajal on võimalik oma õigusi ja huve kaitsta tegevusloa andmise

haldusmenetluse käigus. Kaebus on ennatlik.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Määruskaebuse väited ei anna alust selle rahuldamiseks ja halduskohtu määruse

tühistamiseks.

9. Ringkonnakohus selgitab esmalt, et asjaolust, et Eestis puudub pretsedendiõigus, ei tulene

kohtule keeldu tugineda oma seisukohtade põhjendamisel varasemale kohtupraktikale.

Riigikohtu praktikale tuginemine ja selle järgimine aitab tagada õiguse ühetaolist kohaldamist

ning seeläbi isikute võrdset kohtlemist.

10. Kaebaja vaidlustab Transpordiameti 23.04.2024 otsust nr 1.1-2/24/48, millega tunnistati

KMH aruanne nõuetele vastavaks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et KMH aruande

heakskiitmine ei ole haldusakt. Sellega pole asutud reguleerima käsu, loa ega keelu näol

isikute õigusi ja kohustusi. KMH ei ole eraldiseisev haldusmenetlus, vaid kogum teabe

kogumisele ja seeläbi tõendi (KMH aruande) saamisele suunatud toiminguid loataotluse

menetluses. Tegemist on menetluse kestel tehtud menetlustoiminguga. Praegusel juhul on

KMH algatatud KeHJS § 261 lg 1 alusel, mis näeb ette võimaluse algatada arendaja taotluse

alusel KMH enne KeHJS § 11 lg 1 kohase tegevusloa taotluse esitamist. Kuigi KeHJS § 261

võimaldab KMH algatada enne loataotluse esitamist, on KMH siiski olemuslikult seotud

tegevusloaga KeHJS mõttes (vt Riigikohtu 22.03.2024 otsus nr 3-21-2682, p 14).

11. HMS § 45 lg 3 järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine halduskohtus üldjuhul

võimalik ning isikul tuleb ära oodata menetluse lõpptulemus. Haldusakti andmisega lõppevas

menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse, kui menetlustoiming rikub

iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja materiaalseid õigusi või kui

menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise

tulevikus (Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Sättes kirjeldatud teise

alternatiivi puhul on tegemist olukorraga, kus haldusorgan on teinud olulise ja ilmse

menetlusvea, mis muudab menetluses antava haldusakti sisuliselt õigusvastaseks.

Menetlusvea olulisus sõltub haldusmenetluse liigist, eesmärgist ja menetluse õigusliku

regulatsiooni eripärast (Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86, p 21). Menetlustoimingu

vaidlustamist on lubatud ka juhul, kui menetlustoiming takistab edasist menetlust ning sellest

tulenevad kaebajale täiendavad kohustused ja loa andmise tingimused (Riigikohtu 28.01.2021

otsus nr 3-17-1739, p-d 12-13). Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku

õiguspäraseid huve, võib olla efektiivse õiguskaitse seisukohast ebamõistlik oodata võimalust

vaidlustada menetluse lõpptulemust (Riigikohtu 26.02.2009 otsus nr 3-3-1-96-08, p 17).

12. KMH hindamise objektiks on riigitee 3 (E264) Jõhvi-Tartu-Valga km 138,4‒152,0 asuva

Tartu-Nõo lõigu eelprojektiga kavandatavate tegevustega kaasnev keskkonnamõju. Projekti

eesmärgiks on riigitee 3 nimetatud lõigu projekteerimine 2+2 ristlõikega maanteeks.

Vaidlustatud otsuse kohaselt täpsustakse projektiga teedevõrgu asukoht ja omand ning

määratakse teemaa vajadus projekteeritaval lõigul. KMH aruande heakskiitmine ei ole

suunatud isikute õiguste ja kohustuste tekitamisele, muutmisele ega lõpetamisele ning see ei

4(5)

3-24-1645

loo projekti arendajale õiguskindlust projekti heakskiitmise osas. Teelõigu ümberehitamiseks

peab Transpordiamet ehitusprojekti alusel hiljem väljastama ka ehitusloa (vt EhS § 38 lg-d 1

ja 2, § 101 lg 2; EhS lisa 1). Lõplikuks haldusaktiks on riigitee 3 (E264) Jõhvi-Tartu-Valga

km 138,4‒152,0 asuva Tartu-Nõo lõigu ehitamiseks ehitusloa andmine või selle andmisest

keeldumine.

13. Kuna projektiga kavandatava tegevusena nähakse ette üle kümne kilomeetri pikkuse nelja

sõidurajaga tee püstitamist, on KeHJS § 6 lg 1 p 13 järgi tegemist olulise keskkonnamõjuga

tegevusega. Ilma KMH aruannet heaks kiitmata ei ole ehitusloa andmine võimalik (KeHJS §

3 p 1, § 7 p 1, § 24). See aga ei tähenda, et vaidlustatud menetlustoiming rikuks kaebaja

mittemenetluslikke õigusi või tingiks tema õigusi rikkuva haldusakti andmise või andmisest

keeldumise. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud menetlustoimingu

vaidlustamise eeldused praegusel juhul täidetud. Vaidlustatud menetlustoiming ei riku

kaebaja mittemenetluslikke õigusi antavast haldusaktist sõltumatult. Kavandatava tegevuse

kooskõla kehtivate planeeringutega saab tõusetuda tegevusloa andmise menetluses. Kaebusest

ei nähtu ka see, kuidas KMH aruande heakskiitmine tingiks vältimatult õigusvastase

haldusakti andmise. Eraldiseisva tuvastamiskaebuse esitamine ei ole HKMS § 45 lg 2 alusel

lubatud. KMH eesmärk on anda tegevusloa andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle

alternatiivide keskkonnamõju kohta (KeHJS § 31 lg 1). Edasises haldusmenetluses arutatakse

lahendused puudutatud isikutega (sh kaebajaga, kui projekt on puutumuses kaebaja

kinnistuga) läbi ning vajadusel on võimalik KMH aruannet täiendada (KeHJS § 24 lg 11).

14. Eeltoodu põhjal tagastas halduskohus õiguspäraselt kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel

kaebajal kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu.

15. Halduskohus oli vaidlustatud määruses seisukohal, et kuna kohus tagastab kaebuse, tuleb

esialgse õiguskaitse taotlus jätta läbi vaatamata. Kuna halduskohtu 07.06.2024 määrus polnud

kaebuse tagastamise osas jõustunud, ei saanud esialgse õiguskaitse taotlust jätta läbi

vaatamata, vaid see tuli lahendada (vrd Riigikohtu 17.05.2017 määrus nr 3-3-1-88-16, p 15;

Tallinna Ringkonnakohtu 26.10.2020 määrus nr 3-20-1823, p 7). Ringkonnakohus ei pea

siiski põhjendatuks esialgse õiguskaitse taotlust rahuldada. Esialgse õiguskaitse

kohaldamiseks on kohtul HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt alust üksnes siis, kui vastasel juhul

võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. See

tähendab, et esialgse õiguskaitse kohaldamiseks peaksid kahjulikud tagajärjed kaebajale

saabuma juba kohtumenetluse ajal ning need peaksid olema sellist laadi, et neid ei saaks isegi

kaebuse rahuldamise korral hiljem täielikult kõrvaldada või heastada või oleks see

ebamõistlikult keeruline. Hüpoteetiline mõju omandiõigusele ei ole käsitatav pöördumatu

tagajärjena HKMS § 249 lg 1 tähenduses. Kaebaja õigusi saaks HKMS § 249 lg 1 tähenduses

kahjustada alles tee-ehituseks antav ehitusluba. KMH heakskiitmine ei too kaebaja õigustele

kaasa pöördumatut tagajärge. Seetõttu ei ole taotluse rahuldamiseks alust.

16. Eelneva põhjal jääb I.N-i määruskaebus rahuldamata. Ringkonnakohus muudab

halduskohtu 07.06.2024 määruse resolutsiooni punkti 2, jättes esialgse õiguskaitse taotluse

rahuldamata, ja muudab selles osas halduskohtu määruse põhjendusi. Muus osas jääb

halduskohtu määrus muutmata.

(allkirjastatud digitaalselt)

5(5)