3-21-2513/100 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar

Otsuse tegemise aeg ja koht

27. august 2024, Tartu

Haldusasja number

3-21-2513

Haldusasi

E.E., H.H., A.A., D.D. ja B.B. kaebused Kaitseväe vastu

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 5. oktoobri 2023. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Kaitseväe apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebajad – E.E., H.H., A.A., D.D., B.B.

ühine esindaja v.adv Jaanika Reilik-Bakhoff

Vastustaja – Kaitsevägi

esindaja Katrin Lehtla

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Kaitseväe apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 5. oktoobri 2023. a otsuse resolutsiooni punktid 3 kuni

12. 3. Teha tühistatud osas uus otsus, millega jätta rahuldamata kaebuse nõuded tunnistada

Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkirjad nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18.

oktoobri 2021. a käskkiri nr 265 P õigusvastaseks ja mõista kaebajate kasuks välja

hüvitis.

4. Jätta rahuldamata kaebajate taotlus menetluse peatamiseks.

5. Jätta rahuldamata kaebajate taotlus TTOS § 13 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks

tunnistamiseks.

6. Jätta kaebajate menetluskulud halduskohtus ja apellatsioonimenetluses nende endi

kanda.

7. Kohtuotsuse avaldamisel asendada kaebajate nimed tähemärgiga.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 26. september 2024.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaitseväe juhataja kinnitas 31. augusti 2021. a käskkirjaga nr 162 Kaitseväe

„Töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs. Bioloogiline ohutegur. COVID-19“ koos

tegevuskavaga, milles nägi kaitseväe teenistujatele ette kohustuse esitada tõend COVID-

19 haiguse vastase vaktsineerimise alustamise (esimene doos), vaktsineerimiskuuri

läbimise või COVID-19 läbipõdemise kohta.

Käskkirjas nr 162 nimetatud tõendi esitamata jätmise järel vabastas Kaitsevägi 4. oktoobri 2021.

a käskkirjadega nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18. oktoobri 2021. a käskkirjaga nr 265

P kaebajad ametikohalt ja tegevteenistusest seoses tegevteenistusse võtmise nõuetele

mittevastavusega ning arvas kaebajad reservi.

2. Kaebajad esitasid halduskohtule kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi Kaitseväe 4.

oktoobri 2021. a käskkirjade nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18. oktoobri 2021. a

käskkirja nr 265 P õigusvastaseks tunnistamine ja ning hüvitise välja maksmine või

teenistusse ennistamine.

Kaebuse kohaselt heideti kaebajatele teenistusest vabastamisel ette, et nad ei esitanud

Kaitseväele COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise alustamise tõendit, vaktsineerimiskuuri

läbimise tõendit või COVID-19 läbipõdemise tõendit. Sellise tõendi esitamise kohustuse

kehtestas vastustaja 31. augusti 2021. a käskkirjaga nr 162. Käskkiri nr 162 on antud

töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lg 1 p 3, kaitseväe korralduse seaduse (KKS) §

24 p-de 1 ja 111 ning Vabariigi Valitsuse 5. mai 2000. a määruse nr 144 „Bioloogilistest

ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ (määrus nr 144)

alusel. Ühestki neist ei tulene Kaitseväes töötamise või teenistusse vastuvõtmise alusena

COVID-19 haiguse vastast vaktsineerimist või COVID-19 tõendi esitamist. Kaitseväeteenistuse

seaduse (KVTS) § 86 p-i 7 kehtestamisega oli seadusandja eesmärk piiritleda „muud teenistusse

võtmist välistavad asjaolud“ seaduses sätestatud nõuetega. Käskkiri nr 162 on vastustaja antud

haldusakt, mitte seadus.

KVTS § 140 lg 1 p 4 erinormiks on § 145 lg 1, mis sätestab, et tegevväelane vabastatakse

tegevteenistusest tegevteenistuse nõuetele mittevastavuse korral, kui ilmnevad asjaolud, mis

oleks välistanud tema tegevteenistusse võtmise sama seaduse § 83 või § 86 kohaselt. Nimetatud

sätte grammatiline tõlgendus viitab otseselt, et need asjaolud oleks pidanud esinema juba

teenistusse võtmisel. Eelnevast tulenevalt, ei saa nn koroonatõendi esitamata jätmine olla

õiguslikuks aluseks KVTS § 140 lg 1 p 4 ja § 145 lg 1 lausel teenistusest vabastamiseks.

Tegevteenistusest vabastamise käskkirjade aluseks olev Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a

käskkiri nr 162 on õigusvastane, mistõttu on õigusvastased ka tegevteenistusest vabastamise

käskkirjad, mis viidatud käskkirjale tuginevad.

Kaebajad paluvad suurendada ATS § 105 lg 1 alusel välja mõistetavat hüvitist, arvestades iga

kaebaja teenistussuhte asjaolusid, muu hulgas seda, et osa kaebajad oli teenistuses tähtajaliselt.

3. Vastuses kaebusele vaidles Kaitsevägi kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata.

Vastustaja selgitas, et COVID-19 viirusega seotud riskianalüüsi koostamisega alustati Kaitseväes

jaanuaris 2021. Kaitseväe juhataja kinnitas riskianalüüsi 30. märtsi 2021. a käskkirjaga nr 79.

Riskianalüüsi kokkuvõtte p-s 5 on järeldus, et vaktsineerimine on hetkel kõrgete

nakatumisvõimalustega ja kõrge riskitasemega valdkondadele teadaolevalt parim ja kindlaim

meede viiruse leviku maha surumiseks. Riskianalüüs nägi ette vaktsineerimise nõude ainult

tegevväelastele.

Riskianalüüsi muutmise aluseks oli viiruse leviku olukord suvel 2021 Kaitseväes ja riigis

üldiselt, kui koroonaviiruse levik oli märgatavalt tõusnud ning deltatüvi muutunud

domineerivaks.

Töökeskkonnas viibivatele isikutele erinevaid võimalusi (nt pidev testimine) tagades selgus, et

pikaajaliselt järjepidevalt nakkusohutust kinnitavate tõendite kontrollimise ja töötajate testimise

korraldamiseks rakendatavad meetodid toovad kaasa Kaitseväe teenistujatele oluliselt

suurenenud koormuse, mis ei ole seotud Kaitseväe põhifunktsioonide elluviimisega.

Vaktsineerimisnõude eesmärk oli teenistus- ja reageerimisvõime säilitamine, seeläbi riigi

kaitsevõime ehk kokkuvõttes riigi enda kindlustamine. Nõue oli proportsionaalne – sama

tõhusaid leebemaid meetmeid seni polnud. Leebema meetmena ei olnud massiline testimine

samaväärne. Lisaks suurtele kuludele ei aita see vältida väljaspool teenistust nakatumist.

Õigustatud ootust tööle ei ole olemas. Alati on olemas risk töökaotuseks. PS §-s 29 sätestatud

õigus valida endale elukutse, tegevusala ja töökoht ei ole absoluutne. See õigus on kaebajatel

küll olemas, kuid teisest küljest tuleb Kaitseväel tagada teenistujate ohutus, asutuse toimepidevus

ning laiemalt riigi kaitsevõime. Need on kaalukamad kaebajate huvist töökoha säilitamiseks.

Riskianalüüsis ettenähtud nõude täitmiseks andis Kaitseväe juhataja eraldi tähtaja nõude täitmise

tõendamiseks hiljemalt 14. september 2021. Kaebajatel oli kokku võimalik nõuet täita kuue kuu

jooksul.

Lähtudes käskkirjast nr 162 kehtib Kaitseväes teenistusse võtmise tingimusena p-s 4 sätestatud

dokumendi nõue. Kuna kaebajatel tõend puudus, siis ei olnud teda võimalik määrata ka ühelegi

Kaitseväe ametikohale. Nõustuda ei saa seisukohaga, et KVTS § 145 lg 1 ei näe ette asjaolusid,

mis tekivad teenistuses olemise ajal.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

4. 5. oktoobri 2023. a otsusega Tartu Halduskohus rahuldas kaebuse osaliselt ja tunnistas

Eesti Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkirjad nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18.

oktoobri 2021. a käskkirja nr 265 P õigusvastaseks, muutis kaebajate teenistusest

vabastamise aluse koondamiseks KVTS § 140 lg 1 p 8 ja § 149 lg 1 alusel ning mõistis

vastustajalt kaebajate kasuks välja hüvitise vastavalt kaebajale 12 kuu kuupalga, 22

kuupalga, 12 kuupalga, 12 kuupalga ja 12 kuupalga ulatuses ning kohustas vastustaja ühe

kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest määrama kindlaks hüvitisena

väljamaksmisele kuuluva summade suurus ja maksma need kaebajatele välja. Lisaks

mõistis halduskohus vastustajalt kaebajate kasuks välja menetluskulude katteks vastavalt

2078,24 eurot, 1842,64 eurot, 2176,24 eurot, 1986,64 eurot ja 2112,24 eurot.

5. Halduskohus sedastas, et Riigikohtu 25. novembri 2021. a määrusest haldusasjas nr 3-

21-2071 tuleneb, et käskkirjaga nr 162 kehtestatud nõue on mõjult võrdväärne

vaktsineerimiskohustusega.

6. Riigikohus 25. novembri 2021. a määruses 3-21-2241 leidnud, et Kaitseväes

kehtestatud vaktsineerimiskohustusele alternatiivseid meetmeid hetkel ei esine, sest

massiline testimine ei aita lisaks suurtele kuludele vältida kaitseväelaste nakatumist

väljaspool teenistust ja vaktsineerimisnõude eesmärk on just vähendada teenistujate seas

nakatumise ohtu üleüldse. Praegused teadmised osutavad piisavalt vaktsiinide

efektiivsusele ja tõsiselt võetavaid andmeid vaktsiinidega võrreldes vähemalt sama

tõhusate, ohutute ja Eestis laialt kättesaadavate ravimite kohta praegu ei ole (p-d 27–28).

Tuleb nõustuda, et käskkirja nr 162 kehtestamise ajal oleva info kohaselt sai eeldada, et

vaktsineerimine võimaldab vastustajal riigikaitselise tegevuse korraldamisel esmajoones

vähendada tegevteenistujate raske haigestumise riski ning vähemal määral viiruse ülekandumist.

Vaktsineerimisnõude eesmärgid olid kahtlemata äärmiselt kaalukad (s.o teiste isikute elu ja

tervise kaitse ning ka riigi kaitsevõime tagamine).

7. TTOS § 13 lg 2 võimaldab kehtestada bioloogilisest ohutegurist ohustatuse korral, sh

ka SARS-CoV-2 viiruse leviku korral, rangemaid töötervishoiu ja tööohutuse meetmed,

kui tulenevad õigusaktidest. Riigikohtu hinnangul võivad TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr

144 § 6 lg 2 p 11 anda käskkirja nr 162 p-le 4 piisava õigusliku aluse (Riigikohtu 25.

novembri 2021. a määrus asjas nr 3-21-2241, p 24). Samas ei saanud käskkirjaga nr 162

ühepoolselt muuta ametniku tervisele seatud nõudeid selliselt, et nõue muutub sisuliselt

üleöö teenistusülesannete täitmise eelduseks.

8. Vastustaja vabastas kaebajad tegevteenistusest ja ametikohalt, kuna kaebajad ei

esitanud nõutavat dokumenti – täpsemalt käskkirjaga nr 162 kehtestatud ühte tõenditest.

9. Riigikohtu üldkogu on 15. märtsi 2022. a otsuses asjas nr 5-19-29 p-des 60 ja 61

leidnud, et ATS § 15 p-i 5 ja § 95 lg 1 järgi tuleb asjaolud, mille ilmnemine või

tekkimine välistab isiku olemise vanglateenistuses, sätestada seaduses. See seisukoht on

asjakohane ka praeguse asja lahendamisel, sest ATS § 15 p 5 sätestab sarnaselt KVTS §

86 p-le 7, et teenistusse ei võeta isikut, kui esineb muu seaduses sätestatud teenistusse

võtmist välistav asjaolu.

10. KVTS § 31 lg 6 sätestas vaidlusaluse käskkirja andmise ajal, et

kaitseväeteenistuskohustuslase ja tegevväelase teenistusülesande täitmise tervisenõuded

kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. Selleks määruseks oli Vabariigi Valitsuse 21.

märtsi 2013. a määrus nr 45 „Kaitseväeteenistuskohustuslasele ja tegevväelasele

teenistusülesande täitmiseks ettenähtud tervisenõuded“. Määruses nr 45 ega selle lisades

ei sätestatud tegevväelase vaktsineerimiskohustust.

Seega ei tulenenud vaktsineerimise nõue seadusest ega olnud antud määrusena seaduse alusel.

Vastavalt ei ole asjakohane vaidlusaluses tegevteenistusest vabastamise käskkirja viide KVTS §

83 lg 2 p-le 5.

11. Vaktsineerimiskohustuse kehtestamine ei ole teenistuskohustuse täitmiseks antav

käsk KKS tähenduses, vaid täiendav tervisenõue isikule teenistussuhte jätkamiseks (16.

märtsi 2023. a otsuses asjas nr 3-21-2712 p-s 27). Eeltoodust tulenevalt ei saanud

Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirjast nr 162 tuleneva nõude järgimata

jätmine kaasa tuua kaebajate teenistusest vabastamist KVTS § 140 lg 1 p 4 ja § 145 lg 1

alusel. Järelikult oli Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkiri nr nr 250P, 245P, 246P, 248P

ja 18. oktoobri 2021. a käskkiri nr 265P kaebajate teenistusest vabastamise kohta

õigusvastane ning tähtsust ei oma vaktsineerimiskohustuse kehtestamise õiguspärasus.

12. Kuna kaebajad vabastati teenistusest õigusvastaselt, on neil õigus nõuda teenistusest

vabastamise aluse muutmist. Õigeks kaebajate tegevteenistusest vabastamise õiguslikuks

aluseks oleks KVTS § 140 lg 1 p 8 (koondamine).

13. Lisaks tuleb kaebajatele maksta hüvitist õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest

ATS § 105 lg-te 1 või 2 alusel. Arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid kogumis,

sh seda, et vastustaja on eksinud seaduse kohaldamisel, kuid asja materjalidest ei nähtu,

et seda oleks tehtud tahtlikult eesmärgiga kaebajatest vabaneda, ja arvestades mõlema

poole huve, on põhjendatud suurendada ATS § 105 lg 1 alusel välja mõistetavat hüvitist

neljale kaebajale 12 kuu keskmise töötasuni ja ühele kaebajale 22 kuu keskmise

töötasuni.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

14. Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb halduskohtu otsuse tühistamist

ja uue otsuse tegemist, millega jätta kaebus rahuldamata.

Vastustaja leiab, et kohus asus üllatuslikult seisukohale, et käskkirjaga nr 162 muudeti ametniku

tervisele seatud nõudeid selliselt, et nõue muutus sisuliselt üleöö teenistusülesande täitmise

eelduseks, olukorras, kus ta viidetega kohtupraktikale selgitas, et kohus kokkuvõttes leidnud, et

Kaitseväe juhatajal oli õigus kehtestada asutuses töötervishoiu ja tööohutuse meetmeid.

Kohus ei ole selgitanud, miks ta peab nõude kehtestamist üleöö toimunuks ning miks ta ei

arvesta vastustaja esitatud tõenditega, et kaebajate suhtes kehtis vaktsineerimise kohustus juba

alates 30. märtsist 2021. Kaitsevägi on riskianalüüsi koostamise protsessi selgitanud vastuses

kaebusele. Jättes selgitused kõrvale ning lähtudes ebaõigetest eeldustest jõudis kohus otsuse p-s

43 ebaõigele järeldusele, et tõendi esitamise nõue ei olnud kehtestatud seaduse alusel.

Erinevalt vangistusseadusest näeb kaitseväeteenistuse seadus ette tegevteenistusest vabastamise

tegevväelase tervisenõuetele mittevastavuse korral (KVTS § 146 lg 1 p 3). Seega ei ole tegemist

võrreldavate olukordadega ja käesolevas asjas ei ole nimetatud Riigikohtu 15. märtsi 2022. a

otsusele asjas nr 5-19-29 tuginemine asjakohane.

Kohus on asunud põhjendamatult seisukohale, et vaktsineerimiskohustuse seadmise puhul oli

tegemist muudatusega, mille rakendamine eeldas ametniku nõusolekut, ning kaebajate

teenistusest vabastamisel oleks tulnud rakendada koondamist KVTS § 149 lg 1 alusel teenistuse

ümberkorraldamise tõttu. Siiski ei ole käskkirja nr 162 punktiga 4 kehtestatud kaitseväelastele

täiendavat tervisenõuet. Tegemist oli tööohutuse meetmega, mille kehtestamise õigus tuleb

tööandjale seadusest, mitte ametijuhendi muutmisega.

Määruse nr 144 seletuskirja kohaselt võib tööandja nõuda töötajalt nakkusohutuse tõestamist, kui

see on töökeskkonna riskianalüüsist tulenevalt viiruse leviku tõkestamiseks ja tööülesannete

ohutuks täitmiseks vajalik. Ka varasemad kohtulahendid on selgitanud, et töötervishoiunõudeid

saab kehtestada asutuse toimepidavuse tagamiseks ja ka teiste töötajate kaitseks.

Hüvitamisnõue ei ole olemuslikult seotud teenistusest vabastamise aluse muutmise nõudega.

ATS § 105 sätestab nõuded, mida isik võib õigusvastase teenistusest vabastamise korral nõuda

ja hüvitamisnõude rahuldamise eelduseks on haldusorgani õigusvastane tegevus, mistõttu on

hüvitamisnõue seotud teenistusest vabastamise õigusvastasuse tuvastamise nõudega, kuid mitte

teenistusest vabastamise aluse muutmise nõudega.

Halduskohtu seisukohad hüvitise väljamõistmisel on vastuolulised, tõendamata ning oletuslikud,

mistõttu on välja mõistetud hüvitis põhjendamatu ja ebamõistlik. Samuti ei ole hüvitise välja

mõistmine kooskõlas ATS eesmärgiga.

15. Vastuses apellatsioonkaebusele vaidlevad kaebajad apellatsioonkaebusele vastu ja

paluvad jätta see rahuldamata.

15.1 Halduskohus leidis põhjendatult, et vaktsineerimiskohuse kehtestamise näol on tegemist

Kaitseväelastele kehtestatud täiendava tervisenõudega. TTOS § 13 lg 2 ega määruse nr 144 § 6

lg 2 p 11 ei saa anda volitust tööandjale kehtestada piiramatult nõudeid töötajatele.

Mitmes sarnase sisuga haldusasjas on kohtud jõudnud järeldusele, et ametnikule

vaktsineerimiskohustuse kehtestamine tähendas ametijuhendi muutmist, mis ATS § 52 lg 3 p 1

kohaselt ei ole ilma ametniku nõusolekuta aga lubatud. Ametniku nõusoleku puudumisel on

ATS § 90 lg 1 p 3 kohaselt aga tegemist koondamisolukorraga.

Praeguses asjas on asjakohane ka Riigikohtu otsus asjas nr 5-19-29. Lahendis analüüsitud ATS §

15 ja § 95 käsitlevad asjaolusid, mis välistavad ametniku teenistusse võtmise. Käesoleva

vaidluse puhul on kaebajad teenistusest vabastatud KVTS § 145 lg 1 ja § 86 p 7 alusel, mis

samuti näevad ette asjaolud, mis välistavad ametniku teenistusse võtmise.

Ekslik on arusaam, nagu ei oleks käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud kaitseväelastele täiendavat

tervisenõuet, vaid tegemist on tööohutuse meetmega, mille kehtestamise õigus tuleb tööandjale

seadusest. Seda, et Kaitseväele ei andnud vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks alust TTOS,

on väljendanud ka Tartu Ringkonnakohus jõustunud otsuses tsiviilasjas nr 2-21-17151.

Halduskohus mõistis kaebajate kasuks välja hüvitise põhjendatud ulatuses ning selgitas

arusaadavalt sellisele tulemusele jõudmist.

15.2 16. augusti 2024. a menetlusdokumendi leidsid kaebajad veel, et Riigikohtu seisukohad

asjas nr 3-22-157 on suuresti vastuolulised ja väärad ning käesolevas asjas ei tuleks neist lähtuda,

liiati ei ole teises kohtuasjas esitatud Riigikohtu seisukohad ringkonnakohtule siduvad.

Euroopa Liidu direktiivid 2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ ning Euroopa Liidu üldpõhimõtted ja

soovitused on asjakohased ka käesolevas asjas. TTOS § 13 lg 2 on vastu võetud just selle

direktiivi ülevõtmisega. Seega kui direktiiv ei kohaldu, ei saa kohaldada ka TTOS § 13 lg-t 2.

vaktsineerimiskohustuse paigutamine TTOS alla on vastuolus põhiseadusega ning TTOS-i ja

direktiivi eesmärkide ja mõttega.

Kui kohus peaks leidma, et õiguslik alus vaktsineerimisele on TTOS § 13 lg 2, siis on

asjakohane ka Euroopa Liidu eelotsus asjas 2-21-12706.

Kaebajad nõustuvad, et vaktsineerimisnõude kehtestamine on riigisisene õigus – aga seda õigust

pole Eestis kasutatud. PS § 29 lg-st 4 tulenevalt on töötingimused riigi kontrolli all. See

tähendab, et ükski tööandja ei saa omavoliliselt ning seadusega vastuollu minnes endale sobivalt

seadust tõlgendada.

Kaitseväes kehtib vaktsineerimisnõude kehtestamiseks eriregulatsioon, mistõttu ei saa asjas

kohaldada TTOS § 13 lg-t 2. Kohustuslik vaktsineerimine saab olla kaitseväelaste jaoks

tervisenõue. Vaktsineerimiskohustuse kehtestamise ajal kehtinud KVTS § 31 lg 6 sätestas, et

tegevväelase teenistusülesande täitmise tervisenõuded kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.

Vabariigi Valitsuse 21. märtsi 2013. a määrus nr 45 „Kaitseväeteenistuskohustuslasele ja

tegevväelasele teenistusülesande täitmiseks ettenähtud tervisenõuded“ vaktsineerimiskohustust

ei kehtestanud.

Kuna TTOS-iga on direktiivi sätted Eesti õigusesse üle võetud, siis sisuliselt on selle tähendus

sama, mis direktiivil ning TTOS § 13 lg-t 2 ei saa tõlgenda selliselt, et see lubaks tööandjal

kehtestada töötajatele vaktsineerimiskohustuse.

KVTS § 140 lg 1 p 4 sätestab, et tegevväelane vabastatakse tegevteenistusest tegevteenistusse

võtmise nõuetele mittevastavuse korral. Käesoleval juhul saabki olla nõudeks tervisenõue. Ei

ole võimalik vastata töötervishoiu ja tööohutuse nõuetele – töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid

on võimalik, kas täita või mitte, aga mitte neile vastata.

Määruse nr 144 § 6 lg 2 p-ga 11 nähti ette täiendav abinõu, mis andis tööandjale õiguse

kontrollida töötajate nakkusohutust ja küsida selleks nakkusohutuse tõendit. Määrus andis

töötajale (antud juhul teenistujale) õiguse esitada erinevad tõendid: sh testimise tõendi. Sellega

ei loodud vaktsineerimisekohustust.

SARS-CoV-2 vaktsiin, mis on vaidluse all põhikohtuasjas, ei ole direktiivi 2000/54/EÜ III lisa

järgi tõhus vaktsiin. Puudusid pikaajalised andmed vaktsiini toime ja kõrvalmõjude kohta.

Hinnatud ei ole võimalike vastunäidustusi konkreetse isiku puhul.

TTOS-i ja määrus nr 144 alusel kehtestavate kohustuste legitiimseks eesmärgiks sisejulgeoleku

tagamine või kodanike elude ja tervise kaitse, riigi ja rahvatervise kaitse.

Vaktsineerimine sai kaitsta vaid raske haigestumise eest konkreetset teenistujat. Riigikohus on

aga ise asjas 5-22-4 p-s 48 leidnud, et isiku enda tervise kaitseks vaktsineerimisnõuete

kehtestamine, ilma et see mõjutaks nt haiglakoormuse kaudu teiste isikute õigusi või avalikke

huve, ei oleks vabadusel ja demokraatial põhinevas riigis legitiimne ega vastaks inimväärikuse

põhimõttele.

Kaebajad on hea tervisega ega kuulu riskigruppi.

Tuleb anda hinnang alternatiivsete meetmete efektiivsusele – näiteks on kaebajad esitanud

tõendi, et meditsiinitöötajad lubati COVID-19 haigena tööle maskides. Alates septembrist 2021.

a viibis haiglas rohkem vaktsineerituid kui vaktsineerimata isikuid ning läbipõdenuid (kaebaja

oli COVID-19 läbi põdenud) haiglasse ei sattunud. Tallinna Kiirabis, kus olid 100%

vaktsineeritud töötajad, olid jätkuvalt oktoobris 2021. a COVID-19 puhangud.

Olenemata vaktsineerimisnõude kehtestamise õigusvastasusest või õiguspärasusest, oli

kaebajate vabastamine kaalutlusotsusena ebaproportsionaalne ning seega otsus õigusvastane. Kui

kaalumist ei toimunud, siis on kaalutlusotsus õigusvastane. Haldusorganil oleks tulnud kaaluda

ka seda, kas konkreetse teenistuja osas on võimalik kasutada muid meetmeid, sh ajutisi, kas

ajutiselt on võimalik selle teenistuja osas kontaktide vähendamine vms – kuivõrd

vaktsineerimisenõue oli ajutine, siis tulnuks kaaluda ka ajutist teenistuse peatamist vms.

16. 16. augusti 2024. a menetlusdokumendis esitasid kaebajad taotluse menetluse

peatamiseks kuni tsiviilasjas nr 2-21-12706 Euroopa Kohtu eelotsuse jõustumiseni.

Euroopa Kohtu selgitused on asjakohased ning TTOS-i või määrust nr 144 ei saa

tõlgendada ilma direktiivideta, mille alusel need on kehtestatud.

Ühtlasi paluvad kaebajad tunnistada TTOS § 13 lg 2 Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus

olevaks.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

17. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada.

18. Praeguses asjas kinnitas Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirjaga nr 162

Kaitseväe „Töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs. Bioloogiline ohutegur. COVID-19“

koos tegevuskavaga.

19. Kaitsevägi vabastas kaebajad ametikohalt ja tegevteenistusest seoses tegevteenistusse

võtmise nõuetele mittevastavusega ning arvas nad reservi.

Kaebajate lõplikeks nõueteks halduskohtus jäi teenistusest vabastamise käskkirjade

õigusvastasuse tuvastamine ja hüvitise väljamõistmine.

Halduskohus rahuldas kaebuse selles osas ja mõistis kaebaja kasuks välja hüvitised.

20. 25. novembri 2021. a määruses asjas nr 3-21-2241 Kaitseväe juhataja 31. augusti

2021. a käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud tõendi esitamise nõuet analüüsides selgitas

Riigikohus, et tegemist on kaudse vaktsineerimisnõudega, leides samas, et käskkirja nr

162 p 4 tühistamine vaidluse asjaoludel on pigem vähetõenäoline (p 19) ja käskkirja nr

162 p 4 kehtima jäämisel oleks kaebaja teenistusest vabastamine tõenäoliselt, kuid mitte

täiesti vältimatult õiguspärane (p 32).

Riigikohus sedastas veel, et Riigikohtu senist praktikat arvestades ei saa välistada

vaktsineerimisnõuete kehtestamist madalama astme õigusaktiga seaduse alusel (p 23). Avalikus

teenistuses ja muus vormis avalike ülesannete täitmisel osalevate inimeste suhtes võib

vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka üldisema volitusnormi alusel määruse,

haldusakti või halduse siseaktiga, arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja nende erilist

suhet riigi või muu avaliku võimu kandjaga. Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirja kui

halduse siseakti p-le 4 võivad anda piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse 5. mai

2000. a määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja

tööohutuse nõuded“ § 6 lg 2 p 11. TTOS § 4 lg-ga 1 ja § 13 lg-ga 2 on tööandjale antud õigus

kehtestada ettevõttes (sh riigiasutuses) töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Seda õigust ei piira

KVTS § 31 lg 6, sest TTOS § 13 lg 2 lubab sõnaselgelt kehtestada õigusaktides ettenähtust

rangemad nõuded ning KVTS ega selle rakendusaktid ei sätesta rangemate tingimuste

kehtestamise õiguse suhtes erandit (p 24).

21. Riigikohtu seisukohtadele tuginedes analüüsis halduskohus käskkirja nr 162 ja selle

seletuskirja põhjendusi, samuti poolte seisukohti ja põhjendusi kohtumenetluses.

Halduskohus ei formuleerinud üheselt, kas ta pidas käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud

kohustust õiguspäraseks. Samas nõustus halduskohus vastustajaga, et käskkirja nr 162

kehtestamise ajal oleva info kohaselt sai eeldada, et vaktsineerimine võimaldab

vastustajal riigikaitselise tegevuse korraldamisel esmajoones vähendada tegevteenistujate

raske haigestumise riski ning vähemal määral viiruse ülekandumist. Vaktsineerimisnõude

eesmärgid (teiste isikute tervise ja elu kaitse ning riigi julgeoleku tagamine) olid

äärmiselt kaalukad (otsuse p 35) ning, et riigi julgeoleku tagamiseks ei oleks eelduslikult

võimalik järgida neid meetmeid, mis aitaksid vaktsineerimata inimestest lähtuvat

nakkusohtu vähendada kuni nullini. Kaitsevõime kasutamist raskendaks see, kui

vajalikud inimesed, kes ei ole vaktsineeritud, ei saaks kriitilisel hetkel tulenevalt COVID-

19 haigusest oma ülesandeid riigi julgeoleku tagamisel ühiselt täita.

Kokkuvõttes leidis halduskohus siiski, et käskkirjaga nr 162 ei saanud ühepoolselt muuta

ametniku tervisele seatud nõudeid selliselt, et nõue muutub sisuliselt üleöö teenistusülesannete

täitmise eelduseks (otsuse p 37). Kaebajad ei taotlenud menetluses käskkirja nr 162 tühistamist.

Vastavalt oli käskkiri nr 162 p 4 kaebajate suhtes kehtiv ning pani neile kehtiva kohustuse

esitada vastustajale COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise alustamise (esimene doos),

vaktsineerimiskuuri läbimise või COVID-19 läbipõdemise tõend hiljemalt kahe nädala jooksul

arvates käskkirja andmise hetkest. Selline kohustus oli kaebajatel sõltumata sellest, kas tõendi

esitamise nõue kehtestati õiguspäraselt või mitte. Tõendi esitamise kohustuse õigusliku aluse

olemasolu ning nõude proportsionaalsus kaebajate õigustesse sekkumisel on siiski oluline, kuna

tõendi esitamise nõude õiguspärasust saab ja tuleb arvestada nõude rikkumisel kohaldatud

tagajärje (teenistusest vabastamise) proportsionaalsuse hindamisel. Seega sõltub kaebajate

teenistusest vabastamise õiguspärasus sellest, kas tõendi esitamise nõue tugineb seaduslikule

alusele ja on mõõdukas, samuti, milline on tõendi esitamise kohustuse õiguslik tähendus

teenistussuhtes.

22. Ringkonnakohus on jätkuvalt 4. juuli 2024. a määruses väljendatud seisukohal, et asja

lahendamisel on võimalik juhinduda Riigikohtu 21. juuni 2024. a otsuses asjas nr 3-22-

157 sarnase vaidluse lahendamisel esitatud põhjendustest ja seisukohtadest.

Iseenesest märkisid kaebajad põhjendatult, et teises kohtuasjas tehtud otsuses esitatud Riigikohtu

seisukohad ei ole ringkonnakohtule siduvad. Kohtupraktikas on Riigikohtu seisukohti õiguse

kohaldamise osas siiski peetud oluliseks, kuna Riigikohtu ülesandeks on muu hulgas ka

kohtupraktika ühtlustamine. Asjas nr 3-22-157 tegi otsuse Riigikohtu halduskolleegium kogu

koosseisus. Asja kolleegiumi kogu koosseisule üleandmisel viitas Riigikohus HKMS § 226 lg 1

p-le 2, s.o just kohtupraktika ühtlustamise vajadusele. Kuigi kolleegiumi kogu koosseisu

seisukohtade siduvust kolleegiumi kolmeliikmelisele koosseisule õiguse kohaldamise küsimuses

ei ole otsesõnu sätestatud HKMS §-s 233, tuleneb HKMS § 226 lg 1 p-st 2 kaudselt siiski, et

kolmeliikmelises koosseisus ei saa Riigikohus muuta oma senist seisukohta seaduse

kohaldamisel, s.t peab lähtuma kolleegiumi varasemast praktikast. Vastavalt on asjas nr 3-22-

157 esitatud seisukohtadel õiguse kohaldamise osas mõju ka teiste sarnaste kohtuasjade

lahendamisele. Õiguse kohaldamine vastuolus Riigikohtu seisukohtadega on madalamate

kohtuastmete õigus, kuid olukorras, kus Riigikohtu üks eesmärke sarnase kohtuasja lahendamisel

on olnud just kohtupraktika ühtlustamine, eeldab õiguse erinev kohaldamine selget põhjust

õiguskindluse põhimõttest lähtudes. Ringkonnakohtu hinnangul selliseid põhjusi praeguses asjas

ei ole.

23. Asi nr 3-22-157 puudutab õiguse kohaldamise küsimustes praeguse asjaga võrreldes

suuresti samu probleeme. Viidatud asjas oli vaidlus isiku politseiteenistusest vabastamise

üle. PPA peadirektor kehtestas 3. novembri 2021. a käskkirjaga kõikidel PPA

teenistuskohtadel töötamise tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust põhjustava

viiruse vastu ja kohustuse tõendada nõudele vastavust SARS-CoV-2 viiruse vastu

immuniseerimist tõendava dokumendi või koroonahaiguse läbipõdemist tõendava

dokumendi esitamisega. Käskkirja p 7 nägi ette, et teenistujaga, kes eelnimetatud nõudeid

ei täida, lõpetatakse teenistus- või töösuhe. Selles asjas vabastati kaebaja ametist 22.

detsembril 2021 nõutud tõendi esitamata jätmis tõttu.

Olukorras, kus teadmised COVID-19 haigust põhjustava viiruse ja selle uute tüvede ning viiruse

vastu vaktsineerimise kohta muutusid ajas selliselt, et uute viirusetüvede tekkimisel vähenesid

nii hinnangud viirusest põhjustatud haiguse ohtlikkusele kui ka vaktsiinide efektiivsusele

nakatumise ärahoidmisel, saab praeguse asja lahendamisel eeldada, et käskkirja nr 162

kehtestamise ja kaebajate teenistusest vabastamise ajal ei pidanud vastustaja arvestama oluliselt

erinevate asjaoludega Riigikohtu lahendatud asjas nr 3-22-157 tuvastatuga võrreldes, sest nii

käskkiri nr 162 kui kaebajate teenistusest vabastamise käskkirjad anti ajaliselt varem.

24. Allpool toob ringkonnakohus esile Riigikohtu olulisemad seisukohad asjas nr 3-22-

157, Riigikohtu otsuse põhjendusi täies mahus kordamata ning teeb järeldused praeguse

asja asjaolude pinnal, hinnates ka kaebajate vastuväiteid Riigikohtu seisukohtadele.

24.1 Esmalt leidis Riigikohus, et TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 on praegust asja

puudutavas osas põhiseaduspärased ja annavad piisava õigusliku aluse kaudse

vaktsineerimisnõude kehtestamiseks. Kehtestatud range nõue on seega tagasiviidav seadusliku

aluseni (p 12.1 ja p 14.6). Sellega kordas Riigikohus 25. novembri 2021. a määruses asjas nr 3-

21-2241 p-s 24 esitatud mõttekäiku kindlas kõneviisis.

Lisaks sedastas Riigikohus, et Euroopa Parlamendi ja EL Nõukogu 18. septembri 2000. a

direktiivis 2000/54/EÜ töötajate kaitse kohta bioloogiliste mõjuritega kokkupuutest tulenevate

ohtude eest, millega täpsustatakse EL Nõukogu 12. juuni 1989. a direktiivi 89/391/EMÜ

töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta ei

piira liikmesriigi õigust kehtestada vajaduse korral rangemad kaitsenõuded. Direktiivi

89/391/EMÜ art 2 lg 2 sätestab aga üheselt, et seda ei kohaldata, kui teatava avaliku teenistuse,

nagu relvajõudude või politsei tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult vastuollu satub (p

26.2 ja p 27). Kuna vaktsineerimisnõue puudutab üksnes politseiteenistust ja olemasolevat

COVID-19 pandeemia olukorda, siis ongi tegemist direktiivi 2000/54/EÜ art 14 lg 3 tähenduses

erilise kaitsemeetmega (p 29).

Ringkonnakohus mõistab Riigikohtu seisukohta seiskohta selliselt, et see kehtib samaselt ka

kaitseväeteenistuse suhtes. Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 sätestab politseiteenistusega sarnase

erisuse ka kaitseväeteenistuse kohta. Erinevalt kaebajatest ei näe ringkonnakohus, et Riigikohtu

seisukoht EL õiguse kohaldamise osas oleks vastuoluline. Kokkuvõtvalt leidis Riigikohus, et

asjakohased direktiivid ei keela kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamist siseriiklikult asutuse

siseaktiga. Ning isegi juhul, kui kaudne vaktsineerimisnõue piiraks teenistujate õigusi enam

võrreldes direktiivis ette nähtud standardiga, oleks tegemist relvajõudude ja politsei osas

sätestatud erandiga. See, et TTOS on kehtestatud direktiivi ülevõtmiseks, ei väära, et TTOS § 13

lg 2 saab olla kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamise õiguslikuks aluseks praegusel juhul.

Ülevõetav direktiiv ja selle eesmärgid on siseriikliku sätte tõlgendamisel olulised üksnes

direktiiviga reguleeritud sfääris. Direktiivi ülevõtmine ei välista, et siseriiklikul normil võiks olla

laiem reguleerimisala kui direktiivil endal olukorras, kus see ei lähe direktiiviga vastuollu.

Praegusel juhul lubab direktiiv erandit kaitseväeteenistuse osas kui see on vajalik teenistuse

olemusest tulenevalt. Ringkonnakohus ei näe mõistlikku põhjust tõlgendada TTOS § 13 lg-2

selliselt, et see annab õiguse kehtestada rangemad töötervishoiu ja tööohutuse nõuded üldiselt,

kuid välistab sama kaitseväeteenistuses, samas kui direktiiv lubab vajadusel piirata kaitseväes

teenistujate õigusi üldisest standardist intensiivsemalt. Riigikohus on varasemale praktikale

tuginedes selgitanud1, et põhiõiguste piiramine on lubatav ka seaduses sätestatud täpse, selge ja

piirangu intensiivsusega vastavuses olev volitusnormi alusel antud määrusega. Siseaktiga

põhiõiguste piiramise õigus on vastustajal tulenevalt määruse nr 144 § 6 lg 2 p-st 11, mis

töötajate terviseriski vähendamiseks SARS-CoV-2 viiruse leviku korral näeb meetmetena muu

hulgas ette vaktsineerimise läbimist või haiguse läbipõdemist kinnitava tõendi kontrollimise.

Sellist meedet ongi vastustaja otsustanud rakendada käskkirjaga nr 162. Ringkonnakohus

nõustub, et see, kas TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 varasema kohtupraktika

valguses on piisavaks õiguslikuks aluseks kaudse vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks

1 Vt RKHK 21. novembri 2021. a määrus asjas nr 3-21-2241 (p-d 22-24).

kaitseväeteenistuses siseaktiga, ei ole esmapilgul üheselt selge. Riigikohus leidis, et avalikus

teenistuses võib vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka üldisema volitusnormi

alusel halduse siseaktiga, arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja nende erilist suhet

riigi või muu avaliku võimu kandjaga. Riigikohtu põhjendus selles küsimuses on napp, kuid on

väljaspool kahtlust, et Riigikohus on sellele probleemile tähelepanu pööranud, korrates asjas nr

3-22-157 (p 12.1 ja p 14) üle asjas nr 3-22-2241esitatud seisukohad ning leides, et TTOS § 13 lg

2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 on põhiseaduspärased. Kuigi võib leida argumente ka

teistsuguse seisukoha põhjendamiseks, ei näe ringkonnakohus praeguse vaidluse asjaoludel

põhjust asuda Riigikohtust erinevale seisukohale. Riigikohus on viidatud lahendite tegemisel

arvestanud kaebajate hinnanguga, et põhiseaduse järgi võib vaktsineerimise nõude kehtestada

üksnes õiguse üldaktiga seaduse vormis. Vastavalt jääb rahuldamata kaebajate taotlus tunnistada

TTOS § 13 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks.

24.2 Töölepingulistes suhetes võetud seisukohad ei ole automaatselt ülekantavad avalikku

teenistusse (p 31).

Kaebajad leiavad siiski, et asja lahendamisel saab juhinduda kohtupraktikast sarnastes

tsiviilvaidlustes. Samas ei ole kaebajad suutnud selgitada, miks on tsiviilõiguse normid ja

kohtupraktika ülekantavad praegusele vaidlusele, kuigi avalik teenistus ja kaitseväeteenistus on

reguleeritud eriseadustega erinevalt töölepingulistest suhetest ning kaitseväeteenistuses oleval

isikul on organisatsiooni eesmärkidest ja ülesannetest tulenevalt erinevad õigused ja kohustused

võrreldes töölepingu alusel töötava isikuga. Riigikohus on nii asjas nr 3-22-2241 kui ka asjas nr

3-22-157 selgitanud, et tsiviilõiguse normid ei ole avalikus teenistuses rakendatavad

vaktsineerimiskohustuse õiguspärasuse hindamisel ja direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 sätestab

kaitseväeteenistusele erandi direktiivi kohaldamisel. Seetõttu ei nõustu ringkonnakohus, et

praeguse asja lahendamisel on asjakohased siseriiklike kohtute või Euroop Kohtu seisukohad

tsiviilõigussuhtest tekkinud vaidluste lahendamisel. Vastavalt ei ole põhjendatud ka kaebajate

taotlus peatada käesolev menetlus kuni tsiviilasjas nr 2-21-12706 Euroopa Kohtu eelotsuse

jõustumiseni.

24.3 Kaudne vaktsineerimisnõue sekkub sarnaselt otsesega inimese kehalisse puutumatusse, mis

on ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames (p 14.2), seetõttu on oluline, et kaudsel

vaktsineerimisnõudel oli legitiimne eesmärk (p 14.3).

Ringkonnakohtu hinnangul on PPA ja Kaitseväe poolt vaktsineerimiskohustuse eesmärkidena

esile toodud väärtused suuresti kattuvad. Nii nimetas ka Kaitsevägi vaktsineerimise

eesmärkidena inimeste elude ja tervise kaitse, kaitseväe ülesannete täitmise tagamise ning

valmisoleku tagamise erakorraliste riigikaitseliste ülesannete täitmiseks. Kaitseväe seisukohad

tuginevad käskkirjaga nr 162 kinnitatud Kaitseväe töökeskkonna riskianalüüsile (dtl 54-73),

tegevuskavale (dtl 74-75) ja käskkirja seletuskirjale (dtl 48-53) ning on piisavad, et jaatada

vaktsineerimisnõude legitiimset eesmärki samuti kaitseväes. PPA ja kaitseväe rollide sarnasust

riigi enda kindlustamisel, riigi ja rahvatervise kaitsel rõhutas ka Riigikohus (p 14.4).

Kitsendav on lähenemine, et TTOS on kohaldatav ja saab anda õigusliku aluse üksnes kaebajate

enda kaitsele suunatud eesmärgil meetmete kohaldamiseks. TTOS § 2 lg 1 sätestab tõepoolest, et

käesolevas seaduses mõistetakse töötervishoiuna töötaja tervisekahjustuse vältimiseks

töökorraldus- ja meditsiiniabinõude rakendamist, töö kohandamist töötaja võimetele ning töötaja

füüsilise, vaimse ja sotsiaalse heaolu edendamist. TTOS § 2 lg 2 sätestab, et käesolevas seaduses

mõistetakse tööohutusena töökorraldusabinõude ja tehnikavahendite süsteemi sellise

töökeskkonna seisundi saavutamiseks, mis võimaldab töötajal teha tööd oma tervist ohtu

seadmata. Ka direktiivi 2000/54/EÜ eesmärk on kaitsta töötajaid nende tervist ähvardava ohu

eest. Neist eesmärkidest tuleneb samas, et regulatsioon on suunatud töötajate kaitsmisele ka

teistest töötajatest ja teenistujatest lähtuva ohu eest. Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg-s 2

kehtestatud erand kaitseväeteenistusele osutab aga, et direktiivi ülevõtmisel kehtestatud

siseriiklike sätete rakendamisel tuleb arvestada kaitseväe ülesannetega, s.h riikliku julgeoleku

tagamisel. Selliselt ei ole TTOS § 13 lg 2 alusel piirangute kehtestamisel välistatud arvestada

eesmärgiga tagada kaitseväeteenistuses teiste isikute ohutus ning seeläbi ka kaitseväe ülesannete

täitmine laiemalt.

Käskkirja nr 162 seletuskirjas (dtl 49) eristas vastustaja rakendavate meetmete vahetut eesmärki

(kaitsevägi rakendab meetmeid teenistujate tervise kaitseks ja ohutu töökeskkonna tagamiseks)

meetmete kaugemast eesmärgist, s.o kaitsevõime tagamisest. Ringkonnakohus mõistab

Riigikohtu seisukohti selliselt, et selliselt on vastustaja määratlenud eesmärgid kooskõlas TTOS-

ga, mistõttu kaudse vaktsineerimiskohustuse eesmärke tuleb pidada legitiimseks.

24.4 Kaudne vaktsineerimisnõue kehtestati novembris 2021 olnud teabele tuginedes (p 22 ja

järgnevad) ning oli ajal, mil risk haiguse levikuks oli tavapärasest kõrgem, ja andmed

koroonaviiruse omaduste, leviku ning selle põhjustatud koroonahaiguse kulgemise kohta olid

ebapiisavad, sobiv meede inimeste tervise kaitse eesmärgi saavutamiseks.

Vastustaja piisavalt selgitanud, miks ta valis taotletud eesmärgi saavutamiseks just

vaktsineerimisnõude. Leebemad meetmed, s.h isikukaitsevahendite, hügieeninõuete ja testimise

rakendamist ei saanud käskkirja andmise ajal teabele tuginedes pidada vaktsineerimisega

võrreldava tõhususega meetmeteks haigestumise või nakkuse edasikandumise ärahoidmiseks ega

haiguse kulu kergendamise seisukohast. Kaitseväelaste teenistusülesannete täitmine on seotud

kontaktidega teiste teenistujatega, teenistujate isoleerimine takistaks teenistusülesannete täitmist

või muudaks teenistusülesannete täitmise võimatuks. Isegi, kui mõne teenistuja saanuks ajutiselt

isoleerida, siis kestvalt ei oleks saanud kontakte vältivat töökeskkonda rakendada. Teenistujate

regulaarse testimise korraldamine oleks töömahukas ja kulukas, olles samas vaktsineerimisest

vähem efektiivne eesmärgi suhtes. Käskkirja nr 162 seletuskirjas (dtl 49) märkis vastustaja

asjakohaselt, et hetketeadmiste kohaselt aitab üksnes vaktsiin tõhusalt (loomulikult mitte 100%)

vähendada haigestumist või raskelt haigestumist ning vähendab oluliselt viiruse kandlust.

Teenistuja nakatumine võib häirida või mõjutada Kaitseväe jaoks olulise tegevuse toimimist.

Seejuures viitas vaktsineeri.ee võrguleheküljel kättesaadavatele andmetele vaktsineerimise

mõjude kohta. Kaitsevägi peab olema valmis reageerima ja koonduma ettenähtud aja jooksul

ning isikkoosseis peab selleks valmis olema. Vastustaja ei saa alustada töötervishoiuga seotud

protsesside (sealhulgas vaktsineerimine) ülevaatamist ja käivitamist olukorras, kus

kaitsevalmiduse aste on juba muutmisel.

Ringkonnakohtu hinnangut ei muuda kaebajate esile toodud asjaolud, et maski kandmise

tingimusel lubati meditsiinitöötajad tööle haigetena 2021. aasta septembris oli COVID-19 tõttu

haiglasse paigutatud isikute hulgas võrdselt nii vaktsineeritud kui vaktsineerimata isikuid ja

haiguse läbipõdenud isikud haiglasse ei sattunud. Meditsiinitöötajatele tehti erisus alles 2022.

aasta veebruari alguses, tuues põhjusena esile, et viiruse omikrontüve põhjustatud haigust

põetakse üldjuhul kiiremini ja kergemalt. Teadaolevalt hakkas viiruse omikrontüvi levima Eestis

2021. aasta detsembris. Samas oli 2021. aasta teises pooles üleriigiliselt kõrge nii nakatunud

isikute kui ka haiglasse paigutatud isikute arv. Haiglasse paigutatud isikute osas vaktsineeritud ja

vaktsineerimata isikute suhtest ei saa samuti teha tõsikindlaid järeldusi kaitseväeteenistuse

riskide kohta käskkirja nr 162 kehtestamise ajal. Kaebajad on ise kinnitanud, et ta oli hea

tervisega ega kuulunud riskirühma. Haiglasse paigutatute hulgas oli aga arvestatav osa just

riskirühma kuulunud, eelkõige eakamaid isikuid. Samas tuleb nõustuda vastustajaga, et oluliseks

terviseriskiks oli haiguse põdemine ka juhul, kui haiglasse paigutamine ei olnud vajalik, sest

haigestumisega kaasnes teiste isikute nakatamise oht, teenistusülesannete täitmise võimatus,

samuti võimalus, et haigusel on pikaajaline mõju isiku tervisele ka pärast haigusest tervenrmist.

Samuti ei pea ringkonnakohus võimalikuks teha kaugeleulatuvaid järeldusi asjaolust, et käskkirja

nr 162 andmise ajal testitute tulemused ei erinenud oluliselt sõltuvalt sellest, kas isik oli

vaktsineeritud või mitte. Esmalt ei eristata neis andmetes haigust varem põdenud isikuid

esmakordselt nakatunutest. Kaebajad on ise väitnud, et haiguse põdemine andis viiruse vastu

tõhusama kaitse kui vaktsineerimine. Teiseks ei ole ka need andmed üheselt üle kantavad

kaitseväeteenistusele, kuna kajastavad kõiki testitud isikuid, mitte kaitseväeteenistuses olnud

isikutega võrreldavat gruppi, s.o riskirühma mittekuuluvaid, hea füüsilise tervisega täisealisi

isikuid.

24.5 ATS § 52 lg 1 sisaldab loetelu tingimustest, mis tuleb ametijuhendis sätestada (ametikoha

teenistusülesanded; ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele kehtestatud

nõuded; summeeritud tööaja, valveaja või öötöö kohaldamise korral sellekohane märge).

Vaktsineerimine ei ole olemuselt selline nõue, mis tuleks ametijuhendis ette näha (p 32.1).

Kaudne vaktsineerimisnõue ei ole vaadeldav ka ATS § 52 lg-s 3 toodud teenistusülesande

täitmiseks kehtestatud nõude olulise muudatusena (p 32.2).

ATS § 95 lg 1 sätestab, et ametnik vabastatakse teenistusest, kui ilmnevad või tekivad asjaolud,

mis välistaksid tema teenistusse võtmise tulenevalt ATS § 14 lg-st 1 või 2 või §-st 15. ATS § 15

p 5 sätestab, et isikut ei või võtta teenistusse muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist

välistava asjaolu esinemisel. ATS § 25 lg 1 p 5 kohaselt peab isik, kes soovib ametikohale asuda,

esitama isikule, kellel on tema ametisse nimetamise õigus, seadusega või seaduse alusel

nõutavad dokumendid. Asjas nr 5-19-29/38 leidis Riigikohtu üldkogu, et, kuigi ATS § 15 ütleb,

et nõuded ametnikele tuleks kehtestada seadusega, oli VangS § 146, mis kohustab

tervisekontrolli läbima ja määruses nimetatud tervisenõudeid täitma, piisav seaduslik alus ATS

§-de 15 ja 95 mõttes (p 34).

Tulenevalt TTOS § 13 lg-st 2, määruse nr 144 § 6 lg 2 p-st 11 ja lg 22 p-dest 1 ja 2 ning

käskkirja kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamiseks saab käsitada seaduse alusel

nõutava dokumendina COVID-19 vastase vaktsineerimiskuuri läbimist või COVID-19

läbipõdemist tõendavat dokumenti ning vastava dokumendi esitamata jätmist muu seaduses

sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna (p 36).

Seega ei olnud tegemist koondamissituatsiooniga.

24.6 TTOS alusel kehtestatud riskianalüüsist tulenev vaktsineerimisnõue ei tähenda, et nõude

täitmata jätmine võiks tuua kaasa automaatse teenistusest vabastamise. Käskkirja kui siseakti

rakendamisel tuli vaktsineerimisnõude täitmata jätmisel enne teenistuja suhtes õigusliku tagajärje

valikut teostada kaalutlusõigust juhul, kui esinesid erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 117

andmise aluseks olnud olukord oli muutunud. (p 40).

Kuivõrd kaebajad ei esitanud tervishoiuteenuse osutaja tõendit vaktsiini vastunäidustuse kohta,

ei olnud vastustaja kohustatud ka omal käel iga kaebaja tervist kaaluma (p 46).

Kaebajad ei toonud enne teenistusest vabastamist välja ka muid erilisi asjaolusid, millest

tulenevalt PPA oleks pidanud talle käskkirja nr 117 rakendamisel tegema erandi(p 47).

25. Kokkuvõttes tuleneb Riigikohtu seisukohtadest, et TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144

§ 6 lg 2 p 11 on piisavad õigusliku aluse loomiseks kaudse vaktsineerimisnõude

kehtestamiseks, s.t vastustajal oli õigus kehtestada vaktsineerimisnõue kaitseväelaste

suhtes. Vaktsineerimisnõue on sobiv ja proportsionaalne abinõu. Seda järeldust ei muuda

eesti kohtute varasemad seisukohad eraõiguslike vaidluste lahendamisel, sest

eraõiguslikud normid ei kohaldu kaitseväeteenistusele. Liiati on kaitseväelastel eriline

suhe riigiga, mis õigustab Kaitseväe ülesannete täitmise tagamiseks vaktsineerimisnõude

kehtestamist vaidlusalusel ajal. Järeldust ei väära ka Euroopa Liidu õigus ega Eestile

siduvad välislepingud.

26. Vaktsineerimisnõude eesmärgid on äärmiselt kaalukad. Teiste inimeste elu ja tervise

kaitse ei ole pelgalt riigi õigus, vaid ka kohustus. Koroonavastase kaitsesüsti nõudega

kaasnev riive on esialgsel hinnangul mõõdukas. Kuigi vaktsineerimise kõrvalmõjud

võivad harvadel juhtudel olla tõsised, vähendab vaktsineerimisnõude intensiivsust tõsiasi,

et just enda vaktsineerimata jätmine ohustab inimese elu ja tervist ning mitte väiksemal,

vaid suuremal määral - tulenevalt suuremast ülekandumise tõenäosusest.2

Viidates teadusuuringutele leidis Riigikohus samas, et määruse tegemise ajal (s.o 25 .novembril

2021) võis eeldada, et vaktsineerimine võimaldab vastustajal riigikaitselise tegevuse

korraldamisel esmajoones vähendada tegevteenistujate raske haigestumise riski ning vähemal

määral viiruse ülekandumist. Tõsiselt võetavaid andmeid vaktsiinidega võrreldes vähemalt sama

tõhusate, ohutute ja Eestis laialt kättesaadavate ravimite kohta ei ole.3

Tegemist ei ole aga igas olukorras kehtivate absoluutsete järeldustega. Need järeldused on asja

lahendamisel täiendavate andmetega kinnitatavad või kummutatavad.4

27. Praeguses asjas ei ole kaebajad esile toonud selliseid tegureid, mille tõttu

vaktsineerimise nõue oleks nende suhtes ülemäärane. Kaebajad ei ole nimetanud tema

isikust lähtuvaid asjaolusid, mille tõttu tuleks vaktsineerimisnõuet nende suhtes hinnata

teisiti, kui kaitseväelaste suhtes üldiselt. Käskkirja nr 162 p-s 5 nähti ette võimalus

COVID-19 haiguse vastase

vaktsineerimise alustamise (esimene doos),

vaktsineerimiskuuri läbimise või COVID-19 läbipõdemise tõendi asemel esitada

vaktsineerimist tõkestavate meditsiiniliste näidustuste tõend. Seega nägi vastustaja ette

võimaluse arvestada kaitseväe teenistujate tervisliku seisundiga ning meditsiinilise

vastunäidustuse mitte rakendada vaktsineerimisnõuet või mitte rakendada seda käskkirjas

märgitud üldiseks tähtajaks. Vastavalt oli kaebajatele tagatud võimalus vältida

vaktsineerimisnõude täitmist, kui olnuks põhjus arvata, et see võib neid ülemääraselt

kahjustada.

28. Kaebajad ei ole suutnud esitada ka vaidlusalusel ajal kättesaadavaid teaduslikke

andmeid, mis sunniks hindama vaktsineerimisenõuet ülemääraseks või selgelt kaebajate

tervist ohustavaks. Riigikohtu pikaajalise praktika kohaselt ei muuda hiljem ilmnenud

uued andmed prognoosil põhinevat otsust õigusvastaseks, sest selliste otsuste tegemisel

on haldusorganil kohustus arvestada üksnes teadaolevate asjaoludega5. Seega on asja

lahendamisel olulised eelkõige 2021. aasta sügisel teada olnud asjaolud ja andmed. Nagu

Riigikohus märkis asjas 3-22-2241 võis vähemalt 2021. aasta lõpuni eeldada, et

vaktsineerimisnõue on sobiv ja proportsionaalne vastustaja taotletud eesmärgi suhtes.

Hilisem loobumine vaktsineerimisnõudest ei muuda aga õigusvastaseks nõuet selle

kehtivuse ajal 2021. aasta sügisel.

29. Kujunenud olukorras olid käskkirjast nr 162 tulev vaktsineerimisnõue õiguspärane ja

kaebajad oli kohustatud seda täitma. Käskkirjas sätestatud kaudne

vaktsineerimiskohustus ei tähendanud kaebajate ametijuhendi muutmist, vaid oli

ametikohale kohanduv tervisenõue. Seega ei olnud tegemist olukorraga, kus vastustaja

oleks muutnud kaebajate ametijuhendit nende nõusolekuta ja seetõttu esinenuks alus

teenistussuhte lõpetamiseks koondamise tõttu (ATS § 90 lg 1 p 3). Käskkirjas nimetatud

tõendi esitamata jätmisega jättis kaebaja esitamata seaduse alusel nõutava dokumendi.

Seega ei vastanud kaebajad seaduse alusel tema ametikohale kehtestatud muule nõudele.

KVTS § 83 lg 2 p 5 kohaselt peab tegevteenistusse asuda sooviv isik esitama seadusega

või seaduse alusel nõutava dokumendi. KVTS § 140 lg 1 p 4 ja § 145 lg 1 kohaselt

(sarnaselt ATS § 95 lg-ga 1) vabastatakse tegevväelane teenistusest nõuetele

mittevastavuse korral, kui ilmnevad asjaolud, mis oleks välistanud tema teenistusse

võtmise sama seaduse § 83 kohaselt. Need normid koosmõjus KVTS § 86 p-ga 7 näevad

ette isiku teenistusest vabastamise, kui ilmneb asjaolu, mis välistab isiku teenistusse

2 Vt RKHK 25. novembri 2021. a määrus asjas nr 3-22-2241 (p 29).

3 Sealsamas (p 27 ja 28).

4 Sealsamas (p 29).

5 Vt RKHK 1. oktoobri 2019. a otsus asjas nr 3-18-1891 (p 19 ja seal viidatud praktika).

võtmise. Vastavalt pidi vastustaja otsustama kaebajate teenistusest vabastamise muu

seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaolu esinemise tõttu. Vastustaja pidi

kaebajate teenistusest vabastamist otsustama kaalutlusõigust kasutades, kui esinesid

erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 162 andmise aluseks olnud olukord oli

muutunud6.

30. Kaebajad ei nimetanud vastustajale ega ole ka kohtumenetluses esile toonud asja

otsustamisel olulise tähendusega asjaolusid, mis oleks muutnud käskkirja nr 162 andmise

ja teenistusest vabastamise vahelisel ajal. Seejuures juhtis vastustaja eraldi teatisega

kaebajate tähelepanu sellele, et nad ei ole esitanud käskkirjas nr 162 nimetatud tõendit.

Vastustaja andis kaebajatele täiendava ühenädalase tähtaja nõude täitmiseks, hoiatas, et

nõude täitmata jätmisel teenistussuhe lõpetatakse ja andis kaebajatele võimaluse selle

kohta oma seisukoha esitamiseks. Ühtlasi hoiatas vastustaja kaebajaid, et tõendi

esitamata jätmine tingib tegevteenistusse võtmise nõuetele mittevastavuse ja KVTS § 140

lg 1 p 4 järgi on teenistusest vabastamise alus. Seega viis vastustaja kaebajate suhtes läbi

käskkirja nr 162 lisaks olevas tegevuskavas ette nähtud hoiatusmenetluse. Ekslik on

arusaam, et teenistusest vabastamine oli lubatav alles pärast distsiplinaarmenetluse

läbiviimist. Selline tingimus ei tulene KVTS § 140 lg 1 p-st 4 ega käskkirja nr 162 lisaks

olevast tegevuskavast. Kaebajad sai veelkord võimaluse nõutava tõendi esitamiseks,

samuti ettepanekute ja seisukohtade esitamiseks olukorras, kus tõend jääb esitamata, s.h

teenistusest vabastamisest erineva tagajärje kohaldamise taotlemiseks. Kaebajad ei

kasutanud kumbagi võimalust. Ringkonnakohus mõistab Riigikohtu seisukohast, et

kujunenud olukorras ei olnud vastustajal kohustust omal algatusel uurida täiendavaid

asjaolusid ega kaaluda teenistusest vabastamisest erineva tagajärje kohaldamist. Olukorda

ei muuda see, et kaudse vaktsineerimise kohustus kaitseväes kehtis suhteliselt lühikest

aega ning juba 2022. aasta esimestel kuudel sellest loobuti. Ühelt poolt ei olnud käskkirja

nr 162 andmise ajal ettenähtav, millise perioodi jooksul on käskkirja rakendamine

vajalik. Teiselt poolt osutab olukorra muutumisel kaudse vaktsineerimise nõudest

loobumine, et vastustaja kehtestas kaudse vaktsineerimise nõude tegelikust vajadusest

lähtudes ja kohaldas seda võimalikult lühikese ajaperioodi jooksul. See viitab, et käskkiri

nr 162 oli antud ajaliselt ja isikuliselt piiritletud juhtudeks, s.o vastas haldusaktina

üldkorralduse tingimustele.

31. Ka ei ole kaebajad väitnud ega tõendanud erakorralisi asjaolusid, mis takistasid

vaktsineerimisnõude täitmist ja tõendi esitamist või muul põhjusel andnuks alust mõne

kaebaja suhtes erandi tegemiseks käskkirja nr 162 rakendamisel. Nõustuda ei saa

kaebajatega, nagu pidanuks vastustaja omal algatusel välja selgitama nende

terviseandmed ja arvestama võimalikku vastunäidustust vaktsineerimisele. Käskkirjast nr

162 tuleneb üheselt, et juhul, kui kaebajad soovisid sellele asjaolule tugineda, oli neil

endil kohustus esitada vastustajale tõend vaktsineerimise meditsiinilise vastunäidustuse

kohta. See on ka mõistetav, kuna vastustajal endal puudub juurdepääs kaebajate

terviseandmetele. Eriliseks asjaoluks ei ole see, et kaebajate igapäevaselt

teenistusülesandeid täites ei pidanud kokku puutuma paljude teiste kaitseväelastega. Nii

vaktsineerimiskohustuse kehtestamisel kui ka täitmisel pidi vastustaja arvestama sellega,

et kaitsevägi peab olema valmis tagama riigi julgeoleku ka olukorra kiirel muutumisel,

kusjuures teenistujate ülesanded võivad sel juhul oluliselt muutuda tavalisega võrreldes,

s.t iga kaebaja võib sattuda olukorda, kus tihe kontakt suure hulga teiste isikutega on

vältimatu ja/või nende võime ametiülesandeid täita on eriti oluline. Vastustaja on

käskkirja nr 162 andmisel arvestanud sellega, et osa teenistujaid saavad ajutiselt täita

teenistusülesandeid kaugtöö vormis, kuid leidis, et pikaajaliselt ega ka kaitsetaseme

muutumise korral ei saa sellist töökorraldust jätkata.

6 Vt RKHK 21. juuni 2024. a otsus asjas nr 3-22-157 (p 40jj).

Samuti ei saa meditsiiniliseks vastunäidustuseks pidada seda, et asjaolust, et kasutusel olnud

vaktsiinid olid saanud üksnes tingimuslikud müügiload Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 31.

märtsi 2004 määruse (EÜ) nr 726/2004 art 14-a alusel. Riigikohus selgitas7, et ka nendest

müügilubadest saab järeldada, et vaktsiinide ohutus ja tõhusus on piisavalt tõendatud, et kaaluda

üles võimalikud riskid. Kuigi müügiload on antud tingimuslikult, annavad need siiski õiguse

vaktsiine Euroopa Liidus turustada ja kasutada. Praeguseks on kõik Eestis kasutatavad vaktsiinid

läbinud ka iga-aastase kordushindamise ja arvukad teadusuuringud kinnitavad jätkuvalt

vaktsiinide tõhusust haiguse raskete vormide ärahoidmisel.

Kuna kaebajad ei toonud esile erilisi asjaolusid ega avaldanud ja tõendanud vastustajale

meditsiinilist vastunäidustust vaktsineerimisele, ei pidanud vastustaja ka ise täiendavalt uurima

vaktsineerimise võimalikku erilist kahjulikku mõju just kaebajate suhtes. Seega kaebajate

teenistusest vabastamisel ei olnud vastustajal vaja neid erilisi asjaolusid ka kaaluda ega selgitada

kaalutlusi teenistusest vabastamise käskkirjades. Nendel asjaoludel oli proportsionaalne

kaebajate teenistusest vabastamine käskkirjas nr 162 nimetatud tõendi esitamata jätmise tõttu.

Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkirjad nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18. oktoobri

2021. a käskkiri nr 265 P on õiguspärased ja puudub alus kaebajate kasuks hüvitise

väljamõistmiseks.

32. Eeltoodu alusel tuleb vastustaja apellatsioonkaebus rahuldada. Kuna ringkonnakohus

leidis, et käskkiri nr 162 oli õiguspärane ja ei esinenud erilisi asjaolusid käskkirja

rakendamisel kaebajate suhtes, siis oli õiguspärane ka kaebajate teenistusest vabastamine.

Vastavalt ei ole alust õigusvastase teenistusest vabastamise tõttu kaebaja kasuks hüvitise

väljamõistmiseks. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse osas, milles halduskohus

kaebuse rahuldas ning teeb selles osas uue otsuse, millega jätab rahuldamata kaebuse

nõuded tunnistada õigusvastaseks Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkirjad nr 250P, nr

245P, nr 246P, nr 248P ja 18. oktoobri 2021. a käskkiri nr 265 P ja mõista kaebajate

kasuks välja hüvitis.

33. Vastavalt HKMS § 109 lg-le 4, kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu

lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude

jaotust. HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Vastustaja apellatsioonkaebuse rahuldamise tõttu jääb kaebus tervikuna rahuldamata.

Seetõttu tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse menetluskulude jaotuse ja

menetluskulude väljamõistmise osas ja jätab kaebajate menetluskulud nende endi kanda.

Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente. Seetõttu

ringkonnaohus menetluskulusid vastustaja kasuks välja ei mõista.

34. Kohtuotsuse avaldamisel tuleb kaebajate nimed asendada tähemärgiga kaebajate

isikuandmete kaitseks vastavalt HKMS § 175 lg-le 3.

/allkirjastatud digitaalselt/

7 Vt RKHK 21. juuni 2024. a otsus asjas nr 3-22-157 (p 29).