3-24-63/9 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja

Villem Lapimaa

Määruse tegemise aeg ja koht

4. juuli 2024, Tallinn

Haldusasja number

3-24-63

Haldusasi

OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ

SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE

Kalju Vatt kaebus Vabariigi Valitsuse 8. detsembri

2023. a määruse nr 115 osaliseks tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 25. märtsi 2024. a määrus

Menetlusosalised

Kaebajad – OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ,

OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja

FIE Kalju Vatt, esindaja v.adv Jüri Leppik

Vastustaja – Vabariigi Valitsus, esindajad SS ja KT

Menetluse alus ringkonnakohtus

OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ

SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE

Kalju Vatt määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE

Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu

25. märtsi 2024. a määrus haldusasjas nr 3-24-63 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus kehtestas 20.10.2023 määrusega nr 95 kalapüügiseaduse (KPS) § 45

lg 1, § 46 lg 1, § 47 lg-te 1 ja 2 ning keskkonnatasude seaduse (KeTS) § 11 lg 2 p 1 alusel

kutselise kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad 2024. a-l.

2. Vabariigi Valitsuse 15.12.2023 määruse nr 115 p-ga 4 täiendati määruse nr 95 §-i 2

uue lõikega 3, mille kohaselt on räime, kilu ja tursa lubatud aastasaagid Läänemerel kaluri

kalapüügiloa alusel sätestatud määruse lisas 11. Määruse nr 115 p-ga 5 täiendati määruse nr 95

3-24-63

2(8)

§-i 3 uue lõikega 2, mille kohaselt on räime, kilu ja tursa lubatud püügivõimalused kalalaeva

kalapüügiloa alusel sätestatud määruse lisas 21. Määruse lisa 11 kohaselt on räime lubatud

aastasaak kaluri kalapüügiloa alusel 2024. a-l Läänemere avaosas (ICESi alarajoonid 28-2, 29

ja 32) 765,09 tonni, millest 465,09 tonni (kõikide maakondade ühiskvoot) täitumisel võib

Harjumaal püüda räime 40 tonni, Hiiumaal 15 tonni, Ida-Virumaal 130 tonni, Lääne-Virumaal

10 tonni, Läänemaal 85 tonni ja Saaremaal 20 tonni. Määruse lisa 21 kohaselt on räime lubatud

aastasaak 2024. a-l kalalaeva kalapüügiloa alusel 3770,28 tonni ICESi alarajoonides 25, 26, 27,

28-2, 29 ja 32 ning 9965,66 tonni alarajoonis 28-1. Määrus nr 115 on samuti kehtestatud KPS

§ 45 lg 1, § 46 lg 1, § 47 lg-te 1 ja 2 ning KeTS § 11 lg 2 p 1 alusel.

3. OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE

Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt esitasid Tallinna Halduskohtule 08.01.2024 kaebuse

Vabariigi Valitsuse 15.12.2023 määruse nr 115 p-de 4 ja 5 tühistamiseks osas, millega muudeti

räime lubatud aastasaaki ja püügivõimalusi Läänemerel. Kaebajad tegutsevad Ida-Virumaal

kaluri kalapüügiloa alusel Läänemere avaosas (st tegelevad rannapüügiga). Määrus nr 115 on

üldkorraldus ning see rikub kaebajate õigusi, sest püügivõimaluste andmisel on õigusvastaselt

eelistatud kalalaeva kalapüügiloa alusel tegutsejaid (st traalpüüki). Räimekvoodi jaotamisel ei

ole arvestatud kõigi oluliste asjaoludega ja on tehtud ilmselgeid kaalutlusvigu. Räimekvoodi

vähendamisel ei ole rannakaluritel kindlust investeeringute tegemisel. Samuti esineb oht, et

rannakalurid lõpetavad tegevuse, mille tulemusel katkeb oskusteabe edasiandmine järgnevatele

põlvedele ja hääbuvad rannakalanduse traditsioonid. Räimevaru üldist perspektiivi arvestades

on rannapüük traalpüügist oluliselt keskkonnasõbralikum. Räimekvoodi jaotamisel traal- ja

rannapüügi vahel ei ole arvestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11.12.2013 määrusega nr

1380/2013/EL kehtestatud ühise kalanduspoliitika eesmärkidega. Kui määrus nr 115 muutub

kohtumenetluse ajal kehtetuks, paluvad kaebajad jätkata menetlust määruse õigusvastasuse

tuvastamiseks, sest Vabariigi Valitsus peab püügivõimalused määrama igaks kalendriaastaks

ning seega aitaks õigusvastasuse tuvastamine kaitsta kaebajate õigusi edaspidi.

4. Vabariigi Valitsus palus 20.02.2024 vastuses kaebus HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel

tagastada, sest vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Kuna määrusega nr 115

on üksnes muudetud määrust nr 95, siis on kaebajad haldusaktina käsitanud määruse nr 95 § 2

lg-t 3 ja § 3 lg-t 2 ning lisasid 11 ja 21. Määrus nr 95 ei ole käsitatav üldkorraldusena (sh mitte

osaliselt). Vabariigi Valitsus kehtestab iga kalendriaasta lõpus määrusega kutselise kalapüügi

võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad järgmiseks kalendriaastaks. Määruse kehtestamine

kalendriaasta põhiselt on tingitud kalanduse valdkonna iseloomust. Püügivõimaluste ja lubatud

saakide määramine ühe aasta kaupa ei kujuta üksikjuhtumi reguleerimist (asja avalik-õigusliku

seisundi muutmist), vaid tegemist on meetmega, mis on suunatud kalavaru kui piiratud ja ajas

muutuva mahuga loodusressursi mõistlikule majandamisele. Samade volitusnormide alusel on

määrus antud ka 2023. a kohta (vt Vabariigi Valitsuse 04.11.2022 määrus nr 105), mille osas

jõudsid kohtud järeldusele, et määrust ei saanud pidada haldusaktiks (vt haldusasi nr 3-23-142).

Kohtud on mh selgitanud, et kaebajad saavad oma õigusi tõhusalt kaitsta kalapüügilubade kui

haldusaktide vaidlustamisel ning esitada selle raames vastuväited ka vaidlusaluste määruste

normide põhiseaduspärasusele. Määrus nr 95 ei ole haldusaktile (üldkorraldusele) omaselt

piiritletud ajaliselt, isikuliselt, ruumiliselt ega esemeliselt.

5. OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo

Koppel ja FIE Kalju Vatt leidsid 05.03.2024 seisukohas, et vastustaja ei ole selgitanud, kuidas

on tagatud kaebajate õiguste efektiivne kaitse. Kui kaebajate ainus võimalus oma õigusi kaitsta

on vaidlustada määrust nr 115, siis on kaebuse esitamine lubatav, sõltumata määruse vormist.

Praegune vaidlus sarnaneb Riigikohtu 31.05.2011 otsuses nr 3-3-1-85-10 käsitletud olukorraga.

Otsustamaks, kas tegemist on (osaliselt) üld- või üksikaktiga, on oluline eelkõige küsimus, kas

3-24-63

3(8)

isikutele on piisavalt tõhusalt tagatud aktiga riivatud subjektiivsete õiguste kaitse. Haldusasi nr

3-23-142 ei ole võrreldav, sest seal oli vaidluse all vaid KPS § 42 lg-te 1 ja 81 kohaldamine ehk

võimalus määrata kalapüügiloal individuaalne kalapüügi kogus (vt Tallinna Ringkonnakohtu

28.03.2023 määrus, p 9). Kaebajate kui Ida-Viru maakonnas tegutsevate isikute õiguste mahud

konkreetsetele püügivahenditele määrati Põllumajandus- ja Toiduameti 05.12.2023 otsusega nr

418. Kalapüügilubade vaidlustamine ei võimaldaks määruse nr 115 õiguslikku kontrolli, kuna

kalapüügiloale ei kanta eraldi lubatavat kala liiki ega püügikogust. Kaluritel on kalendriaasta

jooksul õigus võtta korduvalt välja kalapüügilubasid samale püügivahendile, nt konkreetseks

perioodiks jne. Lubatud kogus vastavale kalaliigile tuleneb määrusega nr 115 kehtestatud lisast

11. Määruse nr 115 reguleerib vaidlustatud osas üksikjuhtumit, sest kahe püügiõigust omava

isikute grupi vahel luuakse sellega püügimahtude proportsioonid, mis kohtlevad Ida-Virumaa

rannakalureid oluliselt erinevalt kui Liivi lahe kalureid (Läänemere avaosa räimekvoodist on

83,1% määratud traalpüügiks ja 16,9% rannapüügiks, samas kui Liivi lahes jääb traalpüüdjatele

56,9% ja rannakaluritele 43,1%). Kaebajad ongi vaidlustanud eelkõige püügimahtude jagamise

traalpüügi ja rannapüügi vahel.

6. Tallinna Halduskohus tagastas 25.03.2024 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1

alusel, sest vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. Haldusasjas nr 3-23-142 esitati

kaebus Vabariigi Valitsuse 15.12.2022 määruse nr 134 tühistamiseks osas, millega muudeti

Vabariigi Valitsuse 04.11.2022 määrust nr 105 ja määrati lubatud aastasaagid püügivahendi

kohta kalaliikide kaupa Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel. Selles asjas leidsid kohtud, et määrus

nr 105 oli haldusmenetluse seaduse (HMS) § 88 tähenduses määrus ehk õigusloov akt, mida ei

saa vaidlustada halduskohtus. Siinses asjas on vaidlustatud määruse nr 95 sätteid (15.12.2023

redaktsioonis), mis puudutavad räime, kilu ja tursa aastasaake Läänemerel kaluri kalapüügiloa

ja kalalaeva kalapüügiloa alusel. KPS § 45 lg 1, § 46 lg 1, § 47 lg-d 1 ja 2 volitavad Vabariigi

Valitsust selge sõnaga andma määrust. Seega on seadusandja teinud valiku reguleerida piiratud

loodusressursi ehk kalavaru kasutamist Vabariigi Valitsuse määruse vormis. Üldjuhul tuleb

aktsepteerida õigusakti andja otsustusruumi õigusakti liigi määramisel. Selle ruumi piires võib

olla põhiseadusega kooskõlas sama üldistusastmega elulise olukorra reguleerimine nii üld- kui

üksikakti vormis (vt Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 76).

Määrusega nr 95 reguleeritud juhtumid ei ole isikuliselt piiritletud, vaid see reguleerib tervikuna

püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake Läänemerel, siseveekogudel ning

veelgi kaugemal. Määrus ei puuduta ainult kaluri kalapüügiloa alusel Ida-Virumaal tegutsevaid

kalureid, vaid kõiki Eesti Vabariigi jurisdiktsioonis oleval veealal püüdvaid Eesti Vabariigi

äriregistris registreeritud ettevõtjaid. Püügivõimalused jaotatakse isikute vahel alles pärast seda,

kui Vabariigi Valitsus on kehtestanud määrusega kindla kalendriaasta jaoks püügivõimalused,

tasumäärad ja lubatud saagid. Tegemist on eraldiseisva menetlusega ning see ei pea lõppema

püügivõimaluse määramise ja kalapüügiloa andmisega isegi siis, kui taotleja omab nn ajaloolist

püügiõigust. KPS § 43 sätestab juhud, mil kalapüügiloa andmisest tuleb igal juhul keelduda.

KPS § 50 lg 12 kohaselt ei jaotata püügivõimalusi taotlejate vahel, kellele ei või asjaomaseks

aastaks kalapüügiluba anda. Seetõttu ei ole ette teada, kellele täpselt ja mis ulatuses konkreetsel

aastal püügivõimalused määratakse. Juhtum on isikuliselt piiritletud siis, kui regulatsioonil on

vahetu mõju konkreetsete isikute õigustele. Praegu see nii ei ole. Isegi kui nõustuda, et määrus

mõjutab Ida-Virumaal kaluri kalapüügiloa alusel Läänemerel kutselise kalapüügiga tegelevaid

isikuid, on mõju üksnes kaudne, mitte vahetu. Määrusega lubatud saakide jaotamine koguste ja

piirkondade kaupa ei tekita konkreetsele isikule õigusi ega kohustusi.

Kutselise kalapüügi õiguse annab kalapüügiluba, mille väljastamine toimub eraldi menetluses

(KPS § 32 lg 1, § 42). Kalapüügiluba, sh sellele kantav püügimahu piirang on haldusaktina

vaidlustatav. Seega ei saa nõustuda, et kaebajate subjektiivsete õiguste tõhus kaitse ei oleks

3-24-63

4(8)

võimalik muidu kui määrust nr 95 iseseisvalt vaidlustades. Haldusakt peab olema kooskõlas

õigustloovate aktidega ning haldusakti kaudu on võimalik vaidlustada õigustloovaid akte, sh

nende põhiseaduspärasust. Kaebuse esitamine ei ole seejuures kantud kaebajate subjektiivsete

õiguste riivest, vaid üldisemalt poliitilistest valikutest. Kaebus on esitatud rannakalurite huvides

ja selle kandvaks etteheiteks on räimekvoodi jagamisel kalalaevade (traalipüügi) eelistamine

rannakaluritele (rannapüük). Kuna tegemist on ka esemeliselt üldist laadi küsimusega, siis on

määruse vorm sobiv. Kaebuses vaidlustatakse rannapüügi kvoodi suurust, mitte konkreetsete

kaebajate individualiseeritud püügiõigust. Seegi viitab, et tegelikult vaidlustatakse õigustloova

aktiga tehtud kalanduspoliitilisi valikuid. Kuna kalapüügiluba on haldusaktina vaidlustatav, siis

ei ole põhjust asuda seisukohale, et kaebajatel ei ole võimalik enda õigusi kaitsta. Praegune asi

ei ole võrreldav haldusasjaga nr 3-3-1-85-10, milles isikutel õiguste efektiivne kaitse puudus.

Seega ei ole põhjendatud asuda määruse nr 95 õigusliku olemuse osas teistsugusele seisukohale,

võrreldes kohtute seisukohaga haldusasjas nr 3-23-142 seoses määrusega nr 105. HKMS § 4 lg

1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 2 p 1 kohaselt ei kuulu

õigustloova akti peale esitatud kaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevusse.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE

Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt paluvad 09.04.2024 määruskaebuses tühistada halduskohtu

määrus ja saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Haldusasjas nr 3-23-142

tehtud järeldused ei ole praegusele asjale ülekantavad. Kaebajad on selgitanud, et kalendriaasta

jooksul saavad kalurid võtta korduvalt välja kalapüügilubasid konkreetsele püügivahendile ja

samale merealale. Kalapüügiluba ei sisalda andmeid, millest nähtuks isiku õiguste võimalikud

piirangud, sh lubatud kalaliigi kogus. Järelikult ei oleks kaebajatel võimalik kalapüügiloa kaudu

vaidlustada kaalutlusõiguse piiride ületamist räimekvoodi jaotamisel. Halduskohtu määrus on

oluliste põhjendamispuudustega ja tuleb HKMS § 199 lg 2 p 2 alusel tühistada. Halduskohus ei

ole kontrollinud, kas määrus nr 115 vastab üldkorralduse tunnustele (HMS § 51 lg 2). Määrus

nr 115 on üldkorraldus, kuna see on piiritletud nii ajaliselt (kehtib üks aasta) ja isikuliselt (vt

Põllumajandus- ja Toiduameti 05.12.2023 otsuse nr 418 lisa 4) kui ka ruumiliselt ja esemeliselt

(Idu-Viru maakond).

Jääb arusaamatuks, mille alusel halduskohus järeldas, et kalapüügiloale kantakse ka püügimahu

piirang, kuigi kaebajad on tõendanud vastupidist. Rannakaluri lalapüügiluba sätestab asjaomase

püügivahendi (valdavalt kastmõrd) kasutamise õiguse (räime püügiks). Kalapüügiõigus räime

püügil lõpeb kaebajate jaoks üldjuhul siis, kui kaluri kalapüügiloa alusel toimuv räimepüük

ICESi alarajoonis 32 (Ida-Viru maakonnas) peatatakse. Näiteks 2023. a-l lõpetati Ida-Virumaal

räimepüük regionaalministri 24.05.2023 käskkirjaga nr 73 alates 26.05.2023, sest selleks ajaks

oli täitunud maakondade ühine kvoot ja Ida-Virumaa individuaalne kvoot. Ringkonnakohtul

tuleks hinnata, kas KPS § 49 lg-te 1 ja 2 alusel antud käskkirjad võiksid olla haldusaktid, mille

vaidlustamine tagaks kaebajate õiguste kaitse esile toodud asjaoludel. Räimepüügi peatamise

ajaks on konkreetsel aastal vaidlusteta selge, kes on räimepüügil osalenud ja püügiõiguse alusel

enda püügivahendeid kasutanud. KPS § 49 lg-te 1 ja 2 alusel antud ministri käskkirja oleks aga

võimalik vaidlustada üksnes olukorras, kus kaebajate õigusi ei ole reaalselt võimalik taastada.

Kuna kalavarud on piiratud loodusressurss, siis ei saaks kohus anda kaebajatele täiendavaid

õigusi. Seega ei oleks isikute õiguste kaitse pärast püügi peatamist enam tõhus. Efektiivne oleks

Vabariigi Valitsuse eelneva tegevuse õigusvastasuse tuvastamine, mis võiks viia halduspraktika

muutmiseni ja rannakaluritele oluliselt suuremas ulatuses püügivõimaluste jaotamiseni.

8. Vabariigi Valitsus palub 29.04.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata, jäädes

varasemate seisukohtade juurde ja nõustudes halduskohtu määruse põhjendustega. Vabariigi

3-24-63

5(8)

Valitsuse 04.11.2022 määrus nr 105 oli kehtestatud samade volitusnormide alusel ning Tallinna

Ringkonnakohus leidis 28.03.2023 määruses nr 3-23-142 samuti, et tegemist on üldaktiga, mille

peale esitatud kaebuste läbivaatamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Õigusakti tähtajalisest

kehtivusest ei järeldu vältimatult, et tegemist on haldusaktiga. Määrusega kehtestatakse lubatud

aastasaagid küll kalendriaastate kaupa, kuid tegemist ei ole ühekordse ajutise meetmega mingi

konkreetse juhtumi lahendamiseks, vaid alalise abinõuga, mis on suunatud kalavaru kui piiratud

loodusressursi mõistlikule majandamisele. Vabariigi Valitsus peab lähtuma Eesti Vabariigile

iga-aastaselt eraldatavatest püügikvootidest, mistõttu on aastapõhine kalapüügivõimaluste ja

kalapüügiõiguse tasumäärade kehtestamine (KPS § 45 lg 1) tingitud valdkonna iseloomust.

Määrus nr 95 ei ole isikuliselt piiritletud, sest ei puuduta ainult Ida-Viru maakonnas kaluri

kalapüügiloa alusel tegutsevaid isikuid, vaid reguleerib tervikuna püügivõimalusi, püügiõiguse

tasumäärasid ja lubatud saake Läänemerel, siseveekogudel ning veelgi kaugemal, puudutades

kõiki Eesti jurisdiktsioonis oleval veealal püüdvaid Eesti äriregistris registreeritud ettevõtjaid.

Püügivõimalusi ei anta üldjuhul enne, kui Vabariigi Valitsus on oma määrusega kehtestanud

konkreetse kalendriaasta jaoks püügivõimalused, püügiõiguse tasumäärad ja lubatud saagid (vt

Vabariigi Valitsuse 17.11.2017 määruse nr 164 § 9 lg 1). Tegemist on eraldiseisva menetlusega,

mis ei pea sugugi lõppema püügivõimaluse määramise ja kalapüügiloa andmisega. Seega ei ole

ette teada, kellele täpselt ja millises ulatuses konkreetsel aastal püügivõimalused määratakse.

Juhtumi isikuline piiritletus eeldab mh seda, et regulatsioonil on isikute õigustele vahetu mõju

(s.o mitte pelgalt kaudne või teoreetiline mõju). Määrusel nr 95 puudub vahetu mõju kaebajate

õigustele, sest määrusega kehtestatud lubatud aastasaagid ja püügiõiguse tasumäärad ei ole

seostatavad konkreetsete isikutega. Lubatud saakide jaotamine koguste ja piirkondade kaupa ei

tekita konkreetsele isikule õigusi ega kohustusi. KPS § 49 lg 1 alusel antav ministri käskkiri

kutselise kalapüügi peatamise kohta erineb vaidlusaluses määrusest just selle poolest, et see on

suunatud kõigile isikutele, kes omavad konkreetsel ajahetkel asjaomasel veealal kalapüügiluba

(vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 28.03.2023 määrus nr 3-23-142, p 10).

Määrus nr 95 ei ole ruumiliselt piiritletud, sest üld- ja üksikaktide eristamisel ei saa määravaks

tunnuseks olla see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib. Üldkorraldusega reguleeritav tegevus

peab olema seotud konkreetse objektiga (vt Riigikohtu 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p-d

13, 16). Asjaolu, et kogu Eesti on eri põhjustel (nt veekogude eripärad ja seal elavad kalaliigid,

kalavarude olukord jm) jaotatud piirkondadeks, ei muuda määrust olemuselt üldkorralduseks.

Õigustloovat akti ei saa tõlgendada osade või lõike kaupa, vaid määrus moodustab koos teiste

asjaomaste õigusaktidega (nt KPS) ühte valdkonda reguleeriva terviku. See, et määruse norme

on võimalik ka eraldi ruumiliselt piiritleda, ei tähenda, et need on oma olemuselt haldusaktid.

Asjaolu, et määruse nr 95 lisad 11 ja 21 puudutavad konkreetseid Läänemerel püütavaid kalaliike

ning nende koguseid, ei ole piisavalt konkreetne, et pidada juhtumit esemeliselt piiritletuks.

KPS § 42 kohaselt hõlmavad kutselise kalapüügi loa tingimused ka lubatud aastasaaki, kui see

on kehtestatud. Seega võidakse püügivõimalusi kalapüügiloal kajastada erinevalt, kuid sellest

ei olene nende vaidlustamise võimalused (nt Riigikohtu 20.11.2001 otsus nr 3-3-1-43-01, p 3).

Kalapüügiloa vaidlustamise raames saab kaebaja taotleda mh määruse nr 95 põhiseaduslikkuse

kontrollimist (põhiseaduse (PS) § 15 lg 1, PSJKS § 9 lg 1) ning see ei tähenda lünklikku ega

ebatõhusat õiguskaitset. Enne, kui ei ole teada, kellele konkreetsel aastal üldse kalapüügiluba

antakse, ei ole määruses sätestatud püügivahendite piirarv ega väljapüügimaht ühegi konkreetse

isikuga seostatav. Siinses asjas on kaebajatele väljastatud kalapüügiload, kuhu on kantud neile

püügivõimaluse jaotamise otsusega määratud püügivahendite piirarv, kuid lubatud aastasaak

on määrusega nr 95 kehtestatud kõigile Läänemerel kaluri kalapüügiloa alusel kala püüdvatele

isikutele (st lubatud saaki ei ole konkreetsete isikute vahel ära jagatud – vt KPS § 49 lg 1).

Tegemist on nn olümpiapüügiga, kus kõik kalapüügiloa omanikud saavad püüda ühist kvooti

3-24-63

6(8)

kuni selle ammendumiseni. Seetõttu ei ole mõeldav ka selle kvoodi kandmine konkreetse isiku

kalapüügiloale. Kalapüügiluba ja määruses nr 95 sätestatud lubatud aastasaaki tuleb vaadelda

koosmõjus ja ühe tervikuna. Meelevaldne on tõlgendus, et kui kalapüügiloast ei nähtu ühtegi

piirangut, mida saaks vaidlustada, siis ei olegi kalapüügiluba võimalik vaidlustada. Loale kõik

ei mahu ja sinna kõike ei kanta. Kaebajad möönavad, et saaksid vaidlustada ministri käskkirja

püügi peatamise kohta (KPS § 49 lg-d 1 ja 2). Kui aga nõustuda, et kalapüügiloal lubatud saagi

mittekajastamine ei anna õigust luba vaidlustada, siis ei saaks kaebajad vaidlustada ka püügi

peatamist. Ometi nad seda teha saavad (nt Tallinna Ringkonnakohtu 19.01.2021 otsus nr 3-19-

2355). Kaebajate õiguste efektiivse kaitse tagab kalapüügiloa või püügi peatamise käskkirja

vaidlustamine ning selle raames asjassepuutuvate normide põhiseaduslikkuse kontrollimine.

Isegi kui haldusakti ja õigustloova akti eristamine võib mõne detaili osas olla problemaatiline,

tuleb üldjuhul aktsepteerida seadusandja otsustusruumi õigusakti liigi määramisel. KPS § 45 lg

1, § 46 lg 1 ning § 47 lg-d 1 ja 2 volitavad Vabariigi Valitsust selge sõnaga andma määrust (vt

Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 76).

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Ehkki kaebuses on taotletud Vabariigi Valitsuse 08.12.2023 määruse nr 115 p-de 4 ja 5

osalist tühistamist, ei oma määruse muutmissätted pärast nende jõustumist iseseisvat tähendust.

Seetõttu tuleb kaebust tõlgendada viisil, et kaebajad taotlevad Vabariigi Valitsuse 20.10.2023

määruse nr 95 „Kutselise kalapüügi võimalused, lubatud aastasaagid ning kalapüügiõiguse

tasumäärad 2024. aastal“ (alates 15.12.2023 kehtivas redaktsioonis) § 2 lg 3 ja lisa 11 ning § 3

lg 2 ja lisa 21 tühistamist osas, millega on määratud 2024. aastaks kindlaks räime lubatud

aastasaagid Läänemere avaosas (ICESi alarajoonid 28-2, 29 ja 32). Kaebajad on pidanud enda

õigusi rikkuvaks seda, et Vabariigi Valitsus on määruse nr 95 lisadega 11 ja 21 jaganud lubatud

püügimahud Läänemere avaosas (eelkõige Soome lahes ehk ICESi alarajoonis 32) selliselt, et

kaluri kalapüügiloa (KPS § 41) alusel tegutsevaid isikuid (sh kaebajaid kui Ida-Viru maakonnas

tegutsevaid rannakalureid) koheldakse oluliselt halvemini kui kalalaeva kalapüügiloa (KPS

§ 39) alusel samal merealal tegutsevaid isikuid. Kaebajate arvates peaksid lubatud püügimahud

traalpüügi ja rannapüügi vahel jaotuma määruses ettenähtust võrdsemalt.

10. Määruskaebuse lahendamiseks tuleb hinnata, kas määruse nr 95 vaidlusalused sätted või

lisad on käsitatavad haldusaktina (üldkorraldusena HMS § 51 lg 2 tähenduses) või on tegemist

üldaktiga (määrusega HMS § 88 tähenduses). Sellest sõltub, kas vaidluse lahendamine kuulub

halduskohtu pädevusse või mitte (vt HKMS § 4 lg 1; PSJKS § 2 p 1) ning kas sellest tulenevalt

on halduskohus kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel õiguspäraselt tagastanud. Määruses nr 95

on püügivõimalused ja aastasaagid Läänemere avaosas kehtestatud KPS § 45 lg 1, § 46 lg 1 ja

§ 47 lg 2 alusel. Kõik eelnimetatud volitusnormid näevad selge sõnaga ette, et eelseisva aasta

püügivõimalused ja aastasaagid kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.

11. Menetlusosaliste vahel ei ole vaidlust, et vastavalt volitusnormides ettenähtule on lubatud

püügimahtude jagamine Läänemere avaosas toimunud vormiliselt määrusega ehk õigustloova

aktiga (vt Vabariigi Valitsuse seaduse § 27 lg 1). Kaebajate hinnangul on KPS § 45 lg 1, § 46

lg 1 ja § 47 lg 2 alusel kehtestatud määrusel vähemasti püügimahtude jagamist puudutavas osas

materiaalses mõttes haldusakti tunnused ehk määruse nr 95 vorm ei vasta selle materiaalsele

sisule. Sellisel juhul on määruse nr 95 aluseks olnud volitusnormid põhiseadusega vastuolus ja

tuleks jätta asja lahendamisel kohaldamata osas, milles need näevad ette iga-aastaste lubatud

püügivõimaluste ja aastasaakide kehtestamise määrusega kui õigustloova aktiga (nt Riigikohtu

31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p-d 75–76; 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p-d 23, 30–31).

3-24-63

7(8)

12. Üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget piiri ning sõltuvalt reguleeritavast küsimusest võib

nii üldakti konkreetsusaste kui ka üksikakti üldisusaste olla erinev. Asjaolust, et üksikjuhtumi

reguleerimine HMS § 51 tähenduses eeldab juhtumi piiritletust, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt,

isikuliselt või esemeliselt (nt Riigikohtu 25.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 77; 25.11.2021 määrus

nr 3-21-2241, p 23), ei saa tuletada vastupidist järeldust, et üldaktiga saab olla tegemist ainult

siis, kui see pole piiritletud ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt ega ka esemeliselt. Teiselt poolt ei

ole üldkorralduse puhul nõutav, et reguleeritav juhtum peaks olema üheaegselt piiritletud nii

ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt kui ka esemeliselt, vaid see peaks olema piiritletud vähemalt

ühest loetletud aspektist. Seejuures tuleb silmas pidada, et kuigi kohtupraktikas on halduse

tegevusvorme jätkuvalt püütud piiritleda eelkõige materiaalselt ja kohtumenetluse käigus vahel

kvalifitseeritud nii üldakte ümber üksikaktideks kui ka vastupidi, ei saaks vaidlustatud akti

ümberkvalifitseerimist pidada põhjendatuks olukorras, kus seadusandja valitud tegevusvorm

(akti liik) ei muuda isiku õiguste tõhusat kaitset võimatuks või ebamõistlikult keeruliseks. Ka

on oluline arvestada, et kui vormilt üldakt sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone,

tuleks see tervikuna lugeda üldaktiks (vrd Riigikohtu 17.03.2000 otsus nr 3-4-1-1-00, p 12).

Samamoodi on ühe ja sama akti eri osade üksteisest lahknev liigitamine välistatud haldusaktide

puhul (nt Riigikohtu 16.03.2016 otsus nr 3-3-1-81-15, p 20; 12.12.2011 määrus nr 3-3-1-52-

11, p 22). Seetõttu ei oleks võimalik näiteks järeldus, et määruse nr 95 põhitekst kujutab endast

üldakti, kuid määruse lisad on haldusaktid.

13. Kuigi praeguse vaidluse asjaolud erinevad haldusasjast nr 3-23-142 (selles vaidlustasid

ettevõtjad Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel nn olümpiapüügilt üleminekut individuaalkvootide

süsteemile), on mõlemas asjas esitatud tühistamiskaebuse esemeks olnud KPS § 45 lg 1, § 46

lg 1 ja § 47 lg 2 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrus (haldusasjas nr 3-23-142 oli

selleks Vabariigi Valitsuse 04.11.2022 määrus nr 105 „Kutselise kalapüügi võimalused, lubatud

aastasaagid ning kalapüügiõiguse tasumäärad 2023. aastal“) ning kohtumenetluses keskenduti

samuti küsimusele, kas määrus on materiaalselt halduskohtus vaidlustatav haldusakt või mitte.

Tallinna Ringkonnakohus leidis 28.03.2023 määruses nr 3-23-142 (p-d 10–11), et seadusandja

ei ole otsustusruumi ületanud, nähes ette iga-aastaste püügikvootide kehtestamise üldaktiga.

Määrus reguleerib kalavarude kasutamist kogu riigis tervikuna, mitte üksikjuhtumi põhiselt, ja

isikud saavad oma õigusi tõhusalt kaitsta kalapüügilubade kui haldusaktide vaidlustamisel (sh

taotleda KPS-i ja määruse sätete põhiseaduslikkuse kontrollimist ning esialgset õiguskaitset).

Ringkonnakohus märkis mh, et erinevalt haldusasjast nr 3-3-1-85-10 ei tulene määrusest nr 105

kaebajatele vahetut mõju.

14. Viidatud seisukohad on asjakohased ka praeguses vaidluses, vaatamata sellele, et kuna

Läänemere avaosas toimub nn olümpiapüük, siis ei määrata Põllumajandus- ja Toiduameti

otsusega püügivõimaluste jaotamisel (kaebuse lisa 4) ega märgita väljastatavale kalapüügiloale

(kaebajate 05.03.2024 seisukoha lisa) kellegi individuaalset püügikvooti, vaid üksnes lubatud

püügivõimaluste (püügivahendite) arv (s.o püügimahud on määruse nr 95 lisades kehtestatud

ühiselt ja kõik loaomanikud võivad lubatud püügivõimaluste piires kuni kalapüügi peatamiseni

püüda kala sellises mahus, kui nad soovivad või jõuavad). Igal juhul sõltub Vabariigi Valitsuse

kehtestatud püügipiirangutega isiku õiguste rikkumise võimalikkus temale asjaomaseks aastaks

kalapüügiloa andmisest. Kutseline kalapüük saab toimuda üksnes kas kaluri kalapüügiloa või

kalalaeva kalapüügiloa alusel (KPS § 32 lg 1), mis antakse tähtajaliselt ja mitte kauemaks kui

üheks kalendriaastaks (KPS § 42 lg 1). Ehkki nn olümpiapüügi süsteemist tulenevalt ei pruugi

isiku õiguste tegelik rikkumine selguda enne kutselise kalapüügi KPS § 49 lg-te 1 ja 2 alusel

peatamist vastaval veealal ning järelikult ei oleks isikul alust vaidlustada temale väljastatud

kalapüügiluba, on tal siiski võimalik vaidlustada ministri käskkirja, millega kutseline kalapüük

teda puudutaval veealal peatatakse. Kui püüki ei peatata, siis isiku õiguste rikkumist ei esine.

3-24-63

8(8)

15. Vastustaja on õigesti märkinud, et püügi peatamise käskkirja vaidlustamise võimalikkus

on leidnud kinnitust haldusasjas nr 3-19-2355. Ehkki selles asjas jäi ministri käskkirja kehtivuse

lõppemisest tulenevalt kaebuse lõplikuks nõudeks hüvitada kalapüügi peatamisega tekitatud

kahju, taotlesid kaebajad esialgu ministri käskkirja tühistamist ja halduskohus võttis selle nõude

ka menetlusse (vt Tallinna Halduskohtu 02.07.2020 otsuse nr 3-19-2355 p-d 6 ja 7). Asjaolu,

et püügi peatamise käskkirja piiratud kehtivusaja tõttu ei oleks tõenäoline, et kohtuotsus võiks

jõustuda juba enne kalendriaasta lõppu, ei muuda isikute õiguste kaitset ebatõhusaks. Vajaduse

korral on võimalik halduskohtult taotleda esialgset õiguskaitset (nt kohustada püüki taasavama,

kui püügivõimalused või lubatud aastasaagid on küll ammendatud kaluri kalapüügiloa alusel,

kuid mitte kalalaeva kalapüügiloa alusel). Vaidlustatud haldusakti mõju ammendumisel oleks

kaebajatel võimalik minna tühistamiskaebuselt HKMS § 152 lg 1 p 4 ja lg 2 alusel üle nõudele

tuvastada vaidlustatud haldusakti õigusvastasus (nt preventiivsel eesmärgil) või taotleda kahju

hüvitamist.

16. Eelneva põhjal jääb OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ

Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt määruskaebus rahuldamata ning Tallinna

Halduskohtu 25.03.2024 määrus muutmata.

(allkirjastatud digitaalselt)