3-23-2526/7 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Ragne Piir

Otsuse tegemise aeg ja koht

30.05.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-23-2526

Haldusasi

X. Xi kaebus Vabariigi Valitsuse 05.10.2023 korralduse nr

256 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – X. X, esindaja v.adv. Vladimir Sadekov

Vastustaja – Vabariigi Valitsus (siseministri kaudu),

esindaja Kertu Nurmsalu

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 01.07.2024 (halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada

vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale

kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva

(HKMS § 184).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel

korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X. X esitas 14.03.2023 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse Eesti kodakondsuse

saamiseks.

2. PPA teavitas X. Xt 16.05.2023 kirjaga, et on ilmnenud asjaolud, mis on aluseks Eesti

kodakondsuse andmisest keeldumiseks kodakondsuse seaduse (KodS) § 21 lg 1 p 6 alusel (X.

X on õppinud Tallinna Kõrgemas Ehitusvägede Poliitilises Sõjakoolis ja pärast kooli

lõpetamist teeninud aega kaadrisõjaväelasena endise Nõukogude Liidu sõjaväeosas nr 43117

Leningradi oblastis ning 10.02.1992 arvatud samast väeosast reservi).

3. X. X esitas 18.06.2023 PPA-le arvamuse, märkides, et ta oli Eesti kodakondsuse saamist

takistavast asjaolust teadlik, kuid palub anda endale kodakondsus erandina. Ta põhjendas, et

3-23-2526

on sündinud ja kogu elu elanud Eestis, toetab Eesti iseseisvust ja on valmis seda kaitsma, tema

teenistus Nõukogude Liidu relvajõududes kestis ca 6 kuud, mis on viis korda lühem kui

edasine teenistus politseis arestimajas vaneminspektorina (1992–1994).

4. Vabariigi Valitsus keeldus 05.10.2023 korraldusega nr 256 „Eesti kodakondsuse

andmisest keeldumine“ X. Xle Eesti kodakondsuse andmisest, tuginedes KodS § 21 lg 1 p-le

6. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

1. X. X esitas 09.11.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse

05.10.2023 korralduse nr 256 tühistamiseks. Kaebuse põhjendused on järgmised.

1)

Keeldumise aluseks on KodS § 21 lg 1 p 6, kuid KodS § 21 lg-s 2 on sätestatud erand,

mille kohaselt Eesti kodakondsus võidakse anda või taastada välisriigi relvajõududest erru

läinud isikule, kes on olnud sünniga Eesti kodakondsuse omandanud isikuga abielus vähemalt

viis aastat ja see abielu ei ole lahutatud. Kui see erand laieneks kaebaja suhtes, saaks kaebaja

omandada Eesti kodakondsuse.

2)

Kaebaja on olnud abielus Eesti kodanikuga ja abielu ei ole lahutatud. Ainuüksi põhjusel,

et kaebaja abikaasa on omandanud kodakondsuse naturalisatsiooni korras, ei kehti erand

kaebaja suhtes. See ei ole põhiseaduse §-ga 12 kooskõlas, rikkudes üldist võrduspõhiõigust.

Kui tegemist on Eesti kodanikega, ei saa vahet teha sünniga kodakondsuse omandanud ja

naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandanud isiku vahel. Eesti kodakondsuse sünniga

omandanud isikud ei saa olla eelistatumad kui need, kes omandasid kodakondsuse

naturalisatsiooni korras. Kodakondsuse omandamist ja kaotamist reguleerivate normide

kehtestamisel peab seadusandja arvestama põhiseaduses sätestatud põhiõiguste ja -

vabadustega. Võrdne kohtlemine naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel eeldab seda,

et inimestele loodaks kodakondsuse saamiseks võrdsed tingimused.

3)

Ebavõrdselt koheldakse isikuid, kes vastavad nii personaalselt talle esitatavatele

kodakondsuse saamise nõuetele kui ka KodS § 21 lg 1 p-le 6, kuid kellest üks on abielus

sünnijärgse kodanikuga ja teine naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse omandanud

kodanikuga. Neid ebavõrdselt koheldes sekkub riik alusetult eraellu – võrdseid koheldakse

ebavõrdselt ainult nende eraelu sfääri puutuva elemendi pärast. Kui riigi kodakondsus on juba

omandatud, peaks inimese õiguslik staatus olema erinevate õiguste ja kohustuste osas üldjuhul

sama, sõltumata sellest, kas kodakondsus omandati sünniga või naturalisatsiooni korras.

Erineva kohtlemise õigustamiseks peaksid esinema ülekaalukad põhjendused. See on

sätestatud kodakondsuse Euroopa konventsiooni art 5 lg-s 2, mille kohaselt tuleks vältida

erinevat kohtlemist kodakondsuse omandamise viisist lähtuvalt (vt ka EIKo 38590/10, Biao

vs. Taani, 24.05.2016, p 132)

2. Vabariigi Valitsus palub 12.01.2024 vastuses jätta kaebus rahuldamata, leides

järgmist.

1)

Menetluse käigus tuvastati, et kaebaja teenis kaadrisõjaväelasena endise Nõukogude

Liidu relvajõududes ning vabastati sealt reservi arvamisega 10.02.1992 leitnandi ausastmes.

Vastustaja otsustas kaebajale kodakondsust mitte anda, kuna ta on teeninud

kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes. Seadusandja on ette näinud KodS § 21 lg 1 p-s 6,

et kodakondsust ei anta isikule, kes on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes,

sealt reservi arvatud või erru läinud, samuti tema abikaasale, kes on saabunud Eestisse seoses

sõjaväelase lähetamisega teenistusse, reservi või erru. Seega seab KodS üldise keelu välisriigi

relvajõududes teeninutele, olenemata sellest, kas isik vastab kodakondsuse saamise

2(6)

3-23-2526

tingimustele, mis on toodud KodS §-s 6. Erisust on võimalik teha üksnes juhul, kui isik on

abielus sünnilt Eesti kodanikuga, abielu on kestnud vähemalt viis aastat ja see ei ole lahutatud.

2)

Riigil on õigus otsustada kodakondsuse saamise tingimuste üle. Välismaalase põhiõiguste

hulka ei kuulu Eesti kodakondsuse saamine isegi juhul, kui isik elab riigis püsivalt. Ehkki

vastavalt inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg-le 1 on igal inimesel õigus kodakondsusele,

ei ole rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide kohaselt riigil kohustust

kodakondsuseta isikuid naturaliseerida ning tulenevalt põhiseaduse §-st 8 on isikul vääramatu

õigus vaid sünniga omandatud Eesti kodakondsusele. Küll võib riigil olla teatud tingimustel

kohustus taluda välismaalase viibimist oma territooriumil. Kodakondsus on aga privileeg,

mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum. Oma kodakondsuse üle

otsustamine on riigisiseses pädevuses. Riigikohus on rõhutanud, et subjektiivset õigust

naturalisatsiooni teel kodakondsuse saamisele ei eksisteeri.

3)

KodS § 21 lg 1 p 6 on põhiseadusega kooskõlas (Riigikohtu 10.12.2003 lahend nr 3-3-1-

47-03; vrdl ka Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu otsused haldusasjas nr 3-14-

53193). KodS ei erista, millise välisriigi relvajõududes isik on teeninud. KodS § 21 lg 1 p 6

keelab üheselt kaebaja suhtes tuvastatud asjaoludel Eesti kodakondsuse andmise. Tähtsust ei

oma, et kaebaja on hiljem töötanud ka Eesti politseis. KodS § 21 lg 1 p-i 6 on õigesti

kohaldatud ning kodakondsuse andmisest keeldumisega ei ole rikutud kaebaja õigusi.

4)

KodS § 21 lg 2 ei ole diskrimineeriv. Põhiseadus näeb sünnijärgsete kodanikele ette

mitmeid õigus, mida ei teki ühelgi naturalisatsiooni korras kodakondsuse saanud isikul:

sünniga omandatud kodakondsust ei saa ära võtta, samas kui naturalisatsiooni korras

omandatud kodakondsust on võimalik KodS §-s 28 sätestatud asjaolude ilmnemisel ära võtta.

Ka Vabariigi Presidendi kandidaadiks saab seada ainult sünnilt Eesti kodaniku. Seega juba

põhiseadus ise seab erisused Eesti kodanikele nende kodakondsuse omandamise viisi järgi.

5)

Põhiseadus näeb ka ette, et seadusandjal on õigus ja kohustus ette näha nõuded, millele

kodakondsuse taotleja peab vastama, aga samuti ka seda välistavad asjaolud (PS § 8 lg 5).

Asjaolu, et teatud juhtudel on KodS § 21 lg 1 p 6 subjektidele võimalik KodS § 21 lg 2 alusel

erand teha üldisest keelust, ei muuda seda põhiseaduse vastaseks. See võimaldab teha teatud

isikute suhtes küll soodsama otsuse, kuid KodS § 21 lg 2 alusel saab teha ainult

diskretsiooniotsuse. Seega näeb KodS ette välisriigi relvajõududes teeninud isikutele

üldnormina negatiivse otsuse, millest võib teha teatud juhtudel erandi. Erandi tegemine sõltub

abikaasa kodakondsuse omandamise alusest – kui abikaasa on sünnijärgne kodanik, on erandi

tegemine võimalik (mitte kohustuslik); kui abikaasa on kodakondsuse saanud naturalisatsiooni

korras, ei ole erandi kaalumine võimalik. Sätteid muudeti 20.06.2023 (muudatused jõustusid

01.01.2024), lisades abikaasale ka registreeritud elukaaslase. Siiski jätkati

kodakondsuspoliitikat, et ainult sünnijärgse kodaniku abikaasale või registreeritud

elukaaslasele on võimalik erandina kodakondsus anda. See näitab seadusandja soovi hoida

võimalikult väiksena kodakondsuse saajate ringi, kellel on (väga lähedane) seos välisriigi

relvajõududes teeninud isikuga. Seadusandja selge tahe on olnud, et välisriigi relvajõududes

teeninud isikul on võimalus saada kodakondsus ainult juhul, kui tema abikaasa või

registreeritud elukaaslane on sünnijärgne Eesti kodanik (ning see abielu või registreeritud

kooselu on kestnud vähemalt viis aastat ning abielu ei ole lahutatud ega kooseluleping

lõpetatud). Seaduse vastava sätte laienemise osas ei ole kaalumisruumi.

6)

Abikaasa kodakondsuse omandamise viisi järgi erinev hindamine on lubatav, sest ka

põhiseadus ise asetab sünnijärgsed Eesti kodanikud teatud juhtudel eelisseisu naturalisatsiooni

korras kodakondsuse saanud isikutega võrreldes. Põhiseadus lubab kohelda sünnijärgseid

Eesti kodanikke ja naturalisatsiooni korras kodakondsuse saanud isikuid erinevalt juhul, kui

3(6)

3-23-2526

selleks on mõistlik põhjus. Välisriigi relvajõududes teeninud isikutele Eesti kodakondsuse

andmine kätkeb endas suuremat ohtu – tema teadmised ja oskused on tavapärasest isikust

erinevad ja seda olenemata ajast, millal isik relvajõududes teenis. Samuti eeldab

relvajõududes kaadrisõjaväelasena teenimine üldjuhul sellele riigile lojaalsuse vandumist ning

suuremat sidet ja ühtekuuluvustunnet selle riigiga kui nö tavakodanikel, sest relvajõududes

kaadrisõjaväelasena riigi teenimine on olnud isiku vaba valik ja tahe. Seetõttu ongi

kehtestatud üldine piirang välisriigi relvajõududes kaadrisõjaväelasena teeninud isikutele

kodakondsuse andmisel. Sünnijärgse kodanikuga abielu võimaldab küll Eesti kodakondsuse

saamist, kuid KodS vastav säte ei kohusta kodakondsust andma, vaid see on kaalutlusotsus.

Selline võimalus on kantud ideest, et sünnijärgne Eesti kodanik on vereliini pidi (ius

sanguinis) rohkem Eestiga seotud ja seeläbi tunnetab ka tema abikaasa tugevamat seost

Eestiga ning on rohkem siinsesse ühiskonda integreerunud, võrreldes isikuga, kes on

varasemalt olnud mõne teise riigi kodakondsuses ning selle vahetanud Eesti kodakondsuse

vastu.

KOHTU PÕHJENDUSED

3. Kohus leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata.

4. Vaidlus puudub selles, et kaebaja kodakondsus on määratlemata ning tal ei ole

õigust Eesti kodakondsusele sünnilt. Samuti ei vaidlusta kaebaja asjaolu, et tema

suhtes esines KodS § 21 lg 1 p-st 6 tulenev Eesti kodakondsuse andmisest keeldumise

alus, kuid leiab, et ka tema suhtes otsustuse tegemisel peaks saama kohaldada sama

sätte lõikes 2 ette nähtud erandit. Kaebaja on palunud hinnata, kas vastav erand on

praeguses sõnastuses põhiseadusega kooskõlas.

5. Menetlusosaliste vahel puudub seega sisuline vaidlus selles, et lähtudes KodS §

21 lg 1 p-i 6 imperatiivsusest ja arvestades sama sätte lg-t 2, ei olnud vastustajal

võimalik kaaluda kaebajale Eesti kodakondsuse andmist, vaid tema taotluse suhtes tuli

teha keelduv otsus. Ka kohtu hinnangul on kõnealused normid selged ega võimalda

nende sõnastust arvestades kaebaja taotluse suhtes kaalutlusõiguse teostamist, sh

erandi tegemise kaalumist.

6. Kaebuse keskseks argumendiks on väide KodS § 21 lg-s 2 sisalduva erandi

põhiseadusvastasusest, kuivõrd erandi tegemise kaalumise võimaldamisel ei kohelda

kaebaja hinnangul neid Eesti kodakondsuse taotlejaid, kes on abielus sünniga Eesti

kodakondsuse omandanud isikuga, võrdselt nende taotlejatega, kes on abielus

naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse omandanud isikuga. Keeldumise aluseks

olevat KodS § 21 lg 1 p-i 6 kaebaja põhiseadusega vastuolus olevaks ei pea.

7. KodS § 21 lg-s 2 sisalduv erand sätestab, et Eesti kodakondsus võidakse anda

või taastada välisriigi relvajõududest erru läinud isikule, kes on olnud sünniga Eesti

kodakondsuse omandanud isikuga abielus või registreeritud kooselus vähemalt viis

aastat ja see abielu ei ole lahutatud või see kooseluleping ei ole lõpetatud.

8. Kohtu hinnangul ei tingi vaidlus KodS § 21 lg 2 osas põhiseaduslikkuse

järelevalve menetluse algatamist. Põhiseadus ei taga välismaalase õigust saada

naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsust. Nagu ka vastustaja on õigesti viidanud,

jätab rahvusvaheline õigus üldjuhul iga riigi otsustada kodakondsuse saamise täpsed

tingimused ning naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimused

määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on Riigikogu pädevuses.

Põhiseadus ei näe põhiõigusena ette subjektiivset õigust omandada kodakondsus

4(6)

3-23-2526

naturalisatsiooni teel (vt Riigikohtu üldkogu 03.01.2008 otsus nr 3-3-1-106-06, p 18).

Seega pole selles osas tegu kaebaja põhiõiguse riivega.

9. Põhiseadusvastase olukorraga võiks tegemist olla eelkõige juhul, kui normistik

eksib võrdse kohtlemise põhimõtte vastu. Seda kaebaja praegusel juhul väidabki.

10. Seadusandjal on lai otsustusruum kodakondsuspoliitika määratlemisel ja

regulatsiooni kujundamisel, seda nii materiaalõiguse määratlemisel (ehk kes võib

saada naturalisatsiooni korras kodakondsuse) kui ka menetlusõiguse määratlemisel (sh

kas täitevvõimule antakse vastavas küsimuses kaalutlusõigus või sätestab seadusandja

normid rangelt, ilma kaalumist võimaldamata). Asjaolu, et vastustajale on seadusega

antud võimalus kaaluda Eesti kodakondsuse andmist üksnes nendele välisriigi

relvajõududest erru läinud isikutele, kes on olnud sünniga Eesti kodakondsuse

omandanud isikuga abielus või registreeritud kooselus, mitte aga nende puhul, kelle

abikaasa on omandanud kodakondsuse naturalisatsiooni korras, ei tähenda kohtu

hinnangul, et regulatsioon oleks vastuolus põhiseadusega.

11. Nagu vastustaja on selgitanud, kohtleb põhiseadus sünniga kodakondsuse

omandanuid ja naturalisatsiooni korras kodakondsuse saanuid teisteski aspektides

erinevalt. Kõige ilmekamaks näiteks sellest on põhiseaduse § 8 3. lause, mille kohaselt

ei tohi kelleltki võtta sünniga omandatud kodakondsust. Sama sätte 1. lausest

tulenevalt on igal lapsel, kelle vanematest üks on Eesti kodanik, õigus Eesti

kodakondsusele sünnilt, seega on sünnijärgselt Eesti kodakondsusesse kuulumise

puhul tegemist põhiseadusliku õigusega. Seadusandja poolt naturalisatsiooni korras

kodakondsuse andmise küsimuse reguleerimise ulatust tuleb ennekõike käsitleda aga

privileegi andmisena (vt RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28).

12. Kohtu arvates puudub alus pidada KodS § 21 lg-t 2 põhiseadusega vastuolus

olevaks põhjusel, et see võimaldab erandi tegemise kaalumist üksnes sünniga

kodakondsuse omandanud isikutega abielus või registreeritud kooselus olevatele

taotlejatele. Tõlgendades erandit koos KodS § 21 lg 1 p-ga 6, saab väita, et

seadusandja on teatud kaalumise omalt poolt juba läbi viinud, leides, et isikutele, kes

on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru

läinud, kodakondsust reeglina ei anta. Erandi tegemist võib kaaluda isikutele, kes on

abielus või registreeritud kooselus sünnilt Eesti kodanikuga, abielu on kestnud

vähemalt viis aastat ja see ei ole lahutatud. Seadusandja tahe on olnud säilitada

piirangud Eesti kodakondsuse andmisel ning piirangute õigustatus tuleneb eelkõige

Eesti kodakondsuse aluseks olevast ius sanguini ehk verejärgluse põhimõttest.

Seadusandja soovi piirangu säilimiseks kinnitab ka vastustaja viidatud asjaolu, et

KodS vastava sätte muutmisel (KodS § 21 lg 2 täiendamisel registreeritud elukaaslase

nimetamisega) jätkati muus osas senist kodakondsuspoliitikat ehk erandi kaalumise

lubamist üksnes piiratud juhtudel.

13. Kaebajale ei ole tehtud takistusi Eestis elamiseks, töötamiseks, laste

hooldamiseks, kuna selleks ei pea olema Eesti kodanik. Kodakondsuse mittesaamisega

ei kaasne kaebajale seega märkimisväärseid negatiivseid mõjutusi tema era- ja

perekonnaelule. Eesti kodakondsus tähendaks kaebajale vaid täiendavaid poliitilisi

õigusi, s.h õigus valida Riigikogu, õigus olla riigiametis ning Eesti Vabariigi kaitsele

välisriigis.

14. Seega ei riku kõnealune erand võrdse kohtlemise põhimõtet ning kaebaja

viidatud isikute erinevaks kohtlemiseks esineb põhiseadusega kooskõlas olev põhjus.

5(6)

3-23-2526

Eelnevast tulenevalt jääb rahuldamata kaebaja taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluse algatamiseks.

15. Kuna KodS § 21 lg 1 p 6 sätestab keelu anda Eesti kodakondsust isikule, kes on

teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru

läinud ning kaebaja suhtes ei kohaldu KodS § 21 lg-s 2 sätestatud erand, ei olnud

vastustajal kaebajale Eesti kodakondsuse andmise osas kaalutlusõigust. Vaidlustatud

korralduse andmisel ei nähtu menetluslikke minetusi. Kaebajale anti kodakondsuse

andmist välistava asjaolu selgumisel võimalus esitada arvamusi ja vastuväiteid. Seega

on täidetud ka ärakuulamise nõue.

16. Neil põhjustel leiab kohus, et Vabariigi Valitsuse 05.10.2023 korralduse nr 256

tühistamiseks puudub alus.

17. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus

tehti. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja

kanda. Kaebaja on taotlenud õigusabikuluna 2000 euro (sh käibemaks) väljamõistmist

ja tasunud kaebuse esitamisel ka 20 eurot riigilõivu.

Eelnevast tulenevalt jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole

menetluskulusid tõendavaid dokumente kohtule esitanud. Seega jäävad menetlusosaliste

menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

6(6)