3-24-531/10 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtunik

Villem Lapimaa

Määruse tegemise aeg ja koht

24.05.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-24-531

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 24.01.2024

otsuse

nr

ERESID-358096

tühistamiseks

ja

kohustamiseks

rahuldada

e-residendi

digitaalse

isikutunnistuse taotlus

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 03.05.2024 määrus

Menetlusosalised

Kaebaja X

Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja TR

Menetluse alus ringkonnakohtus

Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Võtta menetlusse Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus Tallinna Halduskohtu

03.05.2024 määruse resolutsiooni punkti 1 peale.

2. Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus.

3. Tühistada Tallinna Halduskohtu 03.05.2024 määruse resolutsiooni punkt 1.

4. Teha asjas uus määrus, millega piirata X juurdepääsu Politsei- ja Piirivalveameti

12.03.2024 dokumendile „E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest

keeldumise otsuse asjaolude ja kaalutluskäigu selgitus“, samuti vastustaja

määruskaebuse 21.05.2024 täiendusele, ning kuulutada asja menetlus nimetatud

dokumentide osas kinniseks.

Selgitus

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse

kättetoimetamisest (HKMS § 235 lg-d 1 ja 3, § 88 lg 5).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) keeldus 24.01.2024 otsusega nr ERESID-358096

isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) § 206 lg 2 p 1 alusel Xle e-residendi digitaalse

isikutunnistuse väljaandmisest, sest ta ohustab avaliku korda või riigi julgeolekut. ITDS § 207

lg 4 kohaselt on otsuses märgitud vaid haldusmenetluse seaduse (HMS) § 55 lg-s 4 ja § 57 lg-s

1 sätestatud rekvisiidid ning ITDS § 206 lg-st 2 tulenev õiguslik alus.

3-24-531

2(4)

2. X esitas Tallinna Halduskohtule 22.02.2024 kaebuse PPA 24.01.2024 otsuse nr ERESID-

358096 tühistamiseks ning PPA kohustamiseks rahuldada e-residendi digitaalse isikutunnistuse

taotlus.

3. PPA esitas 21.03.2024 Tallinna Halduskohtule taotluse piirata kaebaja juurdepääsu PPA

12.03.2024 dokumendile „E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise

otsuse asjaolude ja kaalutluskäigu selgitus“.

4. Tallinna Halduskohus jättis 03.05.2024 määrusega vastustaja 21.03.2024 taotluse

rahuldamata (resolutsiooni p 1) ja tagastas kaebuse (resolutsiooni p 2).

Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 88 lg-st 1 tulenevalt on menetlusosalisel õigus

tutvuda toimikuga ja saada seal olevatest ning selle juurde kuuluvatest, kuid mujal

säilitatavatest menetlusdokumentidest ärakirju. HKMS § 88 lg 2 kohaselt võib seda õigust

piirata HKMS § 79 lg-s 1 loetletud alustel (sh avaliku korra tagamiseks, HKMS § 79 lg 1 p 1)

ning tingimusel et huvi saladuse hoidmiseks on kaalukam menetlusosalise õigusest tutvuda

toimikuga ja saada menetlusdokumentidest ärakirju. HKMS § 88 lg 3 kohaselt tuleb

menetlusosalisel võimaldada tutvuda toimikus olevate ja selle juurde kuuluvate

menetlusdokumentidega maksimaalses ulatuses ning tutvumisloa andmisest keeldutakse vaid

minimaalses ulatuses, mis on toimikuga tutvumise õiguse piiramise eesmärki kahjustamata

võimalik. Menetlusosalise toimikule juurdepääsu õiguse piiramisel piiratakse tema põhiõigust

olla oma kohtuasja arutamise juures (põhiseaduse § 24 lg 2). Juurdepääsu tõenditele võib

piirata, eeldusel et seeläbi ei piirata õiguse tõhusale õiguskaitsele tuuma ning kohus võtab

meetmeid juurdepääsupiirangu tasakaalustamiseks. Seega tuleb kaaluda ühelt poolt huvi

saladuse hoidmiseks ja selle eesmärki ning teisalt menetlusosalise õigust tutvuda toimikuga, et

tagada oma õiguste tõhus kaitse (vt Riigikohtu 22.11.2017 määrus nr 3-17-911, p-d 23–24;

09.06.2017 otsus nr 3-3-1-8-17, p 19; 15.05.2014 määrus nr 3-3-1-36-14, p-d 6 ja 8; Tallinna

Ringkonnakohtu 12.04.2019 määrus nr 3-19-206, 28.07.2022 määrus nr 3-22-774 p 6,

18.11.2022 määrus nr 3-22-950, p 10, 13.07.2023 määrus nr 3-23-26, p 9).

E-residendi menetluste taktika ja meetodite avalikustamine lihtsustaks isikutel oma

taustaandmete varjamist või variidentiteedi loomist, mis nõrgestab riigi võimet kuritegude

vastases võitluses. Näiteks on Tallinna Ringkonnakohus 12.04.2019 määruses nr 3-19-206 (p

14) leidnud lausa, et menetlustaktika alla kuulub ka avalikest allikatest informatsiooni otsimine

taotleja kohta, kuivõrd ei saa automaatselt eeldada, et taotleja on teadlik avalike andmete ja

allikate kasutamisest e-residendi digi-ID taotluse menetlemisel, samuti sellest, et PPA on seda

infot töödelnud. Selline menetlustaktika on e-residentsuse menetlustes olulise tähtsusega,

mistõttu on põhjendatud PPA vajadus hoida teavet avalikkuse eest varjatuna (vt ka avaliku

teabe seaduse § 35 lg 1 p 51).

Lisaks esineb kaalukas vajadus avaliku korra kaitsmiseks tagada PPA-le võimalus teha e-

residentsuse programmi üle tõhusat järelevalvet (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 22.12.2022

määrus nr 3-22-950, p 17), siis tuleb vaidlusaluse teabe saladuses hoidmises pidada

kaalukamaks kaebaja huvist selles osas asja materjalidega tutvuda. Ehkki see piirab kaebaja

võimalust esitada sisulisi vastuväiteid vaidlustatud otsusele, on tema õiguste kaitseks piisav, et

dokumentidega tutvub kohus, kes peab kontrollima vaidlustatud haldusakti seaduslikkust

kõigist asja lahendamisel olulistest materiaalõiguslikest, menetluslikest ja tõendamisse

puutuvatest aspektidest lähtudes (vt HKMS § 158, Tallinna Ringkonnakohtu 13.07.2023

määruse nr 3-23-26 p 13).

3-24-531

3(4)

Kohus on enamikel juhtudel analoogsed taotlused rahuldanud, hinnates teabe avalikustamisest

tulenevat ohtu kõrgemaks isikute õigusest tutvuda täies mahus toimikuga. Siinsel juhul leiab

kohus, et vajadus teavet varjata ei ole sedavõrd suur. Kaebaja on märkinud kaebuses, et

haldusmenetluses paluti tal kommenteerida ajaveebi nimega Canary Mission, mis kirjutas

kaebajast artikli. Kohtule ei nähtu vajadust varjata kaebaja enda eest samu andmeid, mille kohta

vastustaja on kaebajalt küsinud seisukohta. Kohus möönab, et mõnel juhul võib see, kui e-

residentsuse taotlejad saavad teada, et tuginetakse ka avalikele allikatele, tuua kaasa selle, et

isikud asuvad oma tegevust rohkem varjama. Samas siinsel juhul ei ole tegemist kaebaja enda

avaldatud tekstidega. Osade varjatud tekstilõikude puhul ei ole tegemist PPA meetodite ega

taktikaga, vaid kaalumise ja põhjendamisega.

5. Politsei- ja Piirivalveamet palub määruskaebuses tühistada halduskohtu 03.05.2024

määruse resolutsiooni p 1, millega jäeti PPA 21.03.2024 taotlus rahuldamata. PPA palub

keelata kaebajal tutvuda PPA 12.03.2024 dokumendi terviktekstiga ja lubada tutvuda üksnes

selle väljavõttega. Ühtlasi palub PPA keelata kaebajal tutvuda PPA 21.05.2024 määruskaebuse

täiendavate põhjendustega.

Tallinna Halduskohus on eksinud HKMS § 79 lg 1 p 1 ja § 88 lg 2 kohaldamisel. Siinsel juhul

on riigi huvi asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabe kaitsmiseks ilmselgelt kaalukam

kaebaja õigusest tutvuda menetlusdokumentidega.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine

on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 88 lg 5), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg

1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on

lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). HKMS § 210 lg 1 alusel

lahendab määruskaebuse üks ringkonnakohtunik.

7. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega, mis on toodud halduskohtu

määruse punktides 3 ja 4, ega korda neid.

8. E-residendi digitaalse isikutunnistuse taotleja positsioon on õiguslikult nõrk (võrreldes nt

põhiõigustega). E-residendi digitaalset isikutunnistust väljastatakse riigi huvides, mitte selleks,

et kaitsta väljaspool Eestit elava ja Eestiga mistahes muid sidemeid mitte omava isiku õigusi

või huve. See tuleneb ITDS § 205 lg-st 2, mille kohaselt on e-residendile digitaalse

isikutunnistuse väljaandmise eesmärk soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või

kultuuri arengut, luues võimaluse kasutada e-teenuseid Eesti digitaalse dokumendiga. Juhul kui

seaduses poleks ette nähtud e-residendi digitaalse isikutunnistuse instituuti, poleks Eestis

mitteviibival välismaalasel mistahes subjektiivset õigust nõuda, et Eesti riik väljastaks talle

isikut tõendava dokumendi, mis hõlbustab Eestis asjaajamist.

9. Küll on isikul menetluslik õigus nõuda, et tema taotlust lahendaks kooskõlas ITDS-is

ettenähtud nõuetega. E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumisel on ohu-

ja põhjendamislävend madal, tulenevalt taotleja nõrgast õiguslikust positsioonist. Lisaks, kui

Eesti digitaalse dokumendiga peaks sattuma e-teenuseid kasutama isik, kellel on kuritegelikud

huvid, on Eesti riigi võimalus tema üle järelevalvet teha ja süüteomenetlust toimetada väga

piiratud. Isikutunnistuse mitte-eesmärgipärane kasutamine loob aga omakorda võimaluse seada

kahtluse alla Eesti riigi ja tema väljastatavate dokumentide usaldusväärsus, sh rahvusvaheliselt.

Seetõttu ei pea keeldumise aluseks olev kahtlus olema iseäranis tugev. Ringkonnakohus leiab,

et seadusandja on e-residendi programmi loomisel ja riskide hindamisel võtnud teadlikult

3-24-531

4(4)

arvesse seda, et avaliku korra kaitse huvides on võimalik piirata taotlejatle keeldumise

asjaolude avaldamisest (ITDS § 207 lg 3 p 4). Muu hulgas on oluline piirata sellise teabe

avaldamist, millest halduseväline isik saab järeldada PPA poolt oma uurimiskohustuse

täitmiseks tehtud pingutusi (vrdl Riigikohtu määrus asjas nr 3-23-671, p 16). Seepärast tuleb

nende andmete kohtumenetluses avaldamisel olla iseäranis ettevaatlik asjades, kus PPA jättis

taotluse rahuldamata alusel, et isik võib ohustada avalikku korda või riigi julgeolekut.

10. Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus eksinud kaebaja huvi ning avalike huvide

kaalumisel, pidades siinse vaidluse asjaolusid oluliselt erinevateks analoogsetest asjadest, kus

kohtud on siiamaani pidanud põhjendatuks piirata isikute õigust tutvuda PPA keelduva otsuse

põhjendustega. Esiteks on kaebajale avaldatud otsuse väljavõte, s.o ta üldjoontes teab, mille

kohta vastuväiteid esitada. Teiseks, PPA uurimiskohustuse täitmiseks tehtavate pingutuste

ulatuse kohta võimaldab järeldusi teha ka teave, mille kaebajale avaldamiseks on halduskohus

vastustajat kohustanud. Küsimus ei ole ainult selles, et kaebajale saab teatavaks asjaolu, et PPA

on tuginenud avalikule allikale ja mis on kaebajale nagunii teada. Ringkonnakohus nõustub

selles osas PPA määruskaebuse täienduses esitatud põhjendustega. Lisaks on halduskohus

jätnud poolte huvide väärtustamisel tähelepanuta, et toimikuga tutvumise õigus on eeskätt

vajalik selleks, et kaebaja saaks kaitsta kohtumenetluses oma õigusi. Halduskohus aga pidas

juba praeguses menetlusstaadiumis asjaolusid sedavõrd selgeks, et PPA otsuse kõiki põhjendusi

kaebajale avaldamata ja kaebajale vastamise võimalust andmata tagastada kaebus väheste

eduväljavaadete motiivil. Olukorras, kus kohus ei hakka kaebust sisuliselt menetlema, on

kaebaja huvi tutvuda toimikuga veelgi vähem kaalukam. Samas esineb oluline vajadus avaliku

korra kaitsmise eesmärgil mitte avaldada täpsemat infot PPA tehtava kontrolli asjaolude kohta.

Seetõttu tuleb vaidlusaluse teabe saladuses hoidmise vajadust pidada kaalukamaks kaebaja

huvist selles osas asja materjalidega tutvuda.

11. Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus PPA määruskaebuse ja tühistab Tallinna

Halduskohtu 03.05.2024 määruse resolutsiooni p 1 ja teeb asjas uue määruse, millega rahuldab

PPA taotluse piirata kaebaja õigust tutvuda PPA 12.03.2024 dokumendi terviktekstiga. Lisaks

tuleb piirata kaebaja õigust tutvuda 21.05.2024 määruskaebuse täiendavate põhjendustega.

12. Halduskohtumenetlus on avalik, kui seadus ei sätesta teisiti (HKMS § 2 lg 7). Samadel

põhjustel, miks tuleb piirata kaebaja õigust tutvuda dokumentidega, tuleb samade dokumentide

osas menetlus kuulutada HKMS § 79 lg 1 p 1 alusel kinniseks.

(allkirjastatud digitaalselt)