3-23-804/28 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Villem Lapimaa ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

21.05.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-23-804

Haldusasi

X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti tegevuse peale

kaebaja teenistusest vabastamisel

Menetlusosalised ja esindajad

Kaebaja X, esindaja Margus Kurm

Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja TR

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 27.06.2023 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna

Halduskohtu 27.06.2023 otsuse resolutsiooni p-d 1–1.3 apelleeritud osas muutmata, kuid

muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt ringkonnakohtu otsuse põhjendustele.

2. Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X apellatsioonimenetluse kulude katteks välja

1836 eurot. Muud võimalikud menetluskulud ringkonnakohtus jätta poolte endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse

peale

võib

Riigikohtule

esitada

kassatsioonkaebuse

hiljemalt

20.06.2024

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1).

Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse

14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215

lg 3).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks

esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist

(HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema

tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama

kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-23-804

2(10)

1. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) nimetas X (kaebaja) 09.04.2019 käskkirjaga nr 1.9-

2.3/71p alates 15.04.2019 keskkriminaalpolitsei operatiivbüroo III talituse tunnistajakaitse

grupi tunnistajakaitse ametniku ametikohale, mis muudeti 30.06.2022 jälitusametniku

ametikohaks. Ametikoht eeldas riigisaladusele juurdepääsu õigust. Kaebaja oli 15.04.2019–

30.04.2019 rotatsiooni korras üle viidud Kaitseväe luurekeskusesse ning 01.05.2020–

15.04.2023 Maksu- ja Tolliametisse (MTA). Kaebajale oli väljastatud salajase tasemega

riigisaladusele juurdepääsu luba kuni 15.04.2023.

2. Kaitseväe luurekeskus esitas Kaitsepolitseiametile (KAPO) 12.01.2023 taotluse anda

kaebajale täiesti salajase tasemega riigisaladusele juurdepääsu luba. KAPO esitas kaebajale

21.03.2023 kahtlustuse karistusseadustiku § 209 lg 1 järgi kelmuse toimepanemises. KAPO

keeldus 05.04.2023 otsusega nr R-00019/23 riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse

(RSVS) § 32 lg 2 p 3 ja § 34 lg 3 alusel kaebajale täiesti salajase tasemega riigisaladusele

juurdepääsu loa andmisest ning tunnistas kehtetuks kaebaja juurdepääsuloa salajase tasemega

riigisaladusele, põhjendades seda kriminaalasjas esitatud kahtlustuse ja sellest tuleneva

kahtlusega, et kaebaja ei järgi juurdepääsuõigusega kaasnevaid kohustusi.

3. PPA vabastas 12.04.2023 käskkirjaga nr 1.9-2.10/32p kaebaja alates 16.04.2023

politseiteenistusest avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 95 lg 1 alusel. Käskkirja põhjenduste

kohaselt kinnitas PPA peadirektor 04.04.2023 käskkirjaga nr 1.1-1/33 RSVS § 20 lg 5 alusel

riigisaladuse ja salastatud välisteabega seotud ametikohad, mille järgi eeldab jälitusametniku

ametikoht kõrgema taseme riigisaladusele juurdepääsu luba. Kaebaja peaks naasma PPA-sse

16.04.2023. Kaebaja ei vasta ametikohale kehtestatud nõuetele, sest tal ei ole kehtivat

riigisaladusele juurdepääsu luba. Kaebajat ei ole võimalik viia üle Ida prefektuuri

piirivalvebüroo Narva kordoni piirivalvuri ametikohale, nagu ta on taotlenud, sest ka sellele on

kehtestatud riigisaladusele juurdepääsu loa nõue.

4. X esitas Tallinna Halduskohtule 13.04.2023 kaebuse PPA 12.04.2023 otsuse tühistamiseks

ja PPA kohustamiseks ning esialgse õiguskaitse taotluse 12.04.2023 korralduse kehtivuse

peatamiseks.

5. Halduskohus jättis 13.04.2023 määrusega esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.

Kaebaja esitas Tallinna Ringkonnakohtule 14.04.2023 määruskaebuse. Ringkonnakohus tagas

14.04.2023 määrusega määruskaebuse ja peatas PPA 12.04.2023 käskkirja kehtivuse kuni

28.04.2023. PPA kõrvaldas 14.04.2023 käskkirjaga nr 1.9-2.1/26p kaebaja teenistusest alates

15.04.2023 kuni kriminaalmenetluse lõpule viimiseni või teenistusest vabastamiseni.

Ringkonnakohus jättis 28.04.2023 määrusega kaebaja määruskaebuse rahuldamata ja

halduskohtu 13.04.2023 määruse esialgset õiguskaitset puudutavas osas muutmata.

6. PPA asendas 02.05.2023 käskkirjaga nr 1.9-2.1/33p oma 12.04.2023 käskkirjas kaebaja

teenistusest vabastamise kuupäeva 16.04.2023 kuupäevaga 29.04.2023 (resolutsiooni p 1) ning

tunnistas 14.04.2023 käskkirja kehtetuks alates 29.04.2023 (resolutsiooni p 2). Käskkirja

põhjenduste kohaselt vabastas PPA kaebaja teenistusest alates 16.04.2023. Kuna

ringkonnakohus peatas esialgse õiguskaitse korras 12.04.2023 käskkirja kehtivuse, ei saanud

PPA vabastada kaebajat alates 16.04.2023. Esialgne õiguskaitse lõppes 28.04.2023, mistõttu

tuleb kaebaja teenistusest vabastada alates 29.04.2023.

7. X muutis ja täiendas kaebust ning tema lõplikud nõuded olid järgmised: esimese

võimalusena tühistada PPA 12.04.2023 käskkiri ja kohustada PPA-d pakkuma kaebajale

kriminaalmenetluse ajaks uut ametikohta või kõrvaldama kaebaja teenistusest; teise

võimalusena tühistada PPA 12.04.2023 käskkiri, ennistada kaebaja teenistusse ja mõista PPA-

lt välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest; kolmanda võimalusena tuvastada PPA

3-23-804

3(10)

12.04.2023 käskkirja õigusvastasus ja hüvitada ebaseadusliku teenistusest vabastamisega

tekitatud kahju. Lisaks palub kaebaja tühistada PPA 02.05.2023 käskkiri.

Kaebaja teenistusest vabastamine oli õigusvastane, sh vastuolus politsei ja piirivalve seaduse

(PPVS) §-ga 581, mille kohaselt oleks kaebaja tulnud teenistusest vabastamise asemel

teenistusest kõrvaldada või viia üle teisele ametikohale. Kaebaja teenistusest vabastamine on

vastuolus süütuse presumptsiooni põhimõttega. Tähtsust ei ole asjaolul, et KAPO võttis

kaebajalt ära riigisaladusele juurdepääsu loa, sest PPVS § 581 ongi ette nähtud olukorraks, kus

ametnik ei saa kriminaalmenetluses esitatud kahtlustusest tingituna oma senisel ametikohal

jätkata. See säte ei näe ette erandit politseiametnikule, kes kriminaalmenetluse tõttu on

kaotanud riigisaladuse loa vm senise töö jätkamiseks vajaliku õiguse.

PPA 12.04.2023 käskkirjas esitatud põhjendus piirivalvuri ametikohale nimetamise võimatuse

kohta ei ole asjakohane. Kaebaja on politseiteenistuses juba alates 15.04.2019 ja teisele

ametikohale üle viimiseks ei ole teda vaja uuesti teenistusse võtta. Kaebaja soovis piirivalvuri

ametikohale üle viimist üksnes seetõttu, et sellele kohale oli käimas konkurss, kuid ta kinnitas

vastustajale, et on nõus enda üle viimisega mistahes ametikohale. Pole usutav, et PPA-s ei olnud

ühtki vaba ametikohta, kuhu kaebaja oleks sobinud.

Kaebaja teenistusest vabastamine rikub ebavõrdse kohtlemise keeldu, sest kõigi teiste sama

kriminaalmenetluse raames kahtlustuse saanud politseiametnike suhtes kohaldati ametist

kõrvaldamist PPVS § 581 alusel.

Teenistusse ennistamise nõue on lubatav, sest 12.04.2023 käskkirja andmise ajal kasvatas

kaebaja alla seitsmeaastast last (kaebaja poeg on sündinud XX.XX.XXXX). PPA 02.05.2023

käskkiri, millega muudeti kaebaja teenistusest vabastamise aega, on õigusvastane, sest

29.04.2023 ei ole kaebaja laps enam noorem kui 7-aastane. Seega satuks kaebaja esialgse

õiguskaitse kohaldamise tõttu varasemast halvemasse olukorda, mis on vastuolus reformatio in

peius keeluga.

Hüvitamisnõue on esitatud juhuks, kui kaebaja ei saavuta kohtumenetluse tulemusel võimalust

jätkata politseiteenistuses. Kaebajal tekib sel juhul kahju, mis seisneb politseiametniku

väljateenitud aastate pensioni saamata jäämises. Kahju suuruseks hindab kaebaja 477 705 eurot.

8. PPA palus jätta kaebus rahuldamata.

PPA 02.05.2023 käskkirja kohaselt on kaebaja teenistusest vabastamise ajaks 29.04.2023, mil

tema laps oli saanud 7-aastaseks. Seega ei ole kaebajal õigust nõuda teenistusse ennistamist.

Kaebajat ei saa lugeda teenistusest vabastatuks 12.04.2023 käskkirja andmise ajal, vaid

arvestades ringkonnakohtu määrusest tulenevat käskkirja kehtivuse peatamist, tuleb kaebaja

teenistus lõppenuks lugeda 29.04.2023. Õigusakti kehtivuse peatamise õiguslik tähendus on

oma olemuselt sarnane õigusakti kehtetuks tunnistamisega, kuigi selle vahega, et peatamine on

ajutine, kehtetuks tunnistamine aga lõplik. Esialgse õiguskaitse kehtimise ajal arvestas PPA

kaebaja politseiteenistuse staaži ning maksis talle palka vastavalt PPVS § 581 lg-le 4.

Kaebaja teenistusest vabastamine oli õiguspärane. Kaebaja nimetati alates 15.04.2019

ametikohale, kuhu asumise eelduseks oli riigisaladusele juurdepääsu loa olemasolu, ent

teenistusest vabastamise käskkirja andmise ajal ei olnud kaebajal sellist luba. Seega esines ATS

§-s 95 sätestatud teenistusest vabastamise alus. Vastustaja seisukohta toetavad ATS § 15 p 5 ja

§ 25 lg 1 p 5, samuti RSVS § 20 lg 5. Neist sätetest tuleneb, et teatud ametikohtadel teenimine

eeldab riigisaladusele juurdepääsu loa olemasolu ning sellisele ametikohale asumiseks tuleb

esitada selline luba, mis on käsitatav seaduse alusel nõutava muu dokumendina ATS § 25 lg 1

3-23-804

4(10)

p 5 tähenduses. Loa puudumine on käsitatav seaduses sätestatud muu teenistusse võtmist

välistava asjaoluna ATS § 15 p 5 tähenduses.

Kaebaja avaldas soovi enda üleviimiseks piirivalvuri ametikohale, ent ka sellel ametikohal on

nõutav riigisaladusele juurdepääsu loa olemasolu. PPVS § 581 ei nõua ja siinse vaidluse

asjaoludel oleks ka ülemäärane nõuda PPA-lt täiendavate pingutuste tegemist selleks, et

selgitada välja kõik võimalikud ametikohad, millele kaebaja võinuks sobida, arvestades, et

kaebaja ei ole kunagi olnud reaalselt PPA-s teenistuses, alates PPA loomisest 01.01.2010.

Teenistusest kõrvaldamine ei täidaks kaebaja puhul eesmärki, sest kaebaja ei ole reaalselt

politseiametnikuna teenistuses olnud. Kuigi kaebajale kriminaalasjas kahtlustuse esitamine ei

võrdu tema süüga, heidab see paratamatult varju kaebajale ja PPA-le. Sellises olukorras võib

kaebajale palga maksmine (60% protsendi ulatuses), mida ta enne kahtlustuse esitamist PPA-lt

ei saanud, näida soodustusena ning mõjutada PPA mainet ja avalikkuse usaldust PPA kui

avalikku korda kaitsva asutuse vastu. Kui kaebaja suhtes kriminaalmenetlus lõpetatakse või ta

mõistetakse õigeks ning tal on täidetud kõik soovitud ametikohale asumiseks vajalikud

tingimused, on tal võimalik PPA-sse tagasi kandideerida.

9. Tallinna Halduskohus rahuldas 27.06.2023 otsusega kaebuse osaliselt (resolutsiooni p 1)

ning tühistas PPA 12.04.2023 käskkirja nr 1.9-2.10/32p ja 02.05.2023 käskkirja nr 1.9-2.1/33p

p-i 1 (resolutsiooni p 1.1), ennistas kaebaja PPA teenistusse (resolutsiooni p 1.2) ning

kohustas PPA-d maksma kaebajale välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Tasu

suurus tuli kindlaks määrata PPA-l, arvestades järgmist: a) saamata jäänud töötasuks on summa,

mis oleks kuulunud kehtivate haldusaktide alusel kaebajale töötasuna välja maksmisele alates

16.04.2023 kuni kohtuotsuse resolutsiooni p 1.2. täitmiseni (st tema tegeliku teenistusse

ennistamiseni), juhul kui PPA 12.04.2023 käskkirja nr 1.9-2.10/32p ei oleks antud; b) perioodil

16.04.2023 kuni 28.04.2023 oli kaebaja kehtiva haldusakti alusel teenistusest kõrvaldatud ning

sai tasu vastavalt PPA 14.04.2023 käskkirjale nr 1.9-2.1/26p; c) saamata jäänud töötasu

summast tuleb maha arvata summad, mis maksti kaebajale PPA 12.04.2023 käskkirja nr 1.9-

2.10/32p alusel toimunud teenistusest vabastamise tõttu ja mille maksmise alus on tema

teenistusse ennistamisega ära langenud (resolutsiooni p 1.3). Muus osas jättis halduskohus

kaebuses esimese ja teise võimalusena esitatud nõuded rahuldamata (resolutsiooni p 2).

Halduskohus jättis läbi vaatamata nõude PPA 14.04.2023 käskkirja nr 1.9/2.1/26p

tühistamiseks (resolutsiooni p 3) ning kolmanda alternatiivina esitatud hüvitusnõude

(resolutsiooni p 4). Menetluskulud jäid poolte endi kanda (resolutsiooni p 5).

Kaebaja teenistusest vabastamine ATS § 95 lg 1 alusel ei olnud põhjendatud. Selle sätte järgi

vabastatakse ametnik teenistusest, kui ilmnevad või tekivad asjaolud, mis välistaksid tema

teenistusse võtmise tulenevalt ATS § 14 lg-st 1 või 2 või §-st 15. Vastustaja on põhjendanud

kaebaja vabastamist sellega, et kaebajal puudus konkreetsel ametikohal töötamiseks vajalik

riigisaladusele juurdepääsu luba ning on käsitanud seda muu seaduses sätestatud teenistusse

võtmist välistava asjaoluna ATS § 15 p 5 tähenduses. Pole vaidlust, et ametikoht, kuhu kaebaja

nimetati PPA 09.04.2019 käskkirjaga, eeldab PPA peadirektori kehtestatud siseakti kohaselt

kõrgema taseme riigisaladusele juurdepääsu loa olemasolu ning kaebajal ei olnud 12.04.2023

käskkirja andmise ajal sellist luba. ATS § 15 p-s 5 kasutatud lauseosaga „seaduses sätestatud

[…] asjaolu“ on aga silmas peetud formaalses mõttes seaduses, mitte seaduse alusel asutuse

siseaktis kehtestatud tingimusi. Seadus ei nõua, et kõigil politseiametnikel peaks olema

riigisaladusele juurdepääsu luba ja nende politseiteenistusse võtmine on sellise loa puudumise

korral välistatud. ATS § 95 lg 1 ei võimalda vabastada teenistusest isikut, kelle puhul esineb

selline ametikohale nimetamist välistav asjaolu, mille üle otsustab asutuse juht. Seda tõlgendust

toetab ka ATS § 95 lg 2, mille kohaselt tuleb juhul, kui ametniku puhul esineb mõni ATS § 14

lg-s 1 või 2 või § 15 p-s 4 sätestatud teenistusse võtmist välistav asjaolu, pakkuda talle teisele

3-23-804

5(10)

ametikohale üleviimise võimalust. Olukorras, kus seadusandja on näinud ette kohustuse

pakkuda ametnikule teisele ametikohale üleviimise võimalust ka nt siis, kui ta ei vasta seaduses

sätestatud haridus- või kodakondsusnõudele, saab ATS § 15 p-s 1 nimetatud asjaoluks, mille

esinemisel tuleb ametnik teenistusest vabastada ilma talle teisele ametikohale üleviimise

võimalust pakkumata, olla üksnes seaduses üheselt mõistetavalt avalikus teenistuses või

vastavas eriliiki teenistuses (politseiteenistuses) olemist välistav asjaolu. Riigisaladusele

juurdepääsu loa puudumine ei saa olla selliseks asjaoluks.

Kaebaja teenistusest vabastamine oleks õigusvastane ka siis, kui nõustuda PPA-ga, et

riigisaladusele juurdepääsu loa puudumine annab aluse vabastada ametnik teenistusest ATS §

95 lg 1 alusel. PPA ei ole arvesse võtnud juurdepääsuloa puudumise põhjust ja on jätnud

põhjendamatult kohaldamata PPVS § 581. Nimetatud säte reguleerib sellise politseiametniku

kohtlemist, kellele on esitatud kriminaalmenetluses kahtlustus või süüdistus. Selle normi

eesmärk on süütuse presumptsiooni kaitseks välistada kriminaalmenetluses kahtlustuse saanud

politseiametniku vallandamine (vt Riigikohtu 12.04.2021 otsus nr 5-21-1). KAPO 05.04.2023

otsusest nähtub, et kaebaja juurdepääsuluba tunnistati kehtetuks ja talle keelduti täiesti salajase

taseme riigisaladusele juurdepääsu loa andmisest RSVS § 32 lg 2 p 2 alusel, s.o üksnes sel

põhjusel, et kaebaja oli kriminaalmenetluses kahtlustatav. PPA 12.04.2023 käskkirja

põhjendus, mille kohaselt kaebajat ei saanud nimetada piirivalvuri ametikohale PPVS § 581

alusel, kuna kaebaja ei vasta PPVS § 40 p-s 3 sätestatud nõudele (politseiteenistusse ei võta

isikut, kes on kriminaalmenetluses kahtlustatav), ei ole asjakohane. Sellisel juhul muutuks

PPVS § 581 sisutuks.

Kaebaja osutatud piirivalvuri ametikoha täitmise eeldus oli samuti riigisaladusele juurdepääsu

loa olemasolu, kuid PPA kaalutlusõigus ametniku PPVS § 581 alusel üleviimisel ei saa piirduda

hinnangu andmisega sellele, kas ametniku saab üle viia tema enda näidatud ametikohale.

Tööandja peab olema mõistlikult aktiivne, et pakkuda töötajale ka muid võimalusi. Kaebajat ei

võinud kohelda teisiti üksnes selle tõttu, et ta ei olnud alates politseiteenistusse asumisest

päevagi reaalselt PPA-s töötanud, sest kaebaja oli kehtiva haldusaktiga võetud PPA teenistusse

ning seejärel viidud n-ö rotatsiooni korras üle kõigepealt Kaitseväe ning hiljem Maksu- ja

Tolliameti ametkohale. PPVS § 581 kohaldub kaebajale samamoodi nagu kõigile teistele

politseiametnikele.

PPA ei ole 12.04.2023 käskkirjas üldse kaalunud PPVS § 581 lg-s 2 nimetatud võimalust

kõrvaldada kaebaja kriminaalmenetluse ajaks teenistusest ja maksta talle PPVS § 581 lg 4 alusel

tasu. Ka kohtumenetluses ei ole PPA esitanud veenvaid põhjendusi, miks kaebaja teenistusest

kõrvaldamine ei tulnud kõne alla. Seda kohustust ei saanud jätta täitmata põhjendusega, et see

kahjustaks avalikkuse silmis PPA usaldusväärsust. Eespool toodud põhjustel oli kaebaja

teenistusest vabastamine õigusvastane.

Teiseks on pooltel vaidlus selle üle, kas kaebaja kuulub ATS § 105 lg-s 4 nimetatud isikute

hulka, kellel on õigus nõuda teenistusest vabastamise käskkirja tühistamist ning õigusvastaselt

teenistusest vabastamise korral teenistusse ennistamist. Kaebaja laps sai 7-aastaseks

17.04.2023. Seda, kas kaebaja vastas ATS § 105 lg-s 4 nimetatud tingimustele, s.o kasvatas alla

7-aastast last, tuleb hinnata tema teenistusest vabastamise haldusakti kehtima hakkamise aja

seisuga ehk alates käskkirja kättetoimetamisest (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 61). Kuna

teenistusest vabastamise käskkirja õiguspärasust tuleb hinnata selle andmise aja seisuga

(HKMS § 158 lg 2 teine lause), on eesmärgipärane hinnata samamoodi ka teenistusse

ennistamise

nõudeõiguse

tekkimist.

Teenistusest

vabastamise

käskkirjas

märgitud

teenistussuhte viimane päev ei määra ära käskkirja kehtivust. Eespool toodud tõlgendust toetab

asjaolu, et ka kaebetähtaeg hakkab kulgema teenistusest vabastamise käskkirja

kättetoimetamisest, mitte seal märgitud teenistussuhte viimasest päevast. See, milliste nõuetega

3-23-804

6(10)

saab kohtusse pöörduda, peaks olema selge kaebetähtaja kulgema hakkamise ajaks ning nõude

lubatavus ei tohiks sõltuda kaebajast sõltumatutest asjaoludest, mis leiavad aset hiljem. Selline

tõlgendus oleks ka soodsam ametnikule kui teenistussuhte nõrgemale poolele. PPA 12.04.2023

käskkiri toimetati kaebajale kätte samal päeval. Kuna kaebaja laps oli sel ajal 6-aastane, kuulub

kaebaja ATS § 105 lg-s 4 nimetatud isikute hulka. Seega on kaebajal õigus nõuda enda

teenistusse ennistamist ja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest.

Kohus ei saa kohustada PPA-d konkreetse PPVS §-s 581 nimetatud otsuse tegemiseks. PPA ei

saa aga otsustada seda sätet üldse mitte rakendada ja vabastada kaebaja uuesti teenistusest.

PPA-l tuleb kaaluda, kas kaebaja saab asuda tööle senisel ametikohal. Kui vastus on eitav, siis

tuleb kaaluda, kas ta on võimalik viia üle mõnele teisele ametikohale PPA-s. Kui ka see pole

võimalik, siis tuleb ta kõrvaldada teenistusest.

Kaebaja taotlus tühistada PPA 02.05.2023 käskkiri on põhjendatud osas, milles PPA muutis

12.04.2023 käskkirja. Kaebaja teenistusest vabastamine oli õigusvastane sõltumata sellest, kas

ta vabastati alates 16.04.2023 või 29.04.2023. PPA 02.05.2023 käskkirja p 1 tuleb tühistada

eeskätt õigusselguse huvides, kuigi 12.04.2023 käskkirja tühistamise tõttu puudub sellel eraldi

võetuna õigusmõju. Selle käskkirja andmine oli vajalik ringkonnakohtu esialgse õiguskaitse

määruse täitmiseks ning see ei mõjuta kaebaja nõudeõigust ATS § 105 lg 4 alusel. Esialgse

õiguskaitse kohaldamine – isegi kui seda tehti lühiajalist – ei tohi panna kaebajat halvemasse

seisu.

Kaebajale tuleb välja mõista tasu teenistusest sunnitult puudutud ajavahemiku eest. HKMS §

167 lg 1 alusel tuleb ette näha selle summa kindlaks määramise tingimused.

10. Halduskohus tunnistas 27.06.2023 määrusega oma 27.06.2023 otsuse viivitamata

täidetavaks osas, milles kaebaja ennistati teenistusse ja kohustati PPA-d maksma kaebajale

välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest ajavahemikul 29.04.2023–27.06.2023.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

11. PPA palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus osas, milles halduskohus

rahuldas kaebuse, ja teha uus otsus, millega jätta kaebus selles osas rahuldamata.

Kaebaja teenistusest vabastamine 12.04.2023 käskkirjaga (muudetud 02.05.2023 käskkirjaga)

oli õiguspärane. ATS § 95 lg 1 kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest, kui ilmnevad või

tekivad asjaolud, mis välistaksid tema teenistusse võtmise tulenevalt ATS § 14 lg-st 1 või 2 või

§-st 15. ATS § 15 p 5 kohaselt ei võeta teenistusse isikut, kelle puhul esineb muu seaduses

sätestatud teenistusse võtmist välistav asjaolu. ATS § 25 lg 1 p 5 kohaselt esitab isik, kes soovib

ametikohale asuda, isikule, kellel on tema ametisse nimetamise õigus, lisaks sama paragrahvi

p-des 1–4 nimetatud dokumentidele muud seaduses või seaduse alusel nõutavad dokumendid.

RSVS § 20 lg 5 kohaselt on riigisaladust valdava töötleva üksuse (sh salastatud teavet töötleva

asutuse) juht või juhtorgan kohustatud määrama töö- või ametikohad, mille ülesannete täitmise

eeltingimuseks on riigisaladusele juurdepääsu õiguse omamine. Ametikohad määratakse eraldi

loeteluna või koosseisutabelis, märkides iga ametikoha kohta selleks nõutava riigisaladusele

juurdepääsu õiguse taseme. Seega tuleneb RSVS-st, et salastatud teavet töötleva asutuse teatud

ametikohtadel töötamise kohustuslikuks eelduseks on riigisaladusele juurdepääsu loa

olemasolu. PPA puhul määrab need ametikohad peadirektor. Ebamõistlik oleks oodata

seadusandjalt kõikide asutuste kaupa asjaomaste ametikohtade nimetamist seaduses, kuid

konkreetse ametikoha ülesannete täitmiseks vajaliku riigisaladuse loa nõue on tuletatav siiski

RSVS § 20 lg-st 5. Vastavale ametikohale asumiseks tuleb esitada riigisaladusele juurdepääsu

luba, mis on käsitatav seaduse alusel nõutava muu dokumendina ATS § 25 lg 1 p 5 tähenduses

ning selle puudumine seaduses sätestatud muu teenistusse võtmist välistava asjaoluna ATS §

3-23-804

7(10)

15 p 5 tähenduses. Kuna kaebajal puudus riigisaladusele juurdepääsu luba, oli tema teenistusest

vabastamine ATS § 95 lg 1, § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 ning RSVS § 20 lg 5 alusel õiguspärane.

Halduskohus jättis tähelepanuta RSVS § 34 lg-s 8 ja § 27 lg 3 p-s 2 nimetatud teenistusest

vabastamise kohustusliku aluse. Kaebaja tuli nende sätete alusel teenistusest vabastada, sest

kaebaja riigisaladusele juurdepääsu luba tunnistati kehtetuks, ning PPA ei tohtinud kaaluda

võimalust pakkuda kaebajale teist ametikohta.

PPVS § 581 lg 1 p 1 alusel üleviimine teisele ametikohale eeldab, et ametnik vastab kõigile

ametikohale esitatavatele nõuetele. Kaebaja avaldas enne ametist vabastamist soovi, et ta

viidaks üle Narva kordoni piirivalvuri ametikohale. Selle ametikohal töötamiseks oli vaja

piiratud tasemega riigisaladusele juurdepääsu luba. PPA ei pidanud tegema täiendavaid

pingutusi, et selgitada välja kõik ametikohad, mis võinuks kaebajale sobida. PPVS § 581 ei

sätesta sellist kohustust ning selle vaidluse eripära arvestades oleks sellise kohustuse panemine

PPA-le ülemäärane. Kaebaja avaldas soovi asuda PPA-s ükskõik millisele vabale ametikohale

alles pärast 12.04.2023 käskkirja andmist. Teistele kriminaalasjas kahtlustatavatele PPA

ametnikele tähendaks teenistusest kõrvaldamine nende olukorra halvenemist (erialase töö

kaudu eneseteostuse võimaluse ajutist kaotust ning sissetuleku olulist vähenemist). Kaebaja ei

ole politseiametnikuna teenistuses olnud alates 2017. a-st, kui ta vabastati KAPO teenistusest,

ega ole kunagi olnud reaalselt PPA teenistuses ja saanud PPA-lt palka. Kuigi kriminaalasjas

kahtlustuse esitamine ei tähenda, et kaebaja on süüdi, heidaks kaebaja PPA teenistuses

jätkamine ja temale palga maksmise jätkamine PPA-le halba varju ning mõjuks avalikkuses

kaebajale soodustuse andmisena.

Halduskohus tõlgendas valesti ATS § 105 lg-t 4. Eristada tuleb haldusakti kehtivust ja sellega

seotud vaidlustamise tähtaja kulgemise algust ning haldusakti õiguslike tagajärgede saabumist.

PPA 12.04.2023 käskkiri hakkas kehtima samal päeval, kuid selle õiguslikud tagajärjed –

teenistussuhte

lõppemine,

politseiteenistuse

staaži

kulgemise

peatumine,

lõpparve

väljamaksmine –, mis pidid esialgu saabuma 15.04.2023, saabusid alles 28.04.2023. See oli

tingitud kaebaja enda tulutust tegevusest esialgse õiguskaitse taotlemisel. ATS § 105 lg-s 4

toodud kriteeriumite olemasolu tuleb hinnata teenistusest vabastamise päeva seisuga. Kaebaja

vabastati teenistusest alates 29.04.2023, kui tema laps oli juba 7-aastane. Kuna ringkonnakohus

kohaldas esialgset õiguskaitset ja peatas PPA 12.04.2023 käskkirja kehtivuse, kulges edasi

kaebaja teenistusstaaž ja talle maksti selle aja eest palka PPVS § 581 lg 4 alusel. Kaebajat ei ole

võimalik lugeda teenistusest vabastatuks alates 13.04.2023 või 16.04.2023. Kaebaja

politseiteenistuse viimaseks päevaks tuleb lugeda 28.04.2023 ehk kuupäev, mil kaebaja suhtes

saabusid 12.04.2023 käskkirja õiguslikud tagajärjed. Seega, kui kaebaja teenistusest

vabastamine oligi õigusvastane, ei ole tal siiski ATS § 105 lg-s 4 nimetatud nõudeõigust. Kui

kaebajal oleks selline nõudeõigus, välistaks tema teenistusse ennistamise asjaolu, et tal puudub

riigisaladusele juurdepääsu luba (vrd Riigikohtu 14.04.2005 otsus nr 3-3-1-7-05).

12. X

palub

jätta

apellatsioonkaebus

rahuldamata,

nõustudes

halduskohtu

otsuse

põhjendustega.

Riigisaladusele juurdepääsu loa tühistamine (või muu ametikoha eelduse äralangemine) ei anna

alust eirata PPVS §-i 581 ja politseiametnikku teenistusest vabastada. See tuleneb PPVS § 581

sõnastusest, normi tekkeloost (PPVS muutmise ajendiks oli Riigikohtu 12.04.2021 otsus nr 5-

21-1) ja eelnõu seletuskirjast (vt PPVS ning teiste seaduste muutmise seaduse (eriteenistuste

ühtlustamine) eelnõu 508 SE parandatud seletuskiri). Õigus süütuse presumptsioonile kehtib

võrdselt kõigile politseiametnikele. Halduskohus selgitas asjakohaselt, et riigisaladuse

juurdepääsuluba, mille vajalikkuse on ette näinud asutuse juht, ei saa käsitada muu seaduses

sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna ATS § 15 p 5 tähenduses. Kohtu tõlgendus

3-23-804

8(10)

tagab õiguskindluse ja kaitseb teenistujat asutuse juhi võimaliku omavoli vastu. Vastasel korral

sõltuks õiguspäraselt teenistusse võetud ametniku vabastamine asutuse juhi suvast. See teeks

lihtsaks n-ö soovimatust ametnikust vabanemise, sest piisaks sellest, kui siseaktiga

kehtestatakse mingi tingimus, millele konkreetne ametnik ei vasta. Pealegi ei puutu ATS §-d

15, 25 ja 95 tegelikult asjasse, sest kaebaja suhtes tuli kohaldada PPVS §-i 581, mis annab kaks

valikut: viia ametnik teisele ametikohale või kõrvaldada ta ametist. Mõlemal juhul laheneks

probleem seoses riigisaladusele juurdepääsu loaga, millega PPA õigustab kaebaja teenistusest

vabastamist.

Vastustaja viited RSVS §-dele 27 ja 34 ei ole asjakohased. Nende sätete eesmärk on tagada, et

riigisaladusele juurdepääsu luba nõudval ametikohal ei töötaks isikud, kellel see luba puudub.

Kui politseiametnik viiakse PPVS §-i 581 alusel üle teisele ametikohale või kõrvaldatakse

teenistusest, siis ta ei töötagi riigisaladusele juurdepääsu luba nõudval ametikohal. RSVS ei

reguleeri seda, kuidas tuleb toimida ametnikuga, kellel ei ole asjaomast luba. Kaebaja

juurdepääsuluba tunnistati kehtetuks üksnes selle tõttu, et tema suhtes oli alustatud

kriminaalmenetlust. Kaebaja vabastati seejärel teenistusest põhjusel, et tema juurdepääsuluba

tunnistati kehtetuks. Seega sisuliselt vallandati kaebaja kriminaalmenetluse algatamise tõttu,

kuid just seda olukorda on tahetud PPVS §-ga 581 ära hoida.

Kaebaja avaldas PPA personalibüroo juhile juba 06.03.2023 suuliselt soovi asuda ükskõik

millisele vabale ametikohale. Selles telefonivestluses ei antud kaebajale märku, et kaalutakse

tema teenistusest vabastamist. Kaebaja kordas enne 12.04.2023 suuliselt sellist soovi ka PPA

peadirektorile. Narva kordoni piirivalvuri ametikoha pakkus kaebaja ühe võimalikuna välja

pärast seda, kui oli läbi vaadanud PPA veebilehel olevad tööpakkumised. Kaebaja e-kirjast,

milles kaebaja tegi sellise ettepaneku, ei ole väljendatud, et ta ei nõustuks mõne teise

ametikohaga. Pealegi on PPVS § 581 kohaldamisel teise ametikoha otsimine ja väljapakkumine

PPA ülesanne. PPA ei pakkunud kaebajale kahtlustuse esitamise ja teenistusest vabastamise

vahele jäänud kolme nädala jooksul omalt poolt mitte ühtegi ametikohta ega teinud seda ka

kohtumenetluse ajal toimunud kompromissiläbirääkimiste käigus. See lubab arvata, et PPA ei

soovinudki pakkuda kaebajale sobivat ametikohta, vaid eesmärk oli kaebaja ametist vabastada.

Halduskohus leidis õigesti, et kaebaja saab kasutada ATS § 105 lg-s 4 nimetatud nõudeõigust.

Kaebaja vabastamine otsustati 12.04.2023. Esialgse õiguskaitse kohaldamine kohtumenetluse

ajal ei tohi viia olukorrani, kus kaebaja õigused ei suurene, vaid vähenevad. PPA-l puudus

vajadus anda esialgse õiguskaitse kehtivuse ajal täiendavaid haldusakte.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13. PPA apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsioon

apelleeritud osas muutmata. Ringkonnakohus leiab samamoodi kui halduskohus, et kaebaja

teenistusest vabastamine ATS § 95 lg 1 alusel ei olnud õiguspärane ja kaebajal on ATS § 105

lg-s 4 sätestatud nõudeõigus. Seega tühistas halduskohus kokkuvõttes õigesti PPA 12.04.2023

käskkirja (ja seda muutva 02.05.2023 käskkirja p 1), ennistas kaebaja teenistusse ning kohustas

PPA-d maksma kaebajale tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Osaliselt tuleb aga

muuta halduskohtu otsuse põhjendusi.

14. PPA 12.04.2023 käskkirja kohaselt vabastati kaebaja alates 16.04.2023 politseiteenistusest

ATS § 95 lg 1 ja § 15 p 5 alusel põhjusel, et kaebaja ei vastanud ametikohale kehtestatud

nõuetele: jälitusametniku ametikohal töötamise eelduseks oli riigisaladusele juurdepääsu luba,

kuid kaebajal see puudus.

15. ATS § 95 lg 1 järgi vabastatakse ametnik teenistusest, kui ilmnevad või tekivad asjaolud,

mis välistaksid tema teenistusse võtmise tulenevalt ATS § 14 lg-test 1 või 2 või §-st 15. ATS §

3-23-804

9(10)

15 p 5 sätestab, et teenistusse ei võeta isikut, kui esineb muu seaduses sätestatud teenistusse

võtmist välistav asjaolu. Niisiis peaks tingimus, mis välistab isiku teenistusse võtmise, olema

sätestatud seaduses. Ka avaliku teenistuse seaduse käsiraamatu (K. Lang, I. Pärnamägi, E.

Sarapuu, Tallinn 2013) kohaselt saavad teenistusse võtmist välistavad asjaolud tuleneda üksnes

ATS § 14 lg-tes 1 või 2 või §-s 15 sätestatust, mitte Vabariigi Valitsuse määrusest või

ametiasutuse juhi kehtestatud nõuetest (lk 285). Riigikohus on 15.03.2022 otsuses nr 5-19-29

siiski leidnud, et tervisenõue, mis on eelduseks ametniku teenistusest vabastamisele ATS § 95

lg 1 alusel, võib tuleneda ka määrusest, kui see on „tagasiviidav seadusliku aluseni“ (p-d 60 ja

61). Praegusel juhul ei tulenenud seadusest või määrusest keeldu võtta politseiteenistusse

inimest, kellel puudub riigisaladusele juurdepääsu luba. PPA ei ole vaidlustanud asjaolu, et

kõigi politseiametniku ametikohtade puhul ei ole juurdepääsuloa olemasolu nõutav. Nende

ametikohtade loetelu, kus juurdepääsuluba on vajalik, on kehtestatud PPA peadirektori

käskkirjaga. Selline halduse siseaktiga kehtestatud nõue ei ole tagasiviidav seaduses sätestatud

aluseni. Nõuetekohane seaduslik alus ei ole RSVS § 20 lg 5, mis üksnes kohustab riigisaladust

valdava töötleva üksuse juhti või juhtorganit määrama kindlaks sellised töö- või ametikohad,

mille ülesannete täitmise eeltingimuseks on riigisaladusele juurdepääsu õiguse omamine. See

säte ei reguleeri teenistusse võtmist välistavaid asjaolusid ATS § 15 p 5 tähenduses.

16. Apellatsioonkaebuses viidatud RSVS § 34 lg 8 koostoimes § 27 lg 3 p-ga 2 ei kohustanud

PPA-d vabastama kaebajat politseiteenistusest ATS § 95 lg 1 alusel. RSVS § 34 lg-st 8 tuleneb,

et kui isik töötab töö- või ametikohal, mille ülesannete täitmise eeltingimuseks on

riigisaladusele juurdepääsu õiguse omamine, ja isiku juurdepääsuluba tunnistatakse kehtetuks

või tuvastatakse selle tühisus, siis lähtutakse RSVS § 27 lg-st 3. RSVS § 27 lg 3 p 2 kohaselt

vabastatakse selline isik riigisaladusele juurdepääsu õigusega ametikohalt ATS-s või muus

avalikku teenistust reguleerivas eriseaduses ettenähtud korras. Seega reguleerivad need sätted

vabastamist selliselt ametikohalt, mis eeldab riigisaladusele juurdepääsu õiguse olemasolu,

eesmärgiga tagada riigisaladuse kaitse, kuid seejuures tuleb sellegipoolest järgida ATS-i ja

asjaomaseid eriseadusi. Kaebaja politseiteenistusest vabastamisel tuli PPA-l kohaldada ATS-i

ja PPVS-i.

17. Kaebajal ei olnud riigisaladusele juurdepääsu luba, mistõttu ei saanud ta alates 16.04.2023

jätkata PPA-s teenistust ametikohal, kuhu ta oli nimetatud 15.04.2019 käskkirjaga. Kuna

kaebaja oli sel ajal kriminaalmenetluses kahtlustatav, tuli PPA-l kohaldada PPVS §-i 581.

Niisiis tulnuks PPA-l kaaluda, kas kaebaja saab kriminaalmenetluse ajaks viia üle mõnele

teisele ametikohale, kus riigisaladusele juurdepääsu loa omamine ei olnud vajalik (PPVS § 581

lg 1 p 1), või tuli ta kõrvaldada kriminaalmenetluse ajaks teenistusest (PPVS § 581 lg 1 p 2).

Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et PPA ei kohaldanud siinses asjas PPVS §-i 581

nõuetekohaselt, ega korda halduskohtu otsuse põhjendusi (HKMS § 201 lg 4). Selle sätte mõte

on kaitsta kriminaalmenetluses kahtlustuse saanud politseiametnikku teenistusest vabastamise

eest, pidades silmas süütuse presumptsiooni põhimõtet (vt ka Riigikohtu 12.04.2021 otsus nr

5-21-1, mis oli PPVS § 581 kehtestamise ajendiks). Seega ei välistanud PPVS § 581 kohaldamist

kaebaja suhtes asjaolu, et see heitnuks PPA-le kaebaja suhtles alustatud kriminaalmenetluse

tõttu avalikkuse silmis halba varju või mõjunuks kaebajale soodustuse andmisena, mistõttu tuli

kaebaja vältimatult teenistusest vabastada.

18. Halduskohus oli seisukohal, et kaebajal on ATS § 105 lg-s 4 sätestatud nõudeõigus, s.o

kaebaja saab nõuda tema teenistusest vabastamise käskkirja tühistamist ja politseiteenistusse

ennistamist. Halduskohus põhjendas seda asjaoluga, et kaebaja vastavust ATS § 105 lg-s 4

sätestatud tingimustele tuleb hinnata 12.04.2023 käskkirja kehtima hakkamise (s.o kaebajale

kättetoimetamise) aja seisuga. Ringkonnakohus märkis 28.04.2023 määruses samuti, et kaebaja

lapse vanust tuli hinnata 12.04.2023 käskkirja andmise aja seisuga. See oli aga esialgse

õiguskaitse kohaldamisel antud eelhinnang, mis ei olnud halduskohtule ning ei ole ka

3-23-804

10(10)

ringkonnakohtule asja sisulisel läbivaatamisel siduv. Ringkonnakohus on seisukohal, et ATS §

105 lg-s 4 sätestatud tingimuste täidetust tuleb hinnata kaebaja teenistusest vabastamise aja

seisuga (vt ka Avalikku teenistuse käsiraamat, lk 309). Teenistusest vabastamine otsustatakse

haldusaktiga. Haldusakti kehtivuse sisu on HMS § 60 lg 1 järgi esmajoones õiguslike

tagajärgede loomine ehk regulatiivsus. ATS § 95 lg 1 alusel teenistusest vabastamise käskkirjal

ei ole regulatiivset toimet enne teenistusest vabastamise kuupäeva saabumist (vt ka ATS § 95

lg 3). PPA 12.04.2023 käskkirja kohaselt oli kaebaja viimane teenistuses oleku päev 15.04.2023

ning ta vabastati teenistusest alates 16.04.2023. Sel ajal oli kaebaja laps 6-aastane, mistõttu oli

ATS § 105 lg-s 4 ettenähtud tingimus täidetud. Ringkonnakohus muudab selles osas

halduskohtu otsuse põhjendusi.

19. PPA 02.05.2023 käskkirja p 1, millega 12.04.2023 käskkirjas asendati kaebaja teenistusest

vabastamise kuupäev 16.04.2023 kuupäevaga 29.04.2023, ei muuda järeldust, et kaebajal on

ATS § 105 lg-s 4 sätestatud nõudeõigus. PPA ei otsustanud 02.05.2023 käskkirjaga uuesti

kaebaja teenistusest vabastamist, vaid andis selle käskkirja üksnes põhjusel, et ringkonnakohus

tagas HKMS § 208 lg 2 alusel kaebaja määruskaebuse ning peatas määruskaebuse lahendamise

ajaks esialgse õiguskaitse korras PPA 12.04.2023 käskkirja kehtivuse. Kuna kaebaja

määruskaebus halduskohtu 13.04.2023 määruse peale jäi kokkuvõttes rahuldamata, langesid

ära ka selle määruskaebuse tagamiseks kohaldatud esialgsest õiguskaitsest tulenevad tagajärjed

(vrd HKMS § 254 lg 2, mille kohaselt tuleb esialgse õiguskaitse määruse ja selle alusel antud

haldusakti alusel saadu kaebuse rahuldamata jätmisel tagastada, samuti kõrvaldada muud

esialgse õiguskaitse kohaldamisest tulenevad tagajärjed). Seega tuleb kaebaja puhul hinnata

ATS § 105 lg-s 4 toodud nõudeõigust 16.04.2023 seisuga. See on kooskõlas esialgse

õiguskaitse olemusega, s.o asjaoluga, et esialgse õiguskaitsega reguleeritakse õigussuhteid

üksnes ajutiselt kohtumenetluse ajal.

20. Teenistusse ennistamisega kaasneb õigus nõuda tasu teenistusest sunnitult puudutud aja

eest. PPA ei ole esitanud apellatsioonkaebuses mingeid sisulisi vastuväiteid halduskohtu otsuse

resolutsiooni p-le 1.3, millega määrati kindlaks tingimused eespool nimetatud tasu suuruse

arvutamiseks. Seepärast ringkonnakohus sellel küsimusel pikemalt ei peatu.

21. Kaebaja menetluskulud apellatsioonimenetluses olid 1836 eurot, mille kohta on OÜ Herran

esitanud kaebajale arve. Need on vajalikud ja põhjendatud kulud, mis tuleb PPA-lt kaebaja

kasuks välja mõista. Muud võimalikud menetluskulud jäävad poolte endi kanda (HKMS § 108

lg 1, § 109 lg-d 1 ja 11).

(allkirjastatud digitaalselt)