3-22-1349/21 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Villem Lapimaa ja

Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

10.05.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-22-1349

Haldusasi

Mittetulundusühingu Eesti Ehitusinseneride Liit kaebus

varalise kahju hüvitamiseks

Menetlusosalised ja esindajad

Kaebaja mittetulundusühing Eesti Ehitusinseneride

Liit, esindajad vandeadvokaat Kaidi Reiljan-Sihvart ja

advokaat Crislyn Piirits

Vastustaja Kliimaministeerium, esindaja W.J

Kaasatud haldusorgan Haridus- ja Teadusministeerium,

esindaja Q.L

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 20.12.2022 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Mittetulundusühingu Eesti Ehitusinseneride Liit

apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta

mittetulundusühingu Eesti Ehitusinseneride Liit

apellatsioonkaebus

rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 20.12.2022 otsus muutmata.

2. Jätta poolte menetluskulud ringkonnakohtus nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse

hiljemalt 10.06.2024

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1).

Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse

14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS §

215 lg 3).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja

kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja

tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige

esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

3-22-1349

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Mittetulundusühing Eesti Ehitusinseneride Liit (EEL) on kutse andjaks üldehituse ja

keskkonnatehnika tehnosüsteemide inseneeriaga seotud valdkonnas. Aastatel 2017–2019 jättis

EEL erinevatel põhjustel rahuldamata muu hulgas ET, TS, GR ja SP (ühiselt taotlejad) kutse

saamise taotlused. Taotlejad vaidlustasid EEL otsused halduskohtus. Kaebusi menetleti

haldusasjadena nr 3-18-1432 (ET), 3-19-1505 (TS), 3-20-97 (GR) ja 3-17-1994 (SP). Kõik

kaebused rahuldati täielikult või osaliselt põhjusel, et Riigikohus tuvastas 17.05.2021 otsuses

nr 3-18-1432, et seadusandja on ehitusseadustiku (EhS) § 24 lg-te 4 ja 5 koostoimes

kohustanud asjaomast ministrit kehtestama määrusega ehitusvaldkonna tegevusalade

kvalifikatsiooninõuded. Kuna minister ei olnud nõutud kvalifikatsiooninõudeid määruses

kehtestanud, on õigustloov akt jäänud põhiseaduse (PS) § 94 lg-ga 2 vastuolus oleval moel

andmata. EEL-lt mõisteti neis kohtuasjades välja taotlejate menetluskulud kokku 19 195

eurot. Lisaks kandis EEL ise õigusabikulusid 3960 eurot seoses põhiseaduslikkuse järelevalve

menetlusega asjas nr 3-18-1432.

2. EEL esitas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile (MKM) riigivastutuse

seaduse (RVastS) § 14 lg 1 alusel 22.04.2022 taotluse hüvitada haldusasjades nr 3-18-1432,

3-19-1505, 3-20-97 ja 3-17-1994 osalemisega tekkinud varaline kahju 29 728,36 eurot. MKM

keeldus 20.05.2022 vastuses kahju hüvitamisest.

3. EEL esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi hüvitada

tekitatud kahju 27 792,80 eurot koos viivistega.

RVastS § 14 lg 1 alusel saab kahju hüvitamist nõuda ka MTÜ, kes valiti välja avaliku

konkursi korras ja tegutseb kutse andjana kutsenõukogu 29.11.2018 otsuse alusel (vrd

Riigikohtu 21.05.2008 otsus nr 3-4-1-3-07, p 29).

RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eeldused on täidetud: a) Riigikohus leidis 17.05.2021 otsuses nr

3-18-1432, et seadusega nõutav õigustloov akt on jäänud PS § 94 lg-ga 2 vastuolus oleval

moel andmata; b) kaebajale on tekkinud otsene varaline kahju võlaõigusseaduse (VÕS) § 128

lg 3 tähenduses, sest kaebajalt mõisteti haldusasjades nr 3-18-1432, 3-19-1505, 3-20-97 ja 3-

17-1994 välja taotlejate kantud menetluskulud 19 195 eurot ja kaebaja ise kandis

põhiseaduslikkuse järelevalvega seotud küsimustes õigusabikulusid 3960 eurot. Lisaks

tekkisid kaebajale õigusabikulud 4817,8 eurot seoses MKM-le 22.04.2022 taotluse

koostamisega; c) kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega.

Õigustloova akti andmata jätmisega riivatakse kaebaja ühinemisvabadust (PS § 48), õigust

vabale eneseteostusele (PS § 19) ja omandipõhiõigust (PS § 32). Riive kaebaja

ühinemisvabadusele oli oluline ja intensiivne, sest kaebajal polnud võimalik oma põhikirjalisi

ja kutseseadusest (KutS) tulenevaid eesmärke, eelkõige kutsete andmist, täita muul viisil või

muud meedet kasutades; d) rikutud norm oli selge ning EhS § 24 lg 4 alusel oli minister

kohustatud määruse andma; e) rikkumine ei olnud vabandatav; f) avaliku võimu kandja

kohustuse olulise rikkumise ja kaebajale tekkinud kahju vahel on otsene põhjuslik seos. Kui

MKM-i valitsemisalas tegutsev minister oleks kehtestanud kvalifikatsiooninõuded enne

kaebaja poolt taotlejate suhtes tehtud otsuseid, oleksid olnud kaebaja otsused, millega

taotlejatele jäeti kutsed andmata, õiguspärased. Kohtud poleks neid otsuseid tühistanud ning

kaebaja poleks pidanud kaotanud poolena kandma taotlejate menetluskulusid ega enda

õigusabikulusid põhiseaduslikkuse järelevalvega seoses; g) rikutud kohustuse aluseks olev

norm on otsekohaldatav ja rikkumine on piisavalt selge; h) EhS § 24 lg-te 4 ja 5 alusel antav

ministri määrus kaitseb kaebaja õigusi, sest annab kaebajale materiaalõigusliku aluse kutsete

andmiseks; i) kaebaja kuulub õigustloova akti andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud

isikute rühma, sest EhS § 24 lg-d 4 ja 5 annavad kaebajale õiguse kutse andjana tegutsemiseks

2(9)

3-22-1349

ning andmata jäetud määruse alusel kehtestatavad kutsekvalifikatsiooninõuded piiravad

suhteliselt kitsa ringi isikute grupi õigusi. Määruse kehtestamata jätmise tulemusel tekkis

kahju ainult väga kitsale ringile isikutele, kes soovivad tegutseda ehitusvaldkonnas

konkreetsetel tegevusaladel või väljastada isikutele kutseid ehitusvaldkonnas konkreetsetel

ametialadel tegutsemiseks.

Kutse andmise tasu ei pea katma kõikvõimalikke kutse andja õigusabikulusid, vaid ainult

neid, mis seonduvad konkreetselt kutsete väljastamisega. Riigivõimu põhiseadusvastasest

tegevusest tulenevad õigusabikulud ei ole KutS ega RVastS eesmärgist tulenevalt hõlmatud

kutse andmise kuludega ning seega kaetud kutse andmise tasudega. Kaebaja ei nõua siinses

asjas selliste õigusabikulude hüvitamist, mis on hõlmatud kutse andmise tasudega. Kuna kutse

andmine ei kata kõiki õigusabikulusid, peab kaebaja need katma kutse andmise tasude

reservist või omavahenditest (nt koolituskulud, liikmemaksud). See kahju tuleb kaebajale

hüvitada RVastS § 14 lg 1 alusel.

Viivis muutus sissenõutavaks alates 22.04.2022 nõudekirja saatmisest MKM-le ning on

sissenõutav kuni nõude kohase täitmiseni.

4. MKM palus jätta kaebus rahuldamata.

Kaebus on esitatud vale isiku vastu. Kaebaja tegutseb haldusorganina halduslepingu alusel.

Kuna kaebajale on tekkinud kahju haldusülesandeid täites, on tegemist lepingulise suhtega.

Vastustajal ei ole kaebajaga lepingulist suhet.

RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eeldused ei ole täidetud. Kaebaja andis puudustega

haldusaktid, mille kohtud tühistasid ja mõistsid kaebajalt haldusaktide adressaatide kasuks

välja menetluskulud. Seega on kaebajale tekkinud kahju kohtulahendite, mitte vastustaja

õigustloova akti andmata jätmise tõttu. RVastS § 14 lg 1 eeldab kahju tekitamist vahetult

õigustloova akti või selle andmata jätmisega, mitte õigustloova akti alusel antud haldusakti

või sooritatud toiminguga. Puudub põhjuslik seos kaebajale tekkinud kahju ja vastustaja

õigusloova akti andmata jätmise vahel. Kaebaja varaline kahju seisneb väljamõistetud

menetluskuludes, mida oleks saanud vältida, kui kaebaja oleks enne haldusaktide andmist

kontrollinud õigusliku aluse olemasolu. Alternatiivselt oleks saanud vähendada kahju suurust,

kui kaebajat kohtumenetluses esindanud professionaalne õigusabiteenuse osutaja oleks

kaebajat õigeaegselt ja õigesti nõustanud, sh hinnanud õigesti kohtuvaidluse perspektiivi.

Kaebajale tekitatud kahju on otseses põhjuslikus seoses kaebaja antud haldusaktide ja

kohtulahenditega, millega haldusaktid tühistati ja kaebajalt nõuti välja menetluskulu. Iga

haldusorgan vastutab ise oma haldusaktide õiguspärasuse eest.

Puudub õiguslik alus, millele tuginedes kaebaja saaks nõuda oma kohtus kantud kulude

hüvitamist vastustajalt. Asjaolu, et kohus tuvastas vastustaja EhS § 24 lg-st 4 tuleneva

kohustuse rikkumise, ei ole anna alust nõuda kohtuasjas väljamõistetud menetluskulu regressi

korras vastustajalt. Kaebaja osales kohtumenetluses haldusorganina, mitte eraõigusliku

isikuna. Kuna kaebaja tegutseb haldusorganina halduslepingu alusel ja kaebajale tekitatud

varaline kahju on tekkinud haldusülesannete täitmisel, tuleks kaebajal pöörduda kaebuses

toodud kulude hüvitamiseks avaliku võimu esindaja poole, kellelt kaebaja sai

haldusülesanded. Kaebaja ei ole selgitanud, millisele õiguslikule alusele tuginedes nõuab ta

nõudekirja koostamisega seoses tekkinud õigusabikulude hüvitamist, isegi kui see õigusabi

iseenesest võis olla vajalik.

5. Haridus- ja Teadusministeerium (HTM) selgitas vastuseks kohtu küsimustele järgmist.

3(9)

3-22-1349

Kutse andja leitakse avaliku konkursiga ja kutse andja õiguse kinnitab kutsenõukogu oma

otsusega. Kutse andja andmed kantakse kutseregistrisse. Kutse andjaga ei sõlmita kutse andja

ülesannete täitmiseks halduslepingut. Sellist halduslepingut ei ole sõlmitud ka EEL-ga.

KutS § 17 lg 2 kohaselt kaetakse kutse andmisega seotud kulud kutset taotleva isiku poolt või

töötajale täienduskoolituseks ettenähtud vahenditest või Eesti Töötukassa poolt

tööturuteenuste ja toetuste sihtkapitalist või riigieelarve eraldistest. Riigieelarve eraldistest

kaetakse kutse andjale kutseõppe tasemeõppe tegevustoetusest moodustatud koolituskohal

õppiva õpilase õppe lõpetamiseks sooritatava kutseeksami kulud. Kuna kaebaja ei korralda

kutseeksameid kutseõppe tasemeõppe lõpetamiseks, siis ei kaeta tema kulusid riigieelarve

eraldistest. Kaebaja puhul kaetakse kutse andmisega seotud kulud kutsenõukogu kinnitatud

kutse andmise ja kutse taastõendamise tasu arvelt ning üldjuhul kutset taotleva isiku poolt.

KutS § 171 lg 1 kohaselt kinnitab tasu määra kutsenõukogu kutse andja kulude

kalkulatsioonile tuginedes.

Praktikas loetakse õigusvaidlusega seotud kulud kutse andmise ja taastõendamisega seotud

kuludeks. Kutse andmise tasu kalkulatsioonivormil on kulurida „Kutse andmise arendamisega

seotud kulud“, mille täitmisel on kutse andjale selgituseks märgitud: „/…/ Nt kutseeksami

sisuline arendamine, hindamismaterjalide uuendamine, õigusabikulud, sh võimalike vaietega

tegelemine, hindajate koolitamine, infopäevade läbiviimine“. Kaebaja on

kalkulatsioonivormil viidatud rea täitmisel märkinud õigusabi kuluks summa, mis moodustab

umbes 8,5% kutse andmise kulust. Kutse andja õiguse kinnitamisel (kutsenõukogu

29.11.2018 otsus nr 18) oli see summa u 3,7%. Seega on kutse andja kutse andmise tasu

määra kalkuleerimisel arvestanud võimalike tekkivate õigusabikuludega. Õigusabikulud on

aastatel 2017‒2021 kõikunud vahemikus 6,5‒18,8% kutse andmise tasust. Kuna kutse andja

hinnangul ei katnud tegelikud õigusabikulud kalkulatsioonis arvestatud õigusabi kulusid,

pöördus EEL 04.05.2020 asjaomase kutsenõukogu poole taotlusega tõsta kutse andmise ja

taastõendamise tasu. Peamised põhjused olid järgmised: a) juriidiliste kulude tunduvalt

suurem osakaal kutse andmise tasudes võrreldes algselt kavandatuga (kalkulatsioonis oli

esitatud juriidilised kulud 18,5 eurot taotleja kohta, tegelikuks kuluks on 46,7 eurot taotleja

kohta); b) arvestades senist praktikat, on õiguslikud vaidlused pikad ja jätkuvad ka pärast

kutse andmise perioodi. Kutsenõukogu kinnitas 29.05.2020 otsusega nr 30 EEL kui kutse

andja kutse andmise ja taastõendamise tasu uues kutse andja taotletud määras.

6. Tallinna Halduskohus

jättis

20.12.2022 otsusega

kaebuse rahuldamata ja

menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Vaidluse sisuks on MKM valitsemisalasse kuuluva määruse andmata jätmisega tekkinud

kahju hüvitamine. Seega on MKM õige vastustaja (HKMS § 17 lg 3).

RVastS § 7 lg 1 kohaselt on üks riigivastutuse tekkimise eeldus kahju tekitamine avalik-

õiguslikus suhtes. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslike

vaidluste lahendamine. RVastS § 14 lg 1 kohaselt võib isik nõuda õigustloova aktiga või selle

andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist üksnes juhul, kui kahju põhjustati avaliku

võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on

otsekohaldatav ning isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt

kannatanud isikute rühma.

Kaebaja õigussubjektsus tuleneb avaliku ülesande täitmisest ning kaebaja tulude vähenemine

(ka avaliku võimu tegevuse või tegevusetuse tõttu) ei ole iseseisvalt kaitstav subjektiivne

õigus. Rahalised vahendid, mis on mõeldud kutse andmisega seotud kulude katmiseks, ei loo

kaebajale omandiõigusest tulenevaid nõudeid, sest need on mõeldud sihtotstarbeliselt KutS-st

tulenevate ülesannete täitmiseks. Kahjuga ja seeläbi omandiõiguse riivega võib olla tegemist

4(9)

3-22-1349

siis, kui seaduses ettenähtud katteallikad (kutse andmise ja kutse taastõendamise tasu või

riigieelarve eraldised) ei kata ära kutse andmisega seotud kulusid ning kaebajal tuleks

puuduolevad summad leida omavahendite arvelt. HTM on selgitanud, et kutse andja leitakse

avaliku konkursiga ja kutse andja õiguse kinnitab kutsenõukogu oma otsusega. Kutse andjaga

ei sõlmita kutse andja ülesannete täitmiseks halduslepingut. Kaebaja valiti kutsenõukogu

29.11.2018 otsusega nr 6-4/18 avaliku konkursi võitjaks ning üldehituse, keskkonnatehnika ja

tehnosüsteemide inseneeria kutsete kutse andjaks. Seega tegutseb kaebaja kutse andjana

kutsenõukogu 2018. a-l antud haldusakti alusel. Kutse andmist reguleerib KutS. Tegemist on

avaliku ülesandega, mille täitmist korraldab riik. Kutse omistatakse haldusaktiga ning kutse

andja – sõltumata enda õiguslikust vormist – on käsitatav haldusorganina. Kutse andjana võib

tegutseda riigi- või valitsusasutus, samuti võib kutset andvaks organiks valida muu juriidilise

isiku (näiteks MTÜ) avaliku konkursi tulemusena (vt KutS § 10 lg 1). Kuna kutse andmine on

avalik ülesanne, on kutset andva organi määramine kutsenõukogu haldusaktiga õiguslikus

mõistes käsitatav avaliku ülesande eraõiguslikule isikule delegeerimisena. Sõltumata ülesande

delegeerimisest, jääb ülesande täitmise tagamise eest lõppastmes vastutavaks riik.

Küsimus avaliku ülesande täitmise piisavast rahastamisest ei kuulu ei RVastS ega HKMS

kohaldamisalasse. MTÜ-l ei ole avalikku ülesannet täites RVastS alusel riigi vastu

subjektiivset avalikku õigust. Sellise nõude õiguslikud alused saaksid tuleneda nt

halduslepingust, mida ei ole sõlmitud. Kaebaja ei väida, et rikutud oleks selle haldusakti

tingimusi, millega kaebaja volitati täitma avalikku ülesannet. MTÜ-l, kes täidab avalikku

ülesannet, ei saa selle ülesande täitmise käigus tekkida omandiõiguse, vaba eneseteostuse,

ettevõtlusvabaduse vms põhiõiguse riivet. Olles avaliku ülesande täitja, ei saa kaebaja PS

kohaselt olla põhiõiguste kandja, vaid ta saab olla põhiõiguste adressaat. Seetõttu ei saa

kaebajal tekkida nõudeid ühinemisvabadusest, eneseteostusvabadusest, omandipõhiõigusest

vms. Kaebaja olukord on analoogne sellele, kui kutse andjana tegutseks riigi- või

valitsusasutus. Ka sellisel juhul ei saaks riigi- või valitsusasutus pöörduda ebapiisava

rahastamise tõttu kohtusse, vaid tegemist oleks riigivõimu sisese vaidlusega, mille

lahendamiseks on ette nähtud teistsugune menetluskord (Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) §

101). Kui avaliku ülesande täitmiseks ei ole eraldatud piisavalt vahendeid ning neid ei

õnnestu saada ka läbirääkimiste tulemusel, jääb avalik ülesanne täitmata. Kaebaja rõhutab, et

menetluskulude hüvitamise kohustus tekkis „riigivõimu põhiseadusevastase tegevuse

tulemusel“. Pole aga vahet, kas kohtuvaidlused kaotati põhiseadusevastaselt andmata jäänud

määruse, mõne ebaselge normi, vastuolulise õigusliku regulatsiooni vms tõttu. Tegemist on

ikkagi avaliku ülesande täitmisega seonduvate kulude katmisega ning ei eksisteeri mingit

kulude „erirežiimi“, nagu kaebaja püüab väita. Seega ei kuulu kaebaja esitatud nõue RVastS

kohaldamisalasse ‒ tegemist on avaliku ülesande täitmise (rahastamise) üle tekkinud

vaidlusega, mida ei reguleeri RVastS.

Lisaks ei ole kaebaja tõendanud temale tekitatud kahju. Kaebaja käsitab kahjuna

õigusabikulusid, mis tuli kanda riigi põhiseadusevastase tegevusetuse tõttu erinevates

kohtuvaidlustes, samuti MKM-le esitatud nõudekirja koostamisel. Riigi põhiseadusevastane

tegevusetus EhS alusel määruse andmata jätmisel ei tähenda, et kaebajale oleks tekkinud

kahju RVastS mõttes. Kutse andja õigused ja kohustused, sh varalised, on reguleeritud KutS-

s. KutS § 17 lg 1 kohaselt loetakse kutse andmisega seotud kuludeks kutse andmise

ettevalmistamisega seotud kulusid (p 1), kutsekomisjoni ja hindamiskomisjoni tööga seotud

kulusid (p 2), samuti kutse andmise korraldamisega seotud kulusid (p 3). Kutse väljastamise

pinnalt tekkinud kohtumenetluse kulusid ei ole KutS § 17 lg-s 1 küll eraldi välja toodud, kuid

neid on võimalik paigutada KutS § 17 lg 1 loetelu alla. Ka HTM selgitas, et kutse andmise

kulud kaetakse KutS § 17 lg 2 alusel kutset taotlevate isikute poolt kutse andmise tasu arvelt.

Vastavalt KutS § 171 lg-le 1 kinnitab tasu määra kutsenõukogu kutse andja kulude

5(9)

3-22-1349

kalkulatsioonile tuginedes. HTM vastuse kohaselt loetakse praktikas õigusvaidlusega seotud

kulud kutse andmise ja taastõendamisega seotud kuludeks, sh on kutse andmise tasu

kalkulatsioonivormil asjaomane kulurida. Seega võetakse praktikas võimalikke

õigusabikulusid kutse andmise tasu määrasid kehtestades arvesse. Sellele pole kaebaja vastu

vaielnud. Seetõttu ei saa kutse andja õigusabikulud olla kahju, vaid tegemist on kutse

väljastamisega paratamatult seonduva ning prognoositava kuluga. KutS kohaselt eeldatakse,

et kutse andmisega seonduvad kulud kaetakse kutse andmise tasu arvelt ning kutse andja peab

tegema kalkulatsiooni võimalikest kuludest, mis tekivad kutse andmisega. Kaebaja on

koostanud kalkulatsiooni, sh taotlenud 2020. a kutse andmise tasu tõstmist just suurenenud

õigusabikulude tõttu. Kutsenõukogu nõustus kaebaja kalkulatsiooniga ja kinnitas suuremad

kutse andmise tasu määrad. Seega ei saa väita, et keegi teine ‒ näiteks majandus- ja

kommunikatsiooniminister ‒ on põhjustanud kaebajale kahju. Kutse andmise rahastamine on

kaebaja mõjusfääris. Pole esitatud andmeid, et kutsenõukogu oleks jätnud kinnitamata kaebaja

taotletavad tasumäärad, mis oleks andnud aluse väita, et eelarvepuudujäägi tekkimine oli

vältimatu. Ka selle tõttu ei saa olla riigile etteheidetav, et kaebaja ei suutnud katta kõiki

õigusabikulusid kutse andmise tasude arvelt.

Õige on ka vastustaja seisukoht, et kaebaja vastutab tema enda antud õigusaktide

õiguspärasuse eest. Samuti kuulub kaebaja enda otsustuspädevusse, kas, millisel määral ja

millistes summades ta ostab sisse õigusabiteenust ning milliseid õigusvaidlusi ta peab.

Kvalifitseeritud õigusabi kasutamisega peab kaasnema ka ülevaade kohtuasjade võitmise

perspektiivist. See, kui algsed kalkulatsioonid kulude arvestamise kohta pole praktikas paika

pidanud, ei tähenda, et riik tekitas kaebajale kahju.

RVastS § 14 lg 1 kohaldamiseks on nõutav, et kahju on tekitatud vahetult õigustloova akti või

selle andmata jätmisega, mitte õigustloova akti alusel antud haldusakti või sooritatud

toiminguga. Vastustaja märgib õigesti, et siinsel juhul ei ole tegemist õigustloova akti

andmata jätmisel tekitatud kahjuga, vaid kaebaja kohtumenetluse kuludega, mis on tekkinud

kaebaja antud haldusakti kohtus vaidlustamise tulemusel. Seetõttu ei ole täidetud RVastS § 14

lg 1 kohaldamise eeldus, st puudub vahetu seos õigustloova akti andmata jätmise ja kaebaja

väidetud kahju vahel.

Kuna tegemist pole avalik-õigusliku suhtega RVastS ja HKMS mõttes ning kahju tekkimine

kaebajale ei ole tõendatud, tuleb kaebus jätta rahuldamata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. EEL palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus,

millega kaebus rahuldada.

Kaebaja jääb varasemate seisukohtade juurde. Kaebaja määratles õigesti nõude õigusliku

aluse ja vastustaja. Kaebaja selgitas, et kutse andmise kulude kalkulatsioonides ja kutse

andmise tasude määramisel ei saa võtta arvesse avaliku võimu põhiseadusevastase tegevuse

või tegevusetuse kulusid. Vastustaja tegevus riivas intensiivselt kaebaja ühinemis- ja

eneseteostamise vabadust ning omandipõhiõigust ja tekitas kaebajale kahju. Õigustloova akti

andmata jätmise eest vastutab vastustaja, mitte kaebaja või kutse taotleja ning just sellest

tuleneva kahju hüvitamist kaebaja nõuabki. Kui määrus oleks nõuetekohaselt kehtestatud, ei

oleks kõnealustes kohtuasjades tunnistatud kaebaja haldusakte kehtetuks nende andmise

materiaalõigusliku aluse puudumise tõttu ning kaebaja ei oleks pidanud kandma taotlejate

menetluskulusid ja enda õigusabikulusid põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ning

hiljem ka MKM-le nõudekirja koostamise kulusid. Kaebaja võis arvestada asjaoluga, et

vastustaja täidesaatva riigivõimu teostajana tegutseb õiguspäraselt ja kooskõlas PS-ga. Seega

ei pidanud kaebaja neid kulusid prognoosima ja neid ei saa katta kutse andmise tasude arvelt.

6(9)

3-22-1349

Halduskohus leidis vääralt, et kaebaja nõue ei kuulu RVastS § 14 lg 1 kohaldamisalasse.

Halduskohtu viide VVS §-le 101 ei ole asjakohane, sest kaebaja on eraõiguslik juriidiline isik.

Kohus on ebaõigesti leidnud, et kaebajale tekitatud kahju ei ole tõendatud. Vaidluste

perspektiivitus selgus alles Riigikohtu 17.05.2021 otsusest nr 3-18-1432, kui teised

haldusasjad olid juba kohtute menetluses. Kõik teised RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eeldused

on samuti täidetud.

8. MKM-i asemel vastustajana menetlusse kaasatud Kliimaministeerium palub jätta

apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega.

9. HTM palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse

põhjendustega.

Kaebaja täitis ise avalikku ülesannet, olles põhiõiguste adressaat, ja tal ei ole õigust nõuda

riigilt RVastS alusel selle ülesande täitmisel tekkinud kahju hüvitamist. Kutse andja esitatava

kulude kalkulatsiooni vormil ei ole eristatud, millist liiki õigusabikuludega on tegemist, vaid

silmas on peetud kõiki võimalikke õigusabikulusid, mis tekivad kutse andmisel kui

haldusülesande täitmisel.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.

11. Kaebaja on eraõiguslik juriidiline isik. Kuigi kaebaja on haldusaktiga volitatud täitma

avalikku ülesannet – andma kutset mh ehitusega seotud valdkonnas (vt ka KutS §-d 10 ja 11

ning HTM 26.10.2022 seisukoha p 1) –, ei osale kaebaja siinses kohtumenetluses

haldusorganina riigi nimel, vaid on pöördunud kohtusse oma subjektiivsete õiguste kaitseks.

Kaebaja kahjunõue põhineb asjaolul, et riik kui avaliku võimu kandja on tekitanud kaebajale

õigustloova akti andmata jätmisega kahju. Sellise kahju hüvitamist reguleerib RVastS § 14 lg

1. Tegemist ei ole nn organivaidlusega, mida saaks lahendada VVS §-s 101 sätestatud korras,

sest kaebaja ei ole täidesaatva riigivõimu asutus, s.o valitsusasutus või selle hallatav

riigiasutus (vt VVS § 38). VVS § 101 reguleerib üksnes valitsusasutuste ja muude

riigiasutuste omavaheliste õiguslike vaidluste lahendamise korda. Avaliku võimu kandjate

vaheliste vaidluste halduskohtu pädevusse kuulumist kinnitavad HKMS § 44 lg-d 4 ja 5. Seda

enam peab olema võimalus oma õiguste, sh omandiõiguse kaitseks riigi vastu kohtusse

pöörduda eraõiguslikul isikul, kellele riik on pannud avaliku ülesande täitmise.

12. RVastS § 14 lg 1 sätestab avaliku võimu kandja vastutuse erijuhu üldisest kahju

hüvitamise kohustusest. Õigustloova akti või selle andmata jätmisega tekitatud kahju

hüvitamise nõude rahuldamiseks peavad olema täidetud kõik järgmised tingimused:

õigustloov akt on antud või jäetud see andmata; isikule on tekkinud kahju; kahju põhjustati

avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega; esineb põhjuslik seos avaliku võimu

kandja kohustuse olulise rikkumise ja isikule tekkinud kahju vahel; rikutud kohustuse aluseks

olev norm on otsekohaldatav; isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu

eriliselt kannatanud isikute rühma. Õigustloova akti või selle andmata jätmisega rikutud norm

peab olema muu hulgas suunatud kaebaja õiguste kaitsele (RVastS § 7 lg 1) ning rikutud

kohustuse eesmärk peab olema just sellise kahju ärahoidmine (RVastS § 7 lg 4, VÕS § 127 lg

2; Riigikohtu 31.10.2013 otsus nr 3-3-1-84-12, p 13). RVastS § 14 lg 1 kohaldamiseks on

nõutav, et kahju on tekitatud vahetult õigustloova akti või selle andmata jätmisega (Riigikohtu

18.06.2020 otsus nr 3-16-1903, p-d 21 ja 22).

13. Riigikohus leidis 17.05.2021 otsuses nr 3-18-1432, et ettevõtlus- ja tehnoloogiaminister

jättis PS-ga vastuolus oleval moel andmata EhS § 24 lg-s 4 ettenähtud määruse, millega

7(9)

3-22-1349

kehtestatakse kutse andmise aluseks olevad kvalifikatsiooninõuded. Riigikohus rahuldas

selles asjas ETi kaebuse ja tühistas EEL 13.06.2018 otsuse, millega jäeti ETile tema taotletud

kutse andmata, põhjusel et vaidlustatud haldusakti andmise ajal puudusid EhS-ga nõutavad

normid, millega keelduda kutse andmisest. Sarnastel põhjustel rahuldasid kohtud täielikult või

osaliselt TS (haldusasi nr 3-19-1505), GRi (haldusasi nr 3-20-9) ja SP (haldusasi nr 3-17-

1994) kaebused. Kaebaja käsitab tekkinud kahjuna temalt kõnealustes haldusasjades kutse

taotlejate kasuks välja mõistetud menetluskulusid, haldusasjas nr 3-18-1432

põhiseaduslikkuse järelevalvega seotud küsimustes tekkinud õigusabikulusid ning MKM-le

22.04.2022 esitatud kahju hüvitamise nõude koostamisega seoses tekkinud õigusabikulusid.

Kaebaja on seejuures järjekindlalt määratlenud oma kahjunõude alusena RVastS § 14 lg 1

ning seostanud kahju tekkimist asjaoluga, et minister jättis põhiseadusevastaselt andmata

määruse, mille kehtestamise kohustus tulenes EhS § 24 lg-st 4.

14. Ringkonnakohus leiab, et EhS § 24 lg 4 alusel antava määruse eesmärk ei ole kaitsta

kaebaja kui kutse andja, vaid kutset taotlevate ja seeläbi teedeehituse või muus asjaomases

valdkonnas tegutseda soovivate isikute subjektiivseid õigusi (vt Riigikohtu 17.05.2021 otsuse

nr 3-18-1432, p-d 28–31). Kutse andmisel tegutseb kaebaja haldusorganina, kes ei ole

põhiõiguste kandja, vaid nende adressaat, kes peab põhiõigused tagama. Kõnealuses neljas

haldusasjas oli vaidluse all kaebaja antud haldusaktide õiguspärasus ning kuna vaidlused

lahenesid kokkuvõttes kaebaja kahjuks, jäid menetluskulud tema kanda. Avaliku võimu

kandja rikutud kohustuse eesmärk ei olnud ära hoida kaebajale nimetatud haldusasjadest

tekkida võivad menetluskulusid. See tähendab ühtlasi, et kaebaja ei saa kuuluda EhS § 24 lg-s

4 nimetatud määruse andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma (vrd Riigikohtu

31.10.2013 otsus nr 3-3-1-84-12, p 22).

15. Kaebajale kutse andmisega seotud kulude katmist reguleerib KutS § 17. Halduskohus on

õigesti tuvastanud, et kutse andmisel tekkivate õigusvaidlustega seonduvaid kulud on

hõlmatud KutS § 17 lg-ga 1 ning need hüvitatakse KutS § 17 lg-s 2 nimetatud vahenditest (vt

ka KutS § 12 lg 1 p 3, § 17 lg 4 ja § 171 lg 1). HTM on esitanud kohtule andmed selle kohta,

et kaebaja puhul kaetakse kutse andmisega seotud õigusabikulud kutse taotlemise tasu arvelt

ning kaebaja on oma kalkulatsioonides õigusabikuludega arvestanud (dtl 118 jj). Ei saa siiski

välistada, et eraõiguslikust juriidilisest isikust kutse andjale võib olla tekkinud kahju, kui

temale delegeeritakse avaliku ülesande täitmine (kutse andmine), kuid selle täitmiseks ei

eraldata piisavalt vahendeid. Sellise kahju hüvitamist võib olla võimalik nõuda nt RVastS § 7

lg-te 1 ja 2 alusel. RVastS § 14 lg 1 kohaldamine võiks tulla kõne alla nt juhul, kui riik on

jätnud põhiseadusevastaselt kehtestamata õigusnormid, mis näeksid ette kutse andjale kõigi

vajalike kulude hüvitamise. Kaebaja ei ole praeguses asjas sellistel alustel nõudeid esitanud.

Kohus ei saa väljuda kaebuse piiridest ja omal algatusel kontrollida, kas kaebaja nõude saaks

rahuldada mõnel muul alusel (Riigikohtu 20.02.2020 otsuse nr 3-16-2267, p 13).

Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et avalik-õiguslikus suhtes kahjunõude kohtueelses

menetluses kantud õigusabikulude hüvitamiseks ei ole alust, sest sellise nõude esitamine on

vabatahtlik ning seetõttu pole nende kulude tekkimine vältimatu (Riigikohtu 13.01.2016 otsus

nr 3-3-1-76-15, p 13).

16. Puudub vajadus hinnata muude RVastS § 14 lg-s 1 toodud eelduste täidetust, sest ainuüksi

eespool toodud põhjustel ei ole kahjunõude rahuldamiseks alust. Seega jättis halduskohus

kokkuvõttes õigesti kaebuse rahuldamata.

17. Menetluskulud jäävad poolte endi kanda (HKMS § 108 lg 1, § 109 lg-d 1 ja 11).

8(9)

3-22-1349

(allkirjastatud digitaalselt)

9(9)