3-21-1682/107 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Villem Lapimaa, Maret Altnurme ja Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

27.03.2024, Tallinn

Haldusasja number

3-21-1682

Haldusasi

MTÜ Eesti Roheline Rist kaebus Jõelähtme

Vallavalitsuse 01.07.2021 korralduse ja selle alusel

08.07.2021 väljastatud ehitusloa tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja MTÜ Eesti Roheline Rist, esindaja v.adv

Sandra Sillaots

Vastustaja Jõelähtme vald, esindaja Tuulikki Laesson

Kolmas isik AS Tallinna Sadam, esindaja v.adv Merli

Mäesalu

Kolmas isik MPG AgroProduction OÜ, esindaja v.adv

Margus Reiland

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 12.07.2023 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Jõelähtme valla, AS Tallinna Sadam ja MPG

AgroProduction OÜ apellatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

Kohtuistung 12.02.2024

RESOLUTSIOON

1. Jätta rahuldamata AS-i Tallinna Sadam taotlus jätta kaebus läbi vaatamata.

2. Jätta rahuldamata Jõelähtme valla, AS Tallinna Sadam ja MPG AgroProduction

OÜ apellatsioonkaebused.

3. Jätta Tallinna Halduskohtu 12.07.2023 otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta

osaliselt otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

4. Jätta apellatsiooniastmes apellantide kantud menetluskulud nende endi kanda.

5. Mõista Jõelähtme vallalt, AS-lt Tallinna Sadam (rg-kood 10137319) ja MPG

AgroProduction OÜ-lt (rg-kood 14395640) igaühelt välja 2333,33 eurot MTÜ Eesti

Roheline Rist (rg-k 80136206) kasuks apellatsiooniastme menetluskulude katteks.

Ülejäänud osas jätta kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud tema enda kanda.

6. Eelmises punktis märgitud summad tuleb kanda Advokaadibüroo COBALT OÜ

kontole nr EE762200221001101088 (Swedbank).

Selgitused

3-21-1682

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 26.04.2024 (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse

14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest

arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS §

215 lg 3).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja

kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja

tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige

esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Jõelähtme Vallavalitsus andis 01.07.2021 korralduse nr 581, mille alusel väljastati

ehitusluba nr 2112271/23144 Uusküla Nuudi tee 83 kinnistule sojaubade

ümbertöötlemistehase püstitamiseks. Sama korraldusega jäeti algatamata keskkonnamõju

hindamine.

Korralduse põhjendustes leiti, et ehitusloa menetluses seisukohad esitanud MTÜ Eesti

Roheline Rist vastuväited ehitusloale on põhjendamatud.

Maa-alal on kehtiv detailplaneering (DP) söeterminali rajamiseks ja seda pole vaja muuta. DP

näeb ette sadamategevusega seotud äri- ja tootmisüksuste ehitamise võimaluse. Planeeringu

seletuskirjas ei pidanud ära näitama kõiki võimalikke tegevusvaldkondi, kuid planeering näeb

ette tootmis- ja transporditegevust, mis eeldab sadama taristu olemasolu.

Kavandatava ehitise näol on tegemist B-kategooria suurõnnetuse ohuga ettevõttega, kuid

tegemist ei ole olulise ruumilise mõjuga ehitisega. Tehases käideldakse tuleohtlikke

vedelikke, mitte plahvatusohtlikke aineid. Nii Tehnilise Järelevalve ja Tarbijakaitse Amet

(TTJA) kui ka Keskkonnaamet on pidanud keskkonnamõju hindamise eelhinnangut piisavaks.

AS Tallinna Sadam tellimisel on koostatud kogu sadama ala hõlmav riskianalüüs, sh on

koostamisel uus. Tulevikus võib olla otstarbekas koostada ühtne suurõnnetuste riskide

hindamise metoodika, aga see ei välista ehitusloa andmist. Enne kavandatava tehase

kasutuselevõttu tuleb taotleda keskkonnakompleksluba ning võimalike lõhnahäiringute kohta

võetakse seisukoht selles menetluses. Haldusorgan saab väljastada kasutusloa asjakohaste

kõrvaltingimustega. Etteheited keskkonnamõju eelhindamise kohta on üldsõnalised.

Kavandatava tegevuse puhul pole keskkonnamõju hindamine kohustuslik. Valdav osa

mõjutegureid avaldab toimet tehase töötamise ajal ja lakkab tehase tegevuse lõpetamisel.

Käitist kavandatakse olemasoleva sadama territooriumile ja samas asukohas asus tegevuse

lõpetanud söeterminal. Avariiliste juhtumitega kaasnevad mõjud on valdavalt pöörduvad,

leevendamist vajav mõju jääb käitise piiridesse. Kavandataval tegevusel puudub piiriülene ja

Natura 2000 võrgustikku puudutav mõju.

Võimalikest mõjudest on olulisemad avariiliste sündmuste tagajärjed. Arvestades õlitehase

tsehhide paigutust, ei ulatu võimalike avariiliste sündmuste mõjud väljapoole õlitehase

territooriumi (ehitistele ohtlik tsoon jääb ca 100 m kaugusele selle tekkekohast).

Põhimõtteliselt on võimalik, et naabrusse kavandatavates rajatistes toimuv sündmus mõjutab

õlitehase seadmeid, kuid sellega ei kaasne doominoefekti, mis kanduks õlitehasest edasi.

Tehas on projekteeritud parima võimaliku tehnika nõudeid arvestades.

2(20)

3-21-1682

Kõige suurema suhtelise mõjuga on saasteainete heide välisõhku. Tehtud hajumisarvutused

näitavad, et maksimaalsed koosmõju saastetasemed väljaspool Muuga sadama territooriumi

on ca 10% piirväärtustest. Käitisest ei teki ka olulist lõhnaheidet ega mürahäiringut. Tehase

tehnoloogiliste sõlmede ja õlimahutite vahetus läheduses on tunda teatud määral

bensiinilaadset lõhna ja taimeõli lõhna, kuid teiste tehaste kogemuse põhjal ei ole see enam

tajutav 150–200 m kaugusel. Sellel kaugusel tehasest puuduvad lõhnatundlikud objektid.

Tehase arendaja on avaldanud valmisolekut võtta täiendavaid meetmeid lõhna

vähendamiseks. Kuna käitis ei ole olulise keskkonnamõju allikas, puudub vajadus algatada

KMH-i.

Sojaubade ümbertöötlemistehas on tavapärane kaubasadama terminal, mille kompleksi üht

osa ei ole võimalik teisest eraldada ilma kompleksi kasutuskõlbmatuks muutmata. Seega

kehtib looduskaitseseaduse (LKS) § 38 lg 5 p 2 kohane erisus ranna ehituskeeluvööndi osas.

2. MTÜ Eesti Roheline Rist esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Jõelähtme

Vallavalitsuse 01.07.2021 korralduse nr 581 ja selle alusel 08.07.2021 väljastatud ehitusloa nr

2112271/23144 tühistamiseks.

Õlitehase ehitusloa menetlusele oleks pidanud eelnema planeerimismenetlus. Kui soovitakse

rajada õlitehas ning kehtiv DP seda ette ei näe, tuleb korraldada uus planeerimismenetlus,

mille raames tuleb teha riskihinnang. Sojaõlitehastega on sageli õnnetusi. Selline õnnetus

põhjustaks Muuga sadamas doominoefekti. Avalikkusel on huvi uue planeeringu

menetlemiseks, sh peab avalikkus saama kaasa rääkida asukohavalikus ja kumulatiivses

mõjus. DP kehtestamise peale on võimalik esitada kohtule populaarkaebus ja puudutatud

isikuteks on ümberkaudsed elanikud. Muuga piirkonda on lisandunud erinevaid ohtlikke

käitisi, sh tööstusi. Just planeerimise käigus tuleks kaaluda erinevate ehitiste lisandumist

terviklikku ruumilahendusse, sealjuures arvestades juurdepääsuteid ja võimalikke

tegevusstsenaariume.

Õlitehase ehitusprojekt ei vasta DP-le, sest see ei näe ette õlitehase rajamise võimalust.

Õlitehas ei ole kuidagi käsitatav sadama teenindamiseks vajaliku hoone või rajatisena.

Tegemist on söeterminaliga võrreldes täiesti erineva ehitisega. Õlitehase riske pole DP-s

hinnatud. Tootmis- ja transporditegevuse ettenägemine DP-s ei ole piisav, lubamaks ehitada

mistahes otstarbega hooneid.

Piirkonna välisõhk on kõrge saastatuse tasemega ja kumulatiivne vähitekke risk on kuni 6

korda kõrgem aktsepteeritavast. Sadama lääneosa KMH aruandes märgitakse, et suurõnnetus

oleks halvim võimalik ohustsenaarium, mida suurendab veoste info puudulikkus.

Õlitehas on B-kategooria suurõnnetuse ohuga ettevõte, mistõttu võib olla vajalik kehtestada

kohaliku omavalitsuse eriplaneering. Õlitehases kasutatakse heksaani, mille lekke korral võib

moodustuda plahvatusohtlik aurupilv.

Keskkonnamõju hindamine on jäetud õigusvastaselt algatamata. Korralduses on ilma mistahes

võrdlusandmete, analüüsi ja põhjendusteta jõutud järeldusele, et kavandatava tegevuse

iseloom ei ületa künnisvõimsusi vms parameetreid. Tegemist on vähemalt B-kategooria

suurõnnetuse ohuga ettevõttega. Tegevusega kaasneb keskkonnamõju hindamise ja

keskkonnajuhtimis-süsteemi seaduse (KeHJS) § 6 lg 1 p 33 mõttes oluline keskkonnamõju.

Igal juhul oli nõutav anda eelhinnang KeHJS § 6 lg-te 2 ja 4 järgi. Lisaks andmete

ebapiisavusele ja puudulikkusele on hindamata kumulatiivne mõju. Valla

haldusterritooriumile on väljastatud 16 õhusaasteluba, piirkonnas on esitatud palju kaebusi

leviva ebameeldiva lõhna kohta. KMH aruandes on leitud, et kumulatiivses aspektis tuleb

arvestada nii vedelkütuse käitlemisest lähtuvate orgaaniliste süsivesinike ja tahkekaupade

töötlemisest tulenevate tahkete osakeste emissiooni koosmõju kui ka asjaolu, et aromaatsete

orgaaniliste lenduvate ühendite hulgas on kantserogeene. Mürahäiring võib sellele lisada

3(20)

3-21-1682

omapoolse impulsi. Lisaks DP-s toodule on kavandamisel LNG-terminal. Ka Harju

maakonnaplaneeringu kohaselt tuleb vältida piirkonnas elamualade laiendamist. Kaaluda

tuleb, kas positiivsed mõjud kaaluvad üles negatiivsed mõjud. Eksperthinnangus on aga

kitsalt lähtutud söeterminali piirkonnast. Ka on analüüsimata doominoefekt. Kuigi

eksperthinnangu kohaselt on LNG-tehase rajatistes toimuda võivatel sündmustel mõju ka

õlitehase seadmetele, ei ole eksperthinnangus analüüsitud ega selgitatud, milles täpsemalt

seisneb mõju ning kui ulatuslik on mõju (sh miks tekib mõju vaid seadmetele; kuidas on

välistatud muu mõju; kas seadmetele tekkiv mõju võib siiski tekitada õlitehases tule- või

plahvatusohu vm mõju jne). Järelduste õigsuses ei ole võimalik veenduda. Samuti

kavandatakse vesiniku tootmis- ja hoiukompleksi rajamist, mis on täielikult analüüsimata.

Arvestamata on ka väetiseterminali ohualaga.

Õlitehas püstitatakse ranna ehituskeeluvööndisse. Hoonete ehitamine on võimalik vaid siis,

kui tegemist on sadama teenindamiseks vajalike ehitistega. Ei ole eluliselt usutav, et lossimine

ja lastimine ei ole võimalik ilma tootmistehase rajamiseta; sh et tootmistehas on

sadamateenuse osutamiseks lahutamatult vajalik osa.

Kaebaja eesmärk kaebuse esitamisel on ära hoida olukord, kus ehitusloa kehtima jäämisel

lubatakse asjakohaseid riske nõuetekohaselt kaalumata ja analüüsimata rajada märkimisväärse

keskkonnamõjuga tehas, mis samal ajal koormab niigi kriitilist piirkonda veelgi suurema

potentsiaaliga suurõnnetuseks.

3. Tallinna Halduskohus tagastas 03.12.2021 määrusega kaebuse kaebeõiguse puudumise

tõttu. Tallinna Ringkonnakohus tühistas 16.09.2022 määrusega halduskohtu määruse, leides

järgmist.

Kaebaja põhikirja kohaselt on tema peamiseks tegevuse eesmärgiks ühendada Eesti loodus-

kaitseorganisatsioone loodus- ja keskkonnaalases tegevuses (p 1). Lisaks on põhikirja p 6

alapunktides 6.1–6.10 sätestatud MTÜ eesmärkidest tulenevad ülesanded. Ka nendes

punktides sätestatud eesmärgid on käsitatavad põhikirjalise tegevusena.

Looduskaitseorganisatsioone on võimalik ühendada ka toetajaliikmeid omamata, nt

seminaride jms ürituste korraldamise kaudu. Lisaks organisatoorsetele eesmärkidele nähtuvad

kaebaja põhikirjast ka eesmärgid, mis on suunatud keskkonna kaitsele – keskkonnaalaste

teadusuuringute järjepidevuse soodustamine, üldsuse informeerimine Eesti riigi rahvuslikest

ja rahvusvahelistest keskkonnakaitse alastest probleemidest ning loodushoiu propageerimine,

ökoloogiliste kriisisituatsioonide lahendamine ekspertgruppide abil. Kaebaja alustas tegevust

u 20 aastat tagasi. Keskkonnaorganisatsiooni (KKO) puhul ei ole tavapäratu ega kaebeõigust

välistav see, kui tema tegevus on mõnda aega soikunud ja aktiveerub sellise

keskkonnaküsimuse tõusetumisel, mille edendamiseks on KKO algselt loodud. Kaebeõigusele

hinnangu andmisel on määrav kaebaja võime viia ellu enda põhikirjalisi eesmärke, s.o

edendada keskkonnakaitset, arvestades MTÜ senist tegevust selles valdkonnas (KeÜS § 31 lg

3). Kaebaja keskkonnaalane tegevus, millele tema kaebeõigus tugineb, on eelkõige seotud

suurõnnetuste ohu vältimise ja selle tarbeks riskijuhtimise süsteemi arendamisega. Ka kaebaja

ise on selgitanud, et viimasel ajal on tema tähelepanu koondunud peaasjalikult sellele teemale.

KKO tegevus võib olla hõlmatud erinevate keskkonnakaitset ja selle seisundit parendavate

juhendite väljatöötamisel osalemise ning seeläbi keskkonnaseisundi kaitsmisega. Sellele

eesmärgile viitab kaebaja põhikirja p 6.3. Suurõnnetuste ohu vältimine ja

riskijuhtimissüsteemi parendamine seonduvad keskkonnakaitsega KeÜS § 23 ning § 24 lg 2

p-de 1 ja 2 mõttes. Muuga sadama piirkonnas toimuva võimaliku suurõnnetuse korral

saabuvad kahjulikud tagajärjed nii looduskeskkonnale (õhk, vesi ja pinnas) kui ka inimeste

tervisele ning neid ümbritsevale elukeskkonnale. KeÜS § 31 lg 2 järgi peetakse

keskkonnakaitseks ka looduskeskkonna kaitset ning keskkonnaelementide kaitset inimese

tervise ja heaolu tagamise eesmärgil. Arvesse tuleb võtta ka KeÜS §-s 1 sätestatud seaduse

4(20)

3-21-1682

eesmärki tagada võimalikult suurel määral inimeste tervist, vara ja kultuuripärandit, edendada

säästvat arengut ja säilitada looduslikku mitmekesisust. KKO kaebeõiguse eelduseks ei ole

tegutsemine paljudes kohtades või eripalgeliste keskkonnariskide vähendamise nimel.

Kaebaja edendab seega oma tegevuses keskkonnakaitset. Kaebaja on esitanud korduvalt

pöördumisi valitsusele, riigikontrolörile ja AS-ile Tallinna Sadam ning on olnud

riskijuhtimise problemaatika käsitlemisel järjepidev. Asjaolu, et kaebaja tegevus ei ole olnud

intensiivne, ei võimalda järeldada, et kaebaja ei ole võimeline oma eesmärke ellu viima. Kitsa

eesmärgiga KKO puhul ei ole põhjust arvata, et tema tegevus peab olema pidev ja tihe. Kuigi

kaebaja on esitanud pöördumisi sagedusega ca kord aastas, ei anna see alust väita, et kaebaja

ei ole võimeline keskkonnakaitselisi eesmärke ellu viima.

Kuigi kaebaja organisatoorne tegevus pole korrektne, ei saa selle pinnalt väita, et kaebaja ei

ole tegutsev KKO või ta ei edenda keskkonnakaitset. Nagu eelnevalt selgitatud, on kaebaja –

kuigi hõlmates vähemaktiivsemaid perioode – tegutsenud sama keskkonnaalase eesmärgi

suunal aastaid ja seda hoolimata organisatoorsetest puudujääkidest. Kaebajal on võimalik

edaspidi kõrvaldada tema tegevuses esinevad organisatoorsed puudused. Need puudused ei

ole sellised, mille kõrvaldamine ei oleks hõlpsasti võimalik. Seega puudub alus arvata, et

vastustaja ning kolmandate isikute välja toodud organisatoorsed puudused takistavad kaebajal

viia ellu enda keskkonnakaitselisi eesmärke samal määral, nagu ta on teinud seda praeguseni.

Kaebajal on kogu tegutsemise vältel olnud arvestatav hulk liikmeid. Samuti osales kaebaja

aktiivselt ehitusloa väljastamise menetluses ning esitas enda seisukohad ja pöördus seejärel

kaebusega halduskohtusse.

JM varasem kirjavahetus AS-iga Tallinna Sadam ei anna alust väita, et kaebaja esitas kaebuse

enda ärihuvide kaitsmiseks. JM esitatud kirjadest nähtub, et tema sooviks on eelkõige teha

ettepanekuid riskianalüüsi lähteülesande koostamisele. Lisaks ei kaasneks kaevatava ehitusloa

võimaliku tühistamisega vältimatult seda, et kaebaja ja JM kaasatakse riskianalüüsi

lähteülesande koostamise töögruppi või selline töögrupp üldse moodustatakse. Auditi

koostamise vajadusele on kaebaja juhtinud tähelepanu juba 2018. a-l. JM on seniajani

tegutsenud kaebaja teadmisel ja nõusolekul. Seejuures on tegevdirektoril kaebaja põhikirjast

tulenevalt õigus esindada MTÜ-d suhtlemisel kõigi institutsioonidega.

Kaebuse ese on seotud kaebaja põhikirjaliste eesmärkide elluviimisega. Kaebaja eesmärgiks

on ära hoida suurõnnetuste ohtu ning parendada selle tagamiseks riskijuhtimissüsteeme.

Kaebuse esemeks oleva ehitusloa alusel rajatakse Muuga sadamasse õlitehas, mis koos teiste

Muuga sadama alal asuvate ehitistega võib tekitada kumulatiivse suurõnnetuse ohu. Samuti

on kaebaja vaidlustanud ehitusloa väitega, et õigusvastaselt on jäetud algatamata KMH, kus

mh tulnuks arvestada erinevate Muuga sadama alal olevate ehitiste ja kavandatavate

projektide mõju koostoimega.

Isegi kui kõik kaebuse väited ei seondu kaebaja põhikirjaliste eesmärkide elluviimisega, ei

välista see kaebeõigust haldusakti vaidlustamiseks.

4. Jõelähtme vald vaidles kaebusele vastu.

Kaebajal puudub kaebeõigus. Kaebaja ei kõrvaldanud ringkonnakohtu 16.09.2022 määruses,

millega tühistati kaebuse tagastamise määrus, esile toodud puudusi.

Kinnistul on olemas kehtiv DP. Kehtiv ja koostamisel olev üldplaneering näevad ette, et

Muuga sadama otstarve on tootmisala. Muuga sadama idaosa DP on jätkuvalt ajakohane. DP

on suures osas veel realiseerimata. Kinnistu on tootmismaa ning ehitusloaga kavandatav ehitis

vastab tootmismaa sihtotstarbele. DP-s toodud kasutusotstarbed ei ole siduvad. DP ei pidanud

silmas üksnes söeterminali rajamist, vaid tegemist oli näitega. Ehitusloa ese on ilmselgelt

kooskõlas DP järgse sadamamaa sihtotstarbega. DP kehtestamise ajal kehtinud

sadamaseaduse kohaselt oli sadamaala mh ala, mida kasutatakse kauba töötlemiseks. Sadama

5(20)

3-21-1682

teenindamise all tuleb mõista ka sadamale majandusliku kasu toomist. Kaubasadama korral

on äärmiselt oluline, et sadamateenusena pakutaks ka lasti töötlemist laiemas mõttes.

Kaebaja ei ole tõendanud sojatehasega tekkida võivaid riske. Eksperthinnangus on

analüüsitud, kas tehasega kaasneb keskkonnamõju. Keskkonnaamet (KeA) on ehitusloa

kooskõlastanud. Ka Päästeamet on andnud heakskiidu. Eksperthinnangus on arvestatud, et

võimalike sündmuste mõjud ei ulatu väljapoole sojatehase territooriumi. Kavandatud ehitises

ei hakata käitlema plahvatusohtlikke aineid. Kaebaja etteheited on seotud ehitise

kasutamisega. Eelprojekti täpsusaste ei võimalda kindlaks teha, kas ja millised ohud võib

endaga kaasa tuua ehitise kasutamine. Täismahus riskianalüüs tuleb teha mõistliku aja jooksul

enne tegevuse alustamist. Võimalikud ümberehitustööd on kolmanda isiku riskiks. Vastustajal

ei ole aga õigust nõuda täiemahulist riskianalüüsi ehitusloa menetluses. Vesiniku

tootmiskompleksi rajamine on veel hüpoteetiline idee.

Kaebusele lisatud kaart ei kajasta ehitiste asukohti täpselt. Vastustaja on esitanud kaardi

veekaitseliste kitsendustega. KeA on Jõelähtme valla üldplaneeringu menetluses vähendanud

Muuga sadama ehituskeeluvööndit 0 meetrini. Kavandatud ehitis on tervikuna sadamaehitis.

Kõik tegevused, mis on seotud veesõiduki lastimise ja lossimisega, on käsitatavad

sadamateenuse osutamisena. Nii on sojajahu ladu otseselt seotud veesõiduki lastimisega.

Ehitiste alusest pindalast on ca 86% seotud ladustamise, lastimise ja lossimisega. Ehituskeeld

ei laiene varem väljakujunenud ehitusjoones maismaasuunas olemasolevate ehitiste vahele

uue ehitise püstitamisele. Sojatehas on kavandatud teise ehitise ehk sadamakai peale. Selles

asukohas ei paiknenud ka varem maismaad. Sellises olukorras ei ole randa, mida kaitstakse

ehituskeeluvööndiga.

5. AS Tallinna Sadam vaidles kaebusele vastu.

Kaebuse aluseks olevad argumendid ei ole suuresti seotud kaebaja keskkonnakaitseliste

eesmärkidega. Ringkonnakohus on asjas tehtud määruses jaatanud kaebaja põhikirjalist ja

faktilist tegevust riskijuhtimissüsteemide väljatöötamisel ja suurõnnetuste ohu ärahoidmisel.

Selle eesmärgiga ei seondu DP ja eriplaneeringu koostamine, ehitusprojekti vastavus DP-le

ega ehituskeeluvöönd. Ehitusluba ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi.

Eelprojekti raames on koostatud keskkonnamõju eksperthinnang, mille kohaselt ei ole käitis

olulise keskkonnamõju allikas. Täismahus riskianalüüsi koostamine ei ole kohustuslik, seda

tehakse enne tegevusloa andmist. Doominoefekti on hinnatud. Eelprojekt sisaldab tuleohutuse

osa. Riske hinnatakse ka keskkonnakompleksloa menetluse raames. Koostatud on summaarne

riskianalüüs, mida praegu täiendatakse. Selle tegemine oli vabatahtlik. Riskianalüüsis on

sedastatud, et LNG-rajatistel on võimalik mõju õlitehase seadmetele, kuid nendega ei kaasne

edasikanduvat efekti; endine söeterminali ala on ohualast väljas.

Kahjuliku tagajärje saabumise oht puudub. Eestis ei ole ohtlike ja suurõnnetuse ohuga

ettevõtetele ühtset riskianalüüsi koostamise metoodikat. Tulevikus võib-olla rajatavate

objektide mõju ei saa hinnata ega pea hindama õlitehase ehitusloa menetluses.

Ehitusluba vastab DP-le. Tegemist on põhilises osas mere täitmisel moodustatud alaga.

Seletuskirja kohaselt nähakse ette erinevad terminalid, kuid eesmärgiks ei ole olnud piirata

terminalide kasutusfunktsioone. DP-st ei tulene, et lubatud on rajada üksnes söeterminal või

teatud kasutamisotstarbega teenindushooneid. DP näeb ette sadamategevusega seotud äri- ja

tootmisüksuste ehitamise võimaluse, arvestades krundi tootmismaa kasutamise otstarvet.

Muuga sadama alal on nii enne kui ka pärast DP kehtestamist olnud osaliselt tootmistegevust,

mis on Muuga sadama kui tööstuspargi olemuseks. Sadamaterminalide kasutus hõlmab oma

olemuselt nii toodete ladustamist kui ka töötlemist. DP näeb ette sadamategevusega seotud

äri- ja tootmisüksuste ehitamise võimaluse, arvestades krundi tootmismaa kasutamise

otstarvet. Eeltoodu on kooskõlas DP kehtestamise ajal kehtinud sadamaseadusega, mis

6(20)

3-21-1682

võimaldas sadamas nii kauba töötlemist kui ka ladustamist. Töötlemine toimub ka nt

veeldatud maagaasi ja söe puhul.

DP on kehtiv haldusakt, mille järgimine on haldusorganile kohustuslik. DP ei muutu aja

jooksul kehtetuks. Detailplaneeringut ei pea aja möödumisel kehtetuks tunnistama, et üldsus

saaks osalemisõiguse. DP on üle vaadatud üldplaneeringu menetluses ja jäetud sellisena

kehtima.

Sojaõlitehas ei ole olulise keskkonnamõjuga objekt. Tegemist on B-kategooria suurõnnetuse

ohuga ettevõttega. Tehase rajamise riske on nõuetekohaselt hinnatud. Kaebaja ei ole välja

toonud ühtegi asjaolu, mille puhul oleks ära näidatud vastuolu õigusakti või valdkonna

standardiga.

Terminalile ei kehti ehituskeeluvöönd. Nuudi tee 83 kinnistu koosneb suures osas merre

rajatud sadamakaist. Olemasoleva ehitise peal ei saa olla ehituskeeluvööndit. Tegemist on

tavapärase kaubasadama terminaliga, millele rakendub LKS § 38 lg 5 p-s 2 toodud erand.

6. MPG AgroProduction OÜ vaidles kaebusele vastu.

Kaebaja ei ole keskkonnaorganisatsioon. Kaebaja ei ole oma äriregistrist nähtuvaid andmeid

korrastanud ning kaebuse esitamisega on seotud konkureeriva arendusega seotud isik.

Kaebaja ei ole näidanud ära oma subjektiivsete õiguste riivet ega puutumust ehitusloaga.

Ehitusluba ei ole seotud kaebaja keskkonnakaitseliste eesmärkidega ega tegevusvaldkonnaga,

kuna kaebaja senine tegevus suurõnnetuste riskide hindamise valdkonnas ei ole tõendatud.

Kaebaja väited ei ole seotud keskkonnakaitsega, nt ehitusloa DP-le vastavus ja DP

vananemine. Kaebusega ei ole võimalik saavutada selle eesmärki, sest pelgalt tehase

ehitamisele ei järgne võimalikud tehase käitamisega kaasnevad keskkonnamõjud.

Uus planeerimismenetlus ei olnud vajalik. Hoone otstarbe määratlemine ei ole DP ülesanne.

DP seletuskirjas eeldusliku otstarbe (söeterminal) väljatoomine ei välista õlitehase rajamist

samas mahus. Ehitusluba on kooskõlas ka kõrgema tasandi planeeringutega. Eriplaneeringu

koostamine ei ole vajalik, kuna tegemist on B-kategooria suurõnnetuse ohuga ettevõttega, kus

ei käidelda plahvatusohtlikke aineid.

Eelhinnang vastab nõuetele. Selles on etapi kaupa käsitletud künniskoguseid, ohtliku

kemikaali käitlemis- ja töötlemistingimusi ning teostatud kontrollarvutus. Eelhinnangus on

arvestatud kumulatiivse mõjuga, sh LNG-terminaliga. Tulevikus toimuvate tegevustega ei ole

võimalik arvestada, v.a kehtestatud planeeringud ja väljastatud ehitusload. Eelhinnang on

kooskõlastatud asjaomaste haldusorganitega. Riskianalüüsi koostamine toimub kompleksloa

raames.

Ranna ehituskeeluvööndit ei ole rikutud, kuna ehituskeeluvöönd ei laiene sadamaehitisele.

Sojaõlitehas kavatsetakse püstitada DP alusel rajatud sadamakaile, mis enam ei ole LKS

erinõuete kohaselt kasutatav maismaavöönd.

7. Tallinna Halduskohus rahuldas 12.07.2023 kohtuotsusega kaebuse, tühistas Jõelähtme

Vallavalitsuse 01.07.2021 korralduse nr 581 ja selle alusel väljastatud ehitusloa ning mõistis

vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 7000 eurot.

Vaatamata halduskohtu ja ringkonnakohtu määrustes esile toodud kaebaja organisatoorsetele

puudustele on juhatus jätkuvalt kaheliikmeline ning kaebaja ei ole esitanud 2021. a ega 2022.

a majandusaasta aruannet. Kaebaja käive on 0, aga ta on kandnud menetluskulusid 26 000

eurot. Jätkuvalt on kahtlus, kas kaebaja suudab oma põhikirjalisi eesmärke ise täita.

Ringkonnakohtu nimetatud hõlpsasti kõrvaldatavad puudused on kõrvaldamata. Kaebaja ei

tegutse oma peamise põhikirjalise eesmärgi nimel, s.o ühendada Eesti

looduskaitseorganisatsioone loodus- ja keskkonnaalases tegevuses. Kaebaja muud

7(20)

3-21-1682

põhikirjalised tegevused on peamiselt tugitegevused ning kaebaja tegutsemist saab täheldada

üksnes suurõnnetuste ohu vältimisega ja selle tarbeks riskijuhtimise süsteemi arendamisega

Muuga sadamas. Kuna aga ringkonnakohus on kaebuse tagastamise määruse tühistanud ja

uusi asjaolusid pole ilmnenud, ei ole alust jätta kaebust rahuldamata kaebeõiguse puudumise

motiivil.

Kaebajal ei ole kaebeõigust argumendi osas, et korraldada tulnuks uus detailplaneeringu või

mõne muu planeeringu menetlus. Kaebaja ei esinda KKO-na kohaliku kogukonna huve.

Põhjendamatud on kaebaja väited, et vallal tulnuks algatada DP muutmine, olulise ruumilise

mõjuga ehitise püstitamiseks tulnuks koostada eriplaneering, kohustuslik oli teha KMH ning

lubamatu on ehitada ranna või kalda ehituskeeluvööndisse.

Kaebus rahuldamise tingib asjaolu, et ehitusluba on vastuolus DP-ga. Kaebaja see argument

seondub tema keskkonnakaitselise tegevusega. DP kehtestamise ajal kehtinud sadamaseadus

(SadS) lubas sadama maa-alal tegeleda ka kauba töötlemisega. Seega lubab vaidlusaluse maa-

ala DP kohane sihtotstarve õlitehase rajamist kauba töötlemise eesmärgil. Samas võib

ehitamist piirata detailplaneering. Näiteks ei saa planeeringualale ehitada mistahes ärimaa

eesmärgile vastavat ehitist, kui planeeringuga on kitsamalt ette nähtud üksnes toitlustus- või

haridusasutus või bussijaam. 2003. a DP ja 2006. a märtsis koostatud KMH aruanne

käsitlevad järgmisi terminale – konteinerterminal, üldkaupade terminal, väetiseterminal,

söeterminal, puiduterminal ja vedelkeemiaterminal. Keemiaõnnetuse ohuga terminalidest on

vedelkeemiaterminal paigutatud väljapoole planeeritavat ala ning väetiseterminalist tulenevaid

ohte ja leevendusmeetmeid on arvesse võetud KMH raames erinevate keskkonnamõjude

kontrollimisel. Muude terminalide kohta on leitud, et saaste kas puudub või on arvestatud

söeterminali osas konkreetset tegevust kirjeldavat keskkonnamõju. 2003. aasta SadS alusel

oleks võinud olla võimalik planeerida sadamaalale ka sojaõlitehast, sh arvestades ladustamise

ning töötlemise osakaale. Siiski ei ole sellist arendustegevust DP-s kavandatud. DP

koostamisest on möödunud arvestatav aeg, mis võib võimaldada DP-d ajakohasemalt

tõlgendada, st kui terminali on asendanud muu sarnane terminal. Küll aga ei ole ükski kuuest

terminalist sarnane sojaõlitehasele, ka siis kui seda käsitada ennekõike ladustamiskohana,

mitte tehasena. DP terviklahendusest nähtub, et sojaõlitehasele sarnast lahendust ei ole DP

koostamisel planeeritud. DP ei näe ette muude terminalide paigutust, transpordimahte ega

nendega kaasnevat koormust keskkonnale, taristule või muul viisil sadama toimimisele.

Detailplaneering on võimalik koostada ka viisil, et terminale või tootmisüksuseid

täpsustatakse tulevikus, kuid siinse DP lahendusest ei nähtu, et tegemist oleks avatud,

muutmist või täiendamist võimaldava planeeringulahendusega. KMH tegemisel arvestati DP-s

märgitud terminalidega ning nendega kaasnevate keskkonnaohtudega. Sojaõlitehast reguleerib

mh KemS ja tegemist on suurõnnetuse ohuga käitisega. Sojaõlitehases käideldakse

tuleohtlikke vedelikke, samas on DP-s ettenähtud, et vedelkeemiaterminalid paiknevad

väljapool planeeritavat ala. Isegi kui vedelkeemiaterminalide puhul on silmas peetud

suuremaid koguseid, ei nähtu DP-st, et arvestatud oleks täiendava suurõnnetuse ohuga,

keemiat töötleva käitise lisandumisega lisaks väetiseterminalile. Seega ei saanud keskmine

mõistlik naabruskonna elanik ega KKO juba DP kehtestamise ajal järeldada, et loetletud

terminalidele lisaks või nende asemel lisandub sojaubade ladustamise ja töötlemise võimalus,

koos nendega kaasnevate riskidega.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

8. Jõelähtme vald palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega

jätta kaebus rahuldamata.

8(20)

3-21-1682

Vastustaja jääb varasemale seisukohale, et kaebajal ei ole kaebeõigust. Ehkki ringkonnakohtu

seisukoha järgi on puudused kaebaja organisatsioonis kergesti kõrvaldatavad, ei ole kaebaja

seda jätkuvalt teinud.

Halduskohus on ebaõigesti järeldanud, et DP-s on ette nähtud sadamaalale kavandatavate

terminalide suletud loetelu. DP kohaselt on Nuudi tee 83 kinnistu sihtotstarbeks tootmismaa.

Kavandatav ehitis on olemuselt tootmismaa sihtotstarbele vastav ehitis. Kohus on ebaõigesti

järeldanud, justkui oleks DP-s kasutatud sõna „söeterminal“ määranud siduvalt kindlaks, et

alale on võimalik püstitada üksnes söeterminali. DP-ga määratava krundi ehitusõiguse osaks

ei ole krundile kavandatava ehitise kasutusotstarve. Siduv on üksnes krundi ehitusõiguse

osaks olev kinnistu sihtotstarve. DP seletuskirja kohaselt on selles ette nähtud terminalide

võimalik paigutus, mistõttu ei saa tegemist olla siduva loeteluga. Peamiseks põhjuseks, miks

DP-s on kasutatud näitena söeterminali, on asjaolu, et DP koostamise ajal oli alustatud

söeterminali projekteerimist. DP positsioonide 2.6, 2.7 ja 2.7.1 suhtes oli AS-i Coal Terminali

kasuks seatud hoonestusõigus ja isik soovis ala kasutada söeterminalina. DP-s on söeterminali

kasutatud terminoloogiliselt kokkuleppelise tähendusega, mitte eesmärgiga, et alale olekski

võimalik rajada üksnes söeterminal. Mõistega viidati lihtsuse huvides kindlatele

positsioonidele (pos 2.6, 2.7 ja 2.7.1). Seda, et ehitusõigus oli määratud laiemalt kui

söeterminal, kinnitab ka DP põhijoonisel esitatud ehitusõiguse tabel, kus positsioonile 2.6

nähtud ette hoonete suurim lubatud arv krundil on 40 ning hoonete suurim lubatud kõrgus oli

40 meetrit. On ilmselge, et üksnes söeterminali jaoks ei oleks sedavõrd mahukat ehitusõigust

ette nähtud. Söeterminali käitamiseks ei ole hooneid üldse vaja. Olgugi et söeterminali jaoks

nähti ette raudteetransport, siis nähti tsooni H ette ka autotransport, millest järeldub, alale saab

kavandada ka mõnda muud kinnistu sihtotstarbega kooskõlas olevat tegevust. Alternatiivsete

tegevuste võimalikkust kinnitab ka see, et ette on nähtud veevarustus 100 inimesele,

gaasivarustus ja keskmisest suurem elektritarbimine, mida söeterminal ei vaja.

Halduskohtu viidatud KMH on koostatud ca 2,5 aastat pärast DP kehtestamist. Sisuliselt on

kohus ehitusloa tühistanud põhjusel, et pärast DP-d koostatud KMH käigus ei ole saadud

arvestada teist liiki terminaliga (sojatehasega) kaasneva keskkonnaohuga, kuigi kohus on

samal ajal tuvastanud, et kavandataval tegevusel puudub keskkonnaoht. Halduskohus

tuvastas, et kaebaja väited on seotud suurõnnetuse ohuga, mitte aga keskkonnaohuga.

Halduskohtu viidatud KMH eesmärgiks oli analüüsida uue kai rajamisega kaasnevat

keskkonnamõju, mitte hinnata DP-ga kavandatud tegevuse mõju. KMH nägi ette, et sarnaste

kaubaliikidega terminalid tuleks paigutada lähestikku ning puistekaupade terminalid on

seotud söeterminali asukohaga. Sojaoad on samuti puistekaup ning KMH-s on eksperdid

soovitanud paigutada puistekaupade terminalid söeterminali kõrvale. Kuna praegusel juhul on

kavandatud sojatehas söeterminali asemel, siis on ehitusloa järgne lahendus KMH-ga

kooskõlas.

DP kehtestamisest on möödunud 20 aastat ning praegusel ajal valitsevaid põhimõtteid, sh

rohepöörde ja keskkonnahoiuga seotud põhimõtteid järgides ei ole söeterminal jätkusuutlik

ega keskkonnasõbralik. Kui nõustuda sellega, et DP-s toodud näide kasutusotstarvetest on

siduv, tooks see kaasa õiguslikult irratsionaalse olukorra, kus alati kui soovitakse muuta

ärisuunda või tegevusvaldkonda, jäädes krundi sihtotstarbega kooskõlla, tuleks koostada uus

DP, milles nähakse ette uus ehitise kasutusotstarve. Sellisel juhul ei ole võimalik sadamal

toimida ja muutunud vajadustele reageerida, kuna DP-menetlus on aeganõudev. Samuti tooks

selline tõlgendus kaasa ebaproportsionaalselt suure halduskoormuse haldusorganitele.

9. AS Tallinna Sadam palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ning uue

otsusega jätta kaebus rahuldamata.

9(20)

3-21-1682

Halduskohus võttis kohtuotsuse tegemise ajal toimikusse 2006. a koostatud Muuga sadama

idaosa laiendamise KMH aruande, kuid ei teavitanud sellest menetlusosalisi ega andnud neile

võimalust tõendiga tutvuda ega selle kohta oma seisukohta avaldada. Tegu on menetlusnormi

rikkumisega vaatamata sellele, et dokument oli menetlusosalistele teada. Kohtu käsitus oli

menetlusosalistele üllatav. Tõend on asjakohatu. Hilisema dokumendiga ei saa sisustada ja

tõlgendada 2003. a kehtestatud DP-d. KMH ei hõlmanud söeterminali ala, selleks ajaks oli

söeterminal juba välja ehitatud ning KMH tehti vee erikasutusloa menetluses (süvendustööd

ja kaijoone lahendus). 2006. a KMH alusel ei ole võimalik tuvastada ehitusloa vastuolu DP-

ga. Vaidlustatud ehitusloaga kavandatud tegevuse mõju on hinnatud eraldi pärast DP

kehtestamist, mis on kooskõlas ka DP seletuskirja p-ga 3.7. Sojaõlitehase rajamise eelprojekti

tegemise käigus on koostatud „Muuga sojaõli tehase keskkonnamõju eksperthinnang ja

sisendandmed eelhinnangu andmiseks“, millest selgub, et käitis ei ole olulise keskkonnamõju

allikaks.

Halduskohtu selgitused kaebeõiguse kohta on vastuolulised. Kohtuotsuses tulnuks anda lõplik

hinnang kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumisele. Kaebaja ei ole KKO KeÜS § 31 järgi

ning tal puudub kaebusega seotud põhikirjaline eesmärk või senine keskkonnakaitseline

tegevus. Kaebust ei tinginud suure tõenäosusega keskkonnakaitselised kaalutlused. Kaebajaga

seotud isikutel on praeguse vaidlusega seotud majanduslikud huvid. Kaebaja on oma kaebuse

rajanud väitele, et sojaõlitehase rajamise mõjusid ja riske pole hinnatud (suurõnnetuse oht,

kumulatiivne mõju, õhusaaste jne). Mõjude hindamine toimub aga keskkonnaloa

väljastamisel, arvestades et tegemist on tehnoloogial baseeruvate andmete ja mõjudega ja

ehitusloa menetluses ei käsitleta tehnoloogilisi lahendusi. Sojaõlitehase väidetav ohtlikkus on

paljasõnaline. Ehitusluba ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi, kuna kaebaja soovitud

riskianalüüsi ei saagi praegu teostada ja kaebaja kardetud ohtu ei eksisteeri.

Õiguste rikkumise motiivil esitatud kaebust lahendades ei saa kohus kontrollida haldusakti

vastavust õigusnormidele, mis ei seondu kaebaja subjektiivsete õigustega (RKHKo 3-17-

2637/37, p 15; RKHKo 3-3-1-15-16, p 16; RKHKm nr 3-3-1-87-11, p 28). Kohus on vääralt

leidnud, et argument seoses ehitusloa vastavusega DP-le seondub kaebaja kaebeõiguse ning

keskkonnakaitselise tegevusega. Ringkonnakohus on siinses asjas jaatanud kaebeõigust vaid

seoses riskijuhtimissüsteemide väljatöötamise ja suurõnnetuste ohu ärahoidmisega. Kaebuse

väide, et ehitusprojekt ei vasta DP-le, ei seondu kaebaja väidetava ohutusalase tegevusega.

Ehitusluba on kooskõlas DP-ga. PlanS § 126 kohaselt tuleb DP-s määrata krundi kasutamise

sihtotstarve. Teatud juhtudel võib detailplaneeringus kitsamalt ära piiritleda krundi

kasutamise otstarbe raames kavandatava ehitise eesmärgi, kuid selline kitsendus peab siis

selgelt nähtuma detailplaneeringust. Sellise olukorraga praegu tegemist ei ole. DP näeb ette

sadamategevusega seotud äri- ja tootmisüksuste ehitamise võimaluse, arvestades krundi

tootmismaa kasutamise otstarvet. DP seletuskirja kohaselt oli DP eesmärk kruntide

ehitusõiguse ja sadamaterminalide paigutuse määramine ning lahendatud on terminalide

paigutus ja planeeritava ala tsoneerimine vastavalt sihtotstarbele. DP-s on söeterminali

nimetatud seetõttu, et sel ajal oli söeterminal juba kavandamisel, sh on DP-sse lisatud märge

projekteeritav. DP ehitusõiguse tabelis on seetõttu märgitud ettevõtte/rentniku nimi Coal

Terminal, kaubakäive ja töötajate arv, mille märkimine DP-s ei omanud ilmselgelt õiguslikku

tähendust. Pos 2.6 ehitusõiguseks on mh määratud kuni 40 hoonet, kõrgusega kuni 40 meetrit.

Kuna söeterminali ala koosnes söe ladustamise rajatistest (söevaalud), tehnorajatistest

(tühjendamissõlm) ja mõnest madalast abihoonest, on ilmne, et DP eesmärk ei olnud piirata

ala kasutamist vaid söeterminali tarbeks.

DP ülesandeks ei ole ehitise kasutamise otstarbe määramine (söeterminal). Ehitise kasutamise

otstarve määratletakse ehitusprojekti koostamise järel ning kohalik omavalitsus määrab selle

kirjalikus nõusolekus või ehitusloas tulenevalt kehtestatud detailplaneeringuga määratud

10(20)

3-21-1682

krundi kasutamise sihtotstarbest. Seega, detailplaneeringu ülesandeks ei ole kindlaks määrata

ehitise kasutamise otstarvet, kuid ehitise kasutamise otstarbe määramisel tuleb lähtuda krundi

kasutamise sihtotstarbest, milleks siinsel juhul on sadamamaa.

Õlitehase ja teiste ohtlike ettevõtete tegevuse kumulatiivset mõju ning doominoefekti tekke

võimalusi on hinnatud. DP nägi ette, et planeeringu elluviimiseks tuleb iga uue terminali

puhul teha keskkonnamõju hinnang. Eksperthinnangus on läbi arvutatud erinevad

stsenaariumid õnnetuse toimumise korral ning arvestades õlitehase tsehhide paigutust, ei ulatu

võimalike sündmuste mõjud ehitistele väljapoole õlitehase territooriumi. Eelhindamise etapis

ei ole oluline koostada täismahus riskianalüüsi. Oluline on hinnata, kui suur kogus ohtlikku

kemikaali võib korraga õnnetusse sattuda. Muuga sadamas paiknevate teiste ohtlike objektide

võimalikku mõju on samuti hinnatud. Täismahus riskianalüüsi koostamine ja selle

kooskõlastamine TTJA ja Päästeametiga toimub enne tegevuse alustamist (KemS § 23 lg-d 2

ja 3).

Sojaõlitehasega seonduvaid riske ja keskkonnamõjusid tuleb hinnata

keskkonnakompleksloa menetluses. Seejuures ei ole keskkonnaalastes õigusaktides sätestatud,

millises järjekorras tuleb lubasid taotleda, kuid käitis ei tohi alustada tegevust enne, kui talle

on väljastatud tööstusheite seaduse kohane kompleksluba ja ehitusseadustiku kohane

kasutusluba.

10. MPG AgroProduction OÜ palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja

uue otsusega jätta kaebus rahuldamata.

Kaebaja ei ole KKO. Kaebaja põhikirjaline eesmärk ei ole keskkonnakaitse (KeÜS § 31 lg 1 p

1). Kaebaja põhikirja p 1 kohaselt on kaebaja eesmärgiks Eesti looduskaitseorganisatsioonide

ühendamine. Kaebaja põhikirjast ei ole võimalik lugeda välja, et kaebaja eesmärgiks oleks

keskkonna kaitsmine mistahes viisil või vormis. Muud põhikirjas toodud ülesanded käsitlevad

erinevaid keskkonnaga seonduvaid organisatoorseid, mitte sisulisi tegevusi, ega sea põhikirja

p-ga 1 võrreldes teistsuguseid eesmärke. Kaebaja ei edenda keskkonnakaitset ega ole selleks

võimeline (KeÜS § 31 lg 1 p 1 teine tingimus). KKO-na tunnustatakse vaid sellist ühendust,

mis tõepoolest soovib ja suudab keskkonnahuvide eest seista. Kaebajat ei saa pidada reaalselt

tegutsevaks MTÜ-ks. Ringkonnakohtus viitas oma määruses, et kaebaja organisatoorne

tegevus ei ole seni olnud korrektne, kuid vastustaja ja kolmandate isikute välja toodud

puudused on hõlpsasti kõrvaldatavad. Ometi ei ole kaebaja puuduseid kõrvaldanud. Kaebaja

on kohtule juba peaaegu kaks aastat lubanud, et hakkab äriregistrist nähtuvaid andmeid

korrastama. Sellist võimetust tuleb KeÜS § 31 lg 3 aluse hindamisel arvesse võtta. Kui

sisustada KeÜS § 31 lg 1 p-s 1 ette nähtud tegevuse kriteeriumi vaid juriidilise eksisteerimise

faktiga, siis tekitaks see võimaluse kuritarvitada KKO-le mõeldud kaebeõigust. Kaebaja ei ole

tõendanud oma väidet, et ta on Rahvusvahelise Rohelise Risti liige.

Kaebajal ei ole põhjendatud huvi ehitusloa vaidlustamiseks. Täidetud pole kumbki KeÜS § 30

lg 2 eeldusest: ehitusluba pole seotud kaebaja keskkonnakaitseliste eesmärkidega ega tema

senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga. Ehitatav sojaõlitehas ei seondu kuidagi Eesti

looduskaitseorganisatsioonide ühendamisega loodus- ja keskkonnalases tegevuses ega ka

muude kaebaja põhikirjas sätestatud n-ö toetavate tegevustega. Kaebajal puudub reaalne

tegevus. Isegi kui vastab tõele kaebaja väide, et ta on aktiivselt tegelenud maailma

hapnikufondi, happevihmade mõju ning atmosfääriõhu saastumise leviku probleemidega, siis

ei seondu need sojaõlitehase ehitusloaga. Ringkonnakohus on 16.09.2022 määruses küll

leidnud, et kuivõrd riskijuhtimissüsteemid ja suurõnnetuste ohu ärahoidmine on seostatavad

keskkonnakaitsega, siis edendab kaebaja seega oma tegevuses keskkonnakaitset, kuid

ehitusluba ei ole seotud kaebaja sellise väidetava keskkonnaalase tegevusega. Kuna tehase

käitamine vajab kasutusluba ning keskkonnakompleksluba, siis ei ole võimalik väita, et tehase

ehitamine on suurõnnetuse riski allikaks.

11(20)

3-21-1682

Kohtusse pöördumine on kantud kaebaja majanduslikest huvidest. Kaebajat esindav JM on

proovinud pakkuda Tallinna Sadamale koostöölepingut riskianalüüsi koostamiseks. KeÜS-i

kommentaaride kohaselt ei tohiks organisatsioonil olla keskkonnakaitsega konkureerivaid

(eelkõige majanduslikke) eesmärke.

Halduskohus toimis vastuoluliselt, väljendades jäämist oma varasematele, kaebeõigust

eitavatele seisukohtadele, kuid lähtus siiski ringkonnakohtu määrusest, tunnustas kaebeõigust

ja rahuldas kaebuse. Halduskohtu siseveendumuse kujunemine ei ole selge ning on vastuolus

otsuse resolutsiooniga. Ringkonnakohus leidis üksnes seda, et kaebeõiguse puudumine polnud

selles menetlusstaadiumis ilmselge.

Kaebajal puudub kaebeõigus osas, mis puudutab ehitusloa vastavust DP-le. Riigikohus leidis

asjas nr 3-16-1472, et KKO kaebuse aluseks olevad argumendid peavad olema seotud

keskkonnakaitse eesmärkidega. See, kas ehitusprojekt vastab DP-le, on planeerimismenetluse

nõue, mitte keskkonnakaitsega seotud argument. Küsimus sellest, kas DP lubas üksnes

söeterminali ehitamist, ei seondu keskkonnakaitsega. DP ei käsitle suurõnnetuste ohtu ega

küsimust, mis riskikategooriaga (A või B) suurõnnetuse ohuga tegevused on alal lubatud. DP

kohaselt tuleb detailsemad küsimused (sh keskkonnamõjud ja riskid) lahendada hilisemates

menetlusetappides. Kõik keskkonnaga seonduvad argumendid (eriplaneeringu tegemise

kohustus, KMH kohustus, eelhinnangu nõuetekohasus) on osutunud edutuks.

Ehitusluba on kooskõlas DP-ga. DP-d tuleb tõlgendada kooskõlas selle eesmärgi ja joonisega,

mille kohaselt on võimalik rajada sojaõlitehase terminali. DP kehtestamise kehtinud PlanS v.r

§ 9 lg 2 ei näinud ette ehitistele kasutamise otstarbe (nt söeterminal, puistekaupade terminal

vms) määramist. DP määras vaid krundi kasutamise sihtotstarbe, mitte aga täpsemat

kasutuseesmärki. AS Tallinna Sadam eesmärgiks 2003. a DP-ga oli tagada ehitusõigus

terminalide ehitamiseks Muuga sadama idaosas, kuid kuna teatud terminalide projekteerimist

oli DP koostamise ajal juba alustatud (sh söeterminali), siis sai olukorra ilmestamiseks välja

tuua ka konkreetsete võimalike terminalide andmed. DP-s ega lähteülesandes ei ole sätestatud,

et kavandati üheselt paika panna kõikide planeeringualale rajatavate hoonete täpsed

kasutamise otstarbed. Eesmärgiks oli kruntidele ehitusõiguse määramine vastavalt

sihtotstarbele. Hoidla tee 15 krundile on ette nähtud 40 hoone rajamise võimalus, mis on

ilmselgelt rohkem kui on vaja söeterminaliks. Kui halduskohtu seisukoht oleks korrektne, siis

oleks DP põhijoonise kaardil täpsemalt sätestatud söeterminali asukoht ja kasutusotstarve,

kuid seda põhijoonisel ei ole. Lisaks tähendaks halduskohtu seisukoht, et asjaomastel

kruntidel oleks ehitusõigus antud ainult „Coal Terminal“ rajamiseks, mille kaubakäive on

10,0 mln t ja töötajate arv 120. Selliste parameetritega ehitusõiguse reguleerimine oleks aga

ilmselgelt ebavajalik, ebaloogiline ja ka ennatlik. DP ei sisalda järeldusi söeterminali riskide,

keskkonnamõju või õnnetuse ohu kohta. Kui DP ei sisalda riskide analüüse söeterminali

kohta, ei saa ette heita, et sellist analüüsi ei sisaldu sojaõlitehase terminali kohta. Järelikult

tuleb DP-d tõlgendades jõuda järeldusele, et see sätestas põhimõttelise ehitusõiguse ehitada

terminale, sh sojaõlitehase terminali. DP eesmärki arvestades tuleb lugeda sojaõlitehase

terminal sarnaseks terminaliks teiste DP-s mainitud terminalidega. Sojaõlitehase terminalis on

ladustamise ning töötlemise osakaal ilmselgelt ladustamise kasuks, sarnaselt söeterminaliga.

DP ei välistanud mh tootmist hõlmavat terminali või B-kategooria suurõnnetuse ohuga

terminali rajamist, vaid võimaldas seda. DP sisustamisel ei saa lähtuda 2006. a tehtud KMH

aruandest, mis oli tehtud vee erikasutusloa menetluses terminalide vahelise ala kohta. Jääb

arusaamatuks, miks arvestab halduskohus ühte DP-st hilisemat dokumenti (2006. a KMH),

kuid mitte teisi hilisemaid dokumente (eelhinnang ja ekspertarvamused). Seejuures suunab

DP isikuid nende teemadega tegelema hilisemas faasis, mida sojaõlitehase puhul ongi tehtud.

Sojaõlitehase riske hinnati 01.07.2023 keskkonnamõjude eelhinnangus, 2020. a

ekspertarvamuses ja 02.05.2023 täiendavas ekspertarvamuses. Veelgi täpsem suurõnnetuse

12(20)

3-21-1682

ohu riskide hindamine toimub aga kompleksloa menetluses, mis on selle objekti puhul

kohustuslik.

11. MTÜ Eesti Roheline Rist vaidleb apellatsioonkaebustele vastu ning palub jätta need

rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

Halduskohus on õigesti jaatanud kaebeõiguse olemasolu. Ebaõige on väide, justkui peaks

KKO põhikirjaline eesmärk sõnaselgelt viitama keskkonnale või looduskaitsele.

Kohtupraktikas on korduvalt rõhutatud vajadust tõlgendada kaebeõiguse allikaks olevaid

õigusnorme laiendavalt. Suurõnnetuste ohu ärahoidmine ja riskijuhtimissüsteemide

arendamine on keskkonnakaitseline eesmärk, mis on suunatud nii loodus- kui ka

elukeskkonna säilitamisele ja parandamisele. Kaebaja põhikirjalised eesmärgid on kantud

soovist kaitsta ning parandada loodus- ja elukeskkonda. Kaebaja on esitanud tõendeid oma

senise keskkonnakaitsealase tegevuse kohta. Kaebaja on aktiivselt osalenud Muuga sadama

riskijuhtimissüsteemide aruteludes, esitanud märgukirju ja pöördumisi. Olenemata

(teisejärgulistest) organisatoorsetest puudustest on kaebaja pikka aega tegutsenud

keskkonnaalase eesmärgi saavutamise nimel, tal on arvestatav hulk liikmeid ning ta on

aktiivselt osalenud ehitusloa menetluses. Ka osalemine kohtuvaidluses kinnitab kaebaja

suutlikkust oma põhikirjalisi eesmärke ellu viia. Kaebaja liikmed on peaasjalikult eakad

akadeemikud, mistõttu ei ole organisatoorsete küsimustega tegelemine olnud kaebaja esmane

prioriteet. Kaebaja ei saa ehitusloa tühistamisest ärilist kasu. Kolmanda isiku viidatud

võimalikud ärihuvid seoses riskiauditiga on oletuslikud ega oma mistahes seost kaebaja

tegevusega ehitusloa vaidlustamisel. JM varasem pöördumine kinnitab üksnes huvi osaleda

riskijuhtimissüsteemide väljatöötamises, mis on kaebaja põhikirjaline eesmärk. Täiesti

spekulatiivne on väide, nagu finantseeriks kohtuvaidlust majanduslikku huvi omav isik.

Õigusabileping on sõlmitud advokaadibüroo ja kaebaja vahel ning arved on väljastatud

kaebajale. ST ega temaga seonduvad kolmanda isiku taotluses loetletud ettevõtted ei ole

kaebaja ja advokaadibüroo kliendilepingu pooleks ega rahasta õigusabiteenuse osutamist.

Isegi kui õigusabiarveid tasuks kolmas isik, ei viitaks see kuidagi kaebaja

keskkonnakaitseliste huvide puudumisele. Kaebaja on juba aastaid tundnud muret just Muuga

sadama kui üha enam ohtlikke ettevõtteid kontsentreeriva piirkonna käekäigu üle.

Halduskohus on õigesti leidnud, et küsimus, kas DP lubab planeeringualale suurõnnetuse

ohuga ettevõtte ehitamist, seondub kaebaja keskkonnakaitselise tegevusega. Kaebaja

etteheited selle kohta, et ehitusluba ei vasta DP-le, on kantud kaebaja keskkonnakaitselisest

eesmärgist tagada piirkonna (keskkonnaalane) ohutus ja turvalisus seeläbi, et loamenetlused,

mis võivad piirkonda ohustada, toimuvad kõiki asjakohaseid kaalutlusi, õigusakte ning ka

planeeringuid silmas pidades.

Tootmismaa sihtotstarve ei tähenda automaatselt, et sellel võib ehitada mistahes

tootmisehitist. Detailplaneeringu seletuskirjas on nimekiri rajatavatest terminalidest:

konteinerterminal; üldkaupade terminal; väetiseterminal; söeterminal; puiduterminal,

vedelkeemia-terminal. Ükski neist terminalidest ei ole sarnane sojaõlitehasele. DP lahendusest

ei nähtu, et tegemist oleks avatud nimekirjaga võimalikest lubatavatest terminalidest.

Söeterminali kavandamisel ei saanud DP-s arvestada õnnetuste, plahvatuste ega nende

tagajärgede minimeerimisega (nt planeerides tuletõrjeveevarustust alale). Ehitusloa andmisel

on vallal kohustus hinnata ehitise ja sellega kasutamisega kaasnevaid mõjutusi tervikuna

(RKHKo 3-14-52416, p 24). Olukorras, kus kavandatav ehitis mõjutab keskkonda oluliselt

suurema intensiivsusega kui DP-ga ette nähtud söeterminal, ei ole mõeldav, et kaebaja peaks

ootama riskide realiseerumist. Loodus- ja elukeskkonna parima kaitse tagamiseks on oluline

juba algusest peale hinnata, kas projekti realiseeritakse kooskõlas kohalduvate õigusaktide,

sealhulgas planeeringuga. DP ülesanded erinevad oluliselt näiteks keskkonnakompleksloa või

13(20)

3-21-1682

kasutusloa ülesannetest ning seetõttu ei ole võimalik lahendada küsimust sellest, kas

sojaõlitehas sobib piirkonda või mitte, hilisemates menetlusetappides.

Halduskohus ei ole rikkunud menetlusnorme. 2006. a KMH aruandele on kaebuses viidatud ja

see on olnud menetlusosalistele kättesaadav. Halduskohtu otsus ei tugine põhilistes järeldustes

2006. a koostatud KMH-le. Tegemist on taustteabega, mis ei lisa vaidlusele täiendavat sisu.

Halduskohtu otsuses on õigesti leitud, et DP koostamisel ei peetud silmas sojaõlitehase

rajamise võimalikkust ega arvestatud seetõttu ka võimalike transpordimahtude, koormuse või

taristuga seonduvaid küsimusi.

DP-st ei nähtu, et tegemist oleks avatud

planeeringulahendusega, mis võimaldaks rajada mistahes tüüpi terminale. Sellest tulenevalt ei

ole DP-s arvestatud täiendava suurõnnetuse ohuga. Planeerimisseaduse muutmise seaduse

seletuskirjas on viidatud, et katastriüksuse sihtotstarve on erinev krundi kasutamise

sihtotstarbest, sest detailplaneeringuga määratav otstarve on otseses seoses krundi planeeritud

kasutamisega, mis võib olla täpsem, kui katastris määratud sihtotsarve – näiteks sotsiaalmaa

sihtotstarve võib olla detailplaneeringus määratud kui ametiasutuse, haridusasutuse,

spordihoone, kultuurihoone, kiriku, kalmistu, haljasala, supelranna ehitamiseks või rajamiseks

ettenähtud maa. Krundi kasutamisest sõltub nii hoonestusala asukoht, ehitusõiguse

parameetrid, parkimine haljastus jms, mis tähendabki kogu planeerimislahendust.

Detailplaneeringuga ei määrata abstraktset ehitusõigust mistahes hooneteks, mis vastavad

teatud ruumilistele parameetritele, vaid võetakse arvesse, milleks planeeringuala kasutama

hakatakse. Sellest lähtepunktist määratakse ka detailsem lahendus – muu hulgas nii taristuks,

kommunikatsioonideks kui ka näiteks ohutuse tagamiseks ning keskkonnamõjude

leevendamiseks. Juhul kui DP koostamisel ei oleks soovitud määratleda kavandatavate

terminalide tüüpe, oleks need DP-st välja jäetud, mitte analüüsitud konkreetsete terminalide

omavahelist paiknemist ega mh seda, et vedelkemikaalide mahutipark tuleks ette näha

väljaspoole planeeringuala. Ka asjaolu, et söeterminali alale on määratud rohkem hooneid kui

söeterminali toimimiseks vajalik, ei kinnita ega tõenda kuidagi DP koostaja soovi lubada alale

hiljem mistahes sarnaste geograafiliste parameetritega hoonete rajamist. Teatud tingimustel

võivad detailplaneeringud ette näha ka mõnevõrra üldisemaid tingimusi (nt ei määrata

detailplaneeringus ära, millist tüüpi äritegevusega võib ärihoones tegeleda). Küll aga on

ruumilise planeerimise seisukohast oluline, arvestades nii keskkonna, ohutuse kui ka muude

praktiliste vajadustega seonduvaid küsimusi, millega laias laastus alal kavatsetakse tegeleda.

Halduskohtu otsusest ei nähtu, nagu oleks kohus kitsalt lähtunud ehitise kasutamise otstarbest

– kohus on selgitanud, et DP koostamisel arvestati konkreetset tüüpi terminalidega ning

sellest lähtuvalt on välja töötatud ka DP lahendus. DP ei välista terminalides töötlemist,

samuti arvestab see väetiseterminali rajamisega, küll aga on DP koostamisel arvestatud

konkreetsete terminalide ning nende iseloomuga ning täiendava suurõnnetuse ohuga ettevõtte

lisandumist piirkonda ei ole arvestatud. Olukorras, kus vastustaja on väljastanud ehitusloa

tegevusele, mida tegelikkuses DP koostamise ajal silmas ei peetud, ei ole vastustaja kaalunud

nõutavas mahus õlitehase sobivust piirkonda. Alates 2003. a-st on piirkonda lisandunud

mitmeid ohtlikke käitisi, sh tööstusi, mistõttu tulnuks õlitehase lisandumist piirkonda kaaluda

tervikliku planeerimismenetluse käigus. Sealhulgas tulnuks analüüsida nii avalikke kui ka

erahuvisid (mh kas ümberkaudsed elanikud on nõus, et piirkonna suurõnnetuse oht suureneb

täiendava plahvatusohtliku käitise lisandumisega), samuti tulnuks planeeringulahenduses

täpsemalt kaaluda võimalikke tegutsemisstsenaariume õnnetuse korral. Asjaolu, et riskide

täpsem hindamine toimub pärast ehitustegevuse alustamist, ei õigusta DP-ga vastuolus oleva

ehitusloa väljastamist.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

14(20)

3-21-1682

Kaebaja esindaja volitused

12. AS Tallinna Sadam esitas 15.12.2023 ringkonnakohtule taotluse kontrollida kaebaja

esindaja esindusõigust. Taotluse kohaselt on kaebajal puudunud halduskohtule kaebuse

esitamise ajal (ja puuduvad jätkuvalt) kehtivate volitustega juhatuse liikmed. Esindusõiguse

puudumise tuvastamise korral palub AS Tallinna Sadam tühistada Tallinna Halduskohtu

12.07.2023 otsus ja jätta kaebus läbi vaatamata.

13. MTÜ Eesti Roheline Rist palus jätta taotlus rahuldamata. Alternatiivselt, juhul kui kohus

peab vajalikuks esindaja tegevusele kaebajalt täiendava heakskiidu saamist, palus kaebaja

määrata tähtaeg heakskiidu andmiseks.

14. Tallinna Ringkonnakohus kohustas 09.01.2024 määrusega kaebajat esitama hiljemalt

31.01.2024 kehtivate volitustega juhatuse liikme heakskiidu siinses asjas kaebuse esitamisele

ja kohtuasja ajamisele. Kui heakskiitu ei anta kohtu määratud ajaks, otsustab kohus kaebuse

läbi vaatamata jätmise.

15. MTÜ Eesti Roheline Rist esitas 31.01.2024 seisukoha, milles palus jätta AS-i Tallinna

Sadam taotlus rahuldamata. Kaebaja senised juhatuse liikmed korrastasid kaebaja liikmete

nimekirja ning selle tulemusel kuulub kaebaja liikmete hulka nüüd 9 liiget. MTÜ-sse

kuuluvate liikmete poolt saadud volituste alusel ning vastavalt kaebaja põhikirja punktile 18

kutsus JM kokku MTÜ Eesti Roheline Rist üldkoosoleku. 31.01.2024 toimunud

üldkoosolekul osales volikirja alusel seitse liiget üheksast, mistõttu oli üldkoosolek põhikirja

p 24 kohaselt otsustusvõimeline. Üldkoosolekul otsustati muu hulgas muuta ühingu põhikirja

selliselt, et juhatuse saab valida üheliikmelisena ning valiti juhatuse liikmeks JM.

Üldkoosolek otsustas tagantjärele heaks kiita JM senise tegevuse, sh advokaadibürooga

COBALT kliendilepingu sõlmimise ja volituse andmise esindamiseks siinses kohtuasjas

(protokolli p 4). JM volitused juhatuse liikmena hakkavad kehtima alates üldkoosoleku otsuse

tegemisest. JM kiitis 31.01.2024 kirjas kohtuasja ajamise heaks. Kaebaja jätkab muude

formaalsuste korrastamist.

16. MPG AgroProduction OÜ leidis 09.02.2024 seisukohas, et 31.01.2024 üldkoosoleku

otsust ei ole vastu võetud. Otsus on vastuolus mittetulundusühingute seaduse (MTÜS) § 19 lg

1 p-ga 4 ja § 22 lg-ga 4: JM ei saanud ise ega 6 teise liikme volitusel heaks kiita otsust nr 4,

kuna see puudutab hinnangu andmist tema enda tegevusele. Üldkoosolek oli otsustusvõimetu

(põhikirja p 24). Kaebaja juhatus ei saanud menetleda kaebaja liikmete avaldusi ühingust

väljaastumiseks, sest juhatuse liikmetel polnud volitusi alates 26.01.2011. Seega ei saanud

liikmete arv väheneda 16-lt 9-ni. Kvoorum 16 liikme puhul on 9, üldkoosolekul osales aga 7

liiget. Teiseks on 31.01.2024 üldkoosoleku otsused tühised, kuna rikutud on üldkoosoleku

kokkukutsumise korda (MTÜS § 21 lg 3 ja § 241 lg 1). Puudub teave, kuidas ja millise sisuga

üldkoosoleku kokkukutsumise teated olid kaebaja liikmetele edastatud ning kas ja millal said

liikmed need kätte. MTÜS § 201 lg 1 teine lause sätestab, et kui üldkoosoleku kutsuvad kokku

MTÜ liikmed, määravad nemad üldkoosoleku päevakorra. Üldkoosoleku päevakord on

määratud liikmete taotluses, mis sisaldub volikirjades. Üldkoosoleku kokkukutsumise taotlus

on põhjendamata. ERR liikmete taotluses puudub päevakorra punkt „MTÜ ERR esindajate

poolt tehingute heakskiitmine“. Kolmandaks, MTÜS § 23 lg 2 sätestab, et põhikirjamuudatus

jõustub selle registrisse kandmisest. Vastavalt põhikirja punktile 25 juhib kaebaja tegevust

kolmeliikmeline juhatus, kes vastavalt punktile 27 on otsustusvõimeline vähemalt kahe selle

liikme kohalolekul. Põhikirja muudatust ei ole siiani registrisse kantud.

17. Ringkonnakohus leiab, et AS-i Tallinna Sadam taotlus jätta kaebus läbi vaatamata ei ole

põhjendatud.

18. Kaebaja põhikirja p 19.2 kohaselt on juhatuse liikmete valimine üldkoosoleku pädevuses.

Juhatuse volituste tähtaeg on kolm aastat (põhikirja p 26). Enne halduskohtusse pöördumist

15(20)

3-21-1682

toimusid kaebaja juhatuse liikme valimised viimati 2007. a-l ja viimane üldkoosolek toimus

26.05.2015, kus juhatust ei valitud. Kaebaja juhatuse liikmete AR ja JK volitused ei olnud

kaebuse esitamise ajal 23.07.2021 kehtivad, kuna nende volituste 3-aastane tähtaeg oli

kaebuse esitamise hetkeks lõppenud.

19. Kui esindusõiguse puudumine selgub menetluse kestel, loetakse, et menetlusosaline ei ole

esindusõiguseta esindatud menetluses osalenud, kui menetlusosaline ei kiida esindajana

esinenud isiku menetlustoiminguid hiljem heaks (HKMS § 35 lg 3). Praegusel juhul on uus

juhatuse liige JM kiitnud 31.01.2024 kaebaja nimel tehtud menetlustoimingud heaks. Seega

on kaebajat esindaval advokaadil esindusõigus ning kaebaja tuleb lugeda siinse kohtuasja

menetluses osalenuks.

20. Kolmandate isikute vastuväited JM volitustele ei ole põhjendatud. Ringkonnakohtu

hinnangul ei ole praeguses kohtuasjas, kus kaebaja on pöördunud halduskohtusse valla antud

ehitusloa tühistamiseks, põhjendatud minna kaebaja uue juhatuse liikme volituste tekkimise

seaduslikkuse ja kehtivuse kontrollimisel sama kaugele, nagu seda tehtaks ühinguõiguslikus

vaidluses või vaidluses, kus mittetulundusühingu otsusest sõltub selle ühinguga mitteseotud

kolmanda isiku põhiõiguste kaitse võimalikkus (vrd Riigikohtu 20.03.2024 määrus asjas nr 2-

22-14182, p-d 13–16). Oluline on see, et 31.01.2024 toimus kaebaja üldkoosolek, kus

otsustati uueks juhatuse liikmeks määrata JM. Juhatuse liikme ametisuhe tekib ja tema

volitused hakkavad kehtima otsuse tegemisest, mitte uue juhatuse liikme äriregistrisse

kandmisest. Seega pole oluline, et äriregistrisse on uue juhatuse liikme kohta siiamaani kanne

tegemata. Kohtul ei ole siinses asjas alust kahtlustada, et 31.01.2024 üldkoosoleku otsust ei

ole tehtud kvoorumi puudumise tõttu või see on tühine. Praeguses asjas, kus ei toimu

ühinguõiguslikku vaidlust sisesuhtes, piisab sellest, kui tõdeda, et otsuse tegid MTÜ liikmed

häälteenamusega (9-st 7 poolt) ja see vastab liikmete ja MTÜ eeldatavale tahtele. Ei ole

viiteid sellele, et otsuse tegid ühinguga mitteseotud isikud või oleks aset leidnud sedavõrd

ilmselge ja raske rikkumine, et õiguskord ei saa mingil juhul tunnistada üldkoosoleku otsust

kehtivaks. MTÜ allesjäänud liikmete arvu teavad kõige paremini MTÜ ja selle juhtisikud.

Pole viiteid sellele, et volikirja andnud liikmed oleks seda teinud sunni, pettuse vms

ebakohase mõju all. Praeguses asjas esindusõiguse kontrollimisel omab tähtsust ainult JM

31.01.2024 heakskiit ning MTÜ üldkoosoleku otsus, millega JM valiti uueks juhatuse

liikmeks. Selle otsuse tegemisel võis JM igal juhul ise ja volikirjade alusel teiste liikmete eest

osaleda, mistõttu pole vajalik analüüsida väiteid üldkoosoleku selle otsuse kohta, mis

puudutab JM varasema tegevuse heakskiitmist. Puudub mistahes teave selle kohta, et MTÜ

liikmed ja MTÜ ei toetanud siinses asjas kaebuse esitamist ja kohtuasja ajamist. MTÜ

põhikirjas ei olnud ette nähtud juhatuse liikmete ühist esindusõigust välissuhetes (MTÜS § 27

lg 2). Asjaolu, kui mitu juhatuse liiget võib ja millist laadi otsuse võib vastu võtta ühingu

sisesuhtes, ei oma kaebaja esindusõiguse kontrollimisel tähtsust. Samal põhjusel pole oluline

asjaolu, et 31.01.2024 üldkoosoleku otsusel vastu võetud põhikirjamuudatust pole siiani

äriregistrisse kantud ja see pole kehtima hakanud.

Apellatsioonkaebuste põhjendatus

21. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebuste väited ei anna alust halduskohtu otsuse

tühistamiseks. Ringkonnakohus nõustub enamiku halduskohtu põhjendustega, kuid osaliselt

tuleb põhjendusi täpsustada ja muuta.

Kaebaja õiguste rikkumine

22. Riigivastutuse seaduse § 3 lg 1 sätestab, et isik võib nõuda haldusakti kehtetuks

tunnistamist üksnes selles ulatuses, milles rikutakse tema õigusi, kui seadusega ei ole

sätestatud teisiti. KKO õiguste rikkumist hinnatakse KeÜS § 30 lg 2 alusel. Sellest sättest

tuleneb, et kui KKO vaidlustab haldusakti HKMS-s sätestatud korras, eeldatakse, et tema

16(20)

3-21-1682

õigusi on rikutud, kui vaidlustatud haldusakt on seotud organisatsiooni keskkonnakaitseliste

eesmärkide või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga. Õiguste rikkumise küsimus

tuleb lõplikult lahendada kohtuotsuses (HKMS § 158 lg 1). Halduskohtu otsusest jääb

ebamääraseks, kuidas on kohus õiguste rikkumise küsimuses otsustanud seadust kohaldada.

Kaebeõiguse küsimuses tehtud menetluslikes määrustes võetud seisukohad kaebuse

lubatavuse (menetluskõlbulikkuse) kohta ei ole kohtule siduvad asja sisulisel lahendamisel

ehk kohtuotsuse tegemisel. Kohus pidanuks võtma selles küsimuses selge seisukoha.

23. Halduskohtu see menetluslik rikkumine on võimalik kõrvaldada apellatsioonimenetluses.

Ringkonnakohus jääb oma 16.09.2022 määruses toodud seisukohtade juurde neid kordamata

ning leiab, et kaebaja on kohtumenetluses kõrvaldanud määruses esile toodud organisatoorsed

puudused. Need asjaolud teeb ringkonnakohus kindlaks HKMS § 158 lg 2 esimese lause järgi

kohtuotsuse tegemise aja, s.o tänase seisuga.

24. Valitsusvälisele KKO-le esitatavaid nõudeid reguleeriva KeÜS § 31 kohta on Riigikohus

selgitanud, et nimetatud sätet ei tohi tõlgendada kitsendavalt. Arvestada tuleb keskkonnainfo

kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu

poole pöördumise konventsiooni (Århusi konventsioon) üldist eesmärki avardada

keskkonnaasjades üldsuse osalemise ja kohtusse pöördumise võimalusi, mistõttu kaebeõiguse

allikaks olevaid õigusnorme tuleb tõlgendada pigem laialt (Riigikohtu 13.02.2023 määrus

asjas nr 3-21-1360, p 16, vt ka otsus asjas nr 3-3-1-81-03, p-d 23 ja 25 ning määrus asjas nr 3-

3-1-87-11, p 21). Arvestades KeÜS § 30 lg 2 ja § 31 eesmärki, on keskkonnakaitse

edendamisega tegemist ka juhul, kui MTÜ tegevusvaldkonnaks ja -eesmärgiks on

suurõnnetuse ohu ärahoidmine, kuna need võivad kaasa tuua suuri keskkonnahäiringuid ja

mõjutada inimeste elukeskkonda. Ringkonnakohtu hinnangul on kaebaja puhul piisavalt

tõendatud tema tegelik soov aidata kaasa keskkonnakaitsele ja anda oma panus suurõnnetuste

ohu vältimisse teaduslikult põhjendatud viisidel. KeÜS §-s 31 silmas peetud KKO ei pea

tingimata olema igapäevaselt aktiivselt ning laialdaselt tegutsev keskkonnaühendus, kellel on

toimiv töötajaskond, kontor, asjaajamise korraldus jms. Sellele viitab mh KeÜS § 31 lg 1 p 2,

mis loeb KKO-ks ka juriidiliseks isikuks mitteoleva ühenduse, kes liikmete kirjaliku

kokkuleppe alusel edendab keskkonnakaitset ja esindab olulise osa kohalike elanike

seisukohti, s.o sisuliselt n-ö kohalikku initsiatiivgruppi, kes võivad koonduda seltsinguks, et

kaitsta kohalikku kogukonda puudutavas küsimuses oma (ning keskkonna) huve. Ülemäära

kõrgete nõudmiste esitamine KKO-le ei aita kaasa Århusi konventsiooni ja KeÜS-i

eesmärkide saavutamisele. Oluline on KKO soov ja võimalus tõsiselt ja tegelikult panustada

keskkonnakaitsesse. Arvestades kaebajaks oleva MTÜ liikmeskonna teaduslikku ja

tõsiseltvõetavat tausta ning senist tegevust, ei ole säärast soovi ja võimekust põhjust eitada.

25. Kolmas isik on toonud esile, et ühe kaebaja poolt kohtule esitatud slaidiesitluse

dokumendi on loonud ST, kes on Muuga sadama õlitehase konkurent. Lisaks on selgusetu,

kuidas finantseeritakse praeguse kohtuasja ajamist (tasutakse õigusabikulu). Kolmas isik

esitab väite, et kaebaja võib kaitsta mitte keskkonna, vaid ST ärihuve. Lisaks on esile toodud,

et JM on pakkunud kolmandale isikule võimalust koostada tasu eest analüüs suurõnnetuse ohu

vältimise metoodika kohta. Ringkonnakohtu hinnangul ei anna need asjaolud alust väita, et

kaebaja ei vasta KeÜS § 31 nõuetele. Asjaolu, et lisaks kaebajale võib teoreetiliselt esineda ka

muid isikuid, kes on huvitatud ehitusloa tühistamisest ja kes võivad isegi katta kohtuasja

ajamise kulusid, ei muuda asjaolu, et kaebaja ise on pikka aega tegutsenud Muuga sadama

riskianalüüsi ja suurõnnetuse ohu teemadel, saatnud kirju, pidanud kohtumisi jne, s.o tal endal

on sellesisuline huvi. Ka asjaolu, et JM on käinud välja mõtte koostada tasu eest analüüs, ei

anna tunnistust sellest, et kohtuasja aetakse survevahendina üksnes mingi muu huvi

kattevarjuks. Selline teaduslik analüüs edendaks keskkonnakaitset, mitte KKO tegevusega

17(20)

3-21-1682

mitteseotud konkurendi ärihuve, mis võiks olla teoreetiliselt alus mitte tunnustada kaebaja

vastavust KeÜS §-le 31.

Ehitusloa vastavus DP-le

26. EhS § 42 lg 1 kohaselt antakse ehitusluba, kui esitatud ehitusprojekt vastab õigusaktides

sätestatud nõuetele, eelkõige detailplaneeringule või projekteerimistingimustele ning ehitisele

ja ehitamisele esitatud nõuetele. Seaduses sätestatud juhul peab ehitis vastama riigi või

kohaliku omavalitsuse eriplaneeringule. EhS § 44 p 1 sätestab, et pädev asutus keeldub

ehitusloa andmisest, kui kavandatav ehitis ei vasta detailplaneeringule,

projekteerimistingimustele, riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringule, ehitisele või

ehitamisele esitatavatele nõuetele või muudele avalik-õiguslikele kitsendustele.

Ringkonnakohtu arvates leidis halduskohus õigesti, et vald andis ehitusloa ehitisele, mis on

vastuolus kehtiva DP-ga, rikkudes seega osundatud õigusnorme. Ringkonnakohus nõustub

selles osas halduskohtu otsuses toodud põhjendustega ega korda neid kõiki (HKMS § 201 lg

4).

27. Ringkonnakohus jääb oma varasemas praktikas võetud seisukohale, et kui arendaja soovib

ehitada DP-s ettenähtud ehitise kasutamise otstarbest oluliselt (olemuslikult) erinevat ehitist,

ei ole lubatud sellele anda ehitusluba (ka mitte projekteerimistingimuste alusel EhS § 27 järgi)

ning korraldada tuleb uus detailplaneeringu menetlus. Senises kohtupraktikas on hinnatud

detailplaneeringu olemuslikuks muutmiseks nt soovi püstitada 150 korteriga elamu asemel

350 eluruumiga ühiselamu (Tallinna Ringkonnakohtu 10.06.2021 otsus asjas nr 3-20-1344, p-

d 14–15). Detailplaneeringu olemus muutub, kui selles kavandatud gaasivarustuse

teenindamisega seotud ärihoone asemel soovitakse rajada tavandihoone-krematoorium

(Tallinna Ringkonnakohtu 19.02.2021 otsus asjas nr 3-19-1749, p-d 30–37) või muudetakse

oluliselt krundi hoonestusala paiknemist (Tallinna Ringkonnakohtu 25.03.2021 otsus nr 3-20-

712, p 31).

28. Siinses asjas on DP-s selge sõnaga ette nähtud söeterminali rajamine. Halduskohus ei ole

selle asjaolu DP seletuskirja alusel tuvastamisel menetlusnorme rikkunud. Seletuskirjast

nähtub, et 2003. a-l planeeris AS Tallinna Sadam sadama idaossa mitut terminali ja DP tuli

kehtestada selleks, et panna paika nende täpsem asukoht (p 2.1). Planeerimislahenduse

jaotises (seletuskirja p 3) olid toodud olemasolevad, projekteeritavad ja planeeritavad ehitised

koos asjaomase ettevõtja nime ja tegevust iseloomustavate näitajatega (kaubakäive, töötajate

arv). Uusi terminale planeeriti kuus, sh söeterminal. Terminalide juures oli ära näidatud nende

võimsus, territooriumi suurus, kai pikkus, sügavus kai juures ning auto- ja raudteetranspordi

osatähtsus. Ringkonnakohtu hinnangul ei tulene DP tekstiosast, et selles on toodud lihtsalt

näiteid võimalikest planeeritavatest terminalidest. Juhul kui seda oleks soovitud teha, tulnuks

see sinna ka selge sõnaga kirja panna, et taoline planeeringulahendus oleks ühtviisi mõistetav

avalikule võimule, asjaomastele ettevõtjatele ja teistele DP-st huvitatud isikutele.

Seletuskirjast ei nähtu, et käideldava kauba ja tootmisprotsesside kirjeldus oleks jäetud

lahtiseks. Käideldava kauba kindlaksmääratusele viitab kõige otsesemalt see, et DP-s tehakse

ettepanek paigaldada vedelkemikaalide terminali mahutipark väljapoole planeeritavat ala

põhjusel, et mitte tekitada kailähedases tsoonis kasutuspiiranguid selle terminali kaitsetsooni

tõttu. Samuti on seletuskirjas märgitud, mis osas pole lahendused lõplikud. Nii on välja

toodud, et planeeritud terminalide ligikaudsed pindalad on esitatud põhijoonisel, kuid need on

tinglikud, sest DP ei määra lõplikult kai-rinde lahendust. Samuti märgitakse, et olenevalt

terminalide projektlahendustest tuleb kaide paigutus lahendada eraldi projektiga.

29. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu järeldusega, et DP lahendusest tervikuna nähtub, et

sojaõlitehasele sarnast lahendust ei ole DP koostamisel planeeritud ega silmas peetud. DP ei

näe ette muude, täpsustamata terminalide paigutust, võimalikke transpordimahte ega nendega

18(20)

3-21-1682

kaasnevat koormust keskkonnale, taristule või muul viisil sadama toimimisele. Sama järeldus

tuleb vahetult DP seletuskirja alusel teha ka siis, kui jätta 2006. a KMH kõrvale. Seega ei ole

võimalik ühte terminali tüüpi pelgalt ehitusloa andmise menetluses asendada teisega, ka juhul

kui krundi kasutamise sihtotstarve jääb samaks (tootmismaa). Selline hälbimine DP-st kui

kogukondlikust kokkuleppest ei ole asjast huvitatud isikutele ettenähtav ning planeeritav

ehitis ei jää olemuslikult samaks (vrd ringkonnakohtu 19.02.2021 otsus asjas nr 3-19-1749, p

36). Sellises olukorras on kõrvalise tähtsusega asjaolu, et DP-s on vee-, elektri jne varustuse

osas ette nähtud suuremad mahud, kui on vajalikud DP-järgse söeterminali käitamiseks.

Ainuüksi sellest teisejärgulisest faktist ei saa teha järeldust, et DP lubab hoopis teise

tootmisrajatise püstitamist. Ehitusloa andmisel ei ole võimalik mööda minna DP kesksest,

selle olemuslikust ja kogukonna ning ka keskkonna jaoks enim tähtsust omavast lahendusest

(söe ladustamise terminali asemel tuleohtlike ainete käitlemisega seotud õlitehase rajamine

piirkonda, kus on kontsentreeritult koos palju erinevaid tööstusettevõtteid ning mis on Eestis

potentsiaalselt üks suuremaid suurõnnetuse ohuga alasid). Kohalik omavalitsus peab tagama,

et detailplaneeringuga ettenähtu viiakse ellu nii, nagu planeering naabrite õigusi ja avalikke

huvi kaitsvaid tingimusi silmas pidades kindlaks määras (Riigikohtu 05.03.2019 otsus asjas nr

3-13-385/90, p 12). Õlitehase rajamise sobivust sellesse piirkonda on edaspidi võimalik

kaaluda DP menetluses, avalikkust, sh keskkonnateemadega seotud huvigruppe kohaselt

kaasates. Asjaolu, et detailplaneeringu menetlus võib kohalikule omavalitsusele,

maaomanikule ja arendajale olla koormav, ei õigusta selle korraldamata jätmist. Riigikohus

on 12.03.2015 otsuses asjas nr 3-3-1-71-14 (p 12) selgitanud, et detailplaneering on

maakasutuse ja lähiaastate ehitustegevuse aluseks ja seetõttu peaksid planeeringulahendused

olema võimalikult konkreetsed. Praegusel juhul on DP kehtestamisest möödas ligi 20 aastat.

Nii maaomanikule kui ka omavalitsusele pidi olema mõistetav, et pikema aja jooksul võivad

konkreetsed planeeringulahendused muutuda realiseerimatuks ning võib tekkida vajadus DP-d

muuta. Ringkonnakohus ei nõustu väitega, et planeerimismenetlust on võimalik asendada

tõendite esitamisega, et õlitehas ei ole keskkonnale ohtlik, ja edaspidi toimuva

keskkonnakompleksloa menetlusega. Edutuks jääb ka kolmandate isikute väide, et ehitusluba

ja ehitamine ise veel kaebaja kaitstavaid keskkonnahüvesid ei riiva ja tehase mõju üle saab

vaielda alles kasutusloa andmise korral (vt Riigikohtu 11.10.2023 otsus asjas nr 3-20-771).

30. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebaja väited, mis puudutavad ehitusloa

kooskõla DP-ga, on seotud keskkonnakaitsega. Riigikohus ei ole 08.08.2018 otsuses asjas nr

3-16-1472 öelnud, et KKO väited tohivad tugineda ainuüksi spetsiifiliselt keskkonnaõiguse

normidele. Riigikohus märkis, et KKO kaebeõigus ei ole piiramatu populaarkaebuse esitamise

õigus, mistõttu tema kaebuse aluseks olevad argumendid peavad olema seotud keskkonna

kaitse eesmärkidega. Siinsel juhul on see nõnda, sest vaidlustatud ehitusloa vastuolu DP-ga on

seotud keskkonna kaitse kaalutlustega (DP-ga vastuolus oleva ehitise püstitamine suurendab

suurõnnetuse ohtu, mis on keskkonnakaitseline küsimus, nagu menetlusosalised nõustusid

ringkonnakohtu istungil).

Menetluslikud küsimused

31. Kuna apellatsioonkaebused jäävad rahuldamata, jäävad vastustaja ja kolmandate isikute

menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 108) lg 1.

32. Kaebaja esitas taotluse mõista vastustajalt välja apellatsiooniastmes kantud menetluskulud

12 217,94 eurot. Kantud esindajakulu kohta on esitatud kuludokumendid (advokaadibüroo

arved). Ringkonnakohus leiab, et taotlus on põhjendatud ja tuleb rahuldada osaliselt.

Vastustaja märgib 12.02.2024 vastuväidetes õigesti, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt

ei ole alust mõista ringkonnakohtus välja suuremat menetluskulu kui halduskohtus. Samuti

tuleb arvestada, et osa apellatsiooniastme kulusid on seotud kaebaja esindusõiguse

19(20)

3-21-1682

küsimusega, kuid see oli seotud kaebaja organisatoorsete puudustega, mille eest peab

vastutama kaebaja ise. Arvestades eeltoodud kaalutlusi ning siinse asja keerukust ja mahtu,

mõistab ringkonnakohus vastustajalt ja kolmandatelt isikutelt kaebaja apellatsiooniastme

esindajakulu katteks välja kokku 7000 eurot, s.o igaühelt 2333,33 eurot. Vastavalt kaebaja

taotlusele tuleb nimetatud summa kanda Advokaadibüroo COBALT OÜ kontole nr

EE762200221001101088 (Swedbank).

(allkirjastatud digitaalselt)

20(20)