3-22-154/36 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja

Kaire Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

21. märts 2024, Tallinn

Haldusasja number

3-22-154

Haldusasi

Multipakend Tootmine OÜ kaebus Keskkonnaameti

kohustamiseks võimaldada paber- ja kartongjäätmete

eksporti Venemaa Föderatsiooni või alternatiivselt

väljastada seda võimaldav veoluba

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 12. detsembri 2022. a otsus

Menetlusosalised

Kaebaja – Multipakend Tootmine OÜ, esindaja v.adv

Rainer Kuulme

Vastustaja – Keskkonnaamet, esindajad Y.P ja M.T

Menetluse alus ringkonnakohtus

Multipakend Tootmine OÜ apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

21. veebruar 2024

RESOLUTSIOON

1. Jätta Multipakend Tootmine OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna

Halduskohtu 21. juuni 2022. a otsus haldusasjas nr 3-22-154 muutmata.

2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 22. aprillil 2024

(HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks

läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse

menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui

see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-22-154

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Multipakend Tootmine OÜ tegeles alates 2019. a veebruarist paber- ja kartongjäätmete

(jäätmenimistu koodid 15 01 01 – paber- ja kartongpakendid; 19 12 01 – paber ja kartong;

ÜRO 22.03.1989 vastu võetud „Ohtlike jäätmete riikidevahelise veo ja nende kõrvaldamise

kontrolli Baseli konventsiooni“ kood B3020 – paberi, papi ja paberitoodete jäätmed)

kogumise, veo ja ekspordiga Venemaa Föderatsiooni. Keskkonnaamet väljastas Multipakend

Tootmine OÜ-le 05.02.2019 jäätmekäitleja registreerimistõendi nr JÄ/332461 (kehtis kuni

03.02.2024) paber- ja kartongjäätmete (jäätmekoodid 15 01 01 ja 19 12 01) kogumiseks,

veoks ja ekspordiks. Keskkonnainspektsioon leidis 17.12.2019 kontrolli tulemusel, et

Multipakend Tootmine OÜ-l on selliste jäätmete Venemaale eksportimiseks vaja jäätmete

riikidevahelise veo luba vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14.06.2006 määrusele

(EÜ) nr 1013/2006 jäätmesaadetiste kohta.

2. Multipakend Tootmine OÜ esitas Keskkonnaametile 16.10.2020 taotluse paber- ja

kartongjäätmete riikidevahelise veoloa saamiseks. Keskkonnaamet edastas taotluse

16.10.2020 kirjaga nr 8-4/20/17443-2 Venemaa pädevale asutusele (Федеральная служба по

надзору в сфере природопользования / Росприроднадзор). Keskkonnaamet selgitas

17.11.2020 vastuses Multipakend Tootmine OÜ 10.11.2020 pöördumisele, et kuivõrd

Euroopa Komisjoni 29.11.2007 määruse (EÜ) nr 1418/2007 Venemaad puudutavas osas ei

ole kajastatud jäätmeid koodiga B3020 ja Venemaa pädev asutus ei ole korduvatele

päringutele vaatamata selgitanud, milliseid protseduurireegleid ta soovib paberijäätmete

sisseveol rakendada, siis on nimetatud jäätmete Euroopa Liidu (EL) liikmesriigist

taaskasutamise eesmärgil väljaveoks Venemaale vaja saada kirjalik luba määruse (EÜ) nr

1013/2006 tähenduses. Nõue kehtib seni, kui Venemaa ei ole EL-i teavitanud, et ta ei soovi

nimetatud jäätmete sissevedu kontrollida. Seetõttu ei saa Keskkonnaamet anda luba

paberijäätmete väljaveoks Venemaale enne, kui Venemaa pädev asutus on väljastanud selleks

kirjaliku nõusoleku.

3. Multipakend Tootmine OÜ on pöördunud korduvalt teabenõuetega Keskkonnaameti,

Keskkonnaministeeriumi ning Maksu- ja Tolliameti poole, küsides mh informatsiooni teiste

ettevõtete (sh Grind Fibers OÜ) poolt Venemaale paberijäätmete eksportimise kohta.

Taotlejale on vastatud, et kõik ettevõtted vajavad paberijäätmete Venemaale vedamiseks

vastavat veoluba ning õige ei ole seisukoht, et Venemaa ei ole paber- ja kartongjäätmete

sisseveoks rakendanud mingeid piiranguid ja ei soovi nende jäätmete sissevedu kontrollida

(Keskkonnaministeeriumi 08.03.2021 kiri nr 9-2/21/526-5). Teadaolevalt ei ole 2021. a-l

ükski isik paberijäätmeid Eestist Venemaale eksportinud (sh olid Grind Fibers OÜ

tollideklaratsioonid vormistatud Lätis).

4. Multipakend Tootmine OÜ esitas 31.03.2021 taotluse veoloa koheseks väljastamiseks

kehtivusega vähemalt kuni ajani, mil Venemaa pädev asutus vastab Keskkonnaameti

päringule. Keskkonnaamet selgitas 09.04.2021 vastuses nr 8-4/21/6876-2, et kuna sihtriigi

pädev asutus ei ole edastanud määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 8 kohast vastuvõtukviitungit

ega väljastanud kirjalikku luba, siis ei ole Keskkonnaametil lähteriigi pädeva asutusena

võimalik anda määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg-s 1 märgitud nõusolekut. Läti pädevalt

2(13)

3-22-154

asutuselt saadud info kohaselt on Venemaa pädev asutus vastanud taotluse koostanud Läti

ettevõttele pärast seda, kui taotluse dokumendid edastati vene keeles ja Läti ettevõtte

esindajad olid suhelnud otse Venemaa pädeva asutusega. Keskkonnaamet tegi ettepaneku

edastada taotlusdokumendid tõlgituna vene keede.

5. Keskkonnaamet teavitas 22.09.2021 e-kirjaga Multipakend Tootmine OÜ-d, et Grind

Fibers OÜ on saanud Venemaa pädevalt asutuselt 23.07.2021 kirjaliku vastuse ja selle põhjal

väljastas Keskkonnaamet Grind Fibers OÜ-le 20.09.2021 väljaveoloa, konsulteerides

eelnevalt lisaks Euroopa Komisjoniga. Multipakend Tootmine OÜ palus 22.09.2021

väljastada koopia Venemaa pädeva asutuse poolt Grind Fibers OÜ-le antud veoloast,

märkides ühtlasi, et proovib ka ise Venemaaga otse suhelda, kuigi tema arusaama mööda

peaks loa taotlemise menetlus olema riikidevaheline. Keskkonnaamet selgitas 24.09.2021, et

ei saa dokumenti väljastada ilma Grind Fibers OÜ nõusolekuta. Multipakend Tootmine OÜ

esitas 12.11.2021 selgitustaotluse, milles palus teavet nii enda kui ka Grind Fibers OÜ veoloa

menetluste kohta. Keskkonnaamet selgitas 20.12.2021 vastuses nr 8-4/21/23839-3, et tema

ülesanne ei ole taotleda ettevõttele veoluba, vaid edastada ettevõtte poolt koostatud

taotlusdokumendid sihtkoha riigi (Venemaa) pädevale asutusele, mida ongi tehtud 16.10.2020

ja uuesti 02.12.2020, kuid neile ei ole vastatud. Kui Venemaa sooviks lubada EL-st sisse

vedada paberi- ja papijäätmeid ilma kirjaliku loata, peaks ta sellest teavitama Euroopa

Komisjoni. Venemaa eemaldas 2014. a-l koodi B3020 teadmata põhjusel määrusest (EÜ) nr

1418/2007 ja seetõttu tuleb määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 5 kohaselt iga kavandatava

veo kohta läbida eelneva kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlus. Keskkonnaamet ei ole

teinud Multipakend Tootmine OÜ 16.10.2020 taotluse kohta keelduvat otsust, sest ettevõte

teatas 22.09.2021 soovist suhelda Venemaa pädeva asutusega ka otse. Venemaa pädeva

asutuse 23.07.2021 kirjaga Grind Fibers OÜ-le antud nõusolekut ei saa laiendada

Multipakend Tootmine OÜ-le, sest see nõusolek on antud, lähtudes sihtkohariigi konkreetsest

jäätmekäitlejast, kellega Grind Fibers OÜ-l on sõlmitud leping.

6. Multipakend Tootmine OÜ esitas 01.12.2021 taotluse võimaldada viivitamatult ka

temal teostada paber- ja kartongjäätmete (B3020) eksporti Eestist Venemaale või

alternatiivselt, kui Keskkonnaamet leiab endiselt, et selliste jäätmete Venemaale

sissevedamiseks on vaja veoluba, siis väljastada talle viivitamata asjaomane veoluba. Taotleja

hinnangul nähtub Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastusest üheselt, et jäätmete koodiga

B3020 Venemaale sissevedamiseks ei ole vaja saada Venemaa pädeva asutuse luba.

Keskkonnaamet selgitas 28.12.2021 vastuses nr 8-4/21/25221-4 veelkord, et Venemaa oli

kuni 2014. a-ni Euroopa Komisjoni teavitanud, et paberi- ja papijäätmeid võib Venemaale

sisse vedada ilma kirjaliku loata, kuid eemaldas koodi B3020 teadmata põhjusel 2014. a-l

määrusest (EÜ) nr 1418/2007. Sellel põhjusel tuleb määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 5

järgi iga kavandatava veo kohta läbida eelneva kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlus. Kui

Venemaa sooviks lubada EL-st sisse vedada paberi- ja papijäätmeid ilma kirjaliku loata, peaks

ta sellest teavitama Euroopa Komisjoni. Ettevõtteid ei ole koheldud ebavõrdselt. Erinevalt

Multipakend Tootmine OÜ-st küsis Grind Fibers OÜ nõusolekut otse Venemaa pädevalt

asutuselt. Saadud nõusolek ei ole laiendatav Multipakend Tootmine OÜ-le. Taotleja soovil

saadab Keskkonnaamet taotlusdokumendid Venemaa pädevale asutusele uuesti. Kuna

Venemaa ei ole teinud koostööd, soovitas Keskkonnaamet taotlejal pöörduda ka ise otse

Venemaa pädeva asutuse poole.

7. Multipakend Tootmine OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 20.01.2022 kaebuse, mis

võeti menetlusse nõuetega kohustada Keskkonnaametit võimaldama kaebajal paber- ja

kartongjäätmete (jäätmekoodid 15 01 01 ja 19 12 01; Baseli kood B3020) eksporti Venemaale

või alternatiivselt kohustada Keskkonnaametit väljastama kaebaja taotletud veoluba paber- ja

3(13)

3-22-154

kartongjäätmete Venemaale eksportimise võimaldamiseks. Venemaa on seni lubanud ja lubab

jätkuvalt sisse vedada (sh Eestist) paber- ja kartongjäätmeid ning ei ole kaebaja senise

tegevuse osas esitanud ühtegi etteheidet või pretensiooni. Seega ei saa olla vaidlust, et

Venemaa on oma käitumisega selgelt väljendanud, et ta ei soovi selliste jäätmete sissevedu

kontrollida. Venemaa on lisaks andnud vaikiva nõusoleku määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg

1 tähenduses, sest ta ei esitanud 30 päeva jooksul vastuväiteid Keskkonnaameti 16.10.2020

edastatud dokumentidele. Täiendavalt andis Venemaa pädev asutus 23.07.2021 vastuses

OOO-le Grind Fibers teada, et koodiga B3020 jäätmete Venemaale sisseveoks ei ole

Venemaa pädeva asutuse luba vajalik. Seega ei saa Keskkonnaamet nõuda kaebajalt vedude

eeldusena veoloa olemasolu ega keelata tal vedude teostamist. Venemaa pädeva asutuse

vastusest ei nähtu, et see kehtiks edasiulatuvalt või ainult ühe ettevõtte suhtes. Vastasel korral

ei oleks selle kirja alusel saanud anda veoluba ka Grind Fibers OÜ-le, sest vastus on

adresseeritud Venemaa äriühingule OOO Grind Fibers. Kõnealuse vastuse Venemaa

asjakohase nõusolekuna käsitamisega on nõustunud ka Euroopa Komisjoni riikidevaheliste

vedude ametnik. Keskkonnaamet ei ole põhjendanud, miks on alust arvata, et eksporditavate

paber- ja kartongjäätmete käitlemine Venemaal ei toimu määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-s 49

nimetatud keskkonnaohutul viisil. Isegi kui paber- ja kartongjäätmete Venemaale

eksportimiseks on vaja veoluba, ei ole Keskkonnaamet ilmselt õigusvastaselt teinud kaebaja

16.10.2020 taotluse kohta seniajani otsust, kuigi vajalikud andmed selleks olid olemas

hiljemalt 23.07.2021. Keskkonnaamet on kohelnud kaebajat ebavõrdselt võrreldes Grind

Fibers OÜ-ga, kes veab paberijäätmeid samasse jäätmekäitluskohta, kuhu soovib neid veda ka

kaebaja (Okulovskaja paberivabrik / OOO Окуловская бумажная фабрика). Venemaa

pädeva asutuse 23.07.2021 vastusest ei nähtu lisaks, et see oleks antud vaid konkreetse

jäätmekäitleja suhtes.

8. Keskkonnaamet palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Määruse (EÜ) nr 1418/2007

alates 14.06.2014 kehtivas versioonis ei ole Venemaad käsitlevas osas koodi B3020

kajastatud. Seega tuleb paberijäätmete väljaveoks Venemaale rakendada kirjaliku teatamise ja

nõusoleku menetlust vastavalt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-le 35 (vt Euroopa Kohtu

10.11.2011 otsus nr C-405/10, p 10). Kuna Venemaa pädev asutus ei ole kaebaja veoloa

taotluse osas kirjalikku nõusolekut andnud, ei ole Keskkonnaametil õiguslikult võimalik

veoluba kaebajale väljastada. Venemaa pretensioonide puudumine ei ole samastatav kirjaliku

nõusolekuga. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 ei ole asjakohane, sest puudutab üksnes

transiitriiki ja seda ei saa laiendada sihtriigile. Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 nõusolek

puudutab üksnes OÜ-d Grind Fibers ja lähtub sihtkohariigi konkreetsest jäätmekäitlejast.

Kindla saadetise ja vedaja põhise otsuse nõue tuleneb lisaks määrusest (EÜ) nr 1013/2006.

Kui Venemaa soovib anda üldist nõusolekut koodiga B3020 jäätmete sisseveoks, tuleb sellest

teavitada EL-i ja kanda vastav kood määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisasse. Venemaa ei ole

andnud EL-le täiendavaid selgitusi, miks sooviti kood B3020 määrusest eemaldada ja

milliseid protseduurireegleid soovitakse selliste jäätmete osas rakendada. Kuigi Venemaa

pädeva asutuse poole pöördus OOO Grind Fibers, puudutas see Grind Fibers OÜ taotlust.

OOO Grind Fibers on Grind Fibers OÜ tütarettevõte, mis loodigi Venemaa pädeva asutusega

suhtluse hõlbustamise eesmärgil. Ka Euroopa Komisjoni ametnik on andnud heakskiidu

23.07.2021 kirja alusel veoloa väljastamiseks vaid Grind Fibers OÜ-le. Keskkonnaamet ei ole

väitnud, et kaebaja poolt Venemaale eksporditavate jäätmete käitlemine ei toimu

keskkonnaohutul viisil. Grind Fibers OÜ ei vea jäätmeid samasse jäätmekäitluskohta. Kuna

kaebaja taotluse osas puudub Venemaa pädeva asutuse kirjalik nõusolek, siis ei saanud

Keskkonnaamet veoluba väljastada ja saaks hetkeseisuga sellest üksnes keelduda. Seetõttu on

etteheited vastustaja tegevusetusest või viivitusest alusetud. Ettevõtjaid on koheldud võrdselt.

Erinevalt kaebajast hankis Grind Fibers OÜ ise nõusoleku Venemaa pädevalt asutuselt ja

seega oli temale võimalik väljastada ka veoluba.

4(13)

3-22-154

9. Tallinna Halduskohus jättis 12.12.2022 otsusega kaebuse rahuldamata. Puudub

vaidlus, et Keskkonnaamet edastas kaebaja 16.10.2020 taotluse Venemaa pädevale asutusele,

kes ei ole sellele seniajani vastanud ning ka Keskkonnaamet ei ole kaebaja taotluse suhtes

otsust teinud. Samas on tõendatud, et Grind Fibers OÜ-le on ettevõtja taotluse ning Venemaa

pädeva asutuse 23.07.2021 kirja alusel väljastatud tähtajaline veoluba paber- ja

kartongjäätmete eksportimiseks Venemaale. Kuna praegu ei ole tegemist ohtlike või

välislepinguga reguleeritavate jäätmetega, tuleb jäätmeseaduse (JäätS) § 108 lg 1 kohaselt

lähtuda määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-test 36 ja 37. Määruse (EÜ) nr 1418/2007 kohaselt,

kui mõne riigi puhul ei ole märgitud teatavat jäätmeliiki või jäätmesegu, tähendab see, et

nimetatud riik ei ole andnud piisavalt selget kinnitust, et seda jäätmeliiki või jäätmeliikide

segu võib eksportida taaskasutuseks sellesse riiki, ning ei ole teada andnud, millist

kontrollimenetlust (kui üldse mingit) selles riigis rakendatakse. Määruse (EÜ) nr 1013/2006

art 37 lg 2 sätestab mh, et kui mõni riik ei ole väljastanud art 37 lg-s 1 nimetatud tõendit või

mõne riigiga ei ole mingil põhjusel ühendust võetud, kohaldatakse lg 1 punkti b. See

tähendab, et kui konkreetset jäätmeliiki ei kajastata riigi andmete juures, siis tuleb vastavasse

riiki jäätmete ekspordi soovi korral rakendada eelneva kirjaliku teatamise ja nõusoleku

menetlust, nagu on kirjeldatud art-s 35. Määruse (EÜ) nr 1418/2007 alates 14.06.2014

kehtivas versioonis ei ole Venemaad käsitlevas osas paberijäätmete koodi B3020 kajastatud ja

Venemaa ei ole andnud selle kohta ka täiendavaid selgitusi. See tähendab, et EL-i

liikmesriigist taaskasutamise eesmärgil paberijäätmete väljaveoks Venemaale on vaja taotleda

kirjalik luba määruse (EÜ) nr 1013/2006 tähenduses. Nõue kehtib seni, kuni Venemaa ei ole

EL-i teavitanud, et ei soovi vastavate jäätmete sissevedu kontrollida, kuid seniajani ei ole

Venemaa sellist teavitust edastanud. EL-i õiguse kohaselt saab vastustaja väljastada kaebajale

veoloa pärast seda, kui Venemaa pädev asutus on andnud saadetisele nõusoleku. Seega tuleb

paber- ja kartongjäätmete väljaveoks Venemaale rakendada kirjaliku teatamise ja nõusoleku

menetlust vastavalt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-le 35 (vt lisaks Tallinna Ringkonnakohtu

10.03.2022 määrus ja Euroopa Kohtu 10.11.2011 otsus nr C-405/10, p 10).

Kehtiv lahendus, kus EL näeb enda õigusaktiga ette iga saadetise kohta kolmanda riigi poolt

loa andmise otsustamise kohustuse (mida ei tulene kolmandale riigile Baseli konventsioonist)

ja ettevõtjale veoloa mittesaamise, kui kolmas riik nõnda ei toimi, ei ole õigusvastane, kuna

see aitab kaasa määruse (EÜ) nr 1013/2006 üldisele eesmärgile vähendada jäätmete eksporti.

Selle regulatsiooni eesmärgiks on, et jäätmeid käideldakse lähtudes rangetest

keskkonnakaitselistest nõuetest, sh juhul, kui need eksporditakse kolmandasse riiki. Ilmselgelt

eelistatum on käidelda jäätmeid nende tekkimise kohale võimalikult lähedal. Seetõttu puudub

alus kalduda kõrvale EL-i kehtestatud rangetest nõuetest jäätmete eksportimisele. Venemaa

on üha rohkem kaldunud kõrvale rahvusvahelisest õigusest ja sellega ei saanud EL oma

õiguse väljatöötamisel arvestada. Samas ei õigusta see EL-i liikmesriiki väljastama lube, mis

tuginevad üksnes Venemaa poolsele tõlgendusele ühes konkreetses haldusmenetluses.

Õigusvastase veoloa väljastamisel jääks riik ilmselt vastutavaks ettevõttele tekkida võiva

kahju eest, kui Venemaa peaks siiski keelduma nt kaebaja eksporditavate paber- ja

kartongjäätmete vastuvõtmisest põhjusel, et Venemaa ei ole selleks luba andnud. Kehtivat

regulatsiooni ei saa pidada õigusvastaseks ka seetõttu, et see näeb ette mitmeid võimalusi

juhuks, kui kolmas riik on jäätmesaadetistest huvitatud (sh muudetakse vajaduse korral

rakendusmäärust (EÜ) nr 1418/2007). Keskkonnaamet on eeltoodut kaebajale selgitanud ka

28.12.2021 vastuses, milles ei ole mh väidetud, et Venemaa ei käitle paber- ja

kartongjäätmeid nõuetekohaselt.

Kaebaja on ekslikul seisukohal, et kuna Venemaa pole siiani esitanud ühtegi pretensiooni

tema jäätmevedudele, siis võib seda lugeda Venemaa pädeva asutuse nõusolekuks määruse

(EÜ) nr 1013/2006 mõttes. Määrusest tuleneb siiski otsene nõue saada sihtriigi pädeva

5(13)

3-22-154

asutuse kirjalik nõusolek. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 ei ole asjakohane, sest

reguleerib transiitriigi, mitte sihtriigi vaikivat nõusolekut. Paberijäätmete (B3020) Venemaale

eksportija peab saama veoloa Eesti pädevalt asutuselt (Keskkonnaamet), mitte Venemaa

pädevalt asutuselt. Sellele on viidatud ka Venemaa pädeva ametiasutuse 23.07.2021 kirjas

OOO-le Grind Fibers. Eeltoodu ei tähenda, et Eesti pädev asutus saaks veoloa väljastada ilma

Venemaa pädeva asutuse kirjaliku nõusolekuta. Määrus (EÜ) nr 1013/2006 on laiema

ulatusega kui Baseli konventsioon ja sellest tuleneb, et jäätmete koodiga B3020 eksportimisel

Venemaale kehtib kirjaliku etteteatamise ja nõusoleku nõue, nagu kirjeldatud määruse (EÜ)

nr 1013/2006 art-s 35. OOO-le Grind Fibers antud kirjalikku nõusolekut ei saa käsitada EL-le

antud üldise nõusolekuna, et B3020 koodiga jäätmete Venemaale sissevedamiseks ei ole

vajalik saada Venemaa pädeva asutuse nõusolekut. Sellise üldise nõusoleku saaks Venemaa

pädev asutus anda kirjalikult üksnes otse EL-le, kes peaks sel juhul muutma rakendusmäärust

(EÜ) nr 1418/2007. Praegusel juhul on tegemist OOO Grind Fibers taotluse alusel antud

konkreetse nõusolekuga, mis laieneb üksnes taotleja ja Grind Fibers OÜ vahelise lepingu

alusel toimuvatele vedudele. Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 seisukohta ei ole võimalik

tõlgendada viisil, et see kehtib ka kaebaja suhtes, sest nõusolek oli antud lähtudes

sihtkohariigi konkreetsest jäätmekäitlejast. Vaidlust ei ole, et kaebaja taotluse osas Venemaa

pädeva asutuse nõusolek puudub.

Kaebajat ei ole koheldud ebavõrdselt. Keskkonnaamet edastas nii Grind Fibers OÜ kui ka

Multipakend Tootmine OÜ taotlused Venemaa pädevale asutusele, kuid ei saanud kummalegi

vastust. Seejärel pöördus Grind Fibers OÜ oma Venemaal registreeritud partneri OOO Grind

Fibers vahendusel ise Venemaa pädeva asutuse poole ning ettevõtjad saidki kirjaliku

nõusoleku jäätmete vedamiseks Venemaal asuvasse käitluskohta, mille alusel Keskkonnaamet

ka veoloa väljastas. Venemaa pädeva asutuse nõusoleku iseseisva hankimise võimalust

selgitas vastustaja 28.12.2021 kirjas ka kaebajale. See, et kaebaja ei ole nimetatud võimalust

kasutanud, ei ole ette heidetav vastustajale ega tähenda kaebaja ebavõrdset kohtlemist.

Euroopa Komisjoni ametniku vastusest ei tulene samuti, et Grind Fibers OÜ taotluse suhtes

antud nõusolekut saaks laiendada kõigile paberijäätmete vedudele Venemaale.

Keskkonnaamet on kinnitanud, et kui ka kaebaja looks oma partnerite kaudu otsekontakti

Venemaa pädeva asutusega ja saaks nõutava kirjaliku nõusoleku, aktsepteeriks vastustaja seda

ka kaebaja puhul. See kinnitab veelkord, et kaebajat ei kohelda ebavõrdselt. Praeguses

haldusasjas ei saa kontrollida Grind Fibers OÜ-le väljastatud veoloa õiguspärasust, sest see

väljuks kaebuse piiridest, samuti on veoloa kehtivus lõppenud.

Kaebaja on heitnud vastustajale mh ette õigusvastast tegevusetust või viivitust kaebaja veoloa

taotluse menetluses. Vaidlust ei ole, et kaebaja esitas korrigeeritud veoloa taotluse 16.10.2020

ning selle suhtes ei ole seniajani otsust tehtud ja haldusmenetlus on pooleli. Asja materjalidest

nähtub, et kaebaja ja vastustaja vahel on alates taotluse esitamisest olnud pidev suhtlus.

Viimati esitas kaebaja 01.12.2021 pöördumise, millele vastustaja vastas 28.12.2021 kirjaga, ja

seejärel esitas kaebaja 20.01.2022 kaebuse halduskohtule. Kaebuse aluseks olevaid faktilisi

asjaolusid arvestades ei saa nõustuda, et vastustaja on taotluse lahendamisega õigusvastaselt

viivitanud. Kuna Keskkonnaamet leidis õigesti, et veoloa väljastamiseks on vaja Venemaa

pädeva asutuse kirjalik nõusolek, mida vastustaja ongi üritanud tulutult Venemaalt saada, siis

ei saa viivitust kaebaja taotluse lahendamisel pidada õigusvastaseks. Kaebaja on seejuures

jätnud vastamata Keskkonnaameti viimasele küsimusele, kas ta soovib, et vastustaja edastaks

taotluse Venemaa pädevale asutusele uuesti, või püüab ta hankida vajamineva nõusoleku

Venemaalt ise. Järelikult seisab taotluse edasine menetlus kaebaja enda taga. Haldusmenetlus

jätkub sealt, kus see pooleli jäi, ehk kaebajal tuleb vastata Keskkonnaameti 28.12.2021

esitatud küsimustele ja vastustaja saab siis teha järgmised menetlustoimingud.

6(13)

3-22-154

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

10. Multipakend Tootmine OÜ palub 23.12.2022 apellatsioonkaebuses (täiendatud

28.02.2023) tühistada halduskohtu otsus ja uue otsusega rahuldada tema kaebus. Paber- ja

kartongjäätmete väljaveoks Venemaale ei ole vaja taotleda eraldi kirjalikku luba määruse

(EÜ) nr 1013/2006 tähenduses. Vaidlust ei ole, et kaebaja teostas 2019. a veebruarist kuni

2020. a oktoobrini vastustaja teadmisel ja nõusolekul paber- ja kartongjäätmete eksporti

Venemaale mahus 15 841 318 kg (ca 700 vedu) ning Venemaa pädevad asutused ei ole

esitanud sellele ühtegi vastuväidet ega vedusid kuidagi takistanud. Seega on Venemaa oma

senise käitumisega ilmselgelt väljendanud, et lubab paber- ja kartongjäätmeid sisse vedada

ning ei soovi nende jäätmete sissevedu kontrollida. Kaebajale on väljastatud

registreerimistõend ning seega on tal kehtiv Keskkonnaameti luba paber- ja kartongjäätmete

ekspordiks mh Venemaale. Kuna tegu ei ole JäätS § 108 lg-s 2 nimetatud ohtlike või

välislepinguga reguleeritavate jäätmetega, siis ei ole jäätmete koodiga B3020 Venemaale

sissevedamiseks vaja eraldi veoluba. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 põhjal on vastustaja

õigesti leidnud, et kirjaliku loamenetluse nõue kehtib vaid seni, kuni Venemaa ei ole

teavitanud, et ei soovi vastavate jäätmete sissevedu kontrollida. Venemaa pädev asutus

edastaski asjaomase teavituse 23.07.2021 kirjaga ning seda ei muuda olematuks, et teavitust ei

saadetud Euroopa Komisjonile. Sama on leidnud Euroopa Komisjoni ametnik, kelle

hinnangul võib riik kõnealuse vastuse alusel veoloa väljastada.

Vaidlust ei ole, et kaebaja 16.10.2020 taotlus edastati samal päeval Venemaa pädevale

asutusele ja sellele ei ole seniajani vastuväiteid esitatud. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1

kohaselt tuleb seega nõusolek lugeda 30 päeva möödudes vaikimisi antuks. Kui see ei ole

sihtkoha riigi nõusolekule laiendatav, siis muutuks ka temale 30-päevase tähtaja seadmine

mõttetuks. Seega tulnuks vastustajal lähtuda sellest, et Venemaa on andnud kaebaja taotletud

vedudele vaikimisi nõusoleku. Nõusoleku andmist kinnitab mh asjaolu, et Venemaa ei teinud

2019. a veebruarist kuni 2020. a oktoobrini mingeid takistusi kaebaja poolsele paber- ja

kartongjäätmete ekspordile ning prokuratuur on 07.10.2022 määrusega lõpetanud ka

Keskkonnainspektsiooni 10.12.2020 teatega kaebaja suhtes alustatud kriminaalmenetluse nr

20940000026. Seega ei vaja kaebaja paber- ja kartongjäätmete Venemaale ekspordiks

mingeid täiendavaid nõusolekuid ega lubasid. Keskkonnaamet teadis vedudest ja vastupidine

on apellatsioonimenetluses esitatud uus väide, mis tuleb jätta tähelepanuta (HKMS § 60 lg 2,

§ 198 lg 4).

Ringkonnakohus asus 14.02.2022 kohtunõudes ühesele seisukohale, et koodiga B3020

jäätmete Venemaale eksportija ei pea saama luba Venemaa pädevalt asutuselt. Halduskohus

on sellega nõustunud. Lisaks on ringkonnakohus õigesti selgitanud, et EL on kehtestanud küll

väljaveoloa saamise kohustuse, kuid kolmandalt riigilt sisseveoloa saamine ei ole väljaveoloa

andmise vältimatu eeltingimus, kui lähtekoha pädevale asutusele esitatakse piisavad tõendid,

et jäätmete käitlemine kolmandas riigis toimub lähtekoha pädeva asutuse poolt vajalikuks ja

põhjendatuks peetud keskkonnanõudeid järgides. Sihtriigi pädeva asutuse kinnitus võib olla

oluline tõend, kuid selle esitamata jätmine ei saa automaatselt tingida väljaveoloa andmisest

keeldumist. See tõlgendus on kooskõlas Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastusega ja ka

Keskkonnaameti enda tegevusega, kuna Grind Fibers OÜ-le väljastati veoluba samuti ilma

kohase nõusolekuta. Halduskohus leidis samuti, et kaebaja ei vaja Venemaa pädeva asutuse

kirjalikku nõusolekut, mis on olnud ainus põhjus veoloa andmisest keeldumiseks, kuid jättis

vastuoluliselt kaebuse rahuldamata. Kuna vastustaja ei ole halduskohtu otsust vaidlustanud,

siis ei saa HKMS § 177 lg 1 kohaselt apellatsiooniastmes olla enam vaidluse all, et koodiga

B3020 jäätmete Venemaale eksportija ei pea saama Venemaa pädevalt asutuselt lubasid ega

nõusolekuid. Kaebajale tuleks veoluba väljastada mh võrdsuspõhiõiguse alusel, sest Venemaa

7(13)

3-22-154

pädeva asutuse 23.07.2021 vastus ei sisalda samuti mingeid nõusolekuid jäätmete sisseveoks,

vaid üksnes selgitust, et seda ei ole vaja taotleda (st Venemaa ei soovi nende jäätmete vedu

kontrollida).

Isegi kui loamenetluse kohaldamine oleks nõutav, tuleks Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021

vastust igal juhul kohaldada ka kaebaja suhtes, sest vastusest ei nähtu, et see kehtiks vaid ühe

ettevõtte (OOO Grind Fibers), konkreetse jäätmekäitluskoha või konkreetse saadetise suhtes.

Seejuures on Keskkonnaamet nimetatud kirja juba tõlgendanud laiendavalt, väljastades sellele

tuginedes veoloa kolmandale isikule (Grind Fibers OÜ-le), kuigi nõusolekut ei küsitud üldse

Grind Fibers OÜ eksporditaotluse, vaid OOO Grind Fibers imporditaotluse kohta. OOO

Grind Fibers taotlust ei ole kohtule esitatud ja selle sisu on teadmata. Ettevõtete seotus ei oma

tähtsust. Euroopa Komisjoni riikidevahelise vedude ametniku 10.09.2021 ühesest seisukohast

nähtub, et liikmesriik saab Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastust arvestada asjakohase

nõusolekuna ja väljastada selle alusel ka omapoolse nõusoleku jäätmeveo teostamiseks.

Paljasõnaline ja väär on hinnang, et see vastus on kohaldatav vaid ühe ettevõtte suhtes. Kui

vastustaja arvates tuleb paber- ja kartongjäätmete Venemaale eksportimisel kohaldada

määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-s 35 kirjeldatud menetlust, siis peaksid lähtekoha ja sihtkoha

riikide kirjalikud nõusolekud olema iga saadetise kohta. Pole arusaadav, kuidas on Grind

Fibers OÜ-l samas lubatud teostada korduvaid vedusid. Tallinna Ringkonnakohus viitas

10.03.2022 esialgse õiguskaitse määruses, et asja lahendamisel tuleb võtta mh seisukoht, kas

asjassepuutuv EL-i normistik on mõistlik ja õiguspärane. Halduskohus leidis, et regulatsioon

ei ole õigusvastane, sest aitab saavutada üldisi keskkonnakaitselisi eesmärke. Samas möönis

kohus, et Venemaa ei ole riigina usaldusväärne. Tekib küsimus, kuidas saab siis Venemaa

pädeva asutuse nõusolek tagada jäätmete käitlemise lähtudes rangetest keskkonnakaitselistest

nõuetest. Keskkonnaamet on jätkuvalt õigusvastases viivituses kaebaja 16.10.2020 taotluse

kohta otsuse tegemisel (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 2), kuigi kõik vajalikud

andmed olid vastustajal olemas hiljemalt 23.07.2021. Asjaolu, et vastustaja hinnangul on tal

võimalik teha üksnes negatiivne otsus, ei anna alust jätta otsus enam kui kahe aasta jooksul

tegemata. Haldusmenetlus ei seisnud kaebaja tõttu.

11. Keskkonnaamet palub 24.01.2023 vastuses (täiendatud 28.06.2023) jätta Multipakend

Tootmine OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes ka oma

varasemate seisukohtade juurde (vt vastustaja 21.02.2022 ja 28.02.2022

menetlusdokumendid). Paber- ja kartongjäätmete väljaveoks Venemaale on määruse (EÜ) nr

1013/2006 järgi vajalik nii Keskkonnaameti väljaveoluba kui ka Venemaa pädeva asutuse

kirjalik nõusolek. Kaebaja tegevus 2019. a veebruarist kuni 2020. a oktoobrini ei ole

toimunud vastustaja nõusolekul ning Keskkonnaamet ega Maksu- ja Tolliamet ei saa lubada

kaebajal jäätmete väljavedu Venemaale, sest tal puuduvad vajalikud load või nõusolekud.

Saatedokumentide vastustajale edastamine ja asjaolu, et vedusid piiril ei takistatud, ei muuda

kaebaja tegevust õiguspäraseks. Samal põhjusel ei saa Venemaa pretensioonide puudumist

lugeda sihtkoha riigi vaikimisi antud nõusolekuks. Sellist võimalust ei tulene määruse (EÜ) nr

1013/2006 art-st 35. Kaebajale antud jäätmekäitleja registreerimistõend annab küll õiguse

tavajäätmeid transportida, kuid see ei asenda määruse (EÜ) nr 1013/2006 nõudeid (vt JäätS §

108 lg 1). Kaebaja teostas teadlikult jäätmete eksporti Venemaale ka pärast seda, kui teda

loakohustusest teavitati, ning vedude jätkamise peatas alles Maksu- ja Tolliameti sekkumine.

Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-st 35 tuleneb selgelt, et nõusoleku peavad andma nii lähteriigi

kui ka sihtriigi pädevad asutused. Keskkonnaamet saab väljastada kaebajale veoloa pärast

seda, kui Venemaa pädev asutus on andnud saadetisele nõusoleku (vt ka Euroopa Kohtu

10.11.2011 otsus nr C-405/10, p 10). Venemaa ei ole EL-le selgitanud, miks jäeti koodiga

B3020 jäätmed 2014. a-l määrusest (EÜ) nr 1418/2007 välja, samuti ei ole Venemaa

8(13)

3-22-154

teavitanud EL-i, et ta ei soovi vastavate jäätmete sissevedu kontrollida. Kaebajal ei ole küll

vaja saada paberijäätmete eksportimiseks veoluba Venemaa pädevalt asutuselt, kuid tal peab

siiski olema sihtkoha riigi pädeva asutuse kirjalik nõusolek, mis kaebajal puudub. Ühtlasi

peab nõusoleku aluseks olema konkreetne taotlus, st konkreetse saadetise lähetamiseks

kindlast lähtepunktist konkreetsele vastuvõtjale ja samasse jäätmekäitluskohta. Mitut saadetist

hõlmava koondteate puhul peavad olema täidetud määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 13

tingimused. Euroopa Komisjoni ametniku 10.09.2021 kirja ei saa laiendada kaebaja

taotlusele, mida Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastus ei puudutanud. Kui Venemaa

sooviks anda üldise nõusoleku, teavitaks ta sellest EL-i. Viide määruse (EÜ) nr 1013/2006 art

9 lg 1 teisele lõigule ei ole asjakohane, sest vaikivalt saab nõusoleku anda ainult transiitriik,

mitte sihtriik.

Halduskohus on õigesti järeldanud, et Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 kirjast tuleneb, et

koodiga B3020 jäätmetele ei kohaldata Venemaal Baseli konventsiooni järgset loamenetlust,

kuid see ei tähenda, et Eesti pädev asutus saaks väljastada määruse (EÜ) nr 1013/2006 alusel

veoloa ilma Venemaa kirjaliku nõusolekuta. Keskkonnaamet märkis vastuseks

ringkonnakohtu 14.02.2022 nõudele, et ei näe Euroopa Komisjoni ja/või Euroopa Kohtu

heakskiiduta võimalust rakendada tõlgendust, et sihtkoha riigi kirjaliku nõusoleku saamine ei

ole veoloa väljastamise vältimatu eeltingimus ning piisaks ka tõenditest, et jäätmete

käitlemine kolmandas riigis toimub lähtekoha pädeva asutuse poolt vajalikuks ja

põhjendatuks peetud keskkonnanõudeid järgides. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 alusel on

kaebajal vaja saada veoloa taotlusele Venemaa pädeva asutuse kirjalik nõusolek. Selleta ei saa

Keskkonnaamet jäätmete väljavedu Venemaale lubada. Grind Fibers OÜ veoloa taotlusele ei

laekunud samuti vastust Venemaa pädevalt asutuselt, kuid Grind Fibers OÜ pöördus

Venemaal registreeritud OOO Grind Fibers kaudu ise pädeva asutuse poole ning saigi

nõusoleku jäätmete vedamiseks Venemaal asuvasse kindlasse käitluskohta. Keskkonnaamet

väljastas pärast Euroopa Komisjoniga konsulteerimist selle alusel väljaveoloa Grind Fibers

OÜ-le. Kaebaja etteheited ebavõrdsest kohtlemisest on alusetud. Grind Fibers OÜ veoloa

õiguspärasuse kontrollimine ei saa olla praeguse vaidluse esemeks. Venemaa pädeva asutuse

23.07.2021 kiri ei kehti kaebaja suhtes, vaid see on antud lähtudes mh Grind Fibers OÜ ja

OOO Grind Fibers vahel 09.02.2021 sõlmitud lepingust nr 09/02/21-RU. Määrus (EÜ) nr

1013/2006 on täitmiseks kohustuslik ning vastustaja ei saa anda hinnanguid, kas see on

mõistlik või mitte. Samuti ei hinda Keskkonnaamet, kui usaldusväärne on sihtkohariik või

tema asutus. Vastustaja ei ole otsuse tegemisega õigusvastaselt viivitanud, vaid otsust ei ole

teadlikult tehtud juhuks, kui Venemaa pädev asutus annab kaebaja taotlusele kirjaliku

nõusoleku. Praegu saaks Keskkonnaamet teha ainult keelduva otsuse.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

12. Ringkonnakohus on seisukohal, et Multipakend Tootmine OÜ apellatsioonkaebus ei ole

põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse enamike

põhjendustega ning ei pea vajalikuks neid kõiki üle korrata (HKMS § 201 lg 4).

13. JäätS § 108 lg 1 kohaselt veetakse jäätmeid üle riigipiiri kooskõlas Eesti Vabariigi

suhtes jõustunud välislepingutega ning määruses (EÜ) nr 1013/2006 sätestatud korras.

Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-d 1 ja 2 näevad ette, et igalt riigilt, millele ei kohaldata

OECD nõukogu 15.03.2004 otsust C(2001)107/final,1 küsib Euroopa Komisjon kinnitust, et

nendesse riikidesse võib määruse lisades III või IIIA nimetatud jäätmeid välja vedada, ning

teavet selle kohta, kas ja millist kontrollimenetlust sihtriigis rakendatakse: a) keeld; b) eelneva

1 https://one.oecd.org/document/C(2001)107/FINAL/en/pdf

9(13)

3-22-154

kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlus (vt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 35); c)

kontrollist loobumine. Riikide vastuste põhjal võtab Euroopa Komisjon vastu

rakendusmääruse (st määrus (EÜ) nr 1418/2007) ja ajakohastab seda pidevalt. Määruse (EÜ)

nr 1013/2006 art 37 lg 2 teine lõik näeb mh ette, et kui mõni riik ei ole väljastanud lõikes 1

nimetatud tõendit, kohaldatakse art 37 lg 1 punkti b.

14. Multipakend Tootmine OÜ on soovinud Venemaale eksportida paberi- ja papijäätmeid

Baseli koodiga B3020. Kõnealused jäätmed või jäätmesegud sisalduvad Baseli konventsiooni

(RT II 1999, 26, 161) IX lisas märgitud B-nimekirjas ning neid käsitatakse määruse (EÜ) nr

1013/2006 III lisa I osa esimese lõigu ja IIIA lisa lõike 3 punkti g kohaselt nn rohelise

nimekirja jäätmetena, mille väljavedu EL-st on üldjuhul lubatud. Määruse (EÜ) nr 1418/2007

lisas ei ole Venemaad puudutavas tabelis alates 18.07.2014 kehtivas redaktsioonis välja

toodud andmeid, millist määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-s 1 märgitud kontrollimenetlust

soovitakse koodiga B3020 jäätmetele rakendada, samuti puudub tabelis märge selle kohta, et

sihtriigis järgitakse nende suhtes muid kontrollimenetlusi vastavalt selles riigis kehtivale

õigusele (veerg d). Määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisa sissejuhatuse viiendast lõigust tuleneb, et

kui mõne konkreetse riigi puhul ei ole teatavat jäätmeliiki või jäätmesegu märgitud, tähendab

see, et nimetatud riik ei ole andnud piisavalt selget kinnitust, et seda jäätmeliiki või

jäätmesegu võib eksportida taaskasutuseks sellesse riiki, ning ei ole ka teada andnud, millist

kontrollimenetlust (kui üldse mingit) selles riigis rakendatakse. Sellistel juhtudel kohaldatakse

määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 2 kohaselt sama määruse art-s 35 kirjeldatud eelneva

kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlust.

15. Määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisa algses redaktsioonis (jõustus 18.12.2007) olid

Venemaa Föderatsiooni puhul koodiga B3020 jäätmed toodud välja veergudes b ja d. Seega

kohaldati nende suhtes määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-s 35 sätestatud kirjaliku etteteatamise

ja nõusoleku menetlust ning lisaks tuli järgida muid kontrollimenetlusi vastavalt sihtriigis

kehtivale õigusele. Määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisa Venemaad puudutavas tabelis olid

jäätmed koodiga B3020 ajavahemikul 13.08.2008–17.07.2014 märgitud üksnes veerus d,

millest tulenevalt järgitakse sihtriigis muid kontrollimenetlusi vastavalt selles riigis kehtivale

õigusele. Nagu juba märgitud, ei ole alates 18.07.2014 jäätmeid koodiga B3020 enam

Venemaad puudutavas tabelis välja toodud ning seetõttu tuleb määruse (EÜ) nr 1013/2006 art

37 lg-st 2 tulenevalt kohaldada art-s 35 sätestatud menetlust.

16. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 35 lg 1 näeb ette, et jäätmete väljaveole kohaldatakse

vajalike muudatustega määruse II jaotise (art-d 3–32) sätteid, arvestades art 35 lg-tes 2 ja 3

toodud erisustega. Art 35 lg 2 punkti b kohaselt saab lähtekoha pädev asutus (s.o praegusel

juhul Keskkonnaamet) teha art-s 9 nimetatud otsuse saadetisega nõustumise kohta alles pärast

seda, kui ta on saanud kirjaliku nõusoleku sihtkoha (st Venemaa) pädevatelt asutustelt.

Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 35 lg 4 punktist a tulenevalt võib saadetise lähetamine

toimuda vaid siis, kui teataja (Multipakend Tootmine OÜ – vt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art

2 p 15 alapunkt a) on kätte saanud kirjaliku nõusoleku lähtekoha ja sihtkoha pädevatelt

asutustelt ning kui kehtestatud tingimused on täidetud. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 7 lg 1

kohaselt edastab lähtekoha pädev asutus dokumendid sihtkoha pädevale asutusele, kes peaks

art 8 lg 2 kohaselt nõuetekohaste dokumentide alusel saatma teatajale vastuvõtukviitungi ja

selle koopia lähtekoha pädevale asutusele. Lähtekoha pädeval asutusel on art 9 lg-st 1

tulenevalt pärast nõuetekohase vastuvõtukviitungi saamist 30 päeva aega teha kavandatud

saadetise kohta kirjalik põhjendatud otsus. Kirjaliku nõusoleku andmise korral kehtib see

üldjuhul ühe kalendriaasta (art 9 lg 4) ja kavandatud saadetise lähetamine on lubatud ainult

nõusoleku kehtivusaja jooksul (art 9 lg 6). Kaebajale 05.02.2019 väljastatud

registreerimistõend nr JÄ/332461 (kehtis kuni 03.02.2024) paber- ja kartongjäätmete

10(13)

3-22-154

kogumiseks, veoks ja ekspordiks ei asenda kuidagi määruses (EÜ) nr 1013/2006 sätestatud

kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlust, vaid nimetatud registreering oli vajalik veoloa

realiseerimiseks (jäätmete tegelikuks kogumiseks ja transportimiseks Eestist Venemaale).

17. Vaidluse all ei ole see, et Keskkonnaamet edastas Multipakend Tootmine OÜ

16.10.2020 taotluse Venemaa pädevale asutusele 16.10.2020 ja uuesti 02.12.2020, kuid neile

ei ole vastust saadud. Multipakend Tootmine OÜ esindaja märkis 22.09.2021 e-kirjas

Keskkonnaametile, et proovib ka ise Venemaaga otse suhelda, kuid puuduvad andmed, et

seda oleks tegelikult tehtud või see oleks andnud mingeid tulemusi. Kaebaja on seisukohal, et

Venemaa nõusolekut koodiga B3020 jäätmete sisseveoks või selliste jäätmesaadetiste

sisseveo osas kontrollist loobumist saab järeldada esiteks asjaolust, et kaebajale ei tehtud

mingeid takistusi paber- ja kartongjäätmete Venemaale sissevedamiseks 2019. a veebruarist

kuni 2020. a oktoobrini, ning teiseks tuleneb see Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021

vastusest OOO-le Grind Fibers. Lisaks on kaebaja pidanud võimalikuks, et Venemaa pädeva

asutuse nõusoleku sai määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 kohaselt lugeda vastamiseks

ettenähtud 30-päevase tähtaja möödumisel vaikimisi antuks. Ringkonnakohus ei nõustu ühegi

eeltoodud käsitusega.

18. Euroopa Komisjoni 20.10.2021 määruse (EL) 2021/1840, millega on muudetud määrust

(EÜ) nr 1418/2007, põhjendustes (vt p-d 8 ja 9) on muu hulgas selgitatud, et kui konkreetne

riik on kantud määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisasse, siis isegi juhul, kui Komisjonil on teavet,

et asjaomase riigi õigusaktides on tehtud muudatusi, kuid riik ei ole seda 2019. ja 2020. a

teabetaotlustele vastates Komisjonile kirjalikult kinnitanud, siis kohaldatakse eelneva kirjaliku

teatamise ja nõusoleku menetlust vastavalt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 2 teisele

lõigule. Eeltoodu põhjal ei saa Eesti pädev asutus veoloa andmisel lähtuda muudest allikatest

pärinevast teabest ega ka laiendada Venemaa pädeva asutuse konkreetseid jäätmesaadetisi

puudutavaid seisukohti (sh kontrollist loobumise kohta) või toiminguid (nt sisseveoks

takistuste mittetegemine) üldistavalt kõigile sama koodiga jäätmete Venemaale

eksportimisele, vaid konkreetsest üksikjuhtumist väljapoole ulatuv õiguslik tähendus on ainult

sellistel riikide poolt Komisjoni teabetaotlustele vastuseks antud kinnitustel, mille alusel on

koostatud määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisa.

19. Seega ei saa Keskkonnaamet määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 ja art 35 lg 2 punkti

b kohaselt Multipakend Tootmine OÜ-le veoluba anda ilma Venemaa pädeva asutuse eelneva

kirjaliku nõusolekuta, mis on antud konkreetselt kaebaja kavandatavate jäätmesaadetiste

kohta. See, et Venemaa pädev asutus ei tee koostööd ning ei vasta Eesti pädeva asutuse või ka

Eesti ettevõtjate pöördumistele, ei ole ette heidetav Keskkonnaametile ning ei anna alust

ignoreerida määruses ettenähtud nõudeid. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 põhjenduses 1 on

selgelt rõhutatud, et määruse põhieesmärk on keskkonnakaitse ning määruse mõju

rahvusvahelisele kaubandusele on teisejärguline. Kuigi määruse üks eesmärke on lihtsustada

taaskasutamiseks kolmandatesse riikidesse veetavate tavajäätmete eksporti (vt põhjendus 29),

eeldab see ühtlasi sihtkoha riigi pädevate asutuste poolset huvi ja koostööd. Kui Venemaa ei

soovi koodiga B3020 jäätmete EL-st sissevedu üldse kontrollida või rakendab selleks üksnes

riigisiseses õiguses ettenähtud kontrollimeetmeid, on tal võimalik anda Komisjonile

sellekohane kinnitus vastavalt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-tes 1 ja 2 sätestatule (vt

lisaks Euroopa Kohtu 10.11.2011 otsus nr C--405/10, QB, p-d 34, 43). Vastustaja ja

halduskohus on õigesti rõhutanud sedagi, et määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 teises

lõigus sätestatud vaikiva nõusoleku saab lugeda antuks üksnes jäätmete transiidikoha pädeva

asutuse puhul, kuid määrus ei näe ette võimalust lugeda ka sihtkoha pädeva asutuse nõusolek

vaikimisi antuks. Vaikiva nõusoleku puudumine ei muuda sihtkoha riigi pädevale asutusele

otsuse tegemiseks 30-päevase tähtaja andmist ka mõttetuks, sest menetluslik tähtaeg omab

11(13)

3-22-154

samuti vähemasti mõningat distsiplineerivat mõju asutustele ja annab ühtlasi teatajale õiguse

nõuda tähtajast kinnipidamist.

20. Ringkonnakohtu 14.02.2022 kohtunõudes oli pakutud välja üks võimalik tõlgendus,

mille kohta sooviti menetlusosaliste seisukohti, kuid selles ei ole võetud mingeid lõplikke

seisukohti, kuidas asjaomast regulatsiooni tuleks tõlgendada. Ka 10.03.2022 esialgse

õiguskaitse määruses (p 9) möönis ringkonnakohus, et olemasolev lahendus ei pruugi

tõenäoliselt olla õigusvastane. Ringkonnakohus on seisukohal, et oluline on võtta arvesse, et

tegemist on jäätmesaadetistega, mitte tavapäraste kaupade sisse- ja väljaveoga, mistõttu ei saa

lähtuda eeldusest, et sihtkoha riik ei soovigi jäätmete sissevedu kuidagi piirata või seda

kontrollida, isegi kui asjaomane riik ei ole varem seda liiki jäätmete sisseveo piiramist või

jäätmesaadetiste põhjalikumat kontrollimist vajalikuks pidanud. Nii määruse (EÜ) nr

1013/2006 põhjendustest kui ka Baseli konventsiooni preambulist nähtuvalt on ohtlike ja

muude jäätmete riikidevahelise veo reguleerimise esmane eesmärk kaitsta inimeste tervist ja

keskkonda (mh soodustada seda, et jäätmed kõrvaldatakse riigis, kus need tekitati), mitte

edendada jäätmete piiriülest vedamist (vt lisaks Euroopa Kohtu 10.11.2011 otsus nr C-405/10,

QB, p 47). Ka eespool viidatud Euroopa Komisjoni 20.10.2021 määruse (EL) 2021/1840

põhjendustes 8 ja 9 väljendatud seisukohad ei toeta tõlgendust, et Keskkonnaamet saaks

jäätmesaadetisele veoloa andmisel lähtuda muudest allikatest pärinevast teabest, et sihtkoha

riik ei soovi koodiga B3020 jäätmete sissevedu kontrollida, kui asjaomane riik ei ole sellist

kinnitust andnud määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-tes 1 ja 2 sätestatud korras ning seda ei

ole kantud määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisasse.

21. Eeltoodut arvestades ei ole Multipakend Tootmine OÜ 16.10.2020 taotlusele võimalik

laiendada Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastust nr AA-10-01-34/23474 ega selle

suhtes Euroopa Komisjoni ametniku 10.09.2021 e-kirjas väljendatud seisukohta, sest need

puudutasid ühte konkreetset taotlust. Seda sõltumata asjaolust, et Venemaa pädev asutus

teavitas vastuses üldsõnaliselt, et Baseli koodiga B3020 jäätmete piiriüleseks vedamiseks ei

ole tarvis luba saada. Keskkonnaamet on 23.07.2021 vastuse põhjal andnud Grind Fibers OÜ-

le 20.09.2021 otsusega nr 8-4/21/20020 veoloa (kehtivusega kuni 19.09.2022) mitte sellel

alusel, et Venemaa on nende jäätmete sisseveo kontrollimisest loobunud (vt määruse (EÜ) nr

1013/2006 art 37 lg 1 punkt c), vaid käsitas pärast Komisjoni ametnikuga konsulteerimist

kõnealust vastust määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 35 lg 2 punkti b ja art 8 lg 2 kohase

nõusolekuna. Määravat tähtsust ei oma, et Venemaa pädeva asutuse vastuse adressaat oli

Venemaa äriühing OOO Grind Fibers, samuti ei ole oluline viimase täpne seos Eesti

äriühinguga Grind Fibers OÜ, sest 23.07.2021 vastuses on mh selgelt viidatud, et paberi- ja

papijäätmeid kavatsetakse hakata Venemaale sisse vedama Eesti äriühinguga Grind Fibers

OÜ sõlmitud lepingu alusel. Selle üle, kas tegemist oli kohase nõusolekuga või kas selle

alusel võis väljastada üheaastase kehtivusega veoloa, ei saa vaielda praeguses haldusasjas,

sest Grind Fibers OÜ-le antud veoluba ei ole kaebuse esemeks. Kuna Keskkonnaamet

väljastas Grind Fibers OÜ-le veoloa, käsitades Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastust

tema kavandatavate jäätmesaadetiste suhtes antud kirjaliku nõusolekuna, ning Multipakend

Tootmine OÜ kavandatavate jäätmesaadetiste suhtes ei ole Venemaa pädev asutus mingit

seisukohta võtnud, siis ei saa kaebaja nõuda veoloa andmist ka võrdsuspõhiõiguse alusel, sest

ettevõtjad ei ole samas olukorras. Ebavõrdse kohtlemisega saaks olla tegemist siis, kui

Venemaa pädev asutus oleks kaebajale või tema Venemaa partnerile edastanud samalaadse

vastuse, kuid Keskkonnaamet keelduks seda kirjaliku nõusolekuna tunnustamast. Praegu

sellist olukorda ei esine. Keskkonnaameti kinnitusel ei ole ka hiljem (sh kohtumenetluse ajal)

ühelegi Eesti ettevõtjale antud veoluba koodiga B3020 jäätmete Venemaale eksportimiseks.

12(13)

3-22-154

22. Kuna Keskkonnaamet saab lähtuda üksnes määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-tes 1 ja

2 sätestatud korras antud ning määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisasse kantud riikide kinnitustest,

mitte aga muudest allikatest pärinevast teabest, siis ei mõjuta apellatsioonimenetluses esitatud

täiendavad tõendid vaidluse lahendamist. Iseenesest nähtub nii Okulovskaja paberivabriku

31.01.2023 kirjast nr 84 kui ka Vanapaberi töötlejate liidu 27.02.2023 selgitusest nr 14, et kui

tegemist ei ole saastunud paber- ja kartongjäätmetega, siis toimub nende Venemaale

sissevedu üldises korras ilma keelde ja piiranguid kohaldamata ning Venemaa pädev asutus ei

väljasta selleks mingeid lubasid. Kuni Venemaa ei ole sellekohast kinnitust määruse (EÜ) nr

1013/2006 art 37 lg-tes 1 ja 2 sätestatud korras Euroopa Komisjonile andnud ja seda ei ole

kantud määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisasse, ei saa Keskkonnaamet kontrollisoovi puudumist

siiski eeldada.

23. Kuigi

Multipakend Tootmine OÜ

20.01.2022 kaebuses oli mh taotletud

Keskkonnaameti tegevusetuse (või viivituse) õigusvastasuse tuvastamist (vt kaebuse nõuete p

4), on halduskohtu 20.01.2022 määrusega (vt resolutsiooni p 1) võetud menetlusse üksnes

kohustamisnõuded ning kaebaja ei ole sellele vastuväiteid esitanud. Seega ei tule

eraldiseisvalt hinnata, kas vastustaja oleks pidanud lahendama kaebaja 16.10.2020 taotluse

varem (s.o väljastama keelduva otsuse), vaid kaebuse rahuldamiseks oleks alust üksnes siis,

kui vastustajal olnuks võimalik kaebajale taotletud veoluba väljastada, kuid seda ei ole tehtud.

Nagu eelnevalt märgitud, sellist olukorda ei esinenud, sest veoloa andmise tingimused ei ole

Venemaa pädeva asutuse kirjaliku nõusoleku puudumise tõttu seniajani täidetud.

24. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb Multipakend Tootmine OÜ

apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 12.12.2022 otsus muutmata.

25. Multipakend Tootmine OÜ on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 20

eurot ning palunud lisaks mõista tema kasuks välja ringkonnakohtu menetluses kantud

esindajakulu 1717 eurot (sh käibemaks 292 eurot) ja tõlkekulu 75,80 eurot (ilma

käibemaksuta summa). Esindajakulu vastab advokaadi 14,25 töötunnile hinnaga 100

eurot/tund (ilma käibemaksuta). Kokku 1520,80 euro (ilma käibemaksuta) suuruste

menetluskulude kandmine või kandmise kohustus seoses praeguse asja lahendamisega

ringkonnakohtus on HKMS § 109 lg-te 1 ja 11 nõuete kohaselt tõendatud. Seonduvalt kaebaja

taotlusega mõista menetluskulud vastustajalt tema kasuks välja koos käibemaksuga juhib

ringkonnakohus tähelepanu, et kohtupraktika on selles küsimuses muutunud. Kuivõrd

Multipakend Tootmine OÜ on käibemaksukohustuslane ning ta ei ole esitanud kinnitust, et tal

puudub sisendkäibemaksu mahaarvamise õigus, siis ei ole esindajakulu koos käibemaksuga

väljamõistmiseks alust (nt Riigikohtu 20.11.2023 otsus nr 3-12-201, p 28; 11.05.2022 otsus nr

3-20-663, p 23). Kuna kaebaja apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, siis jäävad Multipakend

Tootmine OÜ menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda.

Keskkonnaamet ei ole apellatsioonimenetlusega seoses kulude kandmise kohta andmeid

esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel

samuti tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

13(13)