5-23-41/5 · 5-23-41/5 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number 5-23-41 Määruse kuupäev 14. veebruar 2024 Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Saale Laos, Ivo Pilving, Nele Siitam ja Margit Vutt Kohtuasi Viieteistkümne Riigikogu liikme kaebus Ukrainale abi andmisega seotud Riigikogu otsuste peale Menetlusosalised Kaebuse esitajad Riigikogu liikmed Arvo Aller, Ants Frosch, Helle-Moonika Helme, Mart Helme, Martin Helme, Kert Kingo, Rene Kokk, Leo Kunnas, Alar Laneman, Siim Pohlak, Anti Poolamets, Evelin Poolamets, Henn Põlluaas, Jaak Valge ja Varro Vooglaid, esindaja vandeadvokaat Olavi-Jüri Luik Riigikogu Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON 1. Jätta kaebus läbi vaatamata. 2. Jätta kaebajate menetluskulude hüvitamise taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Vabariigi Valitsus esitas 11. septembril 2023. a Riigikogu otsuse „Ukraina laenu intressikulude katmine“ eelnõu (258 OE) ja Riigikogu otsuse „Eesti Vabariigi osaluse suurendamine Euroopa Nõukogu Arengupangas“ eelnõu (259 OE). Riigikogu juhatus võttis need eelnõud Riigikogu menetlusse 12. septembril 2023. a. Vabariigi Valitsus esitas 23. oktoobril 2023. a Riigikogu otsuse „Riigigarantii andmine Euroopa Investeerimispangale Ukraina ülesehitamise toetamiseks“ (336 OE). Riigikogu juhatus võttis selle eelnõu Riigikogu menetlusse 24. oktoobril 2023. a. Kõigi kolme eelnõu juhtivkomisjoniks määrati rahanduskomisjon. 2. Eelnõu 258 OE esimene lugemine lõpetati 10. oktoobril, eelnõu 259 OE esimene lugemine 11. oktoobril ning eelnõu 336 OE esimene lugemine 8. detsembril 2023. Pärast esimest lugemist esitas Eesti Konservatiivse Rahvaerakonna (EKRE) fraktsioon eelnõule 258 OE 100, eelnõule 259 OE 50 ning eelnõule 336 OE 451 muudatusettepanekut. 3. Riigikogu rahanduskomisjon otsustas oma 14. detsembri 2023. a istungil jätta EKRE fraktsiooni esitatud muudatusettepanekud eelnõudele 258 OE, 259 OE ja 336 OE läbi vaatamata ning mitte lisada neid teiseks lugemiseks koostatavasse muudatusettepanekute loetellu. 18. detsembri istungil otsustas juhtivkomisjon läbi vaadata EKRE fraktsiooni üheksa muudatusettepanekut eelnõule 336 OE. Need muudatusettepanekud kanti teiseks lugemiseks muudatusettepanekute loetellu märkega, et need ei kuulu Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse (RKKTS) § 106 lõike 2 alusel hääletamisele täiskogus. 4. Eelnõud 258 OE, 259 OE ja 336 OE võttis Riigikogu otsustena vastu teisel lugemisel 20. detsembril 2023. Eelnõu 258 OE poolt hääletas 73 Riigikogu liiget, eelnõu 259 OE poolt 71 Riigikogu liiget ja eelnõu 336 OE poolt 68 Riigikogu liiget.

5-23-41

2(7) 5. EKRE fraktsiooni kuuluvad 15 Riigikogu liiget esitasid 27. detsembril 2023 Riigikohtule kaebuse, milles paluvad tühistada eelloetletud Riigikogu täiskogu 20. detsembri 2023. a otsused. 6. Alternatiivselt paluvad kaebajad tühistada kas: 1) Riigikogu rahanduskomisjoni 14. detsembri 2023. a istungi protokollilise otsuse, millega jäeti eelnõudele 258 OE, 259 OE ja 336 OE esitatud EKRE fraktsiooni muudatusettepanekud läbi vaatamata ning tehti ettepanek esitada nimetatud eelnõud teisele lugemisele; 2) Riigikogu juhatuse otsuse võtta eelnõud 258 OE, 259 OE ja 336 OE Riigikogu 20. detsembri 2023. a korralise istungi päevakorda; 3) Riigikogu täiskogu 18. detsembri 2023. a otsuse, millega kinnitati Riigikogu täiskogu II istungjärgu 12. töönädala päevakord osas, mis nägi ette eelnõude 258 OE, 259 OE ja 336 OE teise lugemise; või 4) Riigikogu juhatuse 20. detsembri 2023. a otsused panna eelnõud 258 OE, 259 OE ja 336 OE lõpphääletusele.

KAEBAJATE SEISUKOHT 7. Kaebajad leiavad, et Riigikogu 20. detsembri 2023. a otsused, millega võeti vastu eelnõud 258 OE, 259 OE ja 336 OE, on õigusvastased, sest nende eelnõude menetlemisel rikuti oluliselt menetlusnorme ning EKRE fraktsiooni ja selle liikmete subjektiivseid õigusi. Nende Riigikogu otsuste õigusvastasuse on põhjustanud rahanduskomisjoni õigusvastane tegevus. EKRE fraktsiooni esitatud muudatusettepanekute läbi vaatamata ja teiseks lugemiseks koostatavasse muudatusettepanekute loetellu kandmata jätmine on vastuolus RKKTS § 100 lõikega 1 ja §-ga 102. Nende rahanduskomisjoni otsuste tõttu ei pandud kaebajate esitatud muudatusettepanekuid täiskogus hääletamisele, mis on vastuolus RKKTS §-ga 106. Eeltoodud RKKTS-i rikkumised on toonud kaasa põhiseaduse (PS) §-de 61, 62, 103 ja 104 rikkumise. Kuna rahanduskomisjoni õigusvastane tegevus oli nii Riigikogu juhatusele kui ka täiskogule teada, tõi see tegevus omakorda kaasa kõnealuste eelnõude päevakorda võtmise, päevakorra kinnitamise, eelnõude lõpphääletusele paneku ja Riigikogu täiskogu otsuse õigusvastasuse. 8. Riigikogu juhatuse tegevus on õigusvastane seetõttu, et õigusvastaselt juhtivkomisjonis menetletud eelnõusid ei jäetud täiskogu töönädala päevakorrast välja. Juhatus kui eelnõusid menetlusse võttev, neile juhtivkomisjone määrav ning täiskogu päevakorda ette valmistav organ peab kontrollima eelnõu menetluse korrakohasust enne eelnõu päevakorda võtmist. 9. Riigikogu juhatuse ettevalmistatud Riigikogu täiskogu töönädala päevakorra kinnitab Riigikogu täiskogu. Täiskogul on võimalik jätta päevakord ka kinnitamata või teha selles enne kinnitamist muudatusi. Kuna Riigikogu täiskogu oli 12. töönädala päevakorra kinnitamise hetkel teadlik nii rahanduskomisjoni kui ka juhatuse õigusvastasest tegevusest, oleks ta pidanud päevakorda kas muutma või jätma selle kinnitamata. 10. Kaebajate arvates on õigusvastased ka Riigikogu juhatuse otsused panna vaidlusalused eelnõud Riigikogu 20. detsembri 2023. a istungil lõpphääletusele. Kaebajad leiavad, et eelnõude lõpphääletusele panek on hõlmatud RKKTS § 13 lõike 2 punktis 4 nimetatud kompetentsiga – võtta eelnõusid menetlusse ja määrata neile juhtivkomisjone –, mistõttu on see juhatuse otsus vaidlustatav põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 17 kohaselt. 11. Õigusvastased on ka Riigikogu täiskogu 20. detsembri 2023. a otsused võtta vaidlusalused eelnõud lõpphääletusel vastu. Kuna kaebajate osutatud menetlusreeglite rikkumine oli oluline, ei ole võimalik väita, et lõpphääletus oleks andnud samasuguse tulemuse, kui täiskogus oleks saanud hääletada rahanduskomisjonis läbi vaatamata jäetud muudatusettepanekuid. Seega on rikkumine toonud kaasa ebaõige lõppotsuse. 12. Eelkäsitletud otsustega rikuti parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi keskseid, põhiseadusega kaitstud osi. Riigikogu liikme õigus esitada eelnõule muudatusettepanekuid, neid juhtivkomisjonis selgitada ning nõuda nende hääletamist täiskogus on osa põhiseadusest tulenevast Riigikogu liikme mandaadi teostamise õigusest, mis on täpsemalt reguleeritud RKKTS-is. Õigusloome on Riigikogu liikme tuumikfunktsioon. Nagu seaduseelnõude algatamine, võimaldab ka muudatusettepanekute esitamine realiseerida soovitavat poliitilist programmi.

5-23-41

3(7) Muudatusettepanekuõigus on sisutühi, kui ettepanekute esitajatel ei lubata neid selgitada ega nõuda nende hääletamist juhtivkomisjonis ja täiskogus. PS §-st 62 koostoimes § 12 lõike 1 esimese lausega tuleneb, et põhimõtteliselt peavad rahvaesindajad saama osaleda Riigikogu tegevuses võrdsetel tingimustel. 13. EKRE fraktsiooni muudatusettepanekud vastasid RKKTS §-s 99 sätestatud nõuetele: need olid esitatud tähtaegselt, kirjalikult ja allkirjastatult ning sisaldasid viidet eelnõu muudetavale osale ja soovitava muudatuse täpset sõnastust. Juhtivkomisjonil polnud seaduslikku alust jätta neid läbi vaatamata. Peale selle ei ole Riigikogul ega rahanduskomisjonil pädevust ega teadmisi, hindamaks muudatusettepanekute kooskõla põhiseadusega, et neid sellel põhjusel läbi vaatamata jätta. Kokkuvõttes jäeti hulk rahvaesindajaid ilma võimalusest avaldada arvamust, otsida kompromisse ning pidada parlamentaarsele demokraatiale omast diskussiooni.

RIIGIKOGU ARVAMUS 14. Riigikogu arvates tuleks kaebus jätta läbi vaatamata, kuna kaebajatel ei ole kaebeõigust. Kui aga Riigikohus vaatab kaebuse läbi, tuleks kaebus jätta rahuldamata. 15. Riigikogu 20. detsembril 2023. a vastu võetud otsused „Ukraina laenu intressikulude katmine“, „Eesti Vabariigi osaluse suurendamine Euroopa Nõukogu Arengupangas“ ja „Riigigarantii andmine Euroopa Investeerimispangale Ukraina ülesehitamise toetamiseks“ ei puuduta kaebajate õigusi ega kohustusi. Seetõttu ei saa need otsused ka rikkuda kaebajate õigusi. Riigikogu otsust ei saa vaidlustada avaliku huvi kaitseks. 16. Kaebajatel puudub õigus esitada kaebus Riigikogu rahanduskomisjoni otsuse tühistamiseks. Rahanduskomisjon on Riigikogu allorgan, kelle otsus ei ole Riigikogu otsus PSJKS § 2 punkti 3 tähenduses ega seega ka vaidlustatav PSJKS-i kohaselt. Samuti ei saa nõuda Riigikogu juhatuse ettevalmistatud päevakorra tühistamist, kuna sellist võimalust ei ole PSJKS §-s 17 ette nähtud. Riigikogu otsust kinnitada Riigikogu II istungjärgu 12. töönädala päevakord ei ole võimalik vaidlustada seetõttu, et PS ega RKKTS ei näe ette, et muudatusettepanekuid peab saama igal juhul täiskogus hääletada. Muudatusettepaneku esitajal ei ole RKKTS-i kohaselt eelnõu Riigikogu täiskogu päevakorda panemise osas kaasarääkimise õigust. Päevakorra kinnitamise otsuse vaidlustamine ei võimaldaks kaebajatel saavutada ka eesmärki, sest Riigikogu on kaebuse esemeks olevaid eelnõusid teisel lugemisel juba arutanud, nende üle hääletanud ja need vastu võtnud. Päevakorra vaidlustamise kaudu ei saa nõuda Riigikogu otsuste tühistamist. Kaebajad on meelevaldselt tõlgendanud RKKTS § 13 lõike 2 punkti 4, käsitades istungi juhataja otsust panna eelnõu lõpphääletusele Riigikogu juhatuse tegevusena eelnõude menetlusse võtmisel. Eelnõu lõpphääletusele panek ei sõltu juhatusest, mistõttu ei ole istungi juhataja otsused PSJKS § 17 alusel Riigikohtusse kaevatavad. 17. Vaidlusalused otsused on õiguspärased. Muudatusettepanekute esitamist ja nende läbivaatamist juhtivkomisjonis reguleerivad RKKTS §-d 99 ja 100. Juhtivkomisjoni ülesanne on pärast muudatusettepanekute esitamise tähtaja lõppu hinnata esmalt, millised ettepanekud on nõuetekohased. Tõhusa arutelu tagamiseks peavad eelnõu ja sellele esitatud muudatusettepanek vastama kõrgemalseisvatele aktidele. Kuna Riigikogu peab seadusi ja otsuseid vastu võtma parimas usus, et need on kooskõlas põhiseadusega, tuleb juhtivkomisjonil täiskogu arutelu ette valmistades muu hulgas hinnata, kas esitatud muudatusettepanekud on põhiseadusega kooskõlas. Eelnõule 258 OE EKRE fraktsiooni esitatud muudatusettepanekud olid vastuolus Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) 2022/2463 või põhiseadusega, muudatusettepanekud eelnõule 259 OE vastuolus välislepinguga ning muudatusettepanekud eelnõule 336 OE vastuolus garantiilepinguga. Kolmele eelnõule EKRE fraktsiooni tehtud 601 ettepanekust üheksat pidas juhtivkomisjon nõuetekohaseks. 18. Õiguspärased on ka teised kaebuses nimetatud otsused. Riigikogu juhatus võtab eelnõusid päevakorda juhtivkomisjonide ettepanekute alusel. Juhatusel ei ole õigust sekkuda komisjoni pädevusse ega kontrollida, kuidas eelnõu menetlemine seal toimub. Riigikogu kinnitas juhatuse ettevalmistatud päevakorra ning istungi juhataja pani eelnõud lõpphääletusele, järgides RKKTS-is sätestatut. Kolme vaidlusalust Riigikogu otsust menetleti kooskõlas RKKTS-i sätetega ja võeti vastu Riigikogu koosseisu häälteenamusega. EKRE fraktsiooni liikmed on võrdselt teiste Riigikogu

5-23-41

4(7) liikmetega saanud esitada muudatusettepanekuid, osaleda eelnõude arutamisel täiskogus ning võtta osa lõpphääletusest. 19. Riigikogu arvamusele lisatud rahanduskomisjoni arvamuses leiab komisjoni enamus, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleks jätta läbi vaatamata või rahuldamata, sest komisjon ei ole eelnõusid 258 OE, 259 OE ja 336 OE menetledes rikkunud seadust ega Riigikogu liikmeid ebavõrdselt kohelnud. Samuti märgib rahanduskomisjon, et seadus ei näe ette Riigikogu liikmete õigust esitada Riigikohtule kaebust Riigikogu komisjoni tegevuse peale. Isamaa fraktsiooni esindaja eriarvamuses ei nõustuta sellega, et koalitsioon võib eelnõude kiire menetlemise vajaduse ettekäändel jätta massiliselt opositsiooni muudatusettepanekuid läbi vaatamata ja muudatusettepanekute loetellu kandmata.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 20. Kaebajad taotlevad Riigikogu 20. detsembril 2023. a vastu võetud otsuste „Ukraina laenu intressikulude katmine“ (258 OE), „Eesti Vabariigi osaluse suurendamine Euroopa Nõukogu Arengupangas“ (259 OE) ja „Riigigarantii andmine Euroopa Investeerimispangale Ukraina ülesehitamise toetamiseks“ (336 OE) tühistamist. Alternatiivselt soovivad kaebajad selle Riigikogu 18. detsembri 2023. a otsuse tühistamist, millega kinnitati Riigikogu täiskogu II istungjärgu 12. töönädala päevakord, samuti Riigikogu juhatuse või rahanduskomisjoni otsuste tühistamist (vt eespool otsuse punkt 6). 21. Kaebajate eesmärgiks on vaidlustada nende hinnangul õigusvastane olukord, kus Riigikogu fraktsiooni esitatud muudatusettepanekud jäeti arutamata. Kuigi õigusvastase olukorra on kaebajate arvates tekitanud rahanduskomisjoni tegevus, peavad nad Riigikohtu praktikat arvestades loogiliseks vaidlustada eelkõige päevakorra kinnitamise otsust. Kaebajate väitel tuleneb nende kaebeõigus PSJKS §-dest 16 ja 17. 22. PSJKS § 16 kohaselt võib isik, kes leiab, et Riigikogu otsusega on rikutud tema õigusi, esitada Riigikohtule taotluse sellise otsuse tühistamiseks. PSJKS §-s 16 tuleb kaitstavate õigustena põhiliselt mõista isiku õigusi riigi vastu välisõigussuhtes, ennekõike põhiõigusi (RKPJKo 5-21-32/8, p 31). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi praktika kohaselt tagab PSJKS § 16 kohtuliku kaitse ka siseõigussuhtes, kui Riigikogu täiskogu otsus võib rikkuda Riigikogu liikme õigusi, mis on käsitatavad parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi kesksete, põhiseadusega kaitstud osadena (RKPJKo 5-21-32/8, p-d 32 ja 34; 5-23-31/18, p 26; 5-23-37/6, p 29). 23. PSJKS § 17 sätestab, et Riigikogu liige, asendusliige või fraktsioon, kes leiab, et RKKTS § 13 lõike 2 punktides 2, 21, 3 või 4 või Riigikogu liikme staatuse seaduse §-des 13 või 14 nimetatud Riigikogu juhatuse otsusega on rikutud tema õigusi, võib esitada Riigikohtule taotluse tühistada Riigikogu juhatuse otsus. PSJKS § 17 näeb seega ette kinnise loetelu juhtudest, mil Riigikogu liige võib vaidlustada Riigikogu juhatuse otsuse siseõigussuhtes (RKPJKo 5-21-32/8, p 31). 24. Kaebeõiguse kindlakstegemiseks tuleb kolleegiumil seega selgitada, kas vaidlustatud Riigikogu täiskogu otsused saavad rikkuda kaebajate õigusi välisõigussuhtes või riivavad parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi keskseid, põhiseadusega kaitstud osi. Samuti tuleb hinnata, kas kaebajad vaidlustavad Riigikogu juhatuse otsust, mida on nimetatud PSJKS §-s 17. 25. Kaebajad vaidlustavad kõigepealt kolme Riigikogu 20. detsembri 2023. a otsust, millega valitsuse esitatud eelnõud vastu võeti. Riigikogus eelnõuna menetletud ja Riigikogu täiskogu vastu võetud otsust, mis on tehtud sisulises küsimuses, saab isik PSJKS § 16 kohaselt vaidlustada üksnes oma subjektiivsete ehk välisõigussuhtest tulenevate õiguste kaitseks. See piirang kehtib ka otsuse formaalse õiguspärasuse, sh võimalike menetlusvigade vaidlustamisel. Kaebajad ei ole aga väitnud, et kõnealused otsused rikuvad nende kui üksikisikute subjektiivseid õigusi, samuti ei saaks Eesti riigilt Ukrainale abi andmine kaebajate selliseid õigusi ühelgi moel kahjustada. Kaebus on esitatud Riigikogu liikme mandaadist tulenevate õiguste kaitseks. Riigikogu liikmel puudub PSJKS § 16 alusel õigus taotleda Riigikogu lõppotsuse tühistamist põhjusel, et selle menetluse käigus väidetavalt rikuti tema kui parlamendiliikme õigusi.

5-23-41

5(7) 26. Kõik varasemad juhtumid, kus Riigikohus on tõlgendanud PSJKS §-st 16 tulenevat kaebeõigust laiendavalt, avardades seda parlamendi sisevaidlustele, on puudutanud Riigikogu liikme mandaadist tulenevate õigustega vahetult seotud parlamendi tööd korraldavaid otsuseid. Sisulises küsimuses vastu võetud Riigikogu otsus jääb parlamendi siseõiguslikest küsimustest liiga kaugeks. Selline otsus reguleerib Riigikogu-väliseid küsimusi (praegusel juhul Ukraina abistamist) ega ole suunatud parlamendisisestele suhetele. Riigikogu liige, nagu iga muu isik, saab niisuguse otsuse vaidlustada juhul, kui see riivab tema õigusi üksikisikuna. 27. Kaebajad on alternatiivselt vaidlustanud Riigikogu täiskogu 18. detsembri 2023. a otsuse, millega kinnitati Riigikogu II istungjärgu 12. töönädala päevakord eelnõude 258 OE, 259 OE ja 336 OE teise lugemise osas. Riigikohus on pidanud Riigikogu täiskogu päevakorra kinnitamise otsust PSJKS § 16 kohaselt vaidlustatavaks, kui see riivab Riigikogu liikme mandaadi keskseid osi (vt RKPJKo 5-23- 37/6, p-d 37 ja 41). Asjas nr 5-23-37 omistas Riigikohus arupärimistele tähtaegselt vastamata ning seaduseelnõu esimese lugemise tähtaegselt korraldamata jätmise Riigikogule, kelle otsustega kinnitati päevakorrad, millesse vaidlusaluseid küsimusi ei olnud võetud. Arupärimistele vastamine ja seaduseelnõu arutamine Riigikogu istungil, mida nõuavad vastavalt PS § 74 lõige 2 ja § 103 lõige 1, on võimalik üksnes juhul, kui need võetakse täiskogu päevakorda. Seega oli päevakorra kinnitamise otsustel otsene mõju asjas nr 5-23-37 kõne all olnud Riigikogu liikme ametist tulenevatele õigustele. Käesoleval juhul ei otsustanud Riigikogu päevakorda kinnitades kaebajate muudatusettepanekuõiguse üle. Päevakorra kui Riigikogu istungite plaaniga määratakse, millised küsimused millisel ajal ja millises järjekorras arutamisele võetakse, mitte ei anta hinnangut päevakorda võetavate küsimuste ettevalmistamise korrakohasusele. Lisaks ei pruugi päevakorraküsimuse arutamise aluseks olevad dokumendid olla päevakorra kinnitamise ajaks Riigikogu liikmetele kättesaadavaks tehtud (vt RKKTS § 62). Eelnevast tulenevalt ei riiva Riigikogu otsus kinnitada Riigikogu II istungjärgu 12. töönädala päevakord kaebuses osutatud õigusi. 28. PSJKS § 17 alusel paluvad kaebajad tühistada Riigikogu juhatuse otsused, millega võeti vaidlusalused eelnõud töönädala päevakorda, ning otsused, millega pandi nimetatud eelnõud 20. detsembril 2023. a lõpphääletusele. Kaebajate arvates on juhatus teinud eelnõude päevakorda võtmise otsused RKKTS § 13 lõike 2 punktide 4 ja 7 ning eelnõude lõpphääletusele panemise otsused RKKTS § 13 lõike 2 punkti 4 alusel. PSJKS § 17 võimaldab Riigikogu liikmel esitada Riigikohtule kaebuse RKKTS § 13 lõike 2 punktis 4 nimetatud Riigikogu juhatuse otsuse peale. RKKTS § 13 lõike 2 punkti 4 kohaselt otsustab juhatus eelnõude Riigikogu menetlusse võtmise ja neile juhtivkomisjonide määramise. Tegemist on Riigikogu juhatuse kompetentsiga, mida täpsemalt reguleerib RKKTS § 93. Eelnõu menetlusse võtmist ei saa samastada eelnõu täiskogu päevakorda võtmise või eelnõu lõpphääletusele panemisega. Riigikogu juhatuse ülesanded ja pädevus Riigikogu täiskogu töönädala päevakorra ettevalmistamisel on sätestatud RKKTS § 13 lõike 2 punktis 7, § 53 lõigetes 2 ja 3 ning § 54 lõikes 1. PSJKS § 17 ei anna seega Riigikogu liikmele õigust vaidlustada Riigikogu juhatuse tegevust päevakorra ettevalmistamisel. 29. Kaebajad peavad Riigikogu juhatuse RKKTS § 13 lõike 2 punktis 4 nimetatud otsuseks ka eelnõu lõpphääletusele panemise otsust. RKKTS-i järgi ei otsusta eelnõu lõpphääletusele panemist mitte Riigikogu juhatus, vaid istungi juhataja (RKKTS §-d 63 ja 83). Riigikogu istungi juhataja otsuste vaidlustamist PSJKS samuti ette ei näe. 30. Kaebajad on vaidlustanud ka Riigikogu rahanduskomisjoni otsused, millega jäeti läbi vaatamata EKRE fraktsiooni muudatusettepanekud eelnõudele 258 OE, 259 OE ja 336 OE ning tehti ettepanek võtta nimetatud eelnõud teiseks lugemiseks Riigikogu täiskogu töönädala päevakorda. Komisjon on Riigikogu allorgan, mille moodustamise korra ja õigused määrab Riigikogu ise (PS § 71 lõiked 1 ja 3). Riigikohus on määratlenud Riigikogu komisjoni kui kollektiivse parlamentaarse otsustamise vormi, mis on ette nähtud parlamenditöö efektiivsuse tagamiseks tööjaotuse ja spetsialiseerituse kaudu (RKPJKo 3-4-1-3-05, p 25). Ehkki kõigi Riigikogu allorganite otsused on lõppastmes omistatavad Riigikogule, ei ole komisjoni otsus käsitatav Riigikogu otsusena PSJKS § 16 tähenduses. Nende seast on Riigikohtus vaidlustatavad üksnes juhatuse otsused PSJKS §-s 17 sätestatud ulatuses. Kaebeõigust

5-23-41

6(7) Riigikogu komisjonide otsuste vaidlustamiseks PSJKS ette ei näe. Seega ei kuulu Riigikogu komisjonide otsuste peale esitatud kaebuste lahendamine Riigikohtu pädevusse. 31. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et PSJKS ei võimalda Riigikogu liikmetel esitada kaebust muudatusettepanekuõiguse väidetava rikkumise peale ei välismõjuga Riigikogu otsuse, sisemõjuga Riigikogu korralduslike otsuste ega Riigikogu allorganite otsuste vaidlustamise kaudu. Kolleegiumi arvates ei nõua ka põhiseadus, et muudatusettepanekute tegemise õiguse piiramist peab Riigikogu liige saama tingimata kohtus vaidlustada. Samuti ei ole rahvusvahelist standardit, mis muudaks seesuguse kaitse vajalikuks. Näiteks on Veneetsia Komisjon vähemuse kaitseks pidanud piisavaks, kui asjakohaste muudatusettepanekute filtreerimise otsustab komisjon, kus opositsioon on proportsionaalselt esindatud (vt Veneetsia Komisjon, CDL-AD(2019)015, p-d 107 ja 156). 32. Kolleegium märgib, et ehkki põhiseadus muudatusettepanekuõigust ei nimeta, on seaduseelnõudele muudatuste esitamise õigus oluline osa Riigikogu liikme mandaadist ning parlamentaarsest seadusloomemenetlusest (vrd Veneetsia Komisjon, CDL-AD(2002)012, p 42; CDL- AD(2008)035, p 49). Muudatusettepanekute tegemise võimaluse puudumine vähendaks oluliselt Riigikogu liikmete väljavaateid seadusandliku funktsiooni teostamisest mõjusalt osa võtta ning pärsiks Riigikogu tahte kujunemist parlamentaarse demokraatia põhimõtete vaimus, mida iseloomustavad eelnõude igakülgne läbiarutamine, vähemuse kriitika avalik käsitlemine ning esitatud alternatiivide kaalumine. 33. Riigikogu otsuste eelnõudele muudatuste tegemise õigus on põhiseadusega jäetud Riigikogu enda kujundada (PS § 104 lõike 2 punkt 6). Seejuures tuleb arvestada, et nimetatud õigus võib olla piiratud ka juba põhiseadusest tulenevalt. Kui Riigikogu peab mõne küsimuse otsustama põhiseaduses nimetatud organi ettepanekul, võib Riigikogul eelnõu sisulise muutmise õigus sootuks puududa ning tema pädevuses on üksnes ettepaneku heakskiitmine või tagasilükkamine (nt PS § 65 punktides 7 ja 8 nimetatud juhtudel). Käesolevas asjas vaidluse all olevad otsused on vastu võetud PS § 65 punkti 10 alusel, mille kohaselt otsustab Riigikogu Vabariigi Valitsuse ettepanekul riigilaenude tegemise ja riigile muude varaliste kohustuste võtmise. Ehkki Riigikogu on näinud ette võimaluse esitada viimasena nimetatud otsuste eelnõudele muudatusettepanekuid üldkorras (RKKTS § 99; vrd aga RKKTS §-d 117 ja 118), ei tähenda see, et põhiseadus selle õiguse sätestamist nõuaks (vrd PS § 116, mis näeb sõnaselgelt ette Riigikogu õiguse muuta valitsuse esitatud riigieelarve eelnõu). 34. Kolleegium rõhutab, et kehtiv õigus tagab kohtuliku kontrolli selle üle, kas Riigikogu on otsuse vastuvõtmisel järginud põhiseadusest tulenevaid menetlusnõudeid, sealhulgas taganud Riigikogu liikmete muudatusettepanekuõiguse. Sellise kontrolli saab PSJKS § 16 alusel algatada isik, kelle subjektiivseid õigusi Riigikogu otsus võib rikkuda, või PSJKS § 6 lõike 1 punktis 5 nimetatud juhul õiguskantsler. Seaduste formaalset põhiseaduspärasust kontrollib Riigikohus nii abstraktse kui ka konkreetse normikontrolli menetluses. PSJKS § 15 lõike 1 punkt 4 ja § 24 lõike 1 punkt 1 annavad Riigikohtule volituse tühistada Riigikogu otsuse muu hulgas juhul, kui selle vastuvõtmisel on rikutud menetlusnorme. 35. Kolleegium märgib, et Riigikohtus kaitstavaks hüveks ei saa olla Riigikogu liikme mandaadist tulenevate õiguste kuritarvitamine. Ulatuslik obstruktsioon on oma olemuselt parlamendiliikme volituste kuritarvitamine, st nende kasutamine sootuks muul eesmärgil kui see, milleks need on Riigikogu liikmele antud (RKPJKo 5-23-31/18, p 52; 5-23-37/6, p 53). Mõõdukas obstruktsioon võib muude kohaste abinõude puudumisel olla õigustatud kokkuleppe saavutamiseks või avalikkuse tähelepanu tõmbamiseks Riigikogus lahendatavale küsimusele. Obstruktsiooni tuleb teistel Riigikogu liikmetel taluda vaid niivõrd, kui see ei halva pikaajaliselt ja ulatuslikult parlamendi kui põhiseadusliku institutsiooni tööd (vt RKPJKo 5-23-31/18, p 52; 5-23-37/6, p 53). 36. Õiguse kuritarvitamise keeld on üldtunnustatud õiguspõhimõte, mida tuleb silmas pidada nii riigivõimu (PS § 13 lõige 2) kui ka põhiõigusi (PS § 19 lõige 2) teostades (vrd Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 17). Järelikult kehtib oma volituste kuritarvitamise keeld ka Riigikogu liikme kui seadusandliku riigivõimu esindaja suhtes. Riigikogu liige ei ole küll seotud mandaadiga ega kanna vastutust hääletamise ja poliitiliste avalduste eest Riigikogus või selle organites (PS § 62), kuid see ei tähenda piiramatut ja kohtus kaitstavat vabadust kasutada oma volitusi

5-23-41

7(7) ükskõik mil moel. Riigikogu liige kui riigivõimu teostaja peab oma volituste täitmisel arvestama ka põhiseaduse printsiipe, sh demokraatia põhimõttest (PS § 1) tulenevat keeldu halvata seadusandliku riigivõimu teostamine ja seeläbi põhiseadusliku korra toimimine (vrd RKPJKo 5-23-31/18, p-d 50 ja 52). 37. Kolleegiumi hinnangul olid kaebajate muudatusettepanekud kantud eesmärgist halvata Riigikogu töö ja valitsuse algatatud eelnõude arutamine. Sellest annavad tunnistust nii vaidlusaluste muudatuste hulk kui ka ebasiiras sisu (nt sajad alternatiivsed ettepanekud eelnõus nimetatud rahasumma muutmiseks, mis erinesid üksteisest vaid mõne euro võrra). Lisaks ei võetud kaebajatelt muudatusettepanekute esitamise õigust täielikult, vaid üksnes osas, mis ületas piirid, mida Riigikogu enamus peab taluma. 38. Eelnev kinnitab, et kaebeõiguse välistamist PSJKS §-dega 16 ja 17 pole praeguses asjas põhjust pidada põhiseadusvastaseks. 39. Tuginedes PSJKS § 201 lõikele 2, jätab kolleegium Riigikogu liikmete kaebuse läbi vaatamata. 40. Kuivõrd praegusel juhul puudub kaebajatel õigus kohtusse pöördumiseks ja kaebus tagastatakse läbivaatamatult, ei anna PSJKS § 63 alust ka kaebajate menetluskulu katmiseks riigieelarvest.

(allkirjastatud digitaalselt)