3-23-867/20 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kadri Sullin

Otsuse tegemise aeg ja koht

12. veebruar 2024. a, Tallinn

Haldusasja number

3-23-867

Haldusasi

M.M-i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 08.02.2023 otsuse nr

ERESID-189457-1 ja 21.03.2023 vaideotsuse nr 15.3-24/2-4

tühistamiseks ja kaebaja e-residendi digitaalse isikutunnistuse

taotluse rahuldamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – M.M, volitatud esindaja vandeadvokaat Marek Herm

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindajad

Triin Randoja ja Verner Ant

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult

teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 13.03.2024 a.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) 08.02.2023 otsusega nr ERESID-189457 (dtl 30jj) keelduti

M.M-ile e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest. Otsuse põhjendused:

-

Taotleja on Ukraina kodanik, kes on taotluse esitanud äritegevuse ja Eestis töötamise eesmärgil.

Äriregistri andmetel on taotleja XXX OÜ (xxxxxxxx) üks juhatuse liikmetest.

-

PPA-le teadaolev info võib viidata ohule, et isiku kavatsused oma äritegevuses ei pruugi olla kõige

ausamad ja Eesti riigile seega kasulikud. PPA ei väida, et isik paneb toime kuritegusid, kuid peab

antud taotluse puhul tõenäoliseks, et isiku tegevuses on asjaolusid, mis viitavad, et selle käigus

võib järjekordselt kannatada saada Eesti riigi maine. PPA-l on õigus keelduda e-residentsuse

andmisest vähimagi kahtluse korral.

-

Taotleja ei pruugi tema tegevust ja ärimudelit silmas pidades ühelgi viisil soodustada Eesti

majanduse arengut ega suurendada Eesti majandusruumi ning seega ei ole e-residendi digitaalse

isikutunnistuse väljaandmine kooskõlas ITDS-is toodud eesmärkidega.

-

E-residentsus on hüve, mida Eesti riik pakub välismaalastele. Taotlejal puudub õigus nõuda endale

e-residentsust. E-residentsusest keeldumine ei takista isikul äritegevuse jätkamist.

PPA 21.03.2023 vaideotsusega nr 15.3-24/2-4 jäeti taotleja vaie rahuldamata (dtl 9-10).

2. M.M esitas 20.04.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti 08.02.2023

otsuse nr ERESID-189457-1 ja 21.03.2023 vaideotsuse nr 15.3-24/2-4 tühistamiseks ja kaebaja e-

residendi digitaalse isikutunnistuse taotluse rahuldamiseks. Kaebuse põhjendused:

1(5)

1. Kaebaja ei nõustu, et temale e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmine ei oleks kooskõlas

eesmärgiga soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut. Kaebajale ei ole

ega saagi olla teada, millistel sisuliselt põhjustel PPA keeldus.

2. ITDS § 206 lg 3 p 2 koostoimes ITDS § 205 lg 2 on vastuolus põhiseaduse §-dega 3, 10 ja 19.

Sätted on vastuolus seaduslikkuse ja õigusselguse põhimõtetega, kuna annavad haldusorganile

otsustamiseks sisuliselt piiramatu voli määratlemata täpselt, mida vastuolu Eesti majandusel,

teaduse, hariduse või kultuuri arenguga tähendab. Üldiselt sõnastatud määratlemata õigusmõistete

alusel õiguste piiramine ei ole kooskõlas põhiseadusega.

3. Kaebuse esitajal oli e-residendi digitaalne isikutunnistus ja seda ei tunnistatud kehtetuks selle

kehtimise ajal. Ei ole arusaadav, kas vahepealsel ajal on sätete tõlgendus muutunud.

4. Kaebaja ei ela Eestis ning digitaalne isikutunnistus on talle vajalik XXX OÜ majandustegevuse

tarbeks ehk seotud avalike teenuste kasutamise vajadusega (Maksu- ja Tolliamet, äriregister,

pangad, jne). Digitaalse isikutunnistuse väljastamata jätmine ei võimalda XXX OÜ juhtimist

juhatuse liikme poolt. Äriühing on tasunud Eesti Vabariigis märkimisväärses määras makse ning

koos tööhõivega soodustab Eesti majandust. Ettevõte tegutseb ka selle nimel, et tagada

sissetulekud ka Ukraina kodanikele. Ilma digitaalse isikutunnistuseta äritegevuse jätkamine on

raskem, sh on riik ise huvitatud õigeaegsetest toimingutest (nt deklaratsioonide õigeaegne

esitamine, maksude tasumine, majandusaasta aruannete õigeaegne esitamine), mis ilma digitaalse

isikutunnistuseta raskemaks muutuvad.

5. PPA ei ole kaalunud kahju XXX OÜ majandustegevusele ega maksulaekumise vähenemisele.

6. Seadus ei vabasta PPA-d põhjendamiskohustusest. Rikutud on kaebaja ärakuulamiskohustust,

mille teostamiseks oleks PPA pidanud väljastama ka haldusmenetluse toimiku.

3. Vastustaja selgitas lisaks vaidlustatud otsuses märgitule:

1. E-residendi digitaalse isikutunnistusega seonduv on eripärane haldusmenetlus, millele ei laiene

HMS §-s 40 sätestatud ärakuulamisõigus. Ärakuulamise võimaldamine võimaldaks kaebajal teada

saada asjaolud, mille tõttu PPA kaalus temale e-residendi digitaalse isikutunnistuse

väljaandmisest keeldumist. Nende asjaolude teatavaks saamine on ITDS § 207 lõigetest 4 ja 5

tulenevalt välistatud.

2. PPA on e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmist põhjendanud, kuid põhjendusi ei

avaldata kaebajale.

4. Halduskohus tunnistas haldusasja menetlus osaliselt kinniseks ning keelas kaebajal ja tema

esindajal tutvuda järgmiste dokumentidega:

-

PPA 22.05.2023 esitatud dokument (tõendi esitamise taotlus ja selle lisa; KISis dokument nr 6S);

-

04.09.2023 kohtuistungi helisalvestis (KISis dokument nr 9);

-

04.09.2023 kohtuistungi protokoll (KISis dokument nr 10);

-

PPA 25.09.2023 täiendavad selgitused (keeldumise alus ja menetlusosalise eemaldamine; KISis

dokument nr 16S).

Tallinna Ringkonnakohus 18.12.2023 määrusega jäeti kaebaja määruskaebus samale määrusele

rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata.

KOHTU PÕHJENDUSED

5. ITDS § 206 lg 3 p 2 kohaselt e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest võib keelduda,

kui dokumendi väljaandmine ei ole kooskõlas käesoleva seaduse § 205 lg 2 nimetatud eesmärgiga.

ITDS § 205 lg 2 kohaselt on e-residendile digitaalse isikutunnistuse väljaandmise eesmärk soodustada

Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut, luues võimaluse kasutada e-teenuseid Eesti

digitaalse dokumendiga.

2(5)

6. Välismaalasele e-residentsuse võimaldamisega, s.o digitaalse isikutunnistuse väljastamine on hüve.

Selle antava hüve eesmärgiks on aidata kaasa välisriikides elavate välismaalaste kaasamisele Eesti

majanduse, teaduse ja hariduse ning IT-keskkonna arendamisse, mis peaks muutma Eesti unikaalse

lahenduse pakkujana atraktiivseks (isikut tõendavate dokumentide seaduse ja riigilõivuseaduse

muutmise seaduse, millega e-residentsus seadustati, 699 SE1 seletuskiri, lk 2). Riigil on hüvede

reguleerimisel seadusandlikul tasandil väga lai kaalutlusõigus, sh ei pea sellist hüve ühelegi

välismaalasele võimaldama, s.o jättes vastava teenuse üldse pakkumata. Küll ei tohi hüve

võimaldamisel olla ilmselgelt meelevaldne. Välismaalasel on õigus sellele, et e-residendi digitaalse

isikutunnistuse andmise või selle kehtetuks tunnistamise otsustamine toimuks õiguspäraselt vastavalt

seadusele.

7. ITDS § 1 lg 2 sätestab, et selles seaduses ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse

haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades sama seaduse erisusi.

ITDS § 207 e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmise, kehtivuse peatamise ja kehtetuks

tunnistamise menetluse kohta sätestab:

-

Menetlusosalise ja muu isiku õigust tutvuda e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmise,

kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise menetluse käigus ning pärast otsuse jõustumist

asjassepuutuvate dokumentide või toimikuga võib piirata /…loetelu…/ (lg 3).

-

E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise, kehtivuse peatamise või

kehtetuks tunnistamise teates märgitakse haldusmenetluse seaduse § 55 lõikes 4 ja § 57 lõikes 1

sätestatud rekvisiidid ning käesoleva seaduse § 206 lõikest 2 või 3 tulenev õiguslik alus (lg 4).

-

E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise, kehtivuse peatamise või

kehtetuks tunnistamise otsuse peale esitatud vaide lahendamisel ei märgita vaideotsuses neid

asjaolusid ega tõendeid, millele vaidlustatav haldusakt tugineb (lg 5).

Seletuskirja täpsustuse järgi sarnaneb e-residentsus olemuselt teatud mõttes välismaalasele viisa

andmise menetlusega, mis on analoogne viisaeeskirjaga, millisel juhul viisa andmisest keeldumise

otsuse sisule on esitatavad miinimumnõuded. Küll ei välista eeltoodu, et kohus kontrollib

kohtumenetluses faktilise aluse olemasolu.

Viidatud normide koosmõjust tuleneb ka kogumis, et isikut haldusmenetlusse ei kaasata, sh tal võib

puududa võimalus tutvuda toimikuga, kui selleks on oluline avalik huvi, ning seega puudub tal ka

sisuline võimalus avaldada eelnevalt arvamust ehk olla ära kuulatud. Kuivõrd isikule avaldatakse

üksnes õiguslik alus, ei ole isikul sellises olukorras võimalik ka oma ärakuulamisõigust sisuliselt

teostada. 699 SE eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et tegemist on erinormiga HMS § 37 suhtes, kuna

e-residendi digi-ID väljaandmisel kogutakse ja analüüsitakse andmeid, mille teatavaks saamine

välisriigi isikutele võib ohustada avalikku korda ja riigi julgeolekut ning puudub vajalik ressurss

hinnata iga juhtumit ja selle raames kogutavaid andmeid eraldi.

Eeltoodust tuleneb, et seadusandja on piiranud toodud menetluste läbiviimisel vastustaja õigust ja

kohustust tuua otsuses välja haldusakti põhjendused (HMS § 56). Haldusakti põhjendus piirdub

nende normide kohaselt üksnes õigusliku aluse välja toomisega ning faktilist põhjendust sellele ei

lisata. Seega on haldusmenetlus toimunud kooskõlas eriseaduses ettenähtud erisustega

haldusmenetluse üldkorrast.

Olukorras, kus tegemist on kaebajale, kes ei ela Eestis ega ole ka Euroopa Liidu kodanik (kelle

õigused tagatakse vajadusel muul viisil), seaduse alusel tagatava hüve; mitte aga põhiõigusega, on

seadus-andjal laiem ruum hüve andmise ning äravõtmise menetluse kujundamisel; sh erinevalt

(põhi)õiguse tagamise haldusmenetlustest. Seetõttu ei ole kujundatud menetlus ka põhiseadusvastane.

Käesoleval juhul on kaebajale siiski lõpptulemusena tagatud ka kohtulik kontroll.

1 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/6214b217-ee37-48db-a3b8-f872dff9c40f

3(5)

8. Vaidlustatud otsuses on tuginetud sellele, et kaebaja kavatsused oma äritegevuses ei pruugi olla

kõige ausamad ega Eesti riigile seega kasulikud. PPA ei väida, et kaebaja paneb toime kuritegusid,

kuid peab antud taotluse puhul tõenäoliseks, et isiku tegevuses on asjaolusid, mis viitavad, et selle

käigus võib järjekordselt kannatada saada Eesti riigi maine. Kaebaja ei pruugi tema tegevust ja

ärimudelit silmas pidades ühelgi viisil soodustada Eesti majanduse arengut ega suurendada Eesti

majandusruumi.

Isiku äritegevus, mille kavatsused ei pruugi olla kõige ausamad ning mille tulemusel võib kannatada

saada Eesti riigi maine, ei ole oma olemuselt kooskõlas e-residentsuse programmi eesmärgiga, s.o

Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu soodustamisega. Mainekahju Eesti riigile ei

soodusta pikemas perspektiivis kuidagi riigi majandust, teadust, haridust ega kultuuri, sõltumata e-

residendiga seotud ettevõtete toodetud maksutulust. Mainekahju vältimise vajadus on ka oluline

avalik huvi. Ka juhul, kui konkreetne isik toob oma äritegevusega Eesti riigile kasu (tasutud

maksude, loodud töökohtade vms näol), võib kaudne mõju olla kahjulikum, kui teised isikud jätavad

Eesti Vabariigile tekkiva mainekahju tõttu oma majandustegevuse Eestisse toomata ja nt teadus- või

haridusinvesteeringud tegemata. Ei saa pidada tõenäoliseks, et Eestisse soovitaks teha

investeeringuid või alustada siis äritegevusega, kui sama võimaldab Eesti Vabariik endale

teadaolevalt mitteusaldusväärsetele isikutele, kelle äritegevuse kavatsused ei pruugi olla ausad. Väga

üldsõnaliselt on võimalikku mainekahju e-residentsuse programmi kohta käsitlenud ka Riigikontroll

oma 23.07.2020 kontrolliaruandes2, milles leitakse, et e-residentsuse probleemid võivad Eesti

mainele lüüa haava, mille ravimine on aeganõudev; ning kokkuvõttes võib saada kahjustada nii

sisejulgeolek kui ka ärikliima (lk-d 1 ja 2).

Konkreetne kehtetuks tunnistamise alus on mõeldud tagamaks e-residendi digi-ID instituudi

eesmärgipärane rakendamine, olles võimalikuks aluseks selliste ootamatute asjaolude ilmnemisel,

mis ühegi teise keeldumise alusena ei kvalifitseeru, küll aga on kõnealust regulatsiooni rakendaval

isikul põhjendatud alus arvata, et e-residendi digi-ID jätkuv kehtivus oleks vastuolus selle

väljaandmise eesmärgiga, võides kogu institutsiooni või selle mainet hoopis kahjustada. Ei saa olla

vaidlust, et võõrriigi kodanikule e-residendi isikutunnistuse väljastamine toob kaasa kohustusi ka

dokumendi väljastanud riigile, kuna see annab võimaluse kasutada riigi loodud identiteeti ning

võimaldab kasutada Eesti loodud e-teenuseid, sh osaleda Eestis avalik-õiguslikus ja eraõiguslikus

asjaajamises, olenemata tema füüsilisest viibimiskohast (vt ka 699 SE seletuskiri, lk 2). Kuna Eesti

riik annab e-residendi isikutunnistuse selle taotlejale välja heauskseks kasutamiseks ja õiguspäraste

toimingute tegemiseks, siis on oluline välistada selle andmine isikutele, kelle puhul on PPA-l põhjus

eeldada, et ta ei täida IDTS § 205 lg-s 2 sätestatud eesmärke. Tegemist on prognoosotsusega, kus e-

residentsuse eesmärkide täitmata jätmine või kahjustumine ei pea olema aset leidnud, vaid

olemasoleva info pinnalt ei saa seda välistada. Seetõttu ongi olnud käesoleval juhul piisav PPA

sedastus, et isiku äritegevus ei pruugi olla aus. Vastustaja ei pidanud ohukahtlust tuvastama

tõsikindlamal määral ega tugevamate tõenditega.

Kohus, olles tutvunud kohtule avaldatud õiendis (dtl 38) oleva teabega, leiab, et haldusaktis toodud

põhjendused ja ITDS § 207 lg-s 3 toodud teabele juurdepääsu piiramise alused haldusmenetluses on

kooskõlas kohtule avaldatud teabega. Õiendis toodu kinnitab, et kaebaja kavatsused oma äritegevuses

ei pruugi olla kõige ausamad ning kaebajale e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmine ei ole

kooskõlas e-residentsuse programmi eesmärgiga; sh võib see kahjustada Eesti mainet.

Rohkem ei ole võimalik kohtul teabe varjamise eesmärki kahjustamata kaebajale kohtuotsuses õiendi

sisu avaldada.

2 https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2507/Area/20/language/et-EE/Default.aspx

4(5)

9. Vastustaja vastusest kohtule nähtub, et kaebajale väljastati e-residendi digitaalne isikutunnistus

09.01.2018 ning käesoleval juhul on kaebaja taotlenud e-residentsuse pikendamist (dtl 24). Kui

isikule on hüve võimaldatud, tuleb hüve äravõtmisel teatud ulatuses ka arvestada isiku õiguspärast

ootust, ennekõike, kui isik on asunud juba oma õigusi teostama. Näitlikult, kui isik on digitaalse

isikutunnistuse alusel asutanud mitu edukalt töötavat ettevõtet, tuleb asjakohases ulatuses silmas

pidada ühelt poolt isikutunnistuse kehtetuks tunnistamise kasuks rääkivaid asjaolusid ja teiselt poolt

ka isikule tekkivaid tagajärgi. Sõltuvalt konkreetsest olukorrast võib olla asjakohane anda ka isikule

aeg oma tegevuse ümber kujundamiseks. Siinkohal ei ole ka oluline, mis on õiendis toodud teabe

tekkimise ja/või vastustajale teadasaamise aeg.

Vastustaja on otsuses ka arvestanud, et kaebaja on XXX OÜ juhatuse liige, kuid see ei ole vastustaja

hinnangul välistanud kaebajal e-residentsuse kehtetuks tunnistamist. Kaebajal puudub õigus nõuda

endale e-residentsust. E-residentsusest keeldumine ei takista tal äritegevuse jätkamist.

Arvestades e-residentsuse hüvelist iseloomu ja arvesse võetud, kaebaja eest varjatud teavet, on

vastustaja lõppjäreldus õige. Põhiseaduse § 31 sätestab, et kui seadus ei sätesta teisiti on õigus

tegeleda ettevõtlusega võrdselt Eesti kodanikega ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja

kodakondsuseta isikutel. Eesti riik on loonud vahendi – digitaalse isikutunnistuse – mille kasutamisel

on isikutel lihtsam juurdepääs erinevatele digitaalsetele teenustele. Digitaalne kasutusvõimalus on

isikutunnistuse (tavakeeles ID-kaardi) osaks (ITDS § 191). Samal eesmärgil on loodud ka e-

residentsus. Küll aga õigus tegeleda ettevõtlusega on ka PS § 31 kohaselt Eestis viibivatel välisriikide

kodanikel. Kaebaja ei ela Eestis (dtl 30); sh ei nähtu tema ühtegi elukohta Eestis ka

rahvastikuregistrist (kohtute infosüsteemist kontrollides). Viibides füüsiliselt väljaspool Eestit peabki

välismaalane arvestama sellega, et tema äritegevuse korraldamine on keerukam ning võib nõuda

vaatamata digitaalsetele lahendustele kohapeal viibimist.

Äriregistri kohaselt on lisaks kaebajale ka teine juhatuse liige – A.G. Osaühingut võib kõikide

tehingute tegemisel esindada iga juhatuse liige. PPA otsus ei riku kaebaja ettevõtlusvabadust, kuivõrd

e-residendi digi-ID ei ole välismaalase jaoks Eestis ettevõtlusega tegelemise eelduseks. E-residentsus

teeb küll asjaajamise mugavamaks, aga samas on äritegevusega seotud asjaajamist võimalik

korraldada ka muul moel. Äritegevust on võimalik juhtida esindajate kaudu või ise Eestis viibides.

Seega ei ole kaebaja õigust ettevõtlusele põhiõigusena rikutud, sh silmas pidades teise juhatuse

liikme olemas-olu. Arvestades kohtu tutvutud õiendi sisu, ei ole kaebajal tekkinud õigustatud ootust

e-residentsuse jätkumisele ega ka sellele, et e-residentsuse saamiseks tehtud kulutused hüvitataks,

sest vastustaja otsus on õiguspärane.

Kohus selgitab ka, et kaebaja saab käesolevas asjas kaitsta ainult enda subjektiivseid õiguseid, mitte

teiste isikute õiguseid ega avalikku huvi. Seega ei oma asjas tähtsust see, kas on kaalutud XXX OÜ

õiguseid või huve; samuti võimalikku avalikku huvi, et äriühing nimelt kaebaja juhtimisel oma

tegevust edukalt Eestis jätkaks, s.o makse maksaks ja töökohti looks.

10. Kuna vaidlustatud otsus on õiguspärane, puudub alus ka vaideotsuse tühistamiseks ja

kohustamisnõude rahuldamiseks. Kaebus jääb tervikuna rahuldamata. HKMS § 108 lg 1 alusel

jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Sullin

5(5)