3-22-2066/32 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja

Kaire Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

18. jaanuar 2024, Tallinn

Haldusasja number

3-22-2066

Haldusasi

X (X) kaebus tühistada Politsei- ja Piirivalveameti 27.

septembri 2022. a otsus nr 15.2-9/339-1 ning

kohustada

otsustama

Eesti

kodaniku

passi

väljastamine uuesti

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 27. märtsi 2023. a otsus

Menetlusosalised

Kaebaja – X (X)

Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja MS

Menetluse alus ringkonnakohtus

X (X) apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta X (X) apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 27. märtsi 2023.

a otsus haldusasjas nr 3-22-2066 muutmata.

2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 19. veebruaril 2024

(HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks

läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse

menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see

on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

(HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus

kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist

vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

3-22-2066

2(5)

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. X (X) esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) 10.08.2022 taotluse Eesti kodaniku passi

saamiseks.

2. Politsei- ja Piirivalveamet keeldus 27.09.2022 otsusega nr 15.2-9/399-1 taotlejale Eesti

kodaniku passi väljaandmisest. X (X) on Eesti kodaniku passi väljastamist taotlenud ka 2018.

a-l. X (X) on mõlemal juhul soovinud enda kodakondsust tõendada oma isa W (sünd.

XX.XX.XXXX Venemaal) ja vanaisa Y (sünd. XX.XX.XXXX Võrumaal Sõreste vallas)

kaudu. Rahvusarhiivi 15.06.2020 arhiiviteatise nr 7-3/20/2059 kohaselt taotles Y 19.09.1920

avaldusega Eesti kodakondsust optsiooni korras 02.02.1920 sõlmitud Tartu rahulepingu alusel.

Temale

30.10.1920

väljastatud

kodakondsuse

tunnistuse

nr

10313

kohaselt

oli

kodakondsusesse vastu võetud Y (52 a) ühes naise D (36 a) ning laste C (17 a), F (16 a), Q (10

a), L (9 a) ja Fga (6 a). Arhiiviteatiselt nähtub, et kodakondsuse tunnistus on välja võetud. Kuigi

Y soovis koos perekonnaga elama asuda Võru maakonda, ei leitud Võru maakonda 1921. a-l

elama asunud optantide nimekirjadest Y ega tema pereliikmeid. Aleksandri vallavalitsuse

arhiivifondis säilitatavas 1930. a-l koostatud vallamaksude ja üldises maksuderaamatus

aastatest 1919/1940 ei märgita Y ja D ega nende lapsi. X 2018. a taotlusele lisatud Sankt-

Peterburi Riikliku Ajaloo Keskarhiivi tõendi andmetel elas perekond XXX 1923. a-l Venemaal.

X seletuskirjast nähtus samuti, et perekond XXX elas 1920. a-l Toropetsi vallas. Y represseeriti

ning saadeti 1929. a-l koos naise ja nooremate lastega Siberisse. X märkis, et tema isal Wl

õnnestus asumisele saatmisest pääseda. Eestisse ei saanud ta sõita, sest tal ei olnud välispassi.

Seepärast siirdus ta Karjalasse ja kolis 1949. a-l Moskvasse.

Tartu rahulepingu art IV andis Venemaal elavatele Eesti soost isikutele võimaluse Eesti

kodakondsust opteerida. Pärast sooviavalduse esitamist ja nõusoleku saamist pidi opteerija

Venemaalt lahkuma. Järelikult üksnes kodakondsusesse vastuvõtmise tunnistus ei tõenda, et

isik viis opteerimise lõpule ja oli Eesti kodanik. Selleks, et tõendada X kuulumine Eesti

kodakondsusesse, tuleb välja selgitada, kas tema sündimise ajal oli tema isa Eesti kodanik (vt

kodakondsuse seaduse § 5 lg 1 p 1). W sai olla Eesti kodanik, kui Y koos perekonnaga viis

opteerimise lõpule. Dokumentidest nähtub, et taotleja vanaisa Y koos perekonnaga (sh poeg

Wga) ei tulnud Eestisse ning seega ei viinud nad opteerimist lõpule ega realiseerinud oma õigust

Eesti kodakondsusele. Sellest tulenevalt ei omandanud Y koos naise ja lastega Eesti

kodakondsust ning seega ei ole ka nende järeltulijad Eesti kodanikud. Riigikohus leidis

02.03.2018 otsuses nr 3-16-1810, et kodakondsuse saamise tingimuseks oli ka Venemaa

piiridest lahkumine (Eestisse sõitmine). Opteerumist tuleb vaadelda kui protsessi, mis ei

lõppenud

Eesti

kodakondsusesse

vastuvõtmise

tunnistuse

väljaandmisega.

Kui

kodakondsusesse vastuvõtmise tunnistusele märgitud isikud ei viinud opteerimist lõpule ega

sõitnud Eestisse, ei loetud neid Eesti kodanikeks. Seega ei ole ka nende järeltulijad Eesti

kodanikud. Kuna taotleja ei ole Eesti kodanik, puudub seaduslik alus temale isikut tõendavate

dokumentide seaduse § 15 lg 4 ja § 21 lg 1 alusel Eesti kodaniku passi väljaandmiseks.

3. X (X) esitas Tallinna Halduskohtule 29.09.2022 kaebuse tühistada PPA 27.09.2022 otsus

nr 15.2-9/339-1 ja kohustada PPA-d otsustama temale Eesti kodaniku passi väljaandmine

uuesti. Opteerumise protsess lõppes kodakondsuse tunnistuse väljaandmisega. Tartu rahuleping

ei sisalda sanktsioone isikule, kes ei täida ümberkolimise tingimust, samuti puudub märge, et

temalt võidakse kodakondsus ära võtta. Halduspraktika on ajas muutunud kaebaja kahjuks.

3-22-2066

3(5)

Kaebaja vanaisa elas eestlaste kogukonnas ja pidas Eestiga pidevalt sidet ning ta ei ole Venemaa

kodakondsuse vastuvõtmisega kaotanud Eesti kodakondsust. Kaebaja pere oli nõukogude

võimu repressioonide ohver.

4. Politsei- ja Piirivalveamet palus vastuses jätta kaebus rahuldamata.

5. Tallinna Halduskohus jättis 27.03.2023 otsusega kaebuse rahuldamata. Vaidlust ei ole

selle üle, et kaebaja vanaisa ei saabunud Eestisse pärast opteerumise soovi avaldamist ja talle

kodakondsuse tunnistuse andmist. Vaidluse all on üksnes õiguslik tõlgendus ning halduskohus

nõustub selles osas vaidlustatud haldusaktis tooduga ega korda seda (HKMS § 165 lg 2). PPA

seisukohti kinnitab praeguseks väljakujunenud kohtupraktika. Eestis ei ole pretsedendiõigust,

kuid õiguskord peab sellele vaatamata olema teatud ulatuses ühtne, s.o sarnaseid olukordi

lahendatakse sarnaselt ja õigust tõlgendatakse järjekindlalt, tagades üksikisiku jaoks õiguse

rakendamise ettenähtavuse. See ei takista uute faktide või kaalutluste ilmnemisel teistsuguste

tõlgenduste kasutamist või varasemate tõlgendusvigade kõrvaldamist.

Riigikohtu 02.03.2018 otsuse nr 3-16-1810 selgituste põhjal ei lõppenud Eesti kodakondsuse

saamise protsess tunnistuse väljaandmisega, vaid täita tuli ka teine tingimus, s.o saabuda

Eestisse. Eestisse saabumata jätmise tagajärjeks (sanktsiooniks) ei olnud kodakondsuse

kaotamine, vaid isik ei täitnud seega kodakondsuse saamise tingimust ega saanudki kunagi

Eesti Vabariigi kodanikuks. Seega ei saanud Eesti Vabariigi kodanikuks ka tema järeltulijad,

sh kaebaja. Sama seisukohta on järjekindalt väljendanud Tallinna Ringkonnakohus (17.08.2017

otsus nr 3-16-1271, p 10; 28.02.2018 otsus nr 3-16-1452, p 12, 07.11.2018 otsus nr 3-17-1835,

p 15; 30.06.2021 otsus nr 3-20-1455, p-d 10–16; 12.05.2022 otsus nr 3-20-2498, p-d 11jj).

Kaebaja ei ole millegagi selgitanud, miks ta leiab, et senine tõlgendus on ebaõige või milliste

asjaolude tõttu tuleks siinsel juhul asuda teistsugusele seisukohale. Kodakondsuse omandamise

aluse määratlemine ei ole kaalutlusotsus, vaid juriidilise fakti tuvastamise küsimus. Inimene

kas on (dokumentaalselt tõendatult) sünnijärgne Eesti kodanik või ei ole. Seega ei oma tähtsust,

miks kaebaja esivanematel ei olnud võimalik opteerimise protsessi lõpule viia. Asjaolu, et

VSFNV ametivõimud tegid kodakondsustunnistuse saanud ja Eestisse lahkuvatele isikutele

mitmeid takistusi, mis muutsid Eestisse naasmise raskendatuks või võimatuks, ei anna kaebuse

rahuldamiseks alust. Kohus ei saa tuvastada kodakondsusesse kuulumist selle põhjal, kas

konkreetsel isikul oli lihtne, keeruline või koguni võimatu täita kodakondsuse saamise

tingimusi. Sellega asuks kohus seadusandja asemel kehtestama tagantjärele erisusi, mida

toonane normistik ei sisaldanud (vt Riigikohtu 02.03.2018 otsus nr 3-16-1810, p-d 14 ja 16;

Tallinna Ringkonnakohtu 17.08.2017 otsus nr 3-16-1271, p 11, 28.02.2018 otsus nr 3-16-1452,

p 13). Kodakondsuse saamise, kaotamise ja taastamise tingimused on riigivõimu teostamise

kesksed küsimused. Kodanike ringi moodustamine ja sellest isikute välistamine on osaks

parlamendireservatsioonist, millesse kohus saab sekkuda erandlikel juhtudel. Üksnes parlament

saab otsustada, kas anda naturalisatsiooni korras kodakondsus ka neile, kelle esivanematel ei

olnud võimalik mingil põhjusel opteerumise korral Eestisse saabuda.

Halduspraktika muutumine ei anna kaebajale subjektiivset õigust nõuda varasema praktika

jätkamist tema suhtes, sh kuna ta ei ole kunagi saanud Eesti kodanikuks (Riigikohtu 27.11.2006

otsus nr 3-3-1-59-06, p 12). Kuigi PPA on rahulepingu art-t IV mõistnud varem teisiti, ei saa

kaebaja nõude ka enda suhtes väära tõlgenduse kohaldamist. Võrdse kohtlemise nõuet rikuks

vaid see, kui PPA väljastaks pärast rahulepingu art IV kohaldamispraktika muutmist ikkagi

teatud juhtudel Eesti kodaniku passe isikutele, kelle esivanemad ei lahkunud Venemaalt pärast

kodakondsuse tunnistuse saamist (vt Tallinna Ringkonnakohtu 12.10.2017 otsus nr 3-16-2683,

p 10). Kui kaebaja käsitab end eestlasena, on tal võimalik pöörduda PPA migratsiooninõustajate

poole, selgitamaks välja, kas ja kuidas on tal võimalik teostada sellest tulenevaid õiguseid.

3-22-2066

4(5)

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. X (X) palub 21.04.2023 apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja uue

otsusega rahuldada tema kaebus. Kohus tõlgendas Tartu rahulepingu art-t IV ebaõigesti ja

ühepoolselt. Ebaloogiline on seisukoht, et kodakondsuse tunnistusest ei nähtu selgelt, et selle

omanikku loetaksegi juba Eesti kodanikuks, vaid tunnistus andis üksnes kindlustunde, et

Eestisse saabumisel loetakse isik kodanikuks. Halduskohus märkis, et seaduse tõlgendus võib

muutuda, kuid leidis samas, et halduspraktika ei saa muutuda, mis on selgelt vastuoluline.

Halduspraktika sõltub seaduse tõlgendamisest. Nõuda ei saa küll ebaõige praktika jätkamist,

kuid halduskohus saab tunnistada senise halduspraktika õigusvastaseks. Riigikohtu 02.03.2018

otsus nr 3-16-1810 ei ole seadus, vaid üksikkaasuse lahendus. Asjaoludest nähtuvalt erinevad

perekond XXX valiku põhjused oluliselt haldusasjas nr 3-16-1810 toodust. Optsiooni

käsitamine protsessina on vastuolus rahvusvahelise õigusega. Tegemist oli ühekordse

kodakondsuse valikuga, millega kaebaja vanaisa ja isa omandasid Eesti kodakondsuse, ja mida

ei ole keegi neilt hiljem ära võtnud (selle kohta puuduvad igasugused tõendid). Halduskohus ei

ole toimikuga piisavalt tutvunud. Kaebaja vanaisa ei võtnud Venemaa kodakondsust. Y

represseeriti, sest Eesti kodanikuks jäädes keeldus ta kolhoosi astumast. Ekslik on viide, et

kaebaja isa kolis 1949. a-l Karjalasse ja asus aasta hiljem elama Moskvasse. Asja materjalide

kohaselt varjas kaebaja isa ennast pärast Y vahistamist Karjalas kuni 1939. aastani. 1940. a-l

naturaliseerus ta Venemaal ning 1950. a-l lahkus pärast õpinguid Tallinna elama ja tööle. Kohus

on käsitlenud asja pealiskaudselt.

7. Politsei- ja Piirivalveamet palub 23.05.2023 vastuses jätta kaebaja apellatsioonkaebus

rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes varasemate seisukohtade juurde. Vastustaja

on kaebajale korduvalt (sh haldusmenetluse käigus) selgitanud tähtsust omavaid asjaolusid ning

viidanud kohtupraktikale, mis toetavad vaidlustatud otsuses toodud seisukohti. Analoogsetes

asjades on kohtud kinnitanud, et Eesti kodakondsuse saamise protsess ei lõppenud tunnistuse

väljaandmisega, vaid täita tuli ka teine tingimus, s.o saabuda Eestisse (nt Riigikohtu 02.03.2018

otsus nr 3-16-1810; Tallinna Ringkonnakohtu 30.06.2021 otsus nr 3-20-1455). Kaebajal ei ole

subjektiivset õigust nõuda varasema ebaõige halduspraktika jätkamist tema suhtes. Tegemist ei

ole kaalutlusotsusega, vaid juriidilise fakti tuvastamise küsimusega.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus leiab, et X (X) apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja see tuleb jätta

rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja ei pea vajalikuks

neid kõiki üle korrata (HKMS § 201 lg 4).

9. Kaebaja saab olla Eesti kodanik üksnes juhul, kui tema isa W oli Eesti kodanik. Selleks

on oluline välja selgitada, kas kaebaja vanaisa Y koos perekonnaga (sh tollal 9-aastane poeg

W) omandas Tartu rahulepingu art IV alusel opteerimise teel Eesti kodakondsuse. Vaidlust ei

ole selles, et Y 19.09.1920 avalduse alusel anti temale 30.10.1920 kodakondsuse tunnistus nr

10313, mille kohaselt olid Y, tema abikaasa ja nende lapsed Eesti kodakondsusesse vastu

võetud. Lisaks puuduvad tõendid, et Y ja tema perekond oleks ühe aasta jooksul Venemaa

piiridest lahkunud ning Eestisse elama asunud. Kaebaja on oma vanaisa ja isa eluloolistes

andmetes (kaebuse lisa 11) küll märkinud, et Y kolis 1920. a-l koos perega (sh poeg W) Eestisse

ning nad said Võru maakonnas Eesti Vabariigi kodanikeks, kuid see väide on paljasõnaline ja

vastuolus dokumentaalsete tõenditega. Kaebaja isa elas Tallinnas aastatel 1952–1954.

10. Riigikohus leidis 02.03.2018 otsuses nr 3-18-1610 (p 12) Tartu rahulepingu art-t IV tuleb

selle eesmärkidest lähtuvalt tõlgendada viisil, et opteerumine kujutas endast sisuliselt protsessi,

3-22-2066

5(5)

mis ei lõppenud Eesti kodakondsusesse vastuvõtmise tunnistuse väljaandmisega. Opteerujatel

tuli Eesti kodakondsuse saamiseks täita ka teine tingimus ehk lahkuda Venemaa piiridest. Eesti

kodakondsusesse vastuvõtmise tunnistus andis opteerujatele üksnes kindluse, et pärast seda, kui

nad on saabunud Eestisse, loetakse nad Eesti kodanikeks. Tartu rahulepingu art IV tõlgendamist

on hiljem põhjalikult käsitletud ka Tallinna Ringkonnakohtu 30.06.2021 otsuses nr 3-20-1455,

milles leiti, et ka täiendavad allikad (sh õiguskirjanduses avaldatud uuemad käsitused) ei anna

põhjust muuta haldusasjas nr 3-16-1810 väljendatud tõlgendust. Riigikohus jättis 07.12.2021

määrusega ringkonnakohtu otsuse peale esitatud kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata.

11. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole praeguses asjas toodud välja ühtegi sellist asjaolu või

uut tõendit, mis annaks põhjust tõlgendada Tartu rahulepingu art-t IV senisest kohtupraktikast

erinevalt. Nn pretsedendiõiguse puudumisest (st Riigikohtu otsuses esitatud seisukohad õiguse

tõlgendamisel ja kohaldamisel on kohustuslikud üksnes sama asja uuesti läbivaatavale kohtule,

kuid mitte laiemalt – vt HKMS § 233 lg 1) ei saa tuletada keeldu tugineda asjassepuutuvate

õigusnormide tõlgendamisel varasematele jõustunud kohtulahenditele. Põhiseaduse § 12 lg 1

kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Sellest tulenevalt peavad nii haldusorganid kui ka kohtud

tagama õiguse ühetaolise kohaldamise. Eeltoodu ei tähenda, et senist haldus- või kohtupraktikat

ei võiks muuta, kuid selline muutmine ei tohi olla meelevaldne. Kuigi on õige, et rahulepingust

tulenevaid Eesti kodakondsuse omandamise tingimusi on varasemalt mõistetud ka teisiti, on

praegu vaidluse all olevas PPA 27.09.2022 otsuses esitatud vastustaja n-ö kehtiva tõlgenduse

õigsus leidnud kohtupraktikas korduvalt kinnitust ja nagu eespool juba märgitud, ei anna siinse

vaidluse asjaolud põhjust senistest seisukohtadest kõrvale kalduda.

12. Halduskohus selgitas õigesti, et kuivõrd Venemaalt lahkumine oli Eesti kodakondsuse

saamise üheks kohustuslikuks tingimuseks, mis jäi Yl ja tema perekonnal täitmata, siis ei ole

kaebaja vanaisa ja isa kunagi saanud Eesti kodanikuks ning asjakohatud on väited, et puuduvad

andmed neilt Eesti kodakondsuse äravõtmise kohta. Riigikohus on otsuses nr 3-16-1810 (p-d

14 ja 16) selgitanud sedagi, et Tartu rahulepingu art IV tõlgendamisel ei saa lähtuda sellest, kas

opteerujatel võis esineda objektiivseid takistusi, mis ei võimaldanud neil Eestisse elama asuda,

ning samuti ei ole tahteavaldusena viia Eesti Vabariigi kodakondsuse omandamine lõpule

käsitatav hilisem elama asumine okupeeritud Eestisse.

13. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb X (X) apellatsioonkaebus rahuldamata

ning Tallinna Halduskohtu 27.03.2023 otsus muutmata.

14. X (X) on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 20 eurot, kuid pole esitanud

andmeid muude ringkonnakohtu menetluses kantud menetluskulude kohta. Kuivõrd

apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, siis jäävad kaebaja menetluskulud apellatsiooniastmes

HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. PPA ei ole apellatsiooniastmes menetluskulude

kandmise kohta ringkonnakohtule andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud

menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

(allkirjastatud digitaalselt)