5-23-37/6 · Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-23-37 Otsuse kuupäev 2. november 2023 Kohtukoosseis Eesistuja Nele Siitam, liikmed Heiki Loot, Kaupo Paal, Juhan Sarv ja Urmas Volens Kohtuasi Seitsmeteistkümne Riigikogu liikme kaebus Riigikogu 11. ja 18. septembri 2023. a otsuste peale Menetlusosalised ja menetlusse kaasatud isikud Kaebuse esitajad Riigikogu liikmed Arvo Aller, Rain Epler, Ants Frosch, Kalle Grünthal, Helle-Moonika Helme, Mart Helme, Martin Helme, Kert Kingo, Rene Kokk, Leo Kunnas, Alar Laneman, Siim Pohlak, Anti Poolamets, Evelin Poolamets, Henn Põlluaas, Jaak Valge ja Varro Vooglaid, esindaja vandeadvokaat Paul Keres Riigikogu, esindajad vandeadvokaadid Paul Varul, Triin Kaurov ja Vitali Šipilov Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta kaebus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu 25. aprilli 2023. a istungil esitas Eesti Konservatiivse Rahvaerakonna (EKRE) fraktsioon Riigikogu menetlusse relvaseaduse muutmise seaduse eelnõu. Riigikogu juhatus võttis selle Riigikogu menetlusse samal päeval ning eelnõu sai registreerimisnumbri 19 SE.

2. Riigikogu 8. mai 2023. a istungil esitasid Riigikogu EKRE fraktsiooni liikmed järgmised 23 arupärimist:

1) peaminister Kaja Kallasele ühtse eesti kooli kohta (arupärimine nr 13, esitajad: Arvo Aller, Helle-Moonika Helme, Mart Helme, Martin Helme, Kert Kingo, Rene Kokk, Siim Pohlak, Evelin Poolamets, Henn Põlluaas, Jaak Valge); 2) sotsiaalkaitseminister Signe Riisalole Värska Südamekodu OÜ tegevuse kohta (nr 15, esitajad: kõik 17 EKRE fraktsiooni liiget (sh Kalle Grünthal); arupärimisele on vastatud 7. juunil 2023);

5-23-37

2(14) 3) peaminister Kaja Kallasele perede kaitse kohta (nr 17, esitajad: A. Aller, Rain Epler, H-M. Helme, Martin Helme, Alar Laneman, S. Pohlak, Anti Poolamets, J. Valge, Varro Vooglaid; arupärimisele on vastatud 11. septembril 2023); 4) peaminister Kaja Kallasele peretoetuste vähendamise kohta (nr 18, esitajad: K. Grünthal, H-M. Helme, K. Kingo, S. Pohlak, H. Põlluaas, J. Valge; arupärimisele on vastatud 11. septembril 2023); 5) rahandusminister Mart Võrklaevale mõjuanalüüside puudumise kohta ministri valdkonnas (nr 19, esitajad: A. Aller, K. Grünthal, H-M. Helme, Martin Helme, A. Laneman, S. Pohlak, H. Põlluaas; arupärimisele on vastatud 9. oktoobril 2023); 6) peaminister Kaja Kallasele laiapõhjalise riigikaitse rahastamise kohta (nr 25, esitajad: Ants Frosch, R. Kokk, Leo Kunnas, A. Laneman, H. Põlluaas, J. Valge; arupärimisele on vastatud 25. septembril 2023); 7) peaminister Kaja Kallasele rohepöörde elluviimise kohta Eestis (nr 27, esitajad: A. Aller, R. Epler, H-M. Helme, A. Laneman, A. Poolamets, J. Valge, V. Vooglaid; arupärimisele on vastatud 25. septembril 2023); 8) peaminister Kaja Kallasele Eestisse tulevate Ukrainast pärit isikute kohta (nr 29, esitajad: R. Epler, H-M. Helme, H. Põlluaas, J. Valge, V. Vooglaid; arupärimine on esitajatele tagastatud); 9) peaminister Kaja Kallasele sõjalise riigikaitse uute võimearenduste kohta (nr 30, esitajad: A. Frosch, R. Kokk, L. Kunnas, A. Laneman, H. Põlluaas, J. Valge; arupärimisele on vastatud 25. septembril 2023); 10) peaminister Kaja Kallasele vaktsineerimissunni tõttu teenistusest vabastatud isikute teenistusse naasmise võimaluste kohta (nr 32, esitajad: A. Frosch, K. Grünthal, H-M. Helme, Mart Helme, Martin Helme, A. Poolamets, H. Põlluaas, J. Valge, V. Vooglaid; arupärimine on esitajatele tagastatud); 11) haridusja teadusminister Kristina Kallasele haridusasutuste sulgemise kohta (nr 42, esitajad: A. Aller, R. Epler, A. Frosch, A. Poolamets; arupärimine on esitajatele tagastatud); 12) haridusja teadusminister Kristina Kallasele pärimuskultuuri õpetamise kohta (nr 43, esitajad: A. Frosch, H-M. Helme, A. Poolamets, H. Põlluaas; arupärimine on esitajatele tagastatud); 13) justiitsminister Kalle Laanetile kaebevõimaluste kohta (nr 44, esitajad: K. Kingo, Martin Helme, V. Vooglaid; arupärimisele on vastatud 24. mail 2023); 14) siseminister Lauri Läänemetsale pronkssõduri eemaldamise kohta (nr 45, esitajad: A. Aller, H-M. Helme, Mart Helme, Martin Helme, K. Kingo, R. Kokk, S. Pohlak, E. Poolamets, H. Põlluaas, J. Valge; arupärimisele vastamine oli alguses kavandatud 15. juunile 2023, vastatud 18. septembril 2023); 15) õiguskantsler Ülle Madisele kobareelnõude ja lühikeste kaasamistähtaegade kohta (nr 46, esitajad: Martin Helme, S. Pohlak, H. Põlluaas; arupärimine on esitajatele tagastatud); 16) siseminister Lauri Läänemetsale Eestisse tulevate Ukrainast pärit isikute rahvuse kohta (nr 47, esitajad: R. Epler, H-M. Helme, H. Põlluaas, J. Valge, V. Vooglaid; arupärimine on esitajatele tagastatud); 17) peaminister Kaja Kallasele elanikkonna kavandatava maksukoormuse tõusu kohta (nr 48, esitajad: A. Aller, H-M. Helme, Martin Helme, L. Kunnas, A. Laneman, E. Poolamets, V. Vooglaid); 18) peaminister Kaja Kallasele regionaalministri vastutusvaldkonna kohta (nr 50, esitajad: A. Aller, R. Epler, R. Kokk, A. Poolamets, E. Poolamets, H. Põlluaas); 19) kultuuriminister Heidy Purgale 100 000 euro kohta, mille eelmine kultuuriminister Piret Hartman eraldas Tähetorni Spordija Terviseklubi rajamiseks (nr 51, esitajad: A. Aller, R. Epler, H-M. Helme, A. Laneman, S. Pohlak, A. Poolamets, J. Valge; arupärimisele on vastatud 18. septembril 2023);

5-23-37

3(14) 20) rahandusminister Mart Võrklaevale äriühingute kestlikkuse aruandluse direktiivi kohta (nr 52, esitajad: R. Epler, H-M. Helme, R. Kokk, E. Poolamets; arupärimisele on vastatud 9. oktoobril 2023); 21) peaminister Kaja Kallasele sõjaaja kaitseväe kaudtulevõimekuse kasvatamise kohta (nr 72, esitajad: A. Frosch, R. Kokk, L. Kunnas, A. Laneman, H. Põlluaas, J. Valge); 22) peaminister Kaja Kallasele regionaalarengu kohta seoses kavandatava maksutõusuga (nr 73, esitajad: A. Aller, H-M. Helme, Martin Helme, L. Kunnas, A. Laneman, E. Poolamets, V. Vooglaid); 23) majandusja infotehnoloogiaminister Tiit Riisalole võrdse kohtlemise kohta tööelus (nr 74, esitajad: A. Aller, R. Epler, H-M. Helme, K. Kingo, A. Laneman, J. Valge; arupärimisele on vastatud 18. septembril 2023).

3. Riigikogu esimees edastas eelnimetatud arupärimistest 17 nende adressaatidele, esitajatele tagastati kuus arupärimist. Kevadistungjärgu jooksul vastati neist arupärimistest kahele.

4. Riigikogu II istungjärgu 1. töönädala (11.–14. september 2023) päevakorda oli kavandatud vastamine kokku kuuele arupärimisele. Kaebajate 8. mail 2023 esitatud arupärimistest oli päevakorda kavandatud kaks: arupärimised nr 17 ja 18 (kavandatud vastamise päev oli 11. september 2023). Riigikogu kinnitas päevakorra juhatuse esitatud kujul töönädala 1. istungil, 11. septembril 2023 55 pooltja 24 vastuhäälega, erapooletuid Riigikogu liikmeid ei olnud.

5. Riigikogu II istungjärgu 2. töönädala (18.–21. september 2023) päevakorda oli kavandatud vastamine kokku kaheksale arupärimisele. Kaebajate 8. mail 2023 esitatud arupärimistest oli päevakorda kavandatud kolm: arupärimised nr 45, 51 ja 74. Riigikogu kinnitas päevakorra juhatuse esitatud kujul koos ühe muudatusega (päevakorrast jäeti välja arupärimine, mida ei olnud esitanud EKRE fraktsiooni liikmed) töönädala 1. istungil, 18. septembril 2023 63 pooltja 19 vastuhäälega, erapooletuid Riigikogu liikmeid ei olnud.

6. 21. septembril 2023 esitasid 17 Riigikogu liiget (edaspidi kaebajad) Riigikohtule kaebuse, milles paluvad: 1) tühistada Riigikogu 11. septembri 2023. a otsus kinnitada Riigikogu täiskogu II istungjärgu 1. töönädala päevakord; 2) tühistada Riigikogu 18. septembri 2023. a otsus kinnitada Riigikogu täiskogu II istungjärgu 2. töönädala päevakord; 3) alternatiivselt tunnistada nimetatud Riigikogu otsused õigusvastaseks.

7. 18. oktoobril 2023 registreeris Riigikogu juhatus K. Grünthali lahkumise EKRE fraktsiooni koosseisust.

KAEBAJATE SEISUKOHT

8. Kaebajad leiavad, et neil on kaebeõigus sellise Riigikogu otsuse vaidlustamiseks, millega kinnitatakse Riigikogu täiskogu töönädala päevakord, kui sellesse ei ole pandud arupärimisi, millele vastamise tähtpäev saabub samal töönädalal.

9. Õigus esitada arupärimisi ja saada nendele vastus kuulub parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi kesksete, põhiseadusega kaitstud osade hulka. Arupärimisõigus on sõnaselgelt sätestatud Eesti Vabariigi põhiseaduses (PS § 74 lõige 1). Seetõttu on kaebus arupärimisõiguse

5-23-37

4(14) väidetava rikkumise kohta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 16 alusel lubatav.

10. PS § 74 lõikes 2 on fikseeritud, et arupärimisele tuleb vastata 20 istungipäeva jooksul. Kui seda tähtaega ületatakse, on arupärimisõigust riivatud. Käesoleval juhul seisnes riive selles, et Riigikogu kinnitas töönädala päevakorra, milles ei olnud ette nähtud vastamist arupärimistele, millele vastamise tähtpäev saabus samal töönädalal.

11. Vaidlustatavad Riigikogu otsused on õigusvastased, kuna ei võimaldanud kaebajatel saada arupärimistele vastuseid põhiseaduses ette nähtud tähtaja jooksul. Riigikogu koduja töökorra seaduse (RKKTS) § 140 lõike 2 kohaselt võetakse arupärimine päevakorda arupärija ja arupärimise adressaadiga kokkulepitud ajal. See aeg peab mahtuma PS § 74 lõikes 2 sätestatud tähtaja (20 istungipäeva) sisse. Adressaatide väljapakutud vastamise ajad jäidki selle tähtaja piiresse. Riigikogu juhatus oleks pidanud panema arupärimised päevakorda, lähtudes adressaatide väljapakutud aegadest. Arupärimisi nr 19, 25, 27, 30, 45, 48, 50, 51, 52, 73 ja 74 ei võetud vastamiseks päevakorda PS § 74 lõikes 2 ette nähtud tähtaega arvestades. Seetõttu rikuti Riigikogu täiskogu II istungjärgu 1. ja 2. töönädala päevakorra kinnitamisega PS § 74 lõiget 2 ja RKKTS § 140 lõiget 1. Nimetatud rikkumine on aluseks päevakorra kinnitamise otsuste tühistamisele PSJKS § 24 lõike 1 punkti 1 järgi. Kaebajad möönavad, et kuna eespool nimetatud arupärimistele ei ole enam võimalik põhiseaduses ette nähtud tähtaja jooksul vastust saada, võib asjakohane taotlus olla hoopis Riigikogu otsuste õigusvastasuse tuvastamine. PSJKS § 24 lõike 1 punktis 1 sätestatud Riigikogu otsuse tühistamise volitus hõlmab ka selle õigusvastaseks tunnistamist.

12. Kaebajatel on PSJKS § 16 alusel õigus vaidlustada ka Riigikogu otsust täiskogu päevakorra kinnitamise kohta, kui selles pole kaebajate fraktsiooni algatatud seaduseelnõu esimest lugemist, milleks Riigikogu koduja töökorra seaduses ette nähtud tähtaeg möödub samal nädalal.

13. Riigikogu liikme õigus esitada seaduseelnõusid tuleneb PS § 103 lõike 1 punktist 1 ja kuulub samuti parlamentaarse demokraatia ning Riigikogu liikme mandaadi kesksete, põhiseadusega kaitstud osade hulka. See annab Riigikogu liikmele õiguse esitada eelnõuna vormistatud regulatsiooniettepanek Riigikogule ning nõuda, et Riigikogu võtaks selle menetlusse ja arutaks seda Riigikogu kodukorra seaduses (PS § 104 lõige 1) ette nähtud korras.

14. Asjaolu, et kõnealuse seaduseelnõu algatas fraktsioon, ei välista kaebajate PSJKS § 16 järgset kaebeõigust. Kuna fraktsioon ei ole isik PSJKS § 16 tähenduses, on kaebeõigus sellesse kuuluvatel Riigikogu liikmetel ühiselt. Kaebajateks on kõik kaebuse esitamise ajal Riigikogu EKRE fraktsiooni kuuluvad liikmed.

15. RKKTS § 97 lõige 2 sätestab, et eelnõu esimene lugemine peab toimuma Riigikogu täiskogu seitsme töönädala jooksul eelnõu menetlusse võtmisest arvates. Kõnealune eelnõu võeti Riigikogu menetlusse 25. aprillil 2023. Eelnõu esimene lugemine pidanuks seega toimuma hiljemalt II istungjärgu 2. töönädalal (18.–21. september 2023). Kuna aga eelnõu esimest lugemist ei võetud II istungjärgu 2. töönädala ega ka ühegi varasema töönädala päevakorda, rikuti päevakorra kinnitamisega RKKTS § 97 lõiget 2 ning seeläbi PS § 103 lõike 1 punkti 1 (või 2) osas, milles see hõlmab õigust nõuda seaduseelnõu arutamist Riigikogu kodukorra seaduses (PS § 104 lõige 1) ettenähtud korras. Nimetatud rikkumine on aluseks II istungjärgu 2. töönädala päevakorra kinnitamise otsuse tühistamisele PSJKS § 24 lõike 1 punkti 1 järgi. Kaebajad möönavad, et kuna eelnõu esimest lugemist ei ole enam võimalik RKKTS-is ette nähtud tähtaja jooksul läbi viia, võib asjakohane taotlus olla hoopis vaidlustatava otsuse õigusvastasuse tuvastamine.

5-23-37

5(14) 16. Kaebajate esindaja selgituse kohaselt andsid EKRE fraktsiooni liikmed 8. mai 2023. a istungil üle ka arupärimise nr 71, mis oli adresseeritud haridusja teadusminister Kristina Kallasele ning mis arupärijatele tagastati. Riigikogu veebilehe andmetel on see arupärimine loetud esitatuks 9. mail 2023.

RIIGIKOGU ARVAMUS

17. Riigikogu taotleb kaebuse läbi vaatamata jätmist, leides, et kaebajatel ei ole kaebeõigust. Kui aga Riigikohus vaatab kaebuse läbi, siis tuleb kaebus jätta rahuldamata.

18. Kaebajatel pole kaebeõigust, kuna küsimus, millise aja jooksul tuleb arupärimisele vastata ja eelnõusid täiskogus menetleda, ei puuduta Riigikogu liikme mandaadi keskset osa. Kui Riigikohus kaebeõigust jaatab, asub ta sisuliselt lahendama Riigikogu sisesuhtest tulenevat poliitilist vaidlust Riigikogu enamuse ja opositsiooni vahel. See oleks vastuolus võimude lahususe põhimõttega.

19. Riigikogu otsus päevakorra kinnitamise kohta ei ole otsus PS § 65 punkti 1 tähenduses. Seega ei ole see ka PSJKS § 16 kohaselt vaidlustatav. Praeguses asjas vaidlustatud otsustel pole Riigikogust väljaulatuvat toimet. Riigikogu liikmel puudub subjektiivne õigus nõuda ühe või teise küsimuse päevakorda võtmist.

20. Relvaseaduse muutmise seaduse eelnõu (19 SE) päevakorda panemata jätmist ei saa kaebajad vaidlustada ka seetõttu, et eelnõu algatajaks on fraktsioon, mitte Riigikogu liikmetest kaebajad. Fraktsioonil ei ole PSJKS § 16 kohaselt kaebeõigust, kuna fraktsioon ei ole isik, vaid Riigikogu organ.

21. Kaebuse rahuldamine ei aitaks kaebajate õigusi kaitsta, kuna kinnitatud päevakordade järgi on istungid peetud ja neil otsused vastu võetud. Kõigi nende otsustuste tagasiulatuv kehtetuks tunnistamine oleks ülemäärane ja kahjustaks lubamatult õiguskindlust. Samuti ei saa Riigikogu lisada arupärimistele vastamist ja eelnõu menetlemist päevakorda tagantjärele. Oma alternatiivse nõude puhul – tuvastada vaidlustatud otsuste õigusvastasus – ei ole kaebajad aga näidanud põhjendatud huvi, mis on vajalik tuvastusnõude esitamiseks.

22. Kui Riigikohus siiski vaatab kaebuse läbi, tuleb kaebus jätta rahuldamata. Riigikogu II istungjärgu 1. ja 2. töönädala päevakorrad kinnitati olukorras, kus kaebajad olid oma õigust arupärimiste ja eelnõude esitamiseks ilmselgelt kuritarvitanud. Kujunenud olukord on jätkuks Riigikogu kevadistungjärgu lõpus toimunud obstruktsioonile. Kaebajad on esitanud arupärimisi ja eelnõusid selge eesmärgiga halvata Riigikogu töö. Sellele viitab nii eelnõude ja arupärimiste hulk kui ka nende iseloom. Kaebajad ei ole varjanud enda eesmärki takistada parlamendi tööd ega nõustunud kompromissidega. Obstruktsioon on jätkunud ka Riigikogu sügisistungjärgul.

23. Kaebajate tegevuse tõttu oli ohus põhiseaduslik kord tervikuna, mitte üksnes Riigikogu töövõime. Seetõttu oli vältimatu võtta tarvitusele abinõusid, tagamaks Riigikogu töövõime ja tema põhiseaduslike ülesannete täitmine. Arupärimiste ja eelnõude täiskogu päevakorda võtmine järkjärgult paralleelselt teiste küsimustega oli tasakaalustatud ja proportsionaalne abinõu selle eesmärgi saavutamiseks.

24. Riigikogu II istungjärgu alguseks oli kujunenud olukord, kus kõiki opositsiooni esitatud arupärimisi ja eelnõusid ei olnud võimalik seaduses toodud tähtaja jooksul menetleda. Kui seda oleks tehtud, ei saanuks Riigikogu mitme kuu jooksul lisada päevakorda muid küsimusi (eelnõude teised ja kolmandad lugemised, peaministri ja ministrite poliitilised avaldused, olulise tähtsusega riiklike

5-23-37

6(14) küsimuste arutelud jne). RKKTS § 13 lõike 2 punkti 18 alusel ning Riigikogu enesekorraldusõigusele tuginedes lähtus Riigikogu juhatus päevakordade kavandamisel järgmistest põhimõtetest:

a) Riigikogu töö peab olema korraldatud nii, et Riigikogu saaks täita kõiki oma põhiseadusest ja seadustest tulenevaid ülesandeid; b) valitsuse liikmetel, õiguskantsleril, riigikontrolöril jt ametiisikutel, kellel on seadusest tulenev kohustus täiskogu istungil esineda, peab olema võimalik oma tööd planeerida; c) päevakorda kavandatakse tasakaalustatult nii arupärimistele vastamisi, eelnõude I, II ja III lugemisi kui ka muid küsimusi, mida Riigikogul tuleb arutada; d) päevakord peab sisaldama nii opositsiooni kui ka koalitsiooni (sh valitsuse) algatatud eelnõusid; e) ühte töönädalasse planeeritakse 6–8 arupärimist, et tagada Riigikogu, valitsuse ja teiste põhiseaduslike institutsioonide töövõime; f) päevakorda arvatakse need arupärimised, millele vastamise tähtaeg saabub varem; g) arupärimised planeeritakse üldjuhul esmaspäevale; h) vastamisele tulevate arupärimiste arv võiks olla fraktsioonide vahel proportsioonis; i) päevakord koostatakse sellise arvestusega, et kõik sellesse kavandatud küsimused jõutakse istunginädala jooksul ära arutada.

25. Riigikogu on püüdnud leida tasakaalu Riigikogu enamuse ja opositsiooni huvide vahel. Suurem osa ehk ligi 75% II istungjärgu 1. ja 2. töönädala istungite ajast kulus opositsiooni esitatud arupärimiste ja eelnõude menetlemisele.

26. Põhiseaduses ja RKKTS-is sätestatud tähtaegade järgimist ei saa tagada, kui see viiks Riigikogu töö halvamise või tugeva häirimiseni. Sellises olukorras tuleb leida tasakaal ühelt poolt Riigikogu liikmete õiguste ja teisalt Riigikogu töövõime vahel. Käesoleval juhul on Riigikogu seda nõuet järginud. Riigikogu liikme esitatavate arupärimiste ja algatatavate eelnõude hulk ei ole piiratud. Kui PS § 74 lõikes 2 ja RKKTS § 97 lõikes 2 sätestatud tähtaegu rangelt järgida, saaks ka väike grupp Riigikogu liikmeid parlamendi töö blokeerida, esitades suurel hulgal arupärimisi ja eelnõusid ning nõudes nende tähtaegset menetlemist.

27. Vaidlusalusest 11 arupärimisest kaheksale on II istungjärgu esimese kolme töönädala jooksul (11., 18. ja 25. septembril 2023) vastatud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

28. Kaebajad vaidlustavad seda, et nende arupärimistele ei vastatud 20 istungipäeva jooksul, nagu näeb ette PS § 74 lõige 2, ning et EKRE fraktsiooni algatatud seaduseelnõu 19 SE esimene lugemine ei toimunud seitsme töönädala jooksul, nagu sätestab RKKTS § 97 lõige 2. Seejuures ei rikkunud kaebajate väitel nende arupärimisõigust mitte arupärimise adressaadid, kes jätsid arupärimistele tähtaegselt vastamata, vaid Riigikogu, kes ei võtnud arupärimistele vastamist täiskogu töönädala päevakorda arvestusega, et vastamine saaks toimuda põhiseaduses ettenähtud tähtaja jooksul. Kolleegium teeb kõigepealt kindlaks, kas Riigikogu liikmetel on kaebeõigus (I), ning seejärel hindab vaidlustatud otsuste õiguspärasust (II).

I

29. PSJKS § 16 sätestab, et isik, kes leiab, et Riigikogu otsusega on rikutud tema õigusi, võib esitada Riigikohtule taotluse tühistada Riigikogu otsus. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

5-23-37

7(14) leidis asjas nr 5-21-32 tehtud otsuses, et PSJKS §-s 16 tuleb kaitstavate õigustena põhiliselt mõista üksikisiku õigusi riigi vastu välisõigussuhtes, ennekõike põhiõigusi, samas kui PSJKS § 17 sätestab kinnise loeteluna juhud, mil Riigikogu liige võib vaidlustada Riigikogu juhatuse otsuse siseõigussuhtes (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. detsembri 2021. a otsus nr 5-21-32/8, punkt 31). Samas otsuses möönis kolleegium, et PSJKS § 16 tagab teatavatel juhtudel kohtuliku kaitse ka siseõigussuhtes, kui Riigikogu täiskogu väidetavalt rikub Riigikogu liikme õigusi (viimasena viidatud otsus, punkt 32). Seejuures rõhutas kolleegium, et PSJKS § 16 ei taga kaebeõigust mis tahes RKKTS-iga sätestatud Riigikogu liikme õiguste kaitseks. Kaebeõigust saab jaatada vaid juhul, kui kaebuses väidetakse vaidlustatava Riigikogu otsuse vastuolu Riigikogu liikme mõne sellise õigusega, mis on käsitatav parlamentaarse demokraatia ja Riigikogu liikme mandaadi keskse, põhiseadusega kaitstud osana (samas, punkt 34). Neist seisukohtadest lähtus Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ka 22. juuni 2023. a otsuses nr 5-23-31/18 (vt selle otsuse punkt 26 jj). Viidatud asjas hindas Riigikohus, kas Riigikogu liikme õigus esitada protseduurilisi küsimusi ning õigus anda üle eelnõusid ja arupärimisi on Riigikogu liikme mandaadi (PS § 62) kesksed, põhiseadusega kaitstud osad.

30. Põhiseadus kaitseb nii Riigikogu liikme mandaadi omamist kui ka selle teostamist. Mandaadi teostamine hõlmab muu hulgas õigust algatada seadusi (PS § 103 lõike 1 punkt 1) ja õigust esitada arupärimisi (PS § 74) (viidatud otsus nr 5-23-31/18, punkt 27). Kuna eelnõu ja arupärimist saab seaduse kohaselt üle anda üksnes Riigikogu istungil, riivab selleks otstarbeks istungil antava aja piiramine Riigikogu liikmete PS § 103 lõike 1 punktist 1, PS §-st 74 ning PS § 65 punktist 1 tulenevaid õigusi (viimati viidatud otsus, punkt 39). Samas aga ei pidanud kolleegium RKKTS § 74 lõikes 2 sätestatud õigust esitada küsimusi istungi läbiviimise korra kohta kuuluvaks Riigikogu liikme mandaadi kesksete, põhiseadusega kaitstud osade hulka (vt samas, punktid 29–32).

31. PS § 74 lõige 1 sätestab, et Riigikogu liikmel on õigus pöörduda arupärimisega Vabariigi Valitsuse ja tema liikmete, Eesti Panga nõukogu esimehe, Eesti Panga presidendi, riigikontrolöri ja õiguskantsleri poole. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt tuleb arupärimisele vastata Riigikogu istungil 20 istungipäeva jooksul. Riigikohus on leidnud, et arupärimisõigus ei ole piiramatu ning Riigikogu võib sätestada Riigikogu kodukorra seaduses ja Riigikogu töökorra seaduses (PS § 69 ja § 104 lõike 2 punkt 6) muu hulgas arupärimise esitamise ja sellele vastamise korra (otsus nr 5-23-31/18, punkt 36).

32. Õigus esitada arupärimisi hõlmab õigust saada arupärimisele vastus. Nii sätestab sõnaselgelt ka põhiseadus, mille § 74 lõige 2 näeb ette nii arupärimisele vastamise vormi kui ka tähtaja. Adressaadi kohustus vastata arupärimisele Riigikogu istungil tähendab, et vastata tuleb suuliselt. See tagab ühtaegu nii arupärimise ja sellele antava vastuse avalikkuse (vt PS § 72 lõige 1) kui ka Riigikogu liikmete võimaluse anda vastusele hinnang. Mõlemad on olulised iseäranis täitevvõimu (Vabariigi Valitsuse või selle liikme) tõhusaks kontrollimiseks, mis on üks Riigikogu põhiseaduslik ülesanne. Sama eesmärki teenib ka PS § 74 lõikes 2 sätestatud arupärimistele vastamise 20-istungipäevane tähtaeg. Põhiseaduses fikseerituna on see mõeldud kindlustama eelkõige, et arupärija saaks vastuse ajal, kui arupärimises tõstatatud küsimus on aktuaalne.

33. Seega kuulub PS § 74 lõikest 2 tulenev Riigikogu liikme õigus saada esitatud arupärimisele vastus Riigikogu istungil 20 istungipäeva jooksul Riigikogu liikme mandaadi põhiseadusega kaitstud osade hulka.

34. Kuna PSJKS § 16 kohaselt saab vaidlustada üksnes Riigikogu otsust, tuleb kolleegiumil kontrollida ka seda, kas kaebajate arupärimisõiguse väidetav rikkumine on omistatav Riigikogule.

5-23-37

8(14) 35. Selleks, et arupärimisele saaks Riigikogu istungil vastata, tuleb see esmalt võtta päevakorda. RKKTS § 53 lõike 2 kohaselt valmistab Riigikogu täiskogu töönädala päevakorra ette Riigikogu juhatus. Arupärimisele vastamine võetakse päevakorda Riigikogu juhatuse algatusel arupärija ja adressaadiga kokkulepitud ajal (RKKTS § 140 lõige 2). Ka Riigikogu täiendava istungi päevakorra valmistab ette Riigikogu juhatus (RKKTS § 53 lõige 4). Nii täiskogu töönädala kui ka täiendava istungi päevakorra kinnitab Riigikogu (RKKTS § 55 lõike 1 esimene lause). Ilma Riigikogu kinnituseta päevakorda ei ole ning Riigikogu ei saa istungil sisulisi küsimusi arutada. Juhatuse ettevalmistatud päevakord ei ole Riigikogu täiskogule siduv, viimane saab enne päevakorra kinnitamist teha selles muudatusi (RKKTS § 55 lõige 2), ehkki piiratud ulatuses (vt RKKTS § 54 lõiked 3 ja 4, § 55 lõige 3). Erakorralise istungjärgu päevakorra valmistab ette istungjärgu kokkukutsumise ettepaneku tegija (RKKTS § 51 lõige 1, § 53 lõige 5) ning see ei kuulu Riigikogu poolt kinnitamisele (RKKTS § 55 lõike 1 teine lause). Eeltoodust järeldub, et arupärimisele Riigikogu istungil vastamiseks on esiteks vaja adressaadi valmisolekut vastata arupärimisele konkreetsel kuupäeval, teiseks Riigikogu juhatuse otsust panna arupärimisele vastamine päevakorda ning kolmandaks Riigikogu otsust päevakorra kinnitamise kohta.

36. Käesoleval juhul ei ole kaebuses nimetatud arupärimised jäänud II istungjärgu 1. ja 2. töönädala päevakorrast välja seetõttu, et arupärimise adressaadid ei oleks avaldanud valmisolekut arupärimistele vastata. Kõik ametiisikud, kellelt kaebajad soovisid aru pärida, teavitasid Riigikogu juhatust neile sobivatest vastamise kuupäevadest järgmiselt: peaminister – 13. september 2023 (arupärimised nr 25, 27, 30, 48, 50 ja 73), rahandusminister – 13. september 2023 (arupärimised nr 19 ja 52), siseminister – 14. juuni 2023 (arupärimine nr 45), kultuuriminister – 13. september 2023 (arupärimine nr 51), majandusja infotehnoloogiaminister – 11. september 2023 (arupärimine nr 74). Arupärimised jäid päevakorrast välja seetõttu, et esmalt ei pannud Riigikogu juhatus arupärimisi nr 19, 25, 27, 30, 45, 48, 50, 51, 52, 73 ja 74 tähtaegselt II istungjärgu 1. või 2. töönädala päevakorda ning seejärel kinnitas Riigikogu juhatuse ettevalmistatud päevakorrad, ilma et ta oleks kaebajate kõnesolevad arupärimised sinna lisanud. Järelikult otsustas kaebajate arupärimistele vastamise täiskogu päevakorrast väljajätmise lõplikult Riigikogu (täiskogu) ise.

37. Kuivõrd õigus saada arupärimisele vastus kuulub Riigikogu liikme mandaadi põhiseadusega kaitstud osade hulka ning kaebajatele vastamine jäi Riigikogu täiskogu päevakorrast välja Riigikogu II istungjärgu 1. ja 2. töönädala päevakorra kinnitamise otsustega, on kaebajatel õigus nimetatud otsuseid vaidlustada.

38. PS § 103 lõike 1 punktis 1 on sätestatud Riigikogu liikme ja punktis 2 fraktsiooni õigus algatada seadusi. Kolleegium on varem märkinud, et „seadusandliku initsiatiivi õigus hõlmab Riigikogu liikme võimalust esitada eelnõuna vormistatud regulatsiooniettepanek Riigikogule ning õigust nõuda selle Riigikogu menetlusse võtmist ja arutamist Riigikogu kodukorra seaduses (PS § 104 lõige 1) ette nähtud korras“ (viidatud otsus nr 5-23-31/18, punkt 35). Samuti on kolleegium leidnud, et ka eelnõu üleandmine – kui selle Riigikogus menetlemise eeldus – on seaduse algatamise õiguse osaks. Kuna eelnõu saab seaduse kohaselt üle anda üksnes Riigikogu istungil, riivab eelnõu üleandmiseks istungil antava aja piiramine Riigikogu liikmete PS § 103 lõike 1 punktist 1 tulenevat õigust (samas, punkt 39).

39. Seaduse algatamise õigus oleks sisutühi, kui see piirduks üksnes õigusega anda eelnõu Riigikogu menetlusse. See õigus hõlmab ka õigust nõuda eelnõu arutamist Riigikogus. Põhiseadus ei sätesta seaduseelnõu Riigikogus menetlemise täpsemaid nõudeid. Erinevalt arupärimistele vastamisest, milleks põhiseadus näeb ette tähtaja, ei ole põhiseaduses seaduseelnõude arutamiseks ühtegi tähtaega. Tähtaegade nimetamata jätmine ei tähenda siiski, et Riigikogu võib jätta eelnõu üldse arutamisele võtmata või sellega lõputult venitada. PS § 103 lõike 1 punktidest 1 ja 2 koostoimes PS §-ga 62 on

5-23-37

9(14) tuletatav Riigikogu kohustus võtta Riigikogu liikme või fraktsiooni algatatud seaduseelnõu arutamisele mõistliku aja jooksul.

40. RKKTS § 97 lõike 2 järgi peab seaduseelnõu esimene lugemine toimuma Riigikogu seitsme töönädala jooksul, arvates eelnõu menetlusse võtmisest. Tegemist on põhiseadusest tuleneva mõistliku aja nõude konkretiseeringuga. Kaebajad väidavad enda PS § 103 lõike 1 punktidest 1 ja 2 tuleneva õiguse rikkumist, tuginedes asjaolule, et seaduseelnõu 19 SE esimene lugemine ei toimunud tähtaegselt. Kuna RKKTS § 97 lõikes 2 sätestatud tähtaeg sisustab põhiseadusest tulenevat õigust, et Riigikogu võtaks seaduseelnõu arutamisele mõistliku aja jooksul, on kaebus kolleegiumi hinnangul esitatud Riigikogu liikme mandaadi keskse osa kaitseks.

41. Riigikogu viitab oma arvamuses, et seaduseelnõu 19 SE ei saanud täiskogu päevakorda panna, sest juhtivkomisjon ei teinud selleks ettepanekut. Eelnõu päevakorda võtmine ilma juhtivkomisjoni ettepanekuta kujutavat endast menetlusreeglite rikkumist. RKKTS § 97 lõike 1 kohaselt võetakse eelnõu esimeseks lugemiseks päevakorda juhtivkomisjoni ettepanekul. RKKTS ei näe ette, kuidas toimida, kui juhtivkomisjon ei tee RKKTS § 97 lõikes 2 nimetatud ettepanekut. Käesoleva otsuse punktis 35 jõudis kolleegium järeldusele, et juhatuse ettevalmistatud päevakord ei ole täiskogule siduv ja päevakorra otsustab lõplikult Riigikogu täiskogu. Seejuures saab täiskogu päevakorda enne selle kinnitamist muuta. Eelnõu täiskogu töönädala päevakorda võtmise korral on ka juhtivkomisjon kui Riigikogu tööorgan kohustatud tegema vajalikud ettevalmistused.

42. PSJKS § 16 kohaselt saab Riigikogu otsust vaidlustada isik, kelle õigusi on väidetavalt rikutud. Fraktsioon ei ole isik. Riigikohus on fraktsiooni määratlenud kui Riigikogu liikmete poliitilist ühendust, mis ei formeeru kitsa ainevaldkonna, vaid maailmavaatest kantud programmi ümber (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. mai 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-3-05, punkt 25). See tähendab, et fraktsioonid kuuluvad Riigikogu struktuuri, olles Riigikogu kui kõrgema riigiorgani osad (vt T. Kuusmann. § 71. – U. Lõhmus (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital. 2023, komm. 33 ja 34). Ehkki põhiseadus osutab fraktsioonide spetsiifilistele, üksikute Riigikogu liikmete õigustest eraldi käsitatavatele õigustele (PS § 71 lõige 3, § 103 lõike 1 punkt 2), on need lõppastmes tagasi viidavad PS §-s 62 sätestatud vaba mandaadi põhimõttele (vt samas, kommentaar 47 jj). Eelöeldust järeldub, et kui Riigikogu liikmed on otsustanud kasutada mõnda oma mandaadi kesksete, põhiseadusega kaitstud osade hulka kuuluvat õigust ühiselt, fraktsioonina, võivad nad esitada PSJKS § 16 alusel kaebuse Riigikogu otsuse peale ka siis, kui formaalselt rikuti nende fraktsiooni õigust.

43. Kuivõrd õigus eelnõu menetlemisele mõistliku aja jooksul kuulub Riigikogu liikme mandaadi põhiseaduslikult kaitstud osade hulka ning seaduseelnõu 19 SE jäi Riigikogu II istungjärgu 2. töönädala päevakorrast välja Riigikogu päevakorra kinnitamise otsusega, on kaebajatel õigus nimetatud otsust vaidlustada.

44. Kaebus on tervikuna lubatav.

II

45. Järgnevalt analüüsib kolleegium, kas Riigikogu otsused, millega kinnitati II istungjärgu 1. ja 2. töönädala päevakord, millesse tähtaegselt ei võetud arupärimisi nr 19, 25, 27, 30, 45, 48, 50, 51, 52, 73 ja 74 ega seaduseelnõu 19 SE, rikkusid kaebajate PS § 74 lõikest 2 tulenevat õigust saada esitatud arupärimistele vastused 20 istungipäeva jooksul ning PS § 103 lõike 1 punktidest 1 ja 2 tulenevat õigust nende algatatud eelnõu arutamisele mõistliku aja jooksul. Kolleegium käsitleb esmalt

5-23-37

10(14) vaidlusalustele arupärimistele vastamist (A) ning seejärel eelnõu 19 SE esimese lugemise küsimust (B). Lõpuks esitab kolleegium seisukoha kaebuse lahendamise kohta (C).

(A)

46. Kaebajad andsid vaidlusalused arupärimised istungi juhatajale üle Riigikogu 8. mai 2023. a istungil. Riigikogu esimees edastas arupärimised nr 19, 25, 27, 30, 45, 51, 52, 73 ja 74 adressaatidele 11. ja 12. mail 2023. Nendele arupärimistele vastamise tähtaeg hakkas kulgema edastamisele järgnenud istungipäevast ehk 15. maist 2023. Arupärimised nr 48 ja 50 edastati adressaadile 15. mail 2023. Neile arupärimistele vastamise tähtaeg hakkas seega kulgema 16. maist 2023.

47. Arupärimisele vastamise tähtaega arvutatakse istungipäevades. Põhiseadus ei täpsusta, mida pidada istungipäevadeks. Riigikogu tööaja sätestab RKKTS, milles on kindlaks määratud Riigikogu korraliste, s.t korraliste istungjärkude raames toimuvate istungite ajad. Riigikogu võib korraliste istungjärkude ajal pidada ka täiendavaid istungeid, ent need kutsutakse kokku RKKTS-is sätestatud tööajagraafiku väliselt vajadust mööda. Korraliste istungjärkude vahelisel ajal võivad toimuda erakorralised istungjärgud, mis samuti kutsutakse kokku vajaduse korral. Arupärimisele vastamise tähtaja üks eesmärk on anda arupärimise adressaadile aega vastus ette valmistada ning vastamise aega planeerida. Kui lugeda tähtaja sisse täiendavate istungite ja erakorraliste istungjärkude päevad, võib esialgu kindlaks määratud tähtaeg muutuda ning vastamise tähtpäev varasemaks nihkuda. See looks aga ebakindlust nii arupärijale kui ka adressaadile. Seetõttu on põhjendatud tõlgendus, mille kohaselt on istungipäevadeks PS § 74 lõike 2 mõttes Riigikogu tööajagraafikus ette kindlaks määratud korraliste istungite päevad.

48. Lähtudes eeltoodust, lõppes 20-istungipäevane tähtaeg, mille jooksul tulnuks vastata arupärimistele nr 19, 25, 27, 30, 45, 51, 52, 73 ja 74, 14. septembril 2023 ja tähtaeg, mille jooksul tulnuks vastata arupärimistele nr 48 ja 50, 18. septembril 2023. Arupärimistele oleks pidanud vastama seega hiljemalt sellel istungipäeval ning arupärimised oleks tulnud võtta vastavalt II istungjärgu 1. ja 2. töönädala päevakorda.

49. Riigikogu II istungjärgu 1. ja 2. töönädala päevakordadest nähtub, et kõnealuseid arupärimisi neis ei olnud. Arupärimistele ei olnud vastatud ka Riigikogu varasematel istungitel. Seega sedastab kolleegium, et kaebajad ei saanud oma arupärimistele nr 19, 25, 27, 30, 45, 48, 50, 51, 52, 73 ja 74 vastuseid PS § 74 lõikes 2 ettenähtud 20-istungipäevase tähtaja jooksul.

50. PS § 74 lõikes 2 sätestatut tuleb käsitada menetlusreeglina (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. mai 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-3-13, punktid 29 ja 30). Asjaolust, et arupärimistele ei vastatud 20 istungipäeva jooksul, ei saa aga teha veel järeldust, et kaebajate põhiseadusest tulenevat õigust on rikutud. Selgitamaks, kas rikkumine toimus, tuleb kolleegiumil hinnata, kas Riigikogul oli kaalukaid põhjuseid, mis õigustasid erandina kõnealustele arupärimistele vastamise Riigikogu päevakorda võtmata jätmist. Riigikogu märkis enda arvamuses, et Riigikogu I istungjärgul esitasid opositsioonifraktsioonid ja nende liikmed erakordselt palju eelnõusid ja arupärimisi. Seetõttu ei olnud võimalik pidada kinni arupärimistele vastamiseks sätestatud tähtajast ilma Riigikogu tööd halvamata või vähemalt oluliselt häirimata.

51. Kolleegium on otsuses nr 5-23-31/18 väljendanud seisukohta, mille kohaselt peab Riigikogu enda tööd korraldama nii, et ta saaks täita kõiki oma põhiseadusest tulenevaid ülesandeid (punkt 50), ning arupärimise esitamise põhiseaduslik õigus ei tohi kujuneda arupärimise adressaatide põhiseaduslike ülesannete takistamiseks (punkt 51). Kolleegium on seisukohal, et PS § 74, mis näeb ette arupärimise

5-23-37

11(14) esitamise võimaluse ning arupärimisele vastamise tähtaja, ei tule mõista nõnda, et arupärimistel on prioriteet Riigikogu teiste ülesannete ning Riigikogu liikme mandaadist tulenevate muude õiguste ees.

52. Riigikogu töövõime tagamise kohustus tuleneb eelkõige PS §-dest 59 ja 65, mis sätestavad Riigikogu ülesanded ja pädevuse. Riigikogu töövõime on ohustatud või koguni halvatud muu hulgas siis, kui Riigikogule esitatakse säärane hulk eelnõusid ja arupärimisi, et Riigikogu mõistlikult korraldatud tööajast ei piisa nende kõigi menetlemiseks ning muude põhiseadusega Riigikogule pandud ülesannete täitmiseks. Seejuures tuleb arvestada, et demokraatia põhimõtte kohaselt peab otsuste vastuvõtmisele Riigikogus eelnema seisukohtade kujundamine, kompromisside ja kokkulepete otsimine, ekspertide ja huvirühmade ärakuulamine ning avalik arutelu.

53. PS § 62 näeb ette Riigikogu liikmete Riigikogu funktsioonide teostamises võrdse osalemise printsiibi (vrd viidatud otsus asjas nr 3-4-1-3-05, punkt 16). Selle kohaselt on Riigikogu liikmed enda mandaadi teostamisel võrdsed ning peavad saama Riigikogu tööst osa võtta võrdsetel tingimustel. Riigikogu liikme mandaadi osaks olevaid õigusi tuleb kasutada nii, et see ei kahjustaks teiste Riigikogu liikmete võimalusi oma mandaati kasutada. Kui osa Riigikogu liikmeid oma õigusi kuritarvitades esitab väga palju eelnõusid ja arupärimisi, takistavad nad sellega Riigikogu teiste liikmete mandaadi kasutamist.

54. Põhiseadus ei nõua mitte üksnes Riigikogu, vaid ka teiste põhiseaduslike institutsioonide töövõimet. Põhiseadusega on nendele institutsioonidele ette nähtud ülesanded, mida nad peavad täitma (nt Vabariigi Valitsus – PS § 87, Riigikontroll – PS § 133, õiguskantsler – PS § 139). Esiteks võib nende institutsioonide töö olla takistatud suure hulga arupärimiste tõttu, millele nad Riigikogu istungil peavad vastama. Teiseks ohustab nende ülesannete täitmist see, kui liigse koormatuse tõttu ei suuda Riigikogu toimida korrakohaselt: menetleda eelnõusid, käsitleda ülevaateid ja ettekandeid, reageerida ettepanekutele, nimetada ametitäitjaid jne.

55. Lähtudes käesoleva otsuse punktides 50–54 toodust, tuleb PS § 74 lõiget 2 mõista nõnda, et reeglina peab Riigikogu liige saama arupärimisele vastuse Riigikogu istungil 20 istungipäeva jooksul. Erand sellest reeglist on aga lubatav olukorras, kui arupärimisele vastamine selle aja jooksul ei ole võimalik ilma Riigikogu või teiste põhiseaduslike institutsioonide töövõimet või Riigikogu liikmete õigusi oluliselt kahjustamata.

56. Järgnevalt hindab kolleegium, kas Riigikogu, jättes 1. töönädala päevakorda võtmata arupärimised nr 19, 25, 27, 30, 45, 51, 52, 73 ja 74 ning 2. töönädala päevakorda arupärimised nr 48 ja 50, kohaldas käesoleva otsuse eelmises punktis nimetatud erandit põhiseaduspäraselt. Selleks võtab kolleegium arvesse:

1) Riigikogu menetluses olevate eelnõude ja arupärimiste hulka II istungjärgu alguseks, sh kaebajate esitatud eelnõude ja arupärimiste osakaalu selles; 2) esitatud eelnõude ja arupärimiste menetlemiseks eeldatavalt kuluvat aega; 3) mõju teiste põhiseaduslike institutsioonide töövõimele; 4) Riigikogu juhatuse jõupingutusi arupärimistele vastamise tähtaegsuse tagamiseks; 5) kaebajate käitumist kujunenud olukorra tekkimisel ja selle lahendamisele kaasaaitamisel.

57. Riigikogu esitatud andmete kohaselt oli II istungjärgu alguseks Riigikogu menetluses 221 eelnõu, millest esimese lugemise tähtaeg (RKKTS § 97 lõige 2) pidi nelja esimese töönädala (11.–14. september 2023, 18.–21. september 2023, 25.–28. september 2023, 9.–12. oktoober 2023) jooksul saabuma 184 eelnõul, ja 317 arupärimist, millele vastamise tähtpäev oli juba saabunud või pidi saabuma viie esimese töönädala (11.–14. september 2023, 18.–21. september 2023,

5-23-37

12(14) 25.–28. september 2023, 9.–12. oktoober 2023, 16.–19. oktoober 2023) jooksul ning millest 253 pidi vastamise tähtpäev saabuma kolmandal töönädalal (25.–28. september 2023).

58. Kui Riigikogu täiskogu päevakorda oleks võetud kõik eelnõud ja arupärimised, mis tulnuks päevakorda arvata põhiseadusest või seadusest tuleneva tähtpäeva saabumise tõttu, oleks Riigikogu II istungjärgu 1. töönädala päevakorras pidanud Riigikogu andmete järgi olema 10 eelnõu ja 49 arupärimist, 2. töönädala päevakorras 6 eelnõu ja 3 arupärimist ning 3. töönädala päevakorras 72 eelnõu ja 253 arupärimist.

59. Riigikogu on arvamuses märkinud, et senisele praktikale tuginedes võib ühe eelnõu või arupärimise käsitlemine kesta ligikaudu tund aega. Sellest lähtudes võtaks kõigi esitatud eelnõude ja arupärimiste Riigikogu istungil arutamine ligikaudu 500 tundi. Arvestades Riigikogu tööajagraafiku järgset Riigikogu istungite aega (vt RKKTS § 47), kuluks ainuüksi II istungjärgu alguseks menetluses olevatele arupärimistele vastamiseks ja eelnõude esimesteks lugemisteks kokku kuus kuni seitse kuud. Seejuures tuleb arvestada, et Riigikogu menetlusse esitatakse uusi eelnõusid ja arupärimisi ning Riigikogu päevakorda tuleb võtta ka muid, sealhulgas põhiseaduses sõnaselgelt ettenähtud küsimusi.

60. Kui võtta aluseks Riigikogu arvutused, oleks II istungjärgu 1. töönädalal kulunud 59 tundi ainuüksi nendele arupärimistele ja eelnõudele, millele vastamise või mille arutamise tähtpäev saabus sellel töönädalal. Samas on Riigikogu tööajagraafiku järgne täiskogu maksimaalne tööaeg (kui mitte arvestada infotundi ja istungiaja pikendamise võimalust) 35 tundi, sh öine aeg. Tegelikult võeti 1. töönädala päevakorda 22 küsimust ning nende arutamiseks kestsid Riigikogu istungid kokku 21 tundi ja 49 minutit. 2. töönädalal oleks kõnealustele arupärimistele ja eelnõudele kulunud eelduslikult 9 tundi. Selle töönädala päevakorras oli 28 küsimust ning istungid kestsid kokku 19 tundi ja 8 minutit. Kõige enam piltlikustab Riigikogus kujunenud olukorda nende eelnõude ja arupärimiste arv, mille menetlemise tähtpäev pidi saabuma 3. töönädalal, kokku 325. Päevakorra kavandamisel tuleb arvestada, et kui ühe töönädala istungitel ei jõuta kõiki päevakorda kavandatud küsimusi läbi arutada, kanduvad arutamata jäänud küsimused automaatselt järgmise töönädala päevakorda (RKKTS § 53 lõige 3). Samuti peab silmas pidama, et päevakorraküsimuste arutelu kestus on üksnes prognoos, sest ühe küsimuse käsitlemiseks kuluvat aega ei ole RKKTS-i põhjal võimalik täpselt ette kindlaks määrata. Peale selle, nagu märgib ka Riigikogu, lasub Riigikogul kohustus võtta päevakorda lisaks muid küsimusi kui ainult arupärimisi ja eelnõude esimesi lugemisi.

61. Ülal toodud (vt punktid 57–60) arvudest nähtub, et II istungjärgu alguses Riigikogu menetluses olnud eelnõude ja arupärimiste arv oli tavapäratult suur ning ainuüksi nende menetlemine hõivanuks pikaks ajaks Riigikogu korraliste istungite aja. Kolleegium nendib kujunenud olukorda tervikuna hinnates, et kui Riigikogu oleks järginud kõiki menetlustähtaegu, saanuks tema töövõime oluliselt kahjustada.

62. Nagu eespool märgitud, tuleb hinnata ka seda, millist mõju avaldab esitatud arupärimiste hulk nende adressaatide töövõimele. Valdav osa vaidlusalustest ja ka teistest arupärimistest esitati Vabariigi Valitsuse liikmetele. Juba asjas nr 5-23-31 antud arvamuses osutas Vabariigi Valitsus, et I istungjärgul lühikese aja jooksul esitatud suur hulk arupärimisi takistab valitsusel täita põhiseaduslikke ülesandeid (vt viidatud asjas tehtud otsuse punkt 22). Kolleegium leiab, et ehkki valitsus ja selle liikmed on Riigikogu ees aruandekohustuslikud, peab täitevvõimu üle tehtava parlamentaarse kontrolli korraldus võimaldama ministritel täita enda põhiseaduslikku rolli. Asjas nr 5-23-31 märkis kolleegium, et arupärimiste esitamine ei tohi kujuneda arupärimise adressaatide põhiseaduslike ülesannete takistamiseks ning et põhiseadus eeldab põhiseaduslike institutsioonide üksteist respekteerivat koostööd riigielu küsimuste lahendamisel (vt punkt 51). Olukorras, kus üksnes arupärimistele vastamine võtab suure osa valitsusliikmete tööajast, ei ole nimetatud põhimõttest kinni

5-23-37

13(14) peetud. Lisaks kaasneb sellega oht kahjustada demokraatliku kontrolli mehhanismide kvaliteeti ja tõsiseltvõetavust.

63. Järgnevalt hindab kolleegium Riigikogu juhatuse jõupingutusi arupärimistele vastamise tähtaegsuse tagamiseks ning seda, kas kaebuses märgitud arupärimistele oleks olnud võimalik vastata enne II istungjärgu algust.

64. Riigikogu on arvamuses väljendanud seisukohta, et säärase arupärimiste ja eelnõude hulga juures ei ole võimalik järgida põhiseadusest ja RKKTS-ist tulenevaid menetlustähtaegu. Arvamuses on osutatud ka sellele, et juhatus kujundas põhimõtted, millest lähtudes on päevakordi kavandatud (vt käesoleva otsuse punkt 24). PS § 69 kohaselt on Riigikogu esimehe ja aseesimeeste ülesanne korraldada Riigikogu tööd vastavalt Riigikogu kodukorra seadusele ja Riigikogu töökorra seadusele. Sellest sättest tuleneb muu hulgas, et esimees ja aseesimehed, kes RKKTS-i kohaselt moodustavad Riigikogu juhatuse, on seatud Riigikogu tööd planeerima, tagamaks parlamendi töö sujuv korraldus. Riigikogu ulatuslik hindamisja otsustusruum oma töö korralduslikes ja menetluslikes küsimustes (vt otsus nr 5-21-32/8, punkt 40) laieneb ka Riigikogu istungite päevakordade koostamisele. Kolleegiumi hinnangul on Riigikogu juhatus vaidlusalusel juhul leidnud päevakorda koostades tasakaalu eri õiguste ja väärtuste vahel ega ole väljunud Riigikogule põhiseadusega ette nähtud enesekorraldusõiguse piiridest.

65. Kaebuses välja toodud arupärimistest on käesoleva otsuse tegemise ajaks Riigikogu istungil vastatud kaheksale. Arupärimistele nr 45, 51 ja 74 vastati 18. septembril 2023, arupärimistele nr 25, 27 ja 30 vastati 25. septembril 2023 ning arupärimistele nr 19 ja 52 vastati 9. oktoobril 2023. Sellest nähtub, et ehkki arupärimistele vastati viivitusega, ei ole viivitus Riigikogu menetluses olevate asjade hulka arvestades oluline.

66. I ja II istungjärgu vahelisel ajal kutsuti kokku kaks erakorralist istungjärku – 19. ja 20. juunil 2023. Kummalgi neist arupärimistele ei vastatud. Juuli-, augustiega septembrikuus ei toimunud erakorralisi istungjärke.

67. Riigikogu arvamuses osutatakse siiski juhatuse püüetele leida Riigikogu korraliste istungite ja istungjärkude väliselt aega kaebajate arupärimistele vastamiseks. Riigikogu poolt Riigikohtule esitatu kohaselt ei leidnud fraktsioonide toetust ettepanekud kutsuda arupärimistele vastamiseks kokku Riigikogu täiendav istung 19. mail 2023 ning erakorralisi istungjärke enne II istungjärgu algust. Erakorralise istungjärgu kokkukutsumine eeldab PS § 68 kohaselt kas Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse või vähemalt viiendiku Riigikogu koosseisu (s.t vähemalt 21 Riigikogu liikme) ettepanekut. Seejuures on PS § 70 teise lause kohaselt Riigikogu erakorralisel istungjärgul otsustusvõimeline, kui kohal on üle poole Riigikogu koosseisust (s.t vähemalt 51 Riigikogu liiget). Kaebajad ei oleks ilma teiste fraktsioonide liikmete toetuseta saanud teha erakorralise istungjärgu kokkukutsumise ettepanekut ega tagada Riigikogu otsustusvõimelisuseks vajalikku kvoorumit. Siiski ei ole kaebajad viidanud enda jõupingutustele kutsuda kokku erakorralisi istungjärke, et käsitleda nende arupärimisi.

68. EKRE fraktsiooni liikmed esitasid I istungjärgu jooksul kokku 243 arupärimist. Samuti esitasid EKRE fraktsioon või selle liikmed sama aja jooksul kokku 136 seadusvõi otsuse eelnõu. 8.–16. maini 2023 esitati Riigikogu menetlusse kokku 189 eelnõu, millest 102 (54%) esitas EKRE fraktsioon. Arupärimisi esitati samal ajavahemikul kokku 509, millest 197 (39%) esitasid kaebajad. Eelnõude ja arupärimiste üleandmist I istungjärgu 4. töönädalal (8.–11. mai 2023) ning pärast selle lõppemist 12. maiks 2023 kokku kutsutud täiendaval istungil hindas kolleegium 22. juuni 2023. a otsuses nr 5-23-31/18 obstruktsiooniks (punkt 52).

5-23-37

14(14) 69. Eelnevat arvesse võttes leiab kolleegium, et Riigikogu otsused kinnitada II istungjärgu 1. ja 2. töönädala päevakord ei rikkunud kaebajate arupärimisõigust. Kolleegiumi hinnangul õigustasid käesoleval juhul arupärimistele vastamise päevakorda võtmata jätmist kaalukad põhjused: Riigikogu ja teiste põhiseaduslike institutsioonide töövõime ning Riigikogu teiste liikmete õiguste tagamine.

(B)

70. EKRE fraktsioon andis seaduseelnõu 19 SE üle 25. aprillil 2023 ja see võeti menetlusse samal päeval, seega I istungjärgu 3. töönädalal. Pärast 3. töönädalat oli I istungjärgul veel viis töönädalat: mais kolm ja juunis kaks. Seitsmes töönädal, arvates eelnõu 19 SE menetlusse võtmisest, oli järelikult II istungjärgu 2. töönädal.

71. Riigikogu II istungjärgu 2. töönädala päevakorras seaduseelnõu 19 SE ei olnud. Eelnõu esimest lugemist ei toimunud ka varem. Seega ei arutatud kõnealust eelnõu RKKTS § 97 lõikes 2 ettenähtud seitsmenädalase tähtaja jooksul.

72. PS § 104 lõike 1 kohaselt sätestab seaduste vastuvõtmise korra Riigikogu kodukorra seadus. Seaduste vastuvõtmise kord hõlmab seaduseelnõu arutamise ja selle suhtes seisukoha kujundamise menetlust. Need on küsimused, mis seostuvad Riigikogu pädevuse teostamise sisemise organisatsiooni ja korraga, olles seega hõlmatud Riigikogu enesekorraldusõigusest (vt viidatud otsus asjas nr 3-4-1-3-05, punkt 42). Seaduseelnõu menetlemise korra loomisel peab Riigikogu aga silmas pidama põhiseadusest tulenevaid tingimusi, sealhulgas PS § 103 lõike 1 punktidest 1 ja 2 tulenevat nõuet, mille järgi tuleb Riigikogu liikmete ja fraktsioonide algatatud seaduseelnõud arutamisele võtta mõistliku aja jooksul. Nagu kolleegium eespool (punkt 40) märkis, kujutab RKKTS § 97 lõikes 2 sätestatud tähtaeg endast selle põhiseadusest tuleneva nõude konkretiseeringut.

73. Kolleegium leiab, et seaduseelnõu 19 SE esimese lugemise mittetoimumine Riigikogu seitsme töönädala jooksul, nagu näeb ette RKKTS § 97 lõige 2, ei rikkunud kaebajate PS § 103 lõike 1 punktidest 1 ja 2 tulenevat õigust, kuna eelnõu päevakorda võtmata jätmiseks olid Riigikogul kaalukad, põhiseadusest tulenevad põhjused.

74. Eespool hindas kolleegium kaebajate arupärimistele vastamise tähtaegsust ning analüüsis Riigikogus eelnõude ja arupärimiste tavapäratult suure hulga tõttu kujunenud olukorda. Kolleegium jõudis järeldusele, et kuna kõigile arupärimistele PS § 74 lõikes 2 sätestatud tähtaja jooksul vastamine kahjustaks oluliselt Riigikogu ja teiste põhiseaduslike institutsioonide töövõimet ning Riigikogu teiste liikmete õigusi, ei ole kaebajate põhiseaduslikku arupärimisõigust rikutud. Kolleegiumi arvates õigustasid samad põhjused ka seaduseelnõu 19 SE esimese lugemise II istungjärgu 2. töönädala päevakorda panemata jätmist. Kaebajate põhiseadusest tulenevat õigust nende fraktsiooni algatatud seaduseelnõu arutamisele Riigikogus mõistliku aja jooksul ei ole järelikult rikutud.

(C)

75. Tuginedes PSJKS § 24 lõike 1 punktile 2, jätab kolleegium rahuldamata Riigikogu liikmete kaebuse Riigikogu 11. septembri 2023. a otsuse peale kinnitada II istungjärgu 1. töönädala päevakord ning Riigikogu 18. septembri 2023. a otsuse peale kinnitada II istungjärgu 2. töönädala päevakord.

(allkirjastatud digitaalselt)